范文一：创新和规范农村集体经营性建设用地入市

2014-09-12 15:50:44 ?? 来源： 中国土地科学 ?? 作者：韩立达

一、集体建设用地流转存在的主要问题

除国家法律法规对集体建设用地流转有较多限制外，以下几方面也同样存在问题。

1.试点地区集体建设用地流转的政策体系和运行机制不规范、不完善

（1）集体建设用地流转的对象和范围不明确。第一，流转对象不明确。由于缺乏政策规范，各试点地区流转集体建设用地对象不尽相同，主要有以下几类：一是乡镇企业用地。全国各典型试点地区如苏州、芜湖、广东省等地，早期均把集体建设用地的流转对象限定为存量乡镇企业用地。从调查情况看，各试点地区合法取得的存量乡镇企业用地首次流转已告一段落，现主要是再次流转问题。二是农村宅基地。将农村土地整治后的宅基地转为集体建设用地并模仿增减挂钩的方式在本乡（镇）范围内流转，形成了独特的集体建设用地指标流转模式。三是未办理合法手续的集体建设用地。有擅自租用农民的耕地转为建设用地形成的；有租用集体未利用地形成的；有些是租用农民宅基地擅自改变用途形成的等。由于集体土地没有退出机制，这类集体建设用地到今天遗留了大量复杂的历史纠纷问题。第二，流转范围不明确。一是部分地区将集体建设用地流转范围限制在城镇规划区外。他们认为，如果集体建设用地流转在城镇规划区内，势必将会影响土地征收，即城镇化规划区内的集体建设用地可能要被征收为国有土地，同时还会影响到政府征收土地的收益。二是大多数试点地区并没有对集体建设用地流转范围进行限制。如在芜湖市、广东省、成都市等地，只要符合土地利用总体规划、城市规划或集镇、村庄规划的集体建设用地均可纳入流转范围。

（2）流转主体不符合法律要求，流转决策机制不健全。一是多数地区的流转主体不符合法律要求。不少试点地方都将村委会规定为集体建设用地流转的供给主体。计划经济下“政企合一”的村委会不符合市场经济运行规律，因而不能成为法律意义上的流转主体。二是部分地区流转决策机制不健全。大量的集体建设用地流转是在政府指导下的行政行为。

（3）村庄规划体系不完善导致集体建设用地用途随意化。一是规划体系不完善使得集体建设用地在用途上较为随意；二是用途的随意性给流转主体提供了不透明交易的可能。

（4）集体建设用地抵押权受限，流转交易方式僵化。一是抵押权受到限制。包括集体建设用地在抵押登记、贷款等方面受到歧视；二是流转交易方式僵化。各试点规定集体建设用地流转必须公开交易。由于大多数社会投资企业看中的是某些特定农村区域的集体建设用地，并

在事前进行了大量的投资和相关活动，不适合采取公开挂牌方式交易。

（5）部分地区的流转收益分配办法引发争议。由于国家层面没有制定流转收益分配办法，各试点地区均根据自己的实际情况进行了一些探索。广东省规定，流转收益纳入农村集体财产统一管理，扣除流转过程产生的相应税费、弥补年度亏损等后，农村集体经济组织与农民按比例进行收益分配。成都市规定，政府可收取基础设施配套费、契税和耕地保护基金；苏州市规定，政府可在第一次流转和第二次流转中按比例收取，市、县级市（郊区）和乡（镇）政府三级分成；芜湖市规定，流转收益和增值收益在县（区）、乡（镇）、行政村之间按比例进行分配。

（6）集体建设用地流转缺乏相应的市场管理制度和机制。主要是缺乏对流转申请双方进行审查的规范性管理制度；缺乏监督机构和法律咨询中介；缺乏产权交易中心和市场信息系统；缺乏对流转需求主体的培育和激励机制；缺乏土地估价机构和流转价格的定价机制；缺乏对集体建设用地使用过程中的监测评估和退出机制等。

（7）缺乏对集体建设用地指标流转的政策支撑体系。一是对集体建设用地整理项目审批没有依据，试点地区均是比照增减挂钩项目的做法在进行。二是对农民跨村居住中涉及宅基地的跨村办证、项目落地区中的农地转用及补偿、对原农民宅基地和房屋等补偿无依据。三是对项目区的集体建设用地缺乏统一规划。四是对集体建设用地指标没有统一规范的管理办法等。

2.集体建设用地在产权上与国有建设用地不平等，主体不明晰、权能残缺

（1）集体建设用地与国有建设用地权益尚没有实现基本的平等。不平等主要表现为典型的二元特征。一是建设用地产权的城乡二元结构；二是城乡土地市场二元化；三是城乡土地用途的二元性；四是土地所有者权力不平等；五是城乡土地规划和土地管理二元化；六是城乡集体建设用地价格机制二元化；七是城乡集体建设用地取得的二元化。

（2）集体建设用地所有权主体虚置、权能残缺。一是农村土地所有权主体虚置。现行法律对于农民集体的内涵、法定代表人以及所有权的方式、内容和程序等具体内容没有明确的规定；二是农村土地产权权能残缺。我国法律法规总体上对集体建设用地流转和用途进行了限制，也明确禁止宅基地以抵押等形式流转，导致集体建设用地使用权权能残缺。

（3）宅基地确权登记颁证工作面临实际困难。一是地方政府担心将土地证书发到农民手中，会带来征地上的困难，担心土地确权登记颁证过程中会出现新的权属纠纷；二是由于集体土地权利受到限制，农民认为农村土地确权登记办证的作用不大而缺乏确权办证的积极性；三是土地确权登记办证执行的法律政策层次低，不能满足依法行政的需要；四是相关保障措施落实不到位，影响工作进度；五是集体经济组织法律规定不明确，村民小组普遍职能弱化，无法人资格等。

二、创新和规范集体建设用地流转的相关政策建议

1.创新和规范集体建设用地流转的基本原则

（1）产权明晰。一是通过明晰集体所有权主体、内部权能结构，使集体建设用地所有权和使用权发挥正常功能；二是从法律上赋予农民集体拥有完整的集体建设用地用益物权，包括占有权、使用权、收益权以及处置权；三是在开展集体建设用地流转之前，尽快对符合土地利用总体规划和依法取得的集体建设用地进行确权登记发证。

（2）规划管控。一是对增量集体建设用地实行严格管控，对需要农转用的集体建设用地，必须严格按照《土地管理法》中的相关规定办理转用手续。二是集体建设用地流转必须符合土地利用总体规划确定的用途，在城镇规划区范围内的集体建设用地要加强用地统筹，不得随意调整城镇土地利用规划。在城镇规划区外流转的，要严格禁止占用基本农田。

（3）市场运作。市场运行的基础是依靠市场定价，市场定价的基础是必须有相应的需求和供给。所以，建立以农村集体经济组织成立的企业法人实体为供给主体，以及多元化的市场需求主体的集体建设用地流转市场，是实现市场定价的充分和必要条件。同时，通过市场机制引入集体建设用地流转所需的各类评估、担保及金融服务机构等。

（4）保障权益。一要坚持保障农民的合法权益，让农民在流转过程中获得更大的增值收益分配比例。二要保障集体建设用地所有者的合法权益，鼓励集体经济组织将流转收益用于促进农村经济社会的长期持续发展。三要正确处理各级政府是否参与流转收益分配、以什么方式参与分配等一系列问题。

（5）管理规范。一要建立流转的准入制度。二要建立流转的信息平台、交易平台、中介组织等服务机构以及相应的监管制度。三要建立包括集体建设用地的节约集约利用、集体建设用地开发、利用以及相应的退出管理机制等。

2.对集体建设用地流转的主要内容实行规范管理

（1）在国家层面清晰界定农村集体经营性建设用地。国有经营性建设用地是该宗土地的规划用途或取得后的实际用途而言的。从平等权利出发，建议把农村集体经营性建设用地界定为该宗土地是否事先规划为经营性用途和取得该宗土地后是否用于经营性用途等作为标志来进行区分。

（2）明确界定集体建设用地流转的对象。第一，建议将集体建设用地（含宅基地）划分为两种不同类型的权属。一是划拨集体建设用地权属。此类集体建设用地的取得应符合国家对

集体建设用地管理的相关规定，其中宅基地面积必须符合地方政府对农户宅基地人（户）均面积的规定，并享有划拨用地的权利。二是出让集体建设用地权属。对超过地方政府规定人（户）均面积外的宅基地面积统一设定为出让集体建设用地权属。这类出让用地可以通过整理等途径转化为流转对象。第二，集体建设用地流转的对象。一是已经确权登记办证的集体建设用地。二是宅基地经过整理后节约获得并转为集体使用的出让集体建设用地，包括集体建设用地指标。三是历史遗留下来的既成事实建设用地，但这类建设用地在进入市场流转前必须依法办理农转用手续并进行确权登记。第三，集体建设用地流转的初始条件。一是符合土地利用总体规划、产业发展规划或者村庄、乡规划及镇总体规划。二是依法取得并经过确权登记颁证。三是农村集体经济组织经过合法程序同意流转。四是社会需求主体通过公开交易取得该集体建设用地，并用于规定用途。

（3）明确集体建设用地再次流转的形式。在符合乡（镇）土地利用规划、国家规定的土地用途等前置条件下，社会投资者对受让的集体建设用地进行三产开发或一、三产业联动开发后，对集体建设用地进行再次流转的，国土管理部门应遵循房产和地产一致原则办理土地的分割登记，即地上建筑物流转分割登记，土地也分割登记办证。

（4）严格管控集体建设用地流转用途。一是实行严格的规划管控。集体建设用地用途必须符合依法批准的土地利用总体规划和村庄、乡（镇）总体规划。二是通过政策细化规范集体建设用地流转的用途；三是开辟非公益性建设用地从统一的城乡建设用地市场获取的途径，对依法取得的集体建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等用途的权力。

（5）参照国有土地确定集体建设用地流转价格、年限和登记办法。一参照国有建设用地的基准地价评估办法，制定集体建设用地的基准地价评估机制。二参照国有建设用地出让年限制定集体建设用地流转年限。在试点期间，出让年限原则上由农民集体同土地使用者协议决定，但不得高于同类用途的国有建设用地出让年限。期限届满后，参照国有土地使用权相关规定处理，但国家有明确规定的除外。三参照国有建设用地登记办法，对集体建设用地进行统一登记管理。

除此之外，还应对集体建设用地流转具体环节实行差异化管理。一是允许现阶段集体建设用地初次流转主体多元化。二是试行多元化的集体建设用地流转边界范围。三是逐步从法律上允许包括抵押在内的多种流转形式。四是实行多种形式的集体建设用地流转公开交易方式。五是把集体建设用地的储备和指标交易、落地等纳入流转范围。六是允许地方根据实际情况制定集体建设用地流转收益分配制度。

（作者单位：四川大学经济学院）

范文二：农村集体经营性建设用地流转问题研究

农村体经集营－Ｉ 生建 用地流设转Ｉ 词 研究题　

宋 发　才李 文　平

［

要摘］ 农 集体 经村营 性建设用 地流 转在 存诸多 问 题主要 体 现 ， 市场对 在体 集 营性 经建 　设用地 源资 调作配 用不 到位 招，拍挂制 度不完善 ，征 收补 问题偿 依 然显凸 。 须必 在规 范城 乡统一　

土 地使 用 权交易 市 改场试革 的基础 上点 强化 农， 集体村 土 地 包经 营承 权转流 的专 门 立法，完善 　农

村集 土体地征收 纷纠救 济制度， 严农惩村基 组层 织 成涉员地 务犯职 。 罪 　［ 键词关］体集经 性营建 设用 地 土地 ； 经营权 流 转 ； 一统土地 交 易市 场 完； 善 纷纠救济 　制

度农；村 集体 土 地 征； 补 收偿；职 犯 务 罪； 基 组层织　

中（分图类号］Ｆ ３ ２１ ． １　 ［ 文 献标识码 ］ Ａ　 ［ 章文号编 ］２０ ９ — ８ ０ ５ ４ ８一 （ ２ １０５ ０ ） 一１Ｏ １ｌ ７— ５ ０　

中《共 中 央关 全 面于深 化 改 革 若干 大 重 问 题　 决的定 》 第 １１ 提条出 “建 立城 乡 统一 建的 设 　用 地市场。在 合 符 观：划 和用 途 管 制 前提 ，允 下许农 　 村 集 体 经营 性 建 设用 出地 让 、 租赁 、 股 ，入实行 　 国有 与土地 同入 等市 、同权同价 ” 　 】 。 　２ ０１ 年 ４９　 ２ ９月日 习 近， 平 在“中央 全面 深 改化 革领－ ￣ｔ － ， Ｊ组第 　 五次 议会” 上 的 话讲 中强 调 要， 在 坚持农 村 土 地　 体集 所 的 有 提前 下 ，促 承 使 包权 和 营经 权 分离 ， 　形成 所 有 权 、 承 权 包经 、营 三权 权分 置 经 、 营权 　 转 流 的 局 ， 自格愿 偿有 转 土流地 经营 权 　。 本文 拟　 就农村 体集经 营性建 设 地用流 转 的法 问律 题　略陈

见。管

一

　到位 。截至 ２ １０２年 １ 月底２， 国全 土 流转 地积　面

２约 ． 亿 ７ 亩 ， 占 庭 家承包 耕 地 面 积 ２ １的． ％ｌ ３ ］ ５ 　

。 而 然农，村 集体 经 营 性 建 用 地设 流 存转 在着 诸多　 题 问，主 要是 农地流 转 缺 稳 健 乏 的市 场 机 制，政

　 策 行 执出 现 偏差 造，成 了 一 定的 农村 社 会 风 险。 　

现

行法 律 对 农 集村体 经 营 性 建 设用 地 的 某 限些　

制性规 定 ，造 成了 体集 经营 性建 设 用 地功 能 缺 失的。

集体 土地 所 有 权 主 体缺 位 、 转位 或 者虚 拟化 ，是 　

长期 扰困 村集农 体 经营 性建设 用地 合 流法 转 的　 疾 所痼在 。目 前农 村土 地 转 流的 最大 特 征是在 熟人 　

之间 转 流私，下 流转 多 而 组

织 委托 流 转 少 ，转 包 、　 租出、代 耕 多 转而让 的少 ， 口 头协 议转 让 多 而 文 　

、

农

村 集体 营经 性设建 用地 流 转存 在的　主

问要　题

字

协 议 转 的 让少。 譬 如 ， ２０ ０ ７　 ｆ ｉ－国 土资 源 在 部　全 国开展“ 土 地执法 百日行动 ，清”理 “以 租代 征” 违　规违 法用 地 ２ １ ５ ７件０ ， 用 租面积 高 达２ ０ １８ ６ ５　

市

场对 集 经 体营 性 设 建 用地 资 调源 配作 用不　

基［ 金 目项］　 国家 ９“８ 工５”程中央 民族 大第三期建设学 点重项 “目 族地 区经济民律法 制研 度究” （ＣＵ Ｎ ９ ８ ５—３ 一　 ！：） 国家；科社基 金 项目“ 民 族 区地地 流土 中农 转的民可持续展发 题问研究 ” （ １ ３ ＢＭＺ ０７ ）６

［ 作者简 介　） 宋　才 ，发 央 中民 族大学法学 教授 ，国院家二 教 授 级，博 士 导师 ； 生　

李

平 文， 央 中民族大学 经 济院 学中国 少 数族 民 经专 业济 博研 究士生 ， 北　京１ ０ ０ ８ １０ 。

１　 １７ ?　

?

亩。２ ０ １　 １ 年 河 省 北 河 香 县政府 就 “ 以租 代 ” 征违

　要

通过 “限 房 、价 竞地 ”，价“ 限 价地 、竞 房 ｆｉ ｒ ， 　”

规圈

地 ４ ０ ０ ０ 亩然 ，后 高价租 给 开 发商 经 营 。　 随　

农着地 被 大 量 规 违 非法征 ，用 地 农失 的民总 量 已　

“ 品 住商 房 用地 中配 建 保 性 障 住房 ”等 整 调后的 　招拍挂 方式供 地 。由 于农 村集体 经 营性 建设 地用　招拍 挂法 制不 完善， 自 ２ ００４年 开 始 全 国出 现 不断　

达 ４ ０ 到０ ０万一５ ０ ０ ０ 万人左 右 ，而 且仍 以 每年约　 ３ ０ 万０ 人的 速 度递 增 ， 计预到 ２ ０ ０３年 地 农失民 将 　增 １ ． １至亿 左 右 。人 另 据 进 中民 央的 统计 数 据 显　 示 ，预计 失 地农 民数量 ２到０ ２０ 年 将 过 超１ 亿　 人　Ｊ。 农 对民 宅基地 享 使有用 ，土 权地所 有 属　权于 集 体 只 有 ，建 筑在 基 地宅 上的 住 房 才 属 农于 民　

扩大 征地 规 模 ， 牺牲 征 被地农 民合 法 权 益 的 恶 劣　 状 况； 如出现 了 货币供 应相 对 实 体于经 济 要需的　

超 发 规 模 不 扩断 大市， 投 场 资 道渠相 狭 对 ，导窄　 致

地房 成为 超产量 货 币追 逐 的 主 投 要方资 。地　

方向 政 府 实际 上 不 当适 成地为 土 地 一级 场市唯 一 的

　 的私 财 产 。有 中 《共 中央 于 全关 面 深化 改 革若 　 重大干 问题的决 定》指 出 ： “ 保 障农 户

宅 基地 用 益　 物 权

， 革改 善 农 村 完 宅基地 制 ，度选择 若 干试点 ， 　 重 稳慎 妥 进推 民住 房 财 农产 权抵押 、 保 、担转让 　 ，探 索农民增 加财 性 收 产 入 渠 。 ”道 　府政 微对观 经 济 活 　动的 介 仅入 限于 弥 补 市场缺 陷 、 校 正市 偏 场　

发批 商，成 为 大最 的 地土 囤积 居 奇者 ， 政府 通过　

供应廉 价土地 益 获的 模规在 货币 与 ４ ￣房ｒ 的 激 荡下　 持 扩 续大，全 国 土 地 出 让 总 额金从 ２ ０ ０４ 的　年５ ８ ９ 亿 ４ 一 元跃增 到长 ２０ １ ３ 年的 ４． １ 　 Ｚｉ ＂亿　 。 地 　

政方 主府要 依 赖 出 让农 地 来带的 厚丰财 力 维 持 构　机

运 ，贫转 困 地 政 府 基区本 上就 是 赤 裸 裸的 土 地财 　 政。 　因 ，此未来 必 须建 立规 范 有 序 的 农 集 体 村　 建设 用 地流 转 市 场 ， 灵活 用 运 开 与 竞 公争 基的 本

　 原则， 完 经 善营 性建设 用 地 招 拍 挂 制 度 赋， 农 予　

差 方 面 ， 没 有 必 要 也

不 应 当 取 代市 配场置 资 的　

基 源 础 、性决定 性 作 用 ，应当 充 分尊重 农 村 集体 建 　

设 用 地所 者有 和 使 者 用权 利 。据 的土 国资 部源 统 计　 ２ ， ０ ０３＿ ２ ００ ８年 全 国平 均 工 业 用 出 让地 价一 亩　

民 多 的 更 土地 流转 权 益 使， 之与 国 建有 设用 地 形 　 成“ 两种 权 利 一、 个市 场” ，真 正 现 农 村实 　 体集经 营 性 建设 地 用与 国有 土 地 同 入等 市、 　同 权 同价 充 分，发 挥 土地 市 场对 土 资地源 的 合理 有　

效置配。 　

地才

９． ７ 元万 ，土 地 得 来 太便宜 造 成是 业工用 　 浪地 费根的本 原 因。 【　 府政在 校正 土 地市 场 灵 失方　 面 ，应 当 集 体中 现在 Ｘ －， － ｊ 土 利 用地 规划 和 用 　 途的管 制 上，严 防农 非 地农 化转 为 商工 业 设 建　

地 用 　。

村 集 体 经 农 性营 建 设 地 征 收用补 偿问题 依 　然 凸显 。中华《 民 共人 和 国土地 管 理法 》 第 ４７ 条 　对农 地 征 补 偿收 作了 度 性制的 规 定 这，个 确 定 为　 “３０倍 的 补 标 偿准” 是 在 ９１ ９ ８年 地 管土理 修 订法 　 时 做 出的 。②过 去 十 多年 物价 猛 涨了 好几 倍 房，

　 地产价 也格大 攀 升幅，而 失 地 农 民 的实际 活 生水　

农 村 集 经体 营 建 设性 用地招 拍 挂制 度不 完 善 　 。国 资 源土部 、 监 部察２ ０ ０ ４ 年月 ３联合 下 发《关 于　 继续

展开经营性 地 土 使用

权 招标 拍 挂卖牌 出 让　

情况 执

法 察 监 工 作的 知通 》要，求 所 有 经 性 营 建设　

用一地律公 开 ４竟 ￣ｒ出 让。这是 为了 减 少地 政方 府　

官 员

作 农为 地 理 代 人 可能出 现的 道 德 风 ，险即 利 　

平不但 没 有上升 ， 比 地征 之前 多 有 下降 无 缘，分 　享 到土地 增值 的收 益 。 因此 ，２ ０１ 年 “ ３土地 管 理　 修法正案 草 案 ” 删 去那 些了 显明 不 理 的 规合定 ， 以使立 　法显现 “ 公平补偿 ” 的 义正 原则 尽。管 被

　 征 的 农 民 承收 包地得 到 了 定 的一补 偿 ，但 是农 民

　用处

置 农地 机 的 会取 牟 暴利， 同 通 过时 市场竞 价　

机 制显现 －Ｉ － ｔ 市￣ 场 ｔｔ Ｃｒ 。值 随在后 １０年招 拍 实 挂 　践中 ， 家 国逐 步 积 累了一 些 体集经 营性 建 设 地 用流　 转

经 验。 譬如 供 地 范逐围 扩年大 ，到２ ００ 年 ２ １ ２ ７业　

用

也地 被纳入 其 中 ； 招拍 形挂式 丰 富 样多 出 于，　

宅 基地上在建 筑的房 子 、 包承 经 营地 上 的 农作 物 　没 了却 没 有 得 到补 偿。针 对 这个农 村 普遍存 在 的　 严 重 弊 病，修 案 正 草案做 出了较 为合 理的 补 充 规 　

调 控 需要 ，２ ０ 　 １１年国 土 资源 部 出 台 《 关 于 坚 和持 完　善 土 招 标地 卖拍 挂 牌 出让 度 的制意 见 》 ， 出提

① ０２ １年 全０国 土地 财政 收 入 达 高 ． ９万 ２ 亿 元 ，占地 财方政 收 入的 ７６ ． ６％ ２；０ １ １年 土 出 让地 金净 收入 占地 方 政财收

入的 ６ 　０％ 以上。 ２ １０１ 年和 ２ ０ １ 年国２有地土用使 权让收入 出，分别为３ ４ ７３ 亿７元和 ２８ ８ ８６亿元 。国审家署 计调的　

查数

据示 ，显 ２ １ ０年０政府性底债务 有 ４ ％左右０是土地收靠益还 偿的；方 地府政财政 和基设施建 础高设依赖度 土　地出 和让地抵土 押仅，监会统银计的地方融 资平台负债就 高达 １０ 亿万元 以上 另据。《 中 国 证券报 》 数的 据显

示　， 地 方政 负债府２ 万Ｏ亿 元土，财政已经将 地行 牵银涉来进 。　

②《 中华人 民 和 国土共地管理》法 第 ４７条确定 收征村集农体地 “ 按照土被征土地 收的原用途给予补 ”偿， 土“地　补

偿费和安置助补的费总和不超得过土被征收地前年平三均产值年的三倍” 。十华人中 共 和国民土地管 理法．中　 华 民人共和国常法律用全 （大Ｍ ］． 法 律版社出 ２ ０ ， ０６ ． ３１ １５ ．　．

１　 １ ８ ．　　

④。定 然而农 地 征 收

补 偿过程 中的 种 种乱 象，并　 没有 随着２ ０ １ 年３ 土 《 管地 理 法修 案正 草案 》的

出 台　 而得 到根 治　 农村集 体 经 性营 建设 用 地征 收

　 补偿， 要需建 立与 土 地出 让 收 益 相关 的 征地 补 偿

指　 标异 地调剂 度 制 二。 是 完 资 善 源 要 素 市 场 配化　

置 机 制 推。 全进省 土地网上 交 易形 成，统 一开 放 、 　 公平 竞 争的 市 场 秩序 探 ； 索２ ２１业 用地 弹 性 出让 　和

年租 ，制 高提 工业 用地价 格，不符 合条 件 的 一 　律

标

动 态准调 机整 制， 因 地 制 宜 体 现地城 市发 展与　 居 民收入 之 间 的关 联 性 ， 明 农 确业安 置 、 留 地　安

不供

地 。 三是建 不 立 动产统 一登 记 制 度 。 建立不 　动 产统 一 记登 工作 协 调 制 度，推 动 土 地 登记 资 － Ｎ　

置

、 社 安保 置等 多 元安置 途径 的 法律 地 ，位赋 予 　被 征地 农民 实 物 安 置或 货者 币安 置 的主自 决 策 ，权　

即 以可 选 择 币 货安置 来 提高 地 征 偿 补水平 ， ｔＯ ．可

　信 息 化

， 建设不 动 产统 一 登 记信 息 基础 平 台 。【 ｌ　

此 外， 推 动 农为村 集 体 经 营性 建设 用 地 法 合 序有 　流

转 ， 西 江省 上 栗 也 相 县继出 台 关 于 开《 农展村　

以

选择 物 安实置 保 障 家来 庭 员 的成 长 远 ｉ４＝ 。 　计二

规 范、 农 村 集体 经 营性 建 设 用地 转 的流 重　

大 改 革举 措

　集体 经营性 建设 用 地 流 转 点 工试作 实施 方 案》 ，　

确定自２ ０１ ４ 年月１＿ ２ ０ｌ５年 １２ ， 按月 照“ 产 　权

明

、晰 途 管用制 、 节约 集 约、 严格 管 理 的 要” 　求 构 ， 全建县 乡城 一统 建设 地用 交 市易场 。被流　 的转 体 经集营 性 建 设 用 地 的 使 用期 限，最 高 不得 　超

过同 类 国 土有地 有 偿 用 使 最 高年限 ，政 府 照参

　国有 土地 建 用设 地 基准 地 价 建 立最 低 限 价 制度 　

。

规范 乡城 一统土 地 使用 权 交易 市 场 改的 试　革点

。 集 经 营体性 建 设 地用 转 流 土是 制 地 的度重 要 　 组 成部 分也， 是土 产 地权制 度 变 的 迁一个 现 法 实

　律

问题。农 村 集 体 土 地流转 肇 于始 ２０世纪 ０８年

　 中期 代，最 纯初属 农 的 自发户行 为 。自 ２ ０ ５０ ３年

《实 施案方》 求上要 栗县 乡统城一 土地交 易 中心 ， 　

对 权产明 晰、 相 关 权证 齐 全 的 农 村 集 体 经 性 建营 　设 用地 流 转 申 及 时请

受 理， 建立 准 确 详实 的流 转 台　 账上； 县栗政 府 、 司法等 部 门 全 指力导 乡 镇 　 试 点，认 真 做好 政 策 法 咨 律询 工 作 …　。

月１ 日 实起 施 的《 农 村土 地承 包经营 权的 流转 　管理 办 》 法第１ ５ 条 首次 对农 地 流 转 式方 做出 了规 　

： “承 定 包 方依 法取得 的 农村土 承 地 包经 营 权可　

以采 取转 包 出 租 、、 换 互、 让 或转者 其他 符合 有 　

强 化 村 农 集 土 地 体 包 承经营 权 流 转 专 门的 立 法　。 尽 管《 中华人 民共 和国 物 法 》 权 《中 和 华 人

民共 　 和 国 农村 土 地 承包经 营 法 》 都 承 认 地土承 包 　

经 营 的 合 权 法 流 转 ，并性且 赋予 农 民 对土 的地 物 　

关 法 律和国 家 政策 规 的定方 式 流 。转 ” 　 ９　 中共 中 央 　

、务国 院２ ００ ９年１号 文 件 《 关 ２ ０ 于０９年 促 进 农 业 　 稳 定 发 展 民农持 续 增 收 若 的 意干见 ，提 出 》 要 　

立建 全 土 健地承 包经 营 权 流 转市场 ，标志 着 农村 土　

权 能 权但 是现行。 的《 地 土管 法 理》及 其实 施 条

　地

承 包 经营 权流 转 制度 化 明 和朗化 。中 共 十八 届　

三 全 会中 提出 阶现 放段开 流 转的 村农 土地 ， 仅仅　

例对 农地 征 收程 序 规 的定 比较 则 原 和简 单，不 　

少征地规 范散见 不 于的同行政 规法 部和门 规章 当中， 　

于限农 集 体村 经 营 建 设性 用 。地 城 以区及 城 乡 接 　合

部和 近城 期 ： 市划 觇 围 内 发 生范流 转的 集 体 营经　

性建 设 用 地 ，可依 继法续 沿 用 国 家土 地征 收 的做 　

存 在着 法 立 严重滞 后 权和 威 性 偏 的低 题 问。即使

　 ２０ ２０ 颁年 布的《 农村 土地 承 法包》 经已对 土地经

　 权营人 股 生 产合 作 社 给 出 了原 则 性 规 ，但 定是 至　

，将 集法 体 设 用建 征 收地 为 有国 － － ｔ！ｔ ！￣ 。 改 开 革　 放期初率 在先全国 进行：农 村集体 土地承 包 制 试 验 　的安 徽

省，这 次 又惊 人以举 措 定 决 ２在 １ ５０年建 成 　全

城省乡 一 的 统土 地交易 市场 ， 引 领全 国城乡 统 一

今　没 有 台出 任 有 何 关登记 注 册 、 主 资 体格 、注销　 事等宜 项 事的具 体 作 操 范 。 规因而在 立法 上 迫 切　需

要将 土 地 承 经 营 权包 流转 的 关 国 相家 政 、保策 　 制障 度和纠 纷解决 机 制 等 项 纳 入事一体 规 范 。尤　 其 是 涉及告 确知认 程 序 和 征 地补 偿 标准 等农地 　 收 征 的

关键 容内 ， 去过 多 由法 律 效力 层 级 较 低 的规　

土

地使 ，Ｅ ＦＩ 权交 易 场市 的 立建。根 安据徽 人 民政省　 ２府 ０ １年 １ ０月 ３ ８２ 颁 布日《 关 于 化深 农综 合村　

革改示 范试 点 工 作的 导指 见 意，》全省 采 取 如下 重　

大 改 革举措 进 土地行使 用 权 度制改革 ：一 改 革　是土 地使用 制度 。 立建农 村 宅 基 地 退 出 偿 激补 励制　 度，进 一 步 善 完农 地收 益 分配 制 度探 ； “索以补 　

范 性 文 件 予 以 确 认 并 没， 有 真正 建立 起 较为完 备 　

的村农土地 承包 经 营权 流 转法律 制 度 。即使 ２ ００ ６ 　 《中 华年 民共人 和国 农 民专 业合 作 社 法 》立法 的　本 意 在 完于善 农村 土 地承 包经 营 权制 度 ， 实际 上　

代投 、补 以 建 促 ” 的耕 地 护保方 式 ， 激 励 耕 异 地　

地代 保 制度 探 索 ；建 设 地用总 量 控制 和建 设用 　

它 也地没 起 到有 促进 农民股 份 作 组合织 发 展 作的用 。

　于 集 由 体建 设 用地 流转缺 乏 有强力 法的律 支 撑 ，

① ２ １ ０３ “年 华人 民中 共和土地管理法修正国草案案 ”补规充定：征地 补 偿包括土 地补偿 被征 地农，民 安置补助　的

社会与 障保费用 村 民住，补偿宅以 其及他地 附上着 物偿 补和苗补青偿 　

?。

１

ｌ９? 　

流

转的 易交价 、交格易 对 、交象易 内 、容交 期　

易

过半 数的村 可民 以以 集体 济组织 名经 提义起 诉 讼 。　农 村 集体 济 组 经织 成 全员部 转 城为镇 居 民 后 ，对 涉 　及农 村 集 体土地 的 行 政行 不为服 的 ， 过 半 的数　

限

也 多为 流 转 体主私 下 协 商 而 定 ， 其直 接 果后就 　

是一 旦 发 生土 地 征 收纠 纷 ，政 府农 征 地收 和 农民

　 维双 权双陷 缺入 乏 法 律依 据的境 地 。 与 此同 ， 时　

“ 公共利 ” 益界 定不 、清认定 设 置 程 规 定序 不 明　确 ， 立法 为 政府 留有 大 太的 自 裁 量 由空 间；征 　地 透明 度 不 高、被 征地 农参民 与 度较 ，低征 地 程序 未　 充 能分体 对 农 民现知 情 权的 保 等障 都，是 导 　致

原集 经体 组济织成 可员 以 提起 讼诉。 ” 　 这条 规定　

虑 考很到 涉多及 民农集 体权 益 的纠纷 ，由于少数 　村 干 部 愿不 提 诉 起讼 导， 致农 民 权益受 到 损 害 　 ， 方 群 体地 性上 访 事 频 发件 应 当， 依 法 予赋具 有 代　表 性 的农民 以 集体 名义 提 起 讼 诉的 利权 。 于鉴 农　 地 征 收 纠 纷 是 涉

及 家 强 国 制 的 力行政 纠 纷， 行 政 　裁决 客体的又 是 事民纠纷 因而 ，农地 征 收 纷纠 　不

村 集农 体土地征 收纠纷频 发的 要重 原因 。农 集村　体

地土承 包 经营权 流 转作 为 一种 新的 制 度设 ，计　 当既考应 虑发展农业 规 模经营提 高农 业产 生率效 ， 　又 保 障要 民 切 农 利 益身 缓 解 人多 地少 矛的盾 。 随　

着 村农土 地产 制 度权 改革的 不 断深 化， 北京 、 　

浙

使宜用 一般 裁决 的办 法 。议建 即将 出台的《 农 村　

集 体土 地 征 条 例收 ，》依 明 法确土 地承 包 经 营 权 　 人的合 法 补 偿 位地 地 ，方政 府 应当 及 时 调整征 　地 偿 补标准 和 被 征 地 民 基农 本生 活 保 水障平 。 在　

征

江、 福建 、四 川 、重 、庆 宁辽、 夏 和 宁 安 徽 率等 先 　 点试 地区 均，已 打 破地 权 结构 固 有 制 的 刚 度性 　与 路 径 赖 ，为 依 创 新 型 建 农 土 村地承 包 经 营 权 流 　法 律转度制提 了供实 践参 考。 强 从化 农村 集体 土 　 地承 包 经 营 权 流 专 转 门 法 看 ，除 了 立必须 调 整 农　地 承经 营包权 转流 法 的律法 规 和 政 性策 规 定 外 　，

地过 中程因用不适 的同征 补偿地标 准发引的 纷纠， 　

依可 法提 起 协调 裁决 、 政行复 议 或 诸 诉付讼 。由 　 于在 践 中实 存 协在 调 决裁的 法 律 效 较力 低 ， 通常　 须 过经 行 政 议复 、行政 诉 讼 的 查审 才 够 最能 确终　定 甚，至 协 议 裁决结 果 往往在 征 地 群众 中引 发 更 　大 围的范社会 矛 等盾问题 因， 而议 建 《土地 管 　 法理》 在未 来 修改 的 候时， 增 征设地 补偿 安 置 争 　 协 议调裁 决 制 效度力 规 ； 在 行定 政 议复方 面 应当 将

协　调 裁决 列 入复 议例 外 情 形 ； 在 政行 诉讼 方面 　

还应 当尽快 宜制定 《 农 村土地 权利流 转办 》法，健

全 　农地 承 包 经 营权 流 中 介转 组 织， 制研 《 农村 土

地　 转 中流 组 织介 法 》和 《 农村土 地 流 转 会协条

例　》 等 关 相法律规 范 。必须 过 通化强 集体 土 地承 包　 经 营 权 转流专 门立 法 方 式 ， 为 实 现农 村集 土体

采　取 类分 处 的原 理则，当 事 人 认为 调协 裁决 程 序　

承地 经 营包 权 法合有 序 流 转 ，牢 固 建 起立 农地 承　

包 营 权 流经转 示 范 合同 、 农 承地包 经 营 流 权转 补 　贴制 度、 农 土村 地承 经包营 流权转 风 险 基 制金 度

　等法 律范 与实务 规 。　

实 存确在 瑕 疵

的 ，可以 依 法向 人 民法 院 诉 ； 属　起

于 事当 不 人服 决 裁结 果 等实 体 性问 的 题人 民 法，　 院 可 以不 受 诉、不 改判 。 《 农 村 集体 地土 征收　条 例》 还 应当 进 一步明 确 请申协 调 决 的 裁 利权 　时效 ； 方地 政府 应 当 及 将时 地征补 偿 款 转 化 为 非 货 币　 方 式追 补到 位 ，如 助 补 被 地 征农民 养 老 保险 基　

完善 农 村 集 体 土地 收征纠 纷 救 济 制 。农度 村 集 　体 地 所土 有 权 是农 集 体民成 员 在法 律 规 定 的 范　

围

内，依 法享 占有 、用 用 使 、 益收、 处分 己 所 自

有 　 土地 的 权 利。 农村 集体 土 地 所 有 权 是 我 国社 会 　 主 义 土 公地有 制 的 种 重一要 形 式 ，保 护 农 民 集 　体土

地所 有 无权 过论去 和 在现都是 十分必 要的 　

金 、， 入 股发展 集 体 经济 等 　。 建议 依据《中 华 人 　 民 共和 国立 法 法》 第 ８ 条第６款 “ 非 国有对 财　产

的 收征 ”只 能 制够定 法律 的　规 ，尽 快定制 定 　出

台《 农村 集体土 地 征 收 条例》 ，依 法 做 出农地 　

征《

物 权 》法 ６ ０条第对 此 做 出了 明 确的 规 定④。《 物　 权法 》 第６ 条０规 定的 三 类主 体 涉 及对农 村 体集　

地土 的政行行 为 不 服 的， 可以以 己 的名 自提义 起

　收

程 序 和 补偿 准标的 规定 ；征 补 收 偿 准 标 应当 体

　现地 区 、 地类 差别 ； 调 整 新增 建设 用 地有 偿 使 用

　 ，费要 虑 保考持 合 理 政策的 稳 定性 连和 续 ， 不　性能 够

破突 “不 得减 免 为 原 则 有 限、 的期减 免 为 例　 外 ” 的 原 则；缩 小 并明 晰 政 府征 范地 ，规 围 定只

诉讼 。２ ０１ 年１８月 ７ 日 布 颁的 最高 人《 民 院关法 　于审理 及涉 村 农 集 土 体地 政行 案 若件 干问 题的　

规

》，定 第３ 规 定条： “ 民村 委 员会或 者 农村 体 集　

经 组 济织对 涉及 农 村集 体 土 地 的 行 行 政为 起不诉 的 ， 　

征 地有 实 现 公的 共利益 大 于 维 现持状 公 的共利 益　 和 征 地 牺 牲个 人 益 利产 ， 显生 的著 公共 利 益增值 　

① 《华人 民共和中 国权物》法第 ６ ０规条定 ：“对 于 集所有体的土 地 和林 森山、 岭草、原 荒地、 滩涂、 等，依照下 　

列定行规所有权使 　 ：（ ）一属于村 农民 体集 有所 的，由 集 体经村 组济织 者或村 委 民会 员代表集 体行 所 有使 权 　

；

（ 二）别分属于村两内个 以上农 民 集 所 体有 ，由村的内各 该体集 济经 组

织 者村或 小民组代 表 集 体 使行 所有 权 　；

（三 ）属于 镇农乡集体民有的所，由 镇乡体集济组织代表集体行经使所有 权 ” 　

。

?

１ ２?０ 　

的法 律效 力 ，才能 确 认 该 征够 地行为 具 有公共 利　

益性 质 ； 依法 明确 地征 批 前协 商 程序， 切 改实 　

变

偿费 用 等 公 共 产财， 侵吞 、 挪用的 资 金 在 土 地 征

收　 补偿 费 等用公 共 财 产 以 的内， 贪 以 污、 用 挪 　公款 罪 予以认 定 ，超过 的 部 分 认 定 职为 务 侵占 罪、 　 挪 用 资金 罪 。 凡没有 据 证 实证 行为 人 主 观意图 指 　土 向地征 收补 偿 费用 的， 以 职 侵务 占 或罪 者挪 　用

征 只地与 集体土 地所 有 权代 表（ 村集体 经 济组　织 ） 协

的商做法 ， 规定 应当 有 民 村选出 的 表 代　参

与协 商， 严防 政 府 公权力 侵 犯 农民 集 体 土地产 权 　； 农地 征收 遵 循 协 商先 行 、强 保 障 的 原 制 则凡， 属

　 于非 公益 项 目 征 地 项事， 律一由 法 私主体 与 集 体

－

　 金资 罪认 定 ； 超 过 集村 体 资 属 于金 土 地征收 补偿 　 费

的 用部 分，以 贪污 罪或 挪 用 公款 罪 定认 ”　。　 ２ １０ ４年 ７月 １开 日始施 行 《的 国 资土源 行 政 处 　罚

ｔ －＿ Ｊ ￣所 有人 、使用 人 协 商。 　依

严 惩法农 村 基 层 组 织 成 员 涉 职 务 犯 地罪 。　

法办 》对 国 土，资 源行政 处 罚 行 为 进 行 了 格严 　的规 范

。 ２０１ ４ 年９ 月出 台 的国《土 资 源 违 法 为 查行　

广据东 省 纪 委 公 布 的数据 显 示 ， 近５年 来 广 东全

　省 共

查处涉 农 及 资村 产 、 源 资、资 问 题 的 金 件案

　７７ ９ ０件 ，涉及 农村基 层 干 （部 村官 ） ８１ ２１ 人　 ，　 村 官 务 职 罪犯已 成 为 新一 轮农村 城 镇 化 过程 中　 的突 出 题 问。村 在 官土地 收 中 起征 着重 作要 用，征　 地 少款 几 十则 万 、 多 则 上 万百 ， 益利共 体同决 定　了村官 涉地 款贪 污 多为 共同 罪犯。 因此全 国 大人

处　 工 规程作 》 （以简 称 下 规程《 ） 对 查》 处 作工中　

违 法 线 索 现发、违 法 线索核 查 、 法 行违为 制 、止 　立 案、 调查取 证 、 案 件 审理、处 理 定 、 执 决行 等

　各 个 环

节 程 的序作 了明 确 规 定 ，对 涉 及 的送 达 、　

移 送等 程 也序都 进 行 了 规 ，确范 保查 工处作 程 序

　 法 合 正 。 当严 格 执行 责 任追 究 是 实 现 公 开、公正 　 执法 的要重保 障 《 ，规 程

》 在明确 查 处工 作 职 权

　界限 、程 、序 标 准 同 时的，强 调 对 应 履 当职而 未 　依法 履职 的 ６种情 形 要 严 肃追 究 相应 责 。 违任法 　 事 实 认 定 是 案 定件 的性 前 提 基和础 是 查， 处 工 作

委常会 做出 《 于 第 九十三 条 第 二 款　的 解释 》，认 定 村 当 官 其 事从土 地 征 收补偿 费 用 的 　

理管 和发 放 等 项 ７事务 时 ， 属 “ 于其 他 依法照律　 从 事公 务 的人 ”员 　。 尽管 如 ，此《 法刑》 定 规仍

然不 适 应农 村 化 深土 制 地 度改 革 的 实际需 要 ， 建

　议在 订修 刑 《法》 条款 的 时 候， 明 确 将 村 官 为定　 “渎 罪 职” “、 贪 污 罪”的 主 体 。 根据 《中 华 人 民　共 和 国

村 委民 员 会组 织法 》 的规 定 应， 将 当 组该　

重 要 中的 实体内 ，容 《规 程 》 对 法执 务 实一中些 　重

点 题问如 何认定 也作 了 规定 主，要 包 括法 违　责任 主 体 的认 定 违、法 地 用 用占地 类 的认 定 是 否 　 、符 合 土地 利用 总体 规 划 的 认定 、占 用 本基 农 田的 认　定 价 值 和 定认、 违法 所得 认 定 等 。 ¨

织的 责负人 为视 法 解立 释中 的 村 基 层组 织 人 员。 　

要有 只 证证据明 行 人 主为 观意 指 向土地图 征收 补

　（ 参考献］ 　文［ ］１［ ６ 中共 ］中央 于关面全化深改若干革重大问题 决的 定［Ｎ］ ．人 民 日报 ２ ０， ３１１— —１ ６ １ 　 ．【２ ］习近．平村　农 ｔ制度地改革更要考虑推进农多现业化 （代Ｎ］ ． 中 国国土源报 ，２资 ０ １４ ０— ９—３０ ． 　

［３ ］舒全 峰，鹏汝． 王．中国城镇军化 进程中 地土转流题问研 究 Ｊ ［ ．广 西社］ 科会 学２，０ １ ，（４０ ６）． 　

［

４］ ５［ ］王霞燕新 ．形下农势 村地土制改革度究研［ ］Ｊ．河 北法 ，学 ０２ ４ ，１（０ ４ ．）

　［ ７］蔡 继．土明地 源配置资 市场：同样要 起决性定作 用 Ｎ［ ．光］明 日 ，２ 报０ １４— ０ ５—１ ４ ． 　 ［ ］杨遴 ８．完善 杰度制要 始于公 开与竞 争 Ｎ［］ ． 中 国国 土源报资，２ ０１ ４—０ ９３ —０． 　

［

９］农 部．业农　村 地上包经营权承的转管流理办 （ ２ 法０ ５０第 年 ４号７令）［ Ｚ ］ ２ ０， ５０— ０ １— ９ １． ［　 １０ ］洪 曙．安光年 内建徽成乡城一土地统交易市 ［场 Ｎ］ 中．国土国资 报源，２ ０ １ ４ ０—２ ２ ２ ．— 　 ［ １ １姚建 中］上蒙． 试点；集经营体性建设用地流转 ［Ｎ］．

中国国资 土报 ，源２ ０１ ４—０ ２ １ ３ — 　． ［１ ］２最高人 民院法关审于涉及农理集体土村地行案政若件 干题 的问定规（ 法 释 ２［ ０ １１ ］２ ０ 号） ［ ］Ｚ．２ ０ １１ ０ —— ０ ７８． 　

［ ３ ］吕１澜晓，吴 彬海强．化法律效 力完善，济制度 救 ［Ｎ］．中 国国资土源 报 ２，０ １ — ０２ ８ — ０８． 　 ［１ ４ 中］华人民 和 共立国法 ．法华人 中民 和国共常用律法 全大［ Ｍ］ ．律法出 版社 ， ２００ ６ ５ ２ ． 　．

［

１ ５ 张］瑜 检方．前介入提 挤压败空腐 ［ 间Ｎ］ ．国中土 国源报 资２，０ １４— ０ —３０ ７ ． 　［ １ ６ ］ 国人大全常委会 关 于 《 刑 法》 第九 十 条三 二第款 的 解 释 全 （人国民代 表会大 常 委 务会 第员十五 次 会议通 过 ）　 Ｚ（］ ２ ０．０ ０ — ０４ — ２９ 　 ［．１ ７］樊 建 ，民智范段村．官败腐 的律界法限 ［ ］ ．中国Ｎ土资国 报源 ，２ ０ ４—１ ０ ３— ０７ ． ［　１ ８ ］ 土国资源部执法监局督．严规范格法执 强化权力 督监— 《 国—资源土 违法行为 处查 工规 作程》解 读［ Ｎ］ ．中 　

国土 国资 报源， ２０ １ — ０４ —２ ９７ ．　

【

责任 辑编 刘彦武 】：　 ?

】

２１ 　

?

范文三：农村集体经营性建设用地使用权探析

　　【摘 要】本论文中，笔者首先介绍了农村集体经营性建设用地使用权的概念，而后阐述了当前我国农村集体经营性建设用地使用权的现状，最后对其相应的完善策略进行了深入探讨，希望为相关从业人员提供一些有益的参考。

　　【关键词】集体经营性建设用地；土地使用权；用地评估

　　一、农村集体经营性建设用地使用权概述

　　就当前来说，农村的集体建设用地主要分为三大类：宅基地、集团建设经营性用地以及公益性公共设施用地。所谓农村集体经营性建设用地，就是指农村那些具有生产经营性质的建设用地，其中包括各个农村集体经济组织使用本地区的土地利用总规划兴办各种企业、或者进行各种商业活动等。

　　“三农”问题一直是国家关注的重点问题之一，如何促进农业生产的进一步开展、促进农民增收、加强社会主义新农村建设也是当前各地政府面临的重要任务之一。近几年，为了充分实现此目标，我国相关部门出台相关政策，允许农村集体的经营性建设用地进入市场，以促进农民增收。而关于农村经营性建设用地的政策，我们要从以下三个方面来理解：第一，该政策指的是农村的集体经营性的建设用地，而不是指所有的建设用地。那些公益性的建设用地及宅基地等并不在此行列之内。第二，农村集体经营性建设用地的使用必须符合相应的发展规划。要取得土地的使用权，也要按照规定的流程进行。第三，要做好用途管制工作，也即是说，这些建设用地必须符合相应的制度规范，才能进行后续的出让、租赁、入股等活动。

　　二、农村集体经营性建设用地使用权的现状

　　自从政策实施以来，我国农村集体的经营性建设用地的使用范围愈来愈广，确实提高了一些地区民众的生活水平及生活质量等。但纵观我国农村集体经营性建设用地的使用权规定及相关规范等，笔者发现还存在很多不足之处。

　　1.法律规定严重滞后

　　我国土地管理法中有明确规定，农村集体建设用地的使用权一般不允许在市场中进行流转，除非原先的土地使用权破产、关闭等。同时，任何个人在使用建设用地时必须申请使用国有土地，而在使用集体土地之前也要先征为国有。做出这项规定的根本目的就是严格控制我国的集体土地流入土地市场。但是，随着我国社会主义市场经济的不断发展，土地市场也在发生着翻天覆地的变化，而过去的这种土地管理规定也已经不适应社会发展的需求。由于我国农村集体经营性建设用地缺乏相应的法律规范来作为基础保障，其使用及流转过程中必然会出现各种问题。

　　2.产权界定不清晰

　　明确的产权是土地市场运行的前提条件，但就当前实际情况来看，我国的农村集体经营性建设用地的产权不明晰，严重影响了人们对农村土地资源的投资，因此其对土地保护及管理工作的积极性也不高。我国农村土地所有权产权界定不明确，主要表现在以下方面：第一，土地所有权的主体界限不明确，交叉拥有土地所有权；第二，部分土地主体未知；第三，法律虽然规定农民或者农民集体拥有集体土地的所有权，但对于农民是否能够进行土地的租赁、买卖等也没有规定。

　　3.市场体系不健全

　　农村集体经营性建设用地使用权的转移，必须依靠一定的市场经济秩序来规范。但是，我国农村集体经营性用地的市场机制并不完善。首先，国家对农村集体建设用地进行了严格的规范，这也限制了集体土地的各种交易及土地价格等，导致私自交易形式的出现。其次，土地使用权流转的中介单位较少，土地融资、服务、评估机构相对稀缺。这也导致土地价格没有统一的评估标准，土地价格评估带有较大的主观性与随意性。

　　三、完善农村集体经营性建设用地使用权的相关建议

　　1.完善建设用地评估的相关政策

　　为了进一步提升我国农村土地的利用率，国家相关部门应该建立集体经营性建设用地使用权入市的相关法律制度及配套措施，完善相关制度，推进制度改革。要建立和完善基础地价体系、流转交易平台等建设用地入市体系，完善相应的税收制度；要完善建设用地评估体系，建立统一的评估标准，明确土地交易的市场价格等。另外，国家相关部门还应该对原有的涉及到土地管理工作的相关制度进行修订，例如《宪法》《土地管理法》《担保法》《物权法》等。

　　2.合理界定建设用地的使用权

　　只有明确产权主体，农村集体的经营性建设用地才能顺利进入市场。首先，相关工作人员要做好实地勘察工作，对所有的集体经营性用地进行“摸底”，然后明确土地的权属、界限，在材料齐全、各方同意的基础上明确土地的所有权及使用权等。其次，要完善农村集体经营性土地的登记制度，理清村、村民小组及农民之间的产权关系。总之，必须建立完善的、产权明确、分配合理的农村集体经营性土地的产权制度。

　　3.优化提升市场体系

　　优化和提升市场交易体系，是完善我国农村集体经营性建设用地协调机制的重要基础。而要提升交易体系，首先要做的就是建立统一的土地交易市场和社会服务体系，并逐步完善土地市场管理规定和交易的具体规则，并为农村集体经营性建设用地使用权的流转提供各种信息咨询、地价评估等服务。同时，还要不断完善包括土地租赁、抵押等在内的二级市场，优化农村经营性建设用地价格形成机制，积极促进农村建设经营性用地入市。

　　推进我国农村集体经营性建设用地使用权的转移，实行市场化的策略，有利于提高农民的财产性收入，对于缩小城乡差距，建设社会主义新农村和社会主义和谐社会有一定的积极意义。

　　参考文献：

　　[1}郑振源.新型城镇化亟待深化土地制度改革[J].中国经济周刊，2013（18）.

　　[2]伍振军.农村集体经营性建设用地的政策演进与学术论争[J].改革，2014（02）

范文四：农村集体经营性建设用地入市障碍探析

　　[摘要]当前，土地要素已成为制约我国经济发展的瓶颈，从改革创新力度和难度来看，农村集体经营性建设用地入市改革是关键和突破口，其改革成功与否意义重大，同时其改革过程中也面临诸多障碍，探析这些障碍非常必要。

　　[关键词]农村集体经营性建设用地；土地价值；制约因素

　　[DOI]1013939/jcnkizgsc201705168

　　现阶段，我国经济增长要素供给发生了根本性变化，尤其是土地供应在下一轮经济发展中难以为继，土地要素已成为制约我国经济发展的瓶颈。《深化农村改革综合性实施方案》和2016年中央一号文件，为土地确权和农村土地制度改革指明了方向，明确了重点，提出了路径。探索集体经营性建设用地入市最大的意义在于探索农民土地收入增长的长远机制，寻找壮大集体经济、加速城乡一体化的有效路径。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度这“三块地”改革相互依存，从改革创新力度和难度来看，集体经营性建设用地入市改革是关键和突破口，其创新力度居三块地之首，其改革成败和力度将直接影响另两块地的改革。但是，由于农村集体经营性建设用地所有权主体的特殊性，以及其所交集的“三农问题”、城乡一体化问题、国家财税体制问题等，目前改革依然处于实验和探索之中，在实际实施中仍然存在诸多障碍，探究这些障碍具有一定的理论意义和实践价值。

　　1多部法律制约

　　《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》暂时调整了《土地管理法》《城市房地产管理法》的相关规定，为集体经营性建设用地入市暂时排除了最根本的法律障碍，但是，集体经营性建设用地入市并没有明确的法律法规可遵循，“于法无据”。例如，《物权法》第十二章“建设用地使用权”对建设用地使用权明确限定为国有建设用地使用权，即“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”。《物权法》第一百五十一条规定，“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理”。《土地管理法》对集体经营性建设用地如何流转有严格限制，对其如何流转并没有明确的规定。依靠政策推进往往困难重重：有些地方政府可以现行法律为借口阻挠该制度的实施，政策不具有强制性，完全取决于地方政府的态度；各类主体对集体经营性建设用地使用权的实际价值普遍怀疑，抵押贷款时金融机构顾虑重重，权益诉讼时，各?法院处于两难境地。本次试点即是要循序渐进地推进土地制度改革，在总结经验的基础上，最终出台具体的法律规定，做到“于法有据”。

　　2征地制度遏制

　　目前，我国现有集体建设用地的构成中，经营性建设用地比例较低，约占10%以上，70%以上为宅基地，因此，打破土地征收的政府垄断地位，拓展农村集体建设用地市场化的广度和深度依然困难重重。农村集体经营性建设用地入市将进一步带动宅基地、公益性建设用地入市，这对当前土地征收制度的政府垄断地位将会是巨大的冲击，政府征地的成本将上升，难度将增大，因此，农村集体经营性建设用地入市也将面临具有行政强制性土地征收制度的阻碍。现行的农村土地征收制度中，地方政府低价拿地，高价卖出，形成巨大的垄断利益，在土地财政模式受到巨大冲击的情况下，地方政府将会运用手中的权力阻碍集体建设用地同权入市，或者设计、操作农村土地交易，使农村集体建设用地入市流转变相为国有土地征收。

　　3利益主体博弈

　　在农村集体经营性建设用地入市过程中会形成地方政府、村集体经济组织、农民以及用地方等四方利益主体，在土地入市流转过程中，不同利益主体之间由于利益诉求不同，存在着诸多矛盾冲突，如：地方政府与村集体经济组织的利益矛盾、地方政府与农民的利益矛盾、地方政府与用地方的利益矛盾、村集体经济组织与农民的利益矛盾、村集体经济组织与用地方的利益矛盾、农民与用地方的利益矛盾。这些矛盾冲突有时会严重制约着农村集体经营性建设用地入市。在这些矛盾中，地方政府与村集体经济组织、地方政府与农民的矛盾冲突最为突出。地方政府作为管理者，虽然表面上不直接参与土地入市流转，但由于其行政管理权以及自身的利益诉求，对农村集体经营性土地入市流转有非常大的影响。基层政府过去依靠土地抵押累积的巨大债务有可能因为土地无法再卖出形成资金链断裂，引发经济不稳定。因此，作为政策执行主体的地方政府，如果不能在集体经营性建设用地入市过程中分得更多利益，它将会成为农村集体经营性建设用地入市流转的最大阻碍因素。

　　4产权界定模糊

　　产权明晰有利于土地交易的达成，形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提。从法律上说，集体土地是归村农民集体所有的，但现实中农村集体土地的产权界定不明晰，所有权主体虚化，所有权应具有的占有、使用、收益、处分权能不完整，权益无保障，使得在行使实际权利时村集体和地方政府的法律身份发生偏离，农民的权利主体地位得不到实现。集体经营性建设用地入市，意味着农村集体经营性建设用地可以同国有建设用地一样直接进入土地市场进行市场化的有偿使用，真正实现同城镇国有建设用地的统一市场、同地同权，其前提是确定好农村集体经营性建设用地的范围和权利主体，当前在农村集体经营性建设用地的范围上，存在“圈内”与“圈外”之争、“存量”与“新增”之争，范围难以确定，加上农民权利主体缺失，严重制约了农村集体经营性建设用地入市的进程。另外，一些地方未经规划许可和用地审批，在农村集体建设用地上建造违法建筑，并形成数量巨大的“小产权房”存量和隐形交易市场。

　　5收益分配复杂

　　集体经营性建设用地入市收益的分配分为外部分配和内部分配两个层面的问题。所谓外部分配，主要解决集体土地所有者和各级政府之间的分配关系问题。内部分配关系则解决集体土地所有者所获收益在集体成员之间的分配问题。目前无论外部分配或内部分配都存在着不平衡、不公正问题，尤其农村集体经济农村集体组织缺位，资产管理欠缺有效的民主协商机制，再加上政府或企业凭借自身地位、财力和谈判能力，农民总是处于弱势地位。总之，复杂的利益分配关系加之分配机制不健全造成各利益主体在集体经营性建设用地入市问题上积极性不高。

　　6机制建设滞后

　　如何减缓农村集体经营性建设用地入市对现有国有土地市场造成的冲击，解决好农村集体经营性建设用地利用率低、流转难等问题，需要一系列的机制保障。这些机制包括运行机制、管理机制、协调机制等。目前，从运行机制来看，缺乏有效的税收体系来保障政府等相关的利益主体的利益，缺乏相应的市场交易规则和平台来保证村集体和农民的利益。从管理机制来看，我国农村土地规划受行政干涉比较严重，农民难以成为市场交易的主体，这一机制造成农村土地使用效率低下，农村集体经营性建设用地、宅基地、四荒地等没有真正体现价值，弱化了农民的土地权益，直接导致城乡土地同地不同权。从协调机制来看，保证城乡土地同地同权同利关键是建立统一的土地交易市场和社会服务体系，逐步完善土地市场管理规定和交易规则，为农村集体经营性建设用地使用权流转提供政策咨询、信息发布、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等相关服务。这一机制涉及多部门协调完善，目前还在试点地区探索。

　　参考文献：

　　[1]宋志红集体经营性建设用地入市改革的三个难点[J].行政管理改革，2015（5）

　　[2]王文农村集体经营性建设用地使用权权量及其价值研究[J].中国土地科学，2015（7）

　　[3]陈耀东，李俊集体建设用地流转与土地征收客体范围重叠的困境与出路[J].长白学刊，2016（1）

　　[4]孙阿凡，杨遂全集体经营性建设用地入市与地方政府和村集体的博弈[J].华南农业大学学报：社会科学版，2016（1）

　　[基金项目]本文系合肥市2016年社科规划课题部分内容。

　　[作者简介]胡申法，安徽省肥西县委党校，高级讲师。研究方向：县域经济。

范文五：农村集体经营性建设用地改革实施方案

农村改革是全面深化改革的重要内容。根据党中央、国务院的决策部署，农村各项改革正在扎实开展，一些重要改革事项试点工作正在有序推进。

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，以**理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻****系列重要讲话精神，认真落实党中央、国务院的决策部署，主动适应经济发展新常态，紧紧围绕全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，不断巩固和完善中国特色社会主义农村基本经济制度，加快农业发展方式转变，健全保障国家粮食安全、促进农业可持续发展和农民持续增收的体制机制，着力破除城乡二元结构的体制障碍，为加快推进中国特色农业农村现代化提供制度保障，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。

(二)目标任务。到2020年，农村各类所有制经济尤其是农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护制度更加完善，新型农业经营体系、农业支持保护体系、农业社会化服务体系、农业科技创新体系、适合农业农村特点的农村金融体系更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立，农村社会治理体系和农村基层组织制度更加完善，农民民主权利得到更好保障，农业农村法律法规进一步完善并加强，农村基层法治水平进一步提高，农业现代化水平和农民生活水平进一步提升，农村经济社会发展更具活力。

(三)基本原则

1.坚持农村多种所有制经济共同发展。在坚持土地公有制性质基础上，加强对农村各种所有制经济组织和农民家庭合法财产权益的保护，赋予农村各种所有制经济组织同等的市场主体地位，保证其依法公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进农村集体经济、农户家庭经济、农民合作经济、各种私人和股份制经济、供销合作社经济以及国有农场林场等国有经济共同发展。

2.坚持和完善农村基本经营制度。把握好土地集体所有制和家庭承包经营的关系，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实行“三权分置”。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，创新农业经营组织方式，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展。

3.坚持社会主义市场经济改革方向。调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系，健全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加强国家对农业的支持保护，促进农业尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来。

4.坚持保障农民权益。把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为深化农村改革的出发点和落脚点，切实保障农民合法经济利益，尊重农民民主权利。

5.坚持统筹兼顾。统筹考虑农业和农村发展，统筹考虑城乡改革发展，统筹考虑公平和效率。

6.坚持循序渐进、试点先行。发挥好基层和群众首创精神，在把握方向、坚守底线前提下，鼓励积极探索、大胆创新，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排。认真组织好农村改革试点工作，及时总结可复制、可推广的经验。对突破现行法律法规的重大改革，要按程序报批，取得授权，在一定范围内开展试点。

7.坚持党对“三农”工作的领导。必须始终把加强党对“三农”工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证，提高依法做好“三农”工作的能力和水平。在中央的统一领导下，积极稳妥深化农村各项改革。

二、关键领域和重大举措

全面深化农村改革涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和基层党建等领域，涉及农村多种所有制经济主体。当前和今后一个时期，深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度等5大领域。对这5大领域改革的核心问题，要明确大的方向、主要内容和重大方针对策，进一步理清改革思路。

(一)深化农村集体产权制度改革

以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式，是实现农民共同富裕的制度保障。在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。建立健全符合社会主义市场经济体制要求和社会主义初级阶段实际的农村集体产权制度，必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点，探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式，确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员，进一步发挥集体经济优越性，进一步调动集体经济组织成员积极性。

1.深化农村土地制度改革。坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。

一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。及时总结经验、不断完善，形成可复制、可推广的改革成果。农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

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