我国政府信息公开的主要问题及对策研究
摘要:打造透明政府已成为我国政府建设的目标之一。信息公开作为重要的制度安排日益得到重视。整体看,我国政府的信息公开仅仅处于初级的实践阶段,由于相关制度的缺失,存在着范围狭窄、渠道单一、缺乏规范、成本高昂等诸多问题。因而要实现政府信息公开的法
治化和秩序化,需要在加强立法、整合流程、创新体制方面作出更为艰辛的努力与探索。
关键词:信息公开,电子政务,委托代理
我国正处于转轨时期,随着改革开放扩大和市场化程度的日益加深,作为操领中国改革的政府,一方面有通过加快自身改革建设现代政府的内源性希冀:另一方面,受到加入世界贸易组织所作承诺的外在化强制,要求我国必须加快政府改革、创新和转型。其中一个重要的目标取向就是增强政府透明度,建设透明政府。本文旨在剖析我国政府信息公开现状和实践(更多是行政机关的政务公开层面)中存在的问题的基础上,对未来我国政府信息公开的改革和制度设计提出自己的浅见。
一、我国政府信息公开存在的问题
1.政府信息公开(广义上)存在的问题。从各级政府信息公开实践与创新的效果看,促进了政府依法行政,拓宽了公民的监督渠道,某种程度上满足了群众的知情权,树立了政府在公众中的新形象。但是,由于处于实践初期,一些配套改革尚未到位,特别是一些相关的制度缺失,难免存着这样或那样的问题。主要表现为:
第一,信息公开的广度深度远未达到群众的期望和现代政府的要求。我国80% 以上的信息掌握在政府机关翻,而且大多处于封闭和闲置状态。原因之一是保密范围过于宽泛,甚至滥用保密措施。很多政务信息一旦被贴上保密的标签(即便是没有必要保密的事项),也会成为政府部门不公开的理由,导致许多信息被永久尘封而无法发挥其应有的价值。原因之二是信息归属认识错位。很多行政人员认为,政府信息是政府行政的结果,当然归属于政府所有,既然归政府所有,政府就有权决定信息公开的范围。原因之三是我国民众民主意识和权利意识的缺失,使得政府垄断信息的行为没有得到来自权利和民主的抵制,因为公众还较少地意识到自己才真正是信息的“最终所有者”,政府垄断信息和随意伸缩信息公开边界是侵犯公民知情权。
第二,信息公开的渠道过窄。政府向社会公开信息有两种方式,一是政府依职责主动公开,公开的内容包括政策、法规、规则、程序等。公开的载体包括政府公报、简报、新闻等。这些载体因为范围上的严格限定,往往存在着很多“盲区”,有时并不能成为一些群体获取政府信息的方便渠道。二是依申请公开。《政府信息公开条例》第13条赋予了公民申请公开相关信息的权利,但是在一些流程尚未理顺的前提下,因为受到严格程序、复杂流程、高昂成本等因素的制约,民众权利实现存在一定的难度。
第三,因为缺乏法律约束,公开信息也呈现出很多乱象。法治社会下,法律对于政府信息公开和不公开的内容、公开的程序以及违规应该承担的法律后果会作出严格规定,以保证信息公开的秩序化和规范化。在《政府信息公开条例》未颁布前,使得许多政府信息要么被政府进行“弹性过滤”,要么千篇一律,无法实现其作为公共资源的消费价值。
2.狭义上信息公开— — 政务公开存在的不足。
实际上,政府信息公开包括广义上和狭义上的公开。从公开的主体上,广义上的公开不仅包括行政机关的政务公开,还包括管理公共事务组织所掌握信息的公开。由于我国政府尚处于转型时期,在建设透明政府的实践中,往往将信息公开等同于政务公开,显然在认识上具有一定的局限性。因此,更准确地讲,我国政府进行的政务公开,应该是“狭义上信息公开”,公开的主体大多是政府(行政)机关。由于政务公开也尚处于改革的探索阶段,难免存在偏差。
(1)从公开的内容、时机和程度上因为没有统一规范,制度化水平不高。从公开的程度上看,随意性较大,想公开就公开,不想公开就不公开;从公开的内容上看,一些部门公开的内容线条过粗,甚至是内容陈旧,有的甚至从部门利益出发,避实就虚,形式主义严重;从公开的时机上看,存在着严重的时滞,一些信息公开因为丧失及时性,决策利用的价值性已经荡然无存。
(2)电子政务建设中,“重开发,轻应用;重硬件,轻软件;重管理,轻服务”的现象比较普遍。在一些政府网站上,只介绍政策法规、联络方式等静态信息,政府新闻发布占据主要地位,而表格下载、网上申请等为公众带来更多价值的在线服务寥寥无几,从而形成了“有电子无政务”的尴尬局面。此外,我国电子政务的建立和运行有着严格的条块分割界限,因为没有统一的战略规划,各部门之间相互封闭,相当一部分已建成的电子政务系统模式不统一,这些独立的、异构的、封闭的系统使得彼此之间难以实现互联互通,从而成为一个个“信息孤岛”,使得各部门之间的各种系统难以兼容,信息资源难以共享,既浪费了大量的财力和时间,又使大量的信息资源休眠不能发挥应有的效用。
(3)听证程序形式主义严重。不少听证因为带有明显的政府操控印痕,被民众冠以形式主义、走过场之名,已经损害了政府的公信力。
二、政府信息公开存在问题的成因分析
(一)法律的缺失和体系的不完善
我国政府信息公开之所以存在这样或那样的问题,一个很重要原因就是相关法律体系的缺失,使政府公开信息没有得到法律的规制而缺乏规范化。尽管刚刚颁布的《政府信息公开条例》对信息公开作出规定,填补了法律空白,使得政府信息公开有法可依。但是,无论是从立法技术、立法层级(《政府信息公开条例》仅是行政法规)、内容、法律适用反馈和遵循国际惯例方面都还有很大差距。因而制定更加完备、层级更高的法律应该是健全我国信息公开法律体系的根本之策。另一方面,随着我国向市场经济和法制社会转型,一些过时的法律法规因为没有得到及时的清理和修订也阻碍着政府信息公开的规范化,诸如《保密法》、《档案法》等因为制定时间较早,一些过时的规定依旧成为一些地方政府信息不公开的“法律依据”。
(二)观念的滞后
1.受到政府信息属于政府所有的错位观念的支配。政府在进行公共管理过程中所产生的信息最终属于“委托人”即民众,而不是代行权力的政府。因而,民众作为委托者有权利知道政府(代理者)究竟做了些什么?从权责对称的角度,代理人应该将公共管理信息向委托人汇报,这也是满足民众知情权应该承担的责任与义务。
2.没有意识到信息公开是自觉接受民众监督的表现。人民依照宪法参政议政,然而发挥监督的前提是政府行政的信息要公开透明,否则监督无从谈起。在一些地方,政府内部文件之所以大行其道,决策失误造成巨额损失等负面信息喜欢捂着盖着,行政过程习惯于暗箱操作,带有强烈作秀色彩的“形象工程”不断出现,很大程度上是因为政府行政缺乏透明进而缺乏监督造成的。
3.没有意识到公共信息是一种资源,是企业组织和个人决策信息源。由于政府信息与微观主体生产、生活息息相关,及时、准确、详实、高质量的信息会影响他们的行为,科学配置信息会增加民众或组织的收益,进而增加整个社会福利。既然意识不到信息是一种可消费的资源,也就无法意识到信息公开的重要性,信息公开也就成为边缘化的工作。
(三)民众对自身权利认知不足
统治行政造就了民众“被动性服从心理”,缺乏民主启蒙导致民主意识不强,特别是在向公民社会演进的过程中,公民表现出的权利意识淡漠,意识不到权利可以制约权力,民主可以制约权力。因而,政府在信息公开方面不履行义务,甚至是违规操作,鲜有来自公众知情权的抵抗和来自民意的压力,使得政府在信息公开方面存在的偏差得不到矫正,政府自身改革和创新难免缺乏外在压力。
三、政府信息公开制度建设的对策和建议
1.规范和整合政府信息公开内容、范围、程序,配套相关的制度。其一,要进一步增加信息公开内容的广度和深度,以“公开为原则、不公开为例外”,尽可能扩大信息公开的范围。按照建设透明政府的要求,原则上只要不涉及国家秘密和商业秘密的信息都应该向社会公开。其二,进一步拓宽公开的渠道。继续发展和进一步规范政务公开栏、信息亭、政府公报等传统公开形式,广泛推行社会听证、专家咨询、新闻发布、点题公开等适应现代社会发展要求的公开形式,着力发展电子政务。其三,必须采取措施矫正民众对于听政就是“走过场”的认知,严格按照设定的程序进行,以换回民众对于听证制度的信任。其四,进一步完善政务公开基本制度,继续开展建立健全主动公开和依申请公开制度、政务公开评议制度。鉴于政务公开减少了一些政府和部门利用“暗箱操作”和垄断政府信息进行权力寻租的机会,有些政府部门推行政务公开的动力不足,主动性不强,所以要建立政务公开的动力机制和责任追究制度。
2.加强立法,完善法律制度。从国外政府信息公开制度建设的经验看,信息公开的法制化和规范化的实现取决于专门法典的制定。例如,美国1966年制定《情报自由法》,1976年《阳光下的政府法》,1974年《隐私权法》。在亚洲,韩国1996年制定了《公共机关情报公开法》,日本紧跟韩国,于1999年5月也制定了《情报公开法》。嘲因而要借鉴国外经验,加快我国信息立法进程,也就是尽快制定《政府信息公开法》。同时,在立法尚未得到实现之前,要加快修定《保密法》等一些过时条款的规定,取消对政府公开范围的过度或者不当限制,减少过时法律对政府信息公开的阻滞。
论文的写作要求、流程与写作技巧
广义来说,凡属论述科学技术内容的作品,都称作科学著述,如原始论著(论文)、简报、综合报告、进展报告、文献综述、述评、专著、汇编、教科书和科普读物等。但其中只有原始论著及其简报是原始的、主要的、第一性的、涉及到创造发明等知识产权的。其它的当然也很重要,但都是加工的、发展的、为特定应用目的和对象而撰写的。下面仅就论文的撰写谈一些体会。在讨论论文写作时也不准备谈有关稿件撰写的各种规定及细则。主要谈的是论文写作中容易发生的问题和经验,是论文写作道德和书写内容的规范问题。
论文写作的要求
下面按论文的结构顺序依次叙述。
(一)论文——题目科学论文都有题目,不能“无题”。论文题目一般20字左右。题目大小应与内容符合,尽量不设副题,不用第1报、第2报之类。论文题目都用直叙口气,不用惊叹号或问号,也不能将科学论文题目写成广告语或新闻报道用语。
(二)论文——署名科学论文应该署真名和真实的工作单位。主要体现责任、成果归属并便于后人追踪研究。严格意义上的论文作者是指对选题、论证、查阅文献、方案设计、建立方法、实验操作、整理资料、归纳总结、撰写成文等全过程负责的人,应该是能解答论文的有关问题者。现在往往把参加工作的人全部列上,那就应该以贡献大小依次排列。论文署名应征得本人同意。学术指导人根据实际情况既可以列为论文作者,也可以一般致谢。行政领导人一般不署名。
(三)论文——引言 是论文引人入胜之言,很重要,要写好。一段好的论文引言常能使读者明白你这份工作的发展历程和在这一研究方向中的位置。要写出论文立题依据、基础、背景、研究目的。要复习必要的文献、写明问题的发展。文字要简练。
(四)论文——材料和方法 按规定如实写出实验对象、器材、动物和试剂及其规格,写出实验方法、指标、判断标准等,写出实验设计、分组、统计方法等。这些按杂志 对论文投稿规定办即可。
(五)论文——实验结果 应高度归纳,精心分析,合乎逻辑地铺述。应该去粗取精,去伪存真,但不能因不符合自己的意图而主观取舍,更不能弄虚作假。只有在技术不熟练或仪器不稳定时期所得的数据、在技术故障或操作错误时所得的数据和不符合实验条件时所得的数据才能废弃不用。而且必须在发现问题当时就在原始记录上注明原因,不能在总结处理时因不合常态而任意剔除。废弃这类数据时应将在同样条件下、同一时期的实验数据一并废弃,不能只废弃不合己意者。
实验结果的整理应紧扣主题,删繁就简,有些数据不一定适合于这一篇论文,可留作它用,不要硬行拼凑到一篇论文中。论文行文应尽量采用专业术语。能用表的不要用图,可以不用图表的最好不要用图表,以免多占篇幅,增加排版困难。文、表、图互不重复。实验中的偶然现象和意外变故等特殊情况应作必要的交代,不要随意丢弃。
(六)论文——讨论 是论文中比较重要,也是比较难写的一部分。应统观全局,抓住主要的有争议问题,从感性认识提高到理性认识进行论说。要对实验结果作出分析、推理,而不要重复叙述实验结果。应着重对国内外相关文献中的结果与观点作出讨论,表明自己的观点,尤其不应回避相对立的观点。 论文的讨论中可以提出假设,提出本题的发展设想,但分寸应该恰当,不能写成“科幻”或“畅想”。
(七)论文——结语或结论 论文的结语应写出明确可靠的结果,写出确凿的结论。论文的文字应简洁,可逐条写出。不要用“小结”之类含糊其辞的词。
(八)论文——参考义献 这是论文中很重要、也是存在问题较多的一部分。列出论文参考文献的目的是让读者了解论文研究命题的来龙去脉,便于查找,同时也是尊重前人劳动,对自己的工作有准确的定位。因此这里既有技术问题,也有科学道德问题。
一篇论文中几乎自始至终都有需要引用参考文献之处。如论文引言中应引上对本题最重要、最直接有关的文献;在方法中应引上所采用或借鉴的方法;在结果中有时要引上与文献对比的资料;在讨论中更应引上与 论文有关的各种支持的或有矛盾的结果或观点等。
一切粗心大意,不查文献;故意不引,自鸣创新;贬低别人,抬高自己;避重就轻,故作姿态的做法都是错误的。而这种现象现在在很多论文中还是时有所见的,这应该看成是利研工作者的大忌。其中,不查文献、漏掉重要文献、故意不引别人文献或有意贬损别人工作等错误是比较明显、容易发现的。有些做法则比较隐蔽,如将该引在引言中的,把它引到讨论中。这就将原本是你论文的基础或先导,放到和你论文平起平坐的位置。又如 科研工作总是逐渐深人发展的,你的工作总是在前人工作基石出上发展起来做成的。正确的写法应是,某年某人对本题做出了什么结果,某年某人在这基础上又做出了什么结果,现在我在他们基础上完成了这一研究。这是实事求是的态度,这样表述丝毫无损于你的贡献。有些论文作者却不这样表述,而是说,某年某人做过本题没有做成,某年某人又做过本题仍没有做成,现在我做成了。这就不是实事求是的态度。这样有时可以糊弄一些不明真相的外行人,但只需内行人一戳,纸老虎就破,结果弄巧成拙,丧失信誉。这种现象在现实生活中还是不少见的。
(九)论文——致谢 论文的指导者、技术协助者、提供特殊试剂或器材者、经费资助者和提出过重要建议者都属于致谢对象。论文致谢应该是真诚的、实在的,不要庸俗化。不要泛泛地致谢、不要只谢教授不谢旁人。写论文致谢前应征得被致谢者的同意,不能拉大旗作虎皮。
(十)论文——摘要或提要:以200字左右简要地概括论文全文。常放篇首。论文摘要需精心撰写,有吸引力。要让读者看了论文摘要就像看到了论文的缩影,或者看了论文摘要就想继续看论文的有关部分。此外,还应给出几个关键词,关键词应写出真正关键的学术词汇,不要硬凑一般性用词。
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