城乡一体化建设调研报告

关于嘉兴市推进城乡一体化的考察报告
2009年10月19日——10月27日，我校曾文鸿副校长带领第二期中青班全体学员赴浙江嘉兴市委党校异地学习考察，我随同参与了这次学习考察活动，并对嘉兴市加快推进城乡一体化的情况进行了调研和考察。现形成考察报告如下：
一、嘉兴市加快推进城乡一体化的主要做法
2008年，浙江省委、省政府在杭州、嘉兴、义乌、温州、台州等地建立三大省级综合配套改革试点区，明确要求嘉兴加快推进统筹城乡综合配套改革。为建成带动作用强、统筹水平高、体制机制活的统筹城乡发展先行区，嘉兴市出台了《嘉兴市打造城乡一体化先行地行动纲领》（嘉委[2008]1号）等一系列文件，并以“两分两换”为核心、以“全民社保”为支撑，大力推进“一步到位”式的城乡一体化。
（一）“两分两换”推动城乡一体化跨越式前进。
1、嘉兴市的基本情况
嘉兴位于长三角杭嘉湖平原中心地带，近年来经济发展迅速，区域发展比较均衡，下辖的县（市、区）经济实力均位于全国百强县第20～35位。2007年，该市农民人均纯收入突破万元，城乡居民收入比为1.98∶1，收入差低于浙江省的2.4∶1和全国的3.2∶1。在经济快速发展的同时，土地紧缺等要素制约日益显现。嘉兴是平原，没有大量可用来改造为建设用地的低丘缓坡，杭州湾北岸是主航道，也不可能进行大规模围垦造田。在非农用地不足的背后，农村宅基地杂乱无章，农民大多分散居住，宅基地面积过大（户均宅基地1.5～2亩），造成土地的浪费；农村劳动力中从事一产的比例已下降到24.5%，大多数农村劳动力已脱离土地到城镇企业务工。从现实条件来看，嘉兴已经具备了推进“两分两换”的条件。
2、“两分两换”的基本内容和工作目标。
所谓“两分两换”，是指将农户宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。“两分两换”的实质是试图通过农民的宅基地置换城镇房产，直接转变为可处置资产；通过农民的承包地经营权置换社会保障，以保证失地农民老有所养;其直接作用就是通过土地使用制度改革，让农村土地实现像城市一样的市场化流转，推进农户向城镇集聚，从而将宅基地复耕，或为其他用途腾出用地指标。同时，也能进一步打通农民进城的渠道。嘉兴市力争通过“两分两换”，到2012年，1/3以上的农民实现向城镇和中心村集聚，流转土地面积100万亩以上，50%左右的农田实现规模集约经营。
3、“两分两换”的具体做法。
一是摸清基本情况。嘉兴市在每个县（市、区）都开展试点工作。各县（市、区）再选择乡镇和村进行试点。为确保工作稳步推进，市、区、镇、村、村民小组五级对开展试点的区域，通过召开各种类型座谈会、恳谈会、听证会，充分听取村民意见，掌握民情，尊重民意。调查数据显示，全市90%以上试点村的村民都同意推进“两分两换”。
二是制定政策文件。在嘉委[2008]36号文的基础上，嘉兴市委办、市府办又出台了《关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的若干意见》（嘉委办[2008]50号），对“两分两换”试点工作作了进一步细化。各县（市、区）、镇也结合自身实际，出台了相关政策文件。
三是完善相关规划。各县（市、区）结合“两分两换”试点的开展，及时调整完善镇域总体规划、村庄建设规划和其他相关配套建设规划。
四是建立工作载体。各县（市、区）成立统筹城乡工作委员会及其办公室，各镇和有关部门也相应建立工作机构。各镇政府分别注册成立公司，作为运作主体封闭运行。
五是有序推进试点工作。为使该项工作具有普遍的适用性，嘉兴市宅基地置换共有三种方式，即：按照1∶1的面积置换城镇公寓或自建别墅、按照1∶1～2的面积置换产业用房、货币补偿。选择第一种模式的农户中，公寓与自建别墅的比例为55∶45。进行宅基地置换城镇房产后，公寓房每户实际占地不超过0.3亩，自建房不超过0.5亩。
（二）全民社保解除农民后顾之忧。
为解除农村居民进城之后“老有所养”的后顾之忧，嘉兴市出台了城乡居民社会养老保险制度，直接把城乡各类劳动者都纳入到社会养老保障体系中来，嘉兴也成为全国率先实现全民社保的地级市。该市的具体做法是：
1、城镇职工参加城镇职工基本养老保险。
2、不能参加城镇职工基本养老保险的城镇居民参加城镇居民社会养老保险，按照该市上上年城镇居民年人均收入的8%缴交养老保险金，并全部纳入个人账户；政府财政资金补贴5%，其中3%纳入个人账户，2%纳入统筹账户。
3、失地农民参加失地农民社会养老保险。
4、其他未能参加社保的农村居民参加农村居民社会保险，按照该市上上年农村居民年人均收入的8%缴交养老保险金，并全部纳入个人账户；政府财政资金补贴5%，其中3%纳入个人账户，2%纳入统筹账户。
由于农村居民缴交15年的费用基本上在1万多元，如果参加宅基地置换城镇房产，财政资金给予1万元甚至全额社保补贴；如果土地承包经营权全部流转且流转期限在10年以上的，还可按照城镇居民的缴费标准和待遇置换社会保障。
（三）发展农家乐促农民增收。
浙江省高度重视“农家乐”的发展，并在2007年下发了《关于加快发展农家乐休闲旅游业的意见》，重点支持发展以农民家庭为经营主体，以行政村为基本单位的“农家乐”休闲旅游村；鼓励发展以企业法人为经营主体，依托各类农业园区和特色农产品基地的“农家乐”休闲旅游点；鼓励社会各界参与建设一家一户农民办不了的休闲旅游项目和配套产业，带动周边小规模“农家乐”的发展。嘉兴市秀洲区王店镇在发展“农家乐”方面进行了有益的探索并取得了成功。该镇建林村目前有9户农户依托本村良好的生态环境，在自家庭院发展农家乐，每户的年均收入都在10万元以上。与此同时，该村还利用从农民手中流转过来的土地，集中发包给有实力的投资者，开发旅游度假区，也取得了成功，有效地解决了当地农民的就业问题，增加了当地农民的收入。
二、嘉兴市加快推进城乡一体化的几点启示
透过嘉兴市“两分两换”、全民社保、大力发展农家乐等推进城乡一体化的有益探索，我们得到以下几点启示：
（一）嘉兴模式对加快推进城乡一体化具有非常明显的促进作用。
1、优化了农村布局规划。宅基地置换城镇住房和农村新社区建设的有序推进，改变了长期以来农民建房无序、公共服务配套难、宅基地占地多等问题。农民进入城镇和农村新社区居住，配套设施和居住环境大为改善，生活质量不断提高。路、水、电、有线宽带、污水处理等公共设施的配套集中，大大节约了农村公益事业建设投入成本。可以说，嘉兴市通过“两分两换”，把分散居住的农村居民集中到城镇和新社区居住，通过大规模的“拆旧建新”，实现了城乡一元在形式上的“一步到位”。
2、节约了大量农村建设用地。考察组考察的南湖区余新镇和七星镇，在“两分两换”工作中具有典型性。余新镇需搬迁农户4231户，现有宅基地面积3977亩，其中公寓房置换2327户，户均0.3亩，需占用建设用地698亩；异地迁建置换1904户，户均0.5亩，需占用建设用地952亩，合计建设用地1650亩，可盘活存量建设用地2327亩。七星镇需搬迁农户4011户，现有宅基地面积4158亩，采取新社区公寓房安置，按户均0.3亩计算，需占用土地1203亩，可盘活存量建设用地2955亩。据测算，按照“两分两换”模式推进宅基地置换，每户可以节省0.4亩以上的农村非农建设用地。
3、促进了土地的规模经营。在“两分两换”试点的带动下，农村土地承包经营权流转明显加快。自2008年以来，南湖区新增土地流转面积2.25万亩，规模产业基地和示范园区不断增加，土地流转中规模100亩以上的经营面积达到1.74万亩，一大批新家户、新设施、新品种不断运用到实际生产中，促进了农业向规模化集约化经营的现代农业转变，并有效带动了三次产业互动发展。另一方面，农村非农建设用地节约出来的用地指标，可以有效解决城镇商业建设和工业建设用地指标不足的问题，为二三产业的发展拓宽空间。
4、提高了农民的收入和保障水平。“两分两换”试点都采取政府主导开发建设，严格坚持“依法、自愿、有偿”的原则，农户有旧房搬迁补助和奖励，农民置换成本较低，农村住宅由小产权房变成完全产权房，在资产实现合法增值的同时，通过租、售等手段，财产性收入大为增加。农民通过土地流转，增加了租金收入，同时通过土地承包经营权置换社会保障，解决了农民的社会保障问题。在此基础上，通过加大对农民创业就业的扶持力度，促进农民自主创业和转移就业，增加了农民的创业收入和薪金收入。
（二）嘉兴模式在推广中遇到的一些困难和问题。
1、政府负担加重。由于“两分两换”工作以政府为主体推进，加上村民宅基地和房产面积较大，直接导致了安置的高成本。据了解，在“两分两换”推进过程中，选择公寓安置的，每户的安置成本为48万元；选择自建别墅的，每户安置成本为20万元。整体测算，每户的安置成本为37万元。如全面铺开“两分两换”，政府将背负巨额负担。如南湖区七星镇是一个地域和人口规模较小的镇，需搬迁农户4231户，该镇把握国家适度宽松的货币政策机遇，向金融机构的贷款规模达到25亿元。如果镇域规模较大、没有雄厚的资金作保障，“两分两换”很难推开。就目前而言，融资是推进“两分两换”的一大难题。
2、地方土地周转指标不足。在农村旧宅未拆除的前提下，推行“两分两换”建设新市镇、中心村，需要一定的土地周转指标。在土地指标非常紧张的情况下，解决这一问题的难度较大。调研组在南湖区余新镇实地调研时了解到，该镇推行“两分两换”需要周转建设用地1650亩，除了占用城镇建设用地外，还占用了一定数量的基本农田。由于嘉兴市是浙江省的试点，浙江省国土资源部门在土地使用问题上，一方面预拨约300亩的用地指标，另一方面对土地利用总体规划进行修编，对基本农田进行调整。可以说，试点单位在政策上享受到了倾斜性的照顾，如全面铺开该项工作，土地的制约将是一大难题。
3、置换户劳动力充分就业问题比较严峻。农民将手上的土地承包权流转后，虽然一部分人可以到承包土地的农业公司工作，一部分人可由政府通过劳动力培训转移就业解决，但40、50岁数的劳动力就业仍比较困难。受金融危机影响，目前城镇就业形势不容乐观，土地双置换后，农民一旦从农村出来，生活成本增加，没有充分就业，政府压力就相应加大。
4、土地承包经营权流转与市场经济脱节的问题值得重视。为推进土地承包经营权的流转，嘉兴市很多试点地方都在测算中提出每年每亩600元的流转价格，这就容易造成地方流转价格与土地承包市场脱节现象。承包土地因多种原因，比如不同地块所处位置不同，土壤肥力、适宜种植作物、历史产出效益也不同等原因，流转价格不尽相同，应该正视和允许这种差异的存在。土地流转应是一个市场寻价行为，流转价格高低应由受让方和出让方通过谈判博弈实现。此外，现在许多地方担心流转土地的主体难寻，结合当地产业发展的农业招商引资任务相当繁重。个别地方为了不致使土地荒废，以极低价格转手短期出租，这种受让方缺位的土地流转进来后，使政府背负了巨大成本压力。
三、加快推进我们城乡一体化的几点建议
在考察借鉴浙江省嘉兴市加快推进城乡一体化的做法和经验的基础上，就如何加快我们城乡一体化进程，提出以下几点建议：
（一）加快推进城乡一体化，是当前各级党委政府需要高度重视的一项重要工作。
近年来，我们通过深入实施“园区兴业、工业强区”发展战略，综合实力明显增强。其中，工业已经成为带动经济发展的主要动力。在深入学习实践科学发展观的今天，统筹城乡发展是当前推进我们经济又好又快发展战略中最艰巨最繁重的任务，也是摆在当前各级领导干部面前的一项重要政治任务。当前推进城乡一体化工作千头万绪，怎样寻找“牵一发而动全身”的工作着力点？我们认为，关键是要从领导体制和领导方法上下功夫，实行领导体制的创新和领导资源的超常规配置，从而形成抓城乡一体化工作的合力。嘉兴市南湖区通过成立统筹委及其办公室，各镇和有关部门都相应建立工作机构，并建立区统筹委例会制度（每月一次）、专题会议制度（不定期召开）、工作督查制度（经常性开展）、工作月报制度（土地流转、新社区建设）、工作专报制度（“两分两换”试点工作专报），在全社会营造出浓厚的城乡一体化推进氛围，值得我们学习和借鉴。
（二）加快推进城乡一体化，要充分结合本地实际，避免简单的盲从。
学习借鉴先进地区经验不能简单“照抄照搬”，最重要的是学习内在的实质性东西，并与本地实际结合起来。我们与嘉兴市南湖区、秀洲区存在很大的区别，主要表现在：
1、宅基地的分配面积上区别很大。嘉兴市的农村宅基地面积较大，基本上每家每户都有独立的庭院，这也为单家独户发展农家乐提供了载体空间。即使是推行“两分两换”后，该地户均宅基地也在200平方米以上。我们农村分配的宅基地面积最大不超过120平方米，还不到嘉兴市的1/8，单纯依靠“两分两换”盘活土地，空间非常狭窄。此外，宅基地基本上均用于房屋建设，不可能再建独立庭院，以农户现有住宅发展农家乐的可行性不大。
2、农民转型方式不同。嘉兴市的农村居民基本上在本地就业，白天外出打工，晚上回家生活，基本上没有出现空心村。我们有很大一部分农村居民在转型后，基本上搬到中心城镇居住，造成空心村比较多。此外，嘉兴的宅基地基本上严格执行“一户一宅”政策，但我们由于历史上的种种原因，“一户多宅”现象比较普遍。
3、农村集体经济的发展形式不同。嘉兴市由于在分田到户比较彻底，宅基地和承包田均直接分配到户，基本上不存在集体经济。但我们早在上世纪90年代就开始土地流转，经济关系相对比较复杂。
4、地貌特点区别很大。嘉兴地处平原地带，宅基地复耕成本低，且可以100%复耕。我们处于丘陵地带，很多村庄依山而建，有的还建在山坡上，宅基地复垦成农田成本高，在相当多的地方把宅基地复垦成农田也是不现实的。
5、在政策扶持方面有所区别。嘉兴市是浙江省“两分两换”的试点，宅基地置换城镇房产是经浙江省发改委立项，在土地指标、土地利用整体规划的修编等方面也有省国土资源厅的扶持。从目前情况来看，我们要获得上级如此大的支持，难度较大。
综上所述，在加快推进城乡一体化的进程中，我们要结合自身实际，从解决农村农民最迫切、最突出、最重大的问题入手，在探索“两分两换”工作上，应先重点解决城中村、空心村和偏、远、散的村。对于还不具备开展“两分两换”的村，应加快推进村村通自来水、通水泥路等基础设施向农村的延伸。在发展农家乐方面，应以农村集体经济留用地为依托，引进有实力的投资者，发展具有一定规模档次，集食、娱、游等于一体，既解决农民的就业，又促进农村集体经济的发展。
（三）加快推进城乡一体化，要把建立全面社保作为一项重要内容来抓。
建立全民社保体系，既是落实科学发展观，加快推进城乡基本公共服务均等化，让广大人民群众共享改革发展成果的具体体现，也是推进城乡一元，解决广大农民后顾之忧的必然举措。我们可借鉴嘉兴市全面社保的先进经验，一方面积极向上级争取支持，另一方面可以结合自身的财力先行先试，在全市率先推出高龄津贴的基础上，再向前迈出一步，逐步形成覆盖全社会的社保体系。
（四）加快推进城乡一体化，要试点先行，部门联动。
无论是我们各项改革的推进，还是嘉兴市推进“两分两换”工作的成功经验，都是在试点取得成功的基础上，再逐步推进的。因此，我们关于加快推进城乡一体化的各项工作，应在先行试点，总结试点成功经验的基础上逐步推进，确保农村和全社会的稳定。另外，在“两分两换”、全面社保和农家乐的推进上，要充分实现党委、政府领导下的部门联动，发改、经贸、财政、建设、规划、国土、旅游、卫生、工商等部门要各司其职、各负其责，形成工作合力。只有这样，才能加快我们城乡一体化的进程。

　　城乡一体化的调查报告 1000字

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