一、生育政策的具体内容和公民生育意愿的变化
(一)现行生育政策
《中华人民共和国人口与计划生育法》第三章第十八条对国家的现行生育政策作出了明确规定:“国家稳定现行生育政策,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻只生育一个子女;符合法律法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。少数民族也要实行计划生育。”可见,中国的计划生育政策并不是一胎化的政策。
目前,对中国现行生育政策主题内容的概括仍停留在“一孩政策”( 北京、上海、天津、江苏、四川等少数几个省份)、“一孩半政策”(大部分省份在农村实行的是第一个生女孩的,可以再生一个)、“二孩政策”( 海南、云南、青海、宁夏、新疆等省,实行的是农村普遍生两个孩子的政策)与多孩政策(极个别省份,如西藏地区没有生育孩子数量的限制)。其他大部分省在城市,双方都是独生子女的可以生两个。还有江苏等六个省规定,在农村一方是独生子女的,也可以生两个。中国的生育政策之所以这么复杂,是由中国目前的基本国情决定的,在中国的经济社会发展很不平衡的状态下,从实际出发,制定的分类指导的生育政策。
现行生育政策主要包含三项内容:生育数量、生育年龄和生育间隔。但在我国对生育政策的关注多集中在生育数量的定位上,而对生育年龄与生育间隔无多大异议。
(二)公民生育意愿发生了可喜的变化
实行计划生育30多年来,人们的生育观念发生了显著的变化。妇女总和生育率从20世纪30年代初的5.8下降至目前的1.8左右,群众的生育意愿与国家现行生育政策之间的差距大为缩小,但不同地区不同人群之间的生育意愿又有所不同。
1、在广大城区和经济较发达地区,越来越多的人认同并接受了现行生育政策。这体现了制度、理论、政策对社会行为的引导,是一个社会控制的自觉过程。
2、80后更倾向于晚婚晚育、少生优生。大量的生育意愿调查结果表明,年轻的一代由于较少受传统观念的影响,与上一代人相比更倾向于少生、优生、优育、优教。
3、农民的生育观念也有了巨大的变化
在生育子女的数量上,“多子多福”的传统生育观念在当前农村居民中已经有了根本的改变,绝大部分农村居民理想中的生育子女数是两个,但生育一个子女也渐渐成为主流发展趋势,只有极少数人认为理想子女数是3个及其以上,几乎没有不要生育孩子的;在生育子女性别上,多数农村居民认为“男孩最想要女孩最好有”。在对生育目的的认识上,农村居民传统的传宗接代的生育观念有所减弱,而现实的老有所养的保障型生育观念得到强化。
二、落实计划生育政策过程中遇到的困难和问题
(一)现行生育政策与公民生育意愿之间仍存在着相当大的差距
目前,在我国广大农村地区还有相当一部分中国人仍然没有放弃儿女双全的梦想,只要政策和经济条件允许,相当一部分中国人还是希望能有2个,甚至更多孩子。两个孩子是中国社会生育意愿的底线,也是一条合理的生育文化边界。上个世纪80年代后期,我们自觉不自觉地越过了这条合理的文化边界,因而在推行特别是在农村推行生育政策过程中遇到了相当的阻力和麻烦,甚至是血的代价和教训。
(二)新形势下生育过程控制措施乏力
生育行为具有不可逆性,但是现行的计划生育法律法规对生育过程控制缺乏强有力的措施。在计划生育“群众工作八项纪律”、“禁止大月份引产”等新的规定相继出台后,计划生育管理所能达到的效果日益衰减,并呈现出很强的反弹势头。目前,鼓励农民外出务工又成为新形势、新任务的要求,要求对外出务工农民取消一切障碍,大开绿灯,这为群众以外出务工为名躲避计划生育管理以达到超生目的提供了可乘之机,且呈迅速增加趋势。
(三)与实行计划生育相配套的社会养老保障机制未真正建立起来
农村主要或者完全依靠家庭养老的现状如果迟迟得不到解决,将形成大量老龄人口生活保障低下的社会不安定局面,而这些对计划生育基本国策的落实产生的破坏作用是毁灭性的,不仅计划生育的难度得不到丝毫的减弱,反而会强化人们保障型生育观念的形成,导致出生人口性别比不断提高的趋向。
(四)现行生育政策存在不合理因素
这些因素主要表现在:一是城乡二元化生育政策与户籍制度改革的相关规定矛盾,也体现不出城乡生育权利的平等;二是汉族与少数民族在生育权利上的差距过大,难以体现公正、公平的原则;三是现行法律法规对名人富人、党员干部等特殊群体超生的制约力度太小,措施缺乏针对性,造成大量的计划外生育,给中国公民“不患贫穷患不均”的传统思想造成很大的冲击,影响现行生育政策的严肃性和公正性;四是计生国策自身的局限性也导致了很多“副作用”,造成社会老龄化加速,家庭抚养比例提高,出生人口性别比失调,城乡人口流动快于经济社会发展实际水平等一系列复杂难题;五是某些规定过于复杂,基层不易理解或实际操作较难。照顾再生育一个孩子的部分条款缺少周详考虑。所有这些,都需要我们在未来的生育政策调整过程中逐步加以解决。
三、积极探索落实计划生育基本国策的有效途径
笔者认为,在新形势、新任务面前,必须把对公民生育意愿的引导和公共政策的完善有机结合起来,才能探索一条落实计划生育基本国策的有效途径。
公共政策是指公共组织为公共利益而采取的一系列行动或做出的承诺。制定公共政策旨在通过有意识地调节人与人、人与社会、人与自然的关系,达到公共利益的均衡合理分配,保证和推动社会的持续健康和谐发展。公共政策是针对相应的政策环境制定的,其目的在于解决社会矛盾和问题。当政策环境发生改变、政策所针对的问题发生改变,政策目标难以达到时,就必须对原有政策的目的、内容作出某些必要的补充、删减、撤换和更新。生育政策是基本国策,也是中国的一项重要的公共政策。作为一种公共政策的计划生育,更强调达到公共利益的均衡合理分配,强调生育政策与社会经济政策一起协调发展。
(一)对公民的生育意愿进行合理引导
生育意愿的转变一般要经历服从、同化和内化三个阶段。当个体把国家的计划生育基本国策内化为自己的一种意识以后,个体的生育意愿就同计划生育要求的生育规范趋于一致,从而保证生育行为按照生育规范的要求实行。
1.充分发挥经济社会发展的决定性作用
可以说,在影响生育水平的两大重要因素中,即计划生育政策作用和社会经济发展作用,后者将起着越来越大的决定性作用。人口问题的本质是发展问题,只有通过经济、社会、文化等方面的全面发展才能最终获得解决。但是,通过经济社会发展自然而然降低生育率是一个漫长的过程,基本国情决定我们不能像发达国家那样靠经济高度发展诱发生育率的下降。
2.通过宣传教育赢得亿万民众的共识和自觉参与
生育观念指导人们的生育行为。但是生育观一经形成,具有很强的惯性,要想在短时间内彻底改变是极其困难、甚至是不可能的。法国等西方国家虽然采取鼓励生育的政策,但妇女生育率仍呈下降的趋势就是一个典型的例子。因此,应综合运用各种宣传方式方法,不间断地实行长期持续的宣传,使群众在新型生育文化的潜移默化中增加知识,在听、看、想和实际利益比较中转变婚育观念,理性选择。
3.建立和完善人口与计划生育利益导向机制
对群众的利益导向,应把短期内的可见利益和长远的养老保障结合起来,二者应并重,毕竟“远水解不了近渴”和“源远才能流长”都是符合常理的。国家应尽快转变工作思路和工作方法,变“以惩罚多生为主”为“以奖励依法征收社会抚养费,如果允许普遍生育两个孩子,建议取消社会抚养费的征收,但是对只生育一个孩子的给予重奖,直到让生育两个孩子的感觉不划算;如果允许生育一个女孩的夫妻再生育一个子女,那么对一男户要予以重奖,之所以如此,是因为一男户虽然能满足中国人传宗接代的思想,解决劳动力问题,但毕竟一个孩子的家庭较之两个孩子的家庭承担的“空巢”风险更大。
出台奖励优待政策也不是越多越好。项政策的出台和实施应与经济社会发展水平相适应,与社会保障体系建设相衔接,与当地实际相结合,因地制宜,量力而行,尽力而为。政策出台前,应充分考虑政策的可行性、连续性、严肃性,一旦政策出台应坚决落实到位,取信于民。如果可行性差最好别出台,以免影响群众实行计划生育的决心和信心,政府失信于民是建设和谐社会、打造诚信政府的大忌。
4.大力加强非政府组织在计划生育工作中的作用
坚持行政管理与群众工作相结合,是具有中国特色的计划生育工作道路。随着政府机构改革、精简人员和职能的转变,在人口与计划生育领域,政府应着力于建立有效的激励机制和提供必要的生殖健康服务,大量的管理和服务工作将由非政府组织如计划生育协会来组织实施,这是与国际接轨的必然趋势,也是今后人口与计划生育工作发展的方向。
(二)对现行生育政策进行调整和完善
1.继续稳定现行生育政策
我国坚持计划生育基本国策和稳定现行生育政策不动摇,也是从我国的国情出发,由我国人口高增长量与低生育水平的矛盾长期并存的现状决定的。在人口规模方面,我国目前的总和生育率为1.8,即使维持这一生育水平,目前以及未来的十几年,中国每年仍有800万到1000万的净增人口,这将给本来就十分脆弱的生存环境带来极大的挑战。国家曾经作过测算,如果现在将生育政策调整为允许普遍生育两个孩子,政策生育率将达到2.15,即使计划生育率达到100%,我国总人口也将在2009年突破14亿大关。回顾发达国家的人口转变历史,在生育水平降到更替水平以下,若干年后转而回升到更替水平以上的现象也并不罕见。因此,稳定生育政策是调整生育政策的前提。
2.对现行生育政策进行适当微调
(1)生育政策的调整原因
①中国生育率的下降是以人口老龄化、出生性别比失调等为代价的。如果这种代价过于沉重,超过了未来社会经济发展和人们的心理承受能力,那么,政策的调整就是必须的。②这种在动态中不断调整和完善生育政策的思想早就明确。1984年初中共中央书记处在一次研究人口的会议上指出:“党的政策不能脱离实际。现行的计划生育政策,仍是一个历史阶段的政策,今后,随着我国经济、文化、水平等方面的提高,还可以进一步加以完善”。 ③在我国推行“一对夫妇生育一个孩子”生育政策之初曾说过,这是个“一代人”的政策。
(2)调整生育政策必须注意的五个问题
首先,调整生育政策不能只考虑人口控制的必要性和人口增长的挑战性,必须同时对严格控制人口增长的合理程度和可行性空间予以足够重视。人口发展有其自身的规律,并不完全取决于生育政策的具体规定。如果生育政策严重违反人口发展的客观规律,只能导致人口控制能力的大幅度下滑,这是我们现在调整生育政策时应该吸取的教训。
其次,调整生育政策必须充分考虑群众的心理承受能力。
生育政策并不是越严格越好,一个好的生育政策应当建立在群众拥护、干部好做工作的基础上。因此,在调整和完善生育政策时,应认真考虑人们生育观的可塑性和不断变化着的心理承受能力。上个世纪70年代推行的“晚、稀、少”政策比较切合中国的实际,群众容易接受,执行效果很好。但80年代初推行的“一对夫妇生育一个孩子”政策却脱离了中国的实际,群众不易接受,在执行过程中遇到了很大的阻力。
再次,调整生育政策必须广泛吸收民众参与生育政策的制定过程。这不但可以加深他们对生育政策意义的理解,而且会使他们知道生育政策何以如此,这有利于对群众生育意愿的引导,增加他们配合政策运行的自觉性。
第四,调整生育政策必须审慎微调平稳过渡。生育政策的频繁变动是导致中国80年代生育率波动的一个重要原因。生育政策的调整如果处理不好,极可能导致生育率的大幅回升与多年计划生育所取得的成果被葬送掉。
最后,调整生育政策前必须弄清楚生育政策的调整空间。中国生育政策的调整幅度是极其有限的。原因有三:一是尽管中国目前的生育率已处低水平,但生育率的下降是在普遍缺少现代化基础的条件下主要依靠行政手段所取得的,因而注定了这种低生育率格局具有不平衡性、不彻底性和不稳定性等特点;二是中国庞大的人口基数和巨大的人口增长惯性,决定了即使妇女生育率仍保持在目前的低水平,中国的人口增长仍要在几十年以后才能停止下来;三是现行生育政策即使不作调整,政策生育率也将趋于上升,而城市的上升速度则更快。因为各地基本普遍采取了“双方均是独生子女可以再生育一个孩子”照顾再生育条款。
(3)生育政策的调整办法
①调整生育政策应坚持的原则:一是生育政策调整以不突破人口控制目标为前提,适当稳妥地放开二胎生育范围;二是放到多大程度,要因此制宜,根据各地实际情况而定。比如,对持续多年超低生育率的地区应尽快进行调整,使超低生育水平恢复到略低于更替水平。无论城市、还是农村,只要夫妇一方为独生子女,就应允许生育两个孩子;生育权是人的最基本权利之一。凡已婚未育者,无论配偶的情况如何,均应有权利至少生育一个孩子;三是农村放开的生育条件,要优先照顾群众最同情、困难最大的一女户家庭。作出生育政策的调整决策时,应十分注意前后政策的衔接,差异不能一下子拉得过大。尤其是生育数量上要采取渐变的方式。中国在未来一段时间内继续推行适度从严从紧的生育政策是必要的。
②生育政策的调整方案与可行性分析
第一方案,收紧生育政策
在目前的情况下,现行生育政策在总体上没有收紧的必要,因为这一方案导致生育率下降的政策效应呈弱化倾向,而且可能造成不必要的思想混乱,增加工作难度。
第二方案,在稳定前提下对现行生育政策进行适当微调
对于这种方案,又有两个基本的选择:一是允许夫妇一方是独生子女的或允许第一胎生育一个女孩的,可以生育两个孩子;二是普遍允许生育两个孩子。
允许夫妇一方是独生子女的可以生育两个孩子,对城市与农村的影响是不同的。现行生育政策对农村人口早就有这样的规定,因而可以说对农村地区没有什么直接的影响。到2010年时,农村的政策生育率与实际生育率分别估计在1.6与2.1左右。但对城市则不同,允许夫妇一方为独生子女的可以生育两个孩子将导致政策生育率的上升,政策因素对政策生育率的影响虽然存在,但要比人们的想象要小得多。其原因在于一方面现行生育政策就允许城市夫妇双方为独生子女的可以生育两个孩子,另一方面从70年代初开始推行较严厉的生育政策以来,城市妇女的生育率快速下降到接近政策生育率的水平,妇女在这期间生育的大部分为独生子女,而这部分独生子女已经或即将步入婚育行列。考察这部分已经或即将步入婚育行列的夫妇,他们中大部分至少一方为独生子女,而在夫妇至少一方为独生子女的群体中夫妇双方均为独生子女的又占多数。因而因政策调整因素对城市政策生育率的上升的影响不是很大是可预期的。由于城市的人口控制能力较强,因而城市不会因政策调整因素而导致实际生育率的较大上升。到2010年时,城市的政策生育率与实际生育率分别估计在1.8与1.85 左右。此时,全国总体上的政策生育率与实际生育率分别估计在1.8与2.0左右。如此看来,这不失为众多生育政策调整方案中的一个上佳选择。允许第一胎生育一个女孩的,可以生育两个孩子,也是现阶段调整生育政策的可行性选择。
第二种政策选择对城市与农村的影响也是不同的。在城市允许生两个孩子比夫妇一方为独生子女的可以生育两个孩子所导致的政策生育率的提高幅度不大,到2010年时,城市允许生两个孩子比夫妇一方为独生子女的可以生两个孩子的政策生育率大约提高0.2左右。 但对于农村来说,生育政策的这一调整,会导致农村政策生育率由目前的大约1.6 上升至2.0左右。在目前的情况下,全国的政策生育率与实际生育率分别估计在2.0与2.3左右。这显然是现阶段不能接受的。因此,现阶段生育政策只能在??对夫妇普遍生育两个孩子。
③对中国生育政策调整的建议
考虑到中国的人口现状与未来社会经济发展对人口发展的要求,对现行生育政策的调整应分两步走:
第一步,从现在起到人口增长极限到来之前,生育政策不宜作大的调整,但必须进行微调。具体内容如下:
A、变城乡二元化结构为城乡一体化生育政策
我们应以农村居民的生育政策为准,变现行生育政策城乡二元化结构为城乡一体化生育政策。一方面,城区居民的生育观念先进,按农村生育政策放开后,不会引起很大的反弹,能保持稳定;另一方面,想生育的城区人口也可以为子女提供比较优越的成长环境和受教育的机会,有利于人口素质的提高。况且,城乡居民享有同等的生育政策是兼顾数量与结构的“双赢”政策,也是体现社会平等的应有之义。
B、逐步缩小全国各地区在生育政策上的差异
地区间生育政策上的差异,给我们的管理工作也带来了很大的难度,群众也不太容易接受,特别是各省交界地区更是如此。
C、缩小汉族与少数民族在生育政策上的差异
当前,在按政策规定有相当大一部分汉族妇女一生只能生育一个孩子的情况下,却有部分少数民族妇女享有很大的“特权”,可以生育三个甚至更多的孩子。这种在生育政策问题上人为形成的过大差异,对“法律面前人人平等”和“民族不论大小,一律实行平等”等政策的贯彻执行是非常不利的,同时又增加了我们在管理工作中的难度。对少数民族计划生育的要求应进一步明确起来,少数民族人口的生育数量在政策上应定位在一对夫妇最多可生育两个孩子上比较合适,个别的可生育三胎,但不准生育四胎。
第二步,人口增长极限到来以后,推行“晚、稀”与允许一对夫妇生育两个孩子,使中国人口逐步向稳定人口、并进一步向现代静止人口方向转变。这和上个世纪70年代的政策很类似,当时的“晚、稀、少”政策并未使总和生育率上升,反而使城镇总和生育率从1970的3.27急剧降至1980年的1.13,农村总和生育率也从1970的6.38急剧降至1980年的2.49。中国人口信息与研究中心研究员马瀛通在评价中国20世纪后30年计划生育工作时说:若按1980年生育模式不变推算,即使生育水平在其后的20年没有丝毫下降,2000年末总人口也将控制在13亿之内,与我们80和90年代巨大的付出所达到的结果是一样的,若考虑生育水平略有下降,2000年末总人口将会控制在12亿左右,则是无可置疑的。因此,从多角度审视,70年代的人口政策可能更加科学和贴近实际,这也是我们今天考虑21世纪上半叶人口政策过渡值得参考的地方。
(三)依靠制度手段,约束特殊群体的生育行为
在计划生育政策面前人人平等,名人、富人和党员、干部都没有生育特权,有钱、有权就能超生,说明控制人口的法律法规和制度安排还不够完善,还有调整和修改的空间。
1、规范名人、富人的生育行为
虽然目前少数富人的超生不会对整体的人口控制产生太大影响,但因为名人富人的特殊身份,造成的影响很大,加之媒体的故意炒作,更引起了社会各界的广泛关注。这直接干扰和破坏了基本国策的实施,破坏了法律面前人人平等的原则,有违当今社会所倡导的公正、公平理念,加大了贫富差距拉开后的社会矛盾,造成了恶劣的社会影响。一项网上调查表明,社会上不少人对名人富人的违法生育深感不公,大约有2/3的人对名人富人超生现象持厌恶态度。名人富人违法超生的动机复杂,有的是追求儿女双全,有的是希望有个儿子继承产业,有的甚至把多生孩子当成炫耀财富、名望的手段是与普通百姓不一样的新标志。笔者认为有以下几种规范方法:
(1)加大社会抚养费征收力度。长期以来,超生(包括名人富人超生)一般由有关部门征收社会抚养费。但实际上,社会抚养费并未成为阻挡名人、富人超生的门槛。因此,对名人、富人超生的,经济上的惩罚应进一步加重,要罚得他们心疼,罚得他们不敢超生。
(2)加大名人、富人超生的总成本。必须尽快从完善法律法规入手,考虑用更多的法律惩处手段对“单一罚款式处罚”进行补充。与此同时,还要以制度跟进来督促道德自律——比如将名人富人超生纳入诚信监督,建立企业或个人诚信体系,把这些人群的超生和企业信誉度、个人诚信度挂钩。
(3)取消名人、富人的社会荣誉。对超生的名人、富人,不应允许他们参加各种奖项的评选,已经取得的社会荣誉应坚决予以取消,并为其建立不良记录档案,情节恶劣的,予以公开曝光。
2、严肃查处党员、干部计划外生育行为
俗话说,村看村、户看户,群众看党员,党员看干部。党员、干部模范带头作用好,计生工作就好搞,反之,就问题不少。因此,应严肃处理违法生育的党员、干部。对党员、干部违反计划生育政策的,除计生部门按政策规定进行处罚外,纪检监察部门应按照管理权限分别给予当事人党纪、政纪处分,断其发展后路。不得提拔重用,不得担任领导职务,不得作为后备干部,不能参加各类奖项的评选。农村基层党员干部违法生育的不得进入村“两委”班子。公务员未婚生育应降级撤职,超生的应给予开除处分。
总之,从实际出发,制订出经过教育、绝大多数群众能够接受的有利于稳定低生育水平的生育政策是当务之急;尊重群众的计划生育主人地位,给予他们更多的人文关怀,提高他们的生存质量,是引导和促进群众婚育观念转变的有效措施;建立和完善有利于人口与计划生育工作开展的经济社会政策,是形成计划生育政策推动的重中之重;通过法律法规的完善,规范特殊群体的生育行为,是保证计划生育工作健康顺利开展的有效途径。
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