乌拉拉小国王
-- 论我国辅助警力制度
狭义上的辅助警力，是指直接协助国家在编警察履行各种职能的辅助力量。辅助警力制度在西方普遍存在。使用辅助警力可以缓解在编警力不足、节约行政成本。我国辅助警力制度目前存在体制不够顺畅、经费难以保证、人员素质偏低等问题。杭州市公安局推出的“协警”模式，为改良我国辅助警力制度提供了一种新的思路。
$e辅助警力,治安联防队，协警制度
$f为应对当前严峻的治安形势的挑战，公安机关首先要解决警力资源匮乏的问题。然而，增加在编警力，必须以地方雄厚的经济实力为后盾。没有财力保证，增加编制就成了一句空话。另外，邵便在经济发达地区，盲目增加在编警力也非经济之举。明智的做法是：改良我国现有的辅助警力制度，充分发挥辅助警力资源的效能。
我国传统辅助警力——治安联防队（工纠队）在相当长的历史时期，在维护社会治安、打击违法犯罪方面，可谓功不可没。然而，经济转轨后，这种辅警模式已经运转不灵，同时，体制上钩落后也导致队伍素质上的问题。改良现行的治安联防队（工纵队）体制，创设新型辆警队伍，已为形势所需。
一、辅助警力的概念及有关国家（地区）的辅助各力制度
（一）辅助警力的概念
关于辅助警力，中外均没有统一的名称或定义。广义上，辅助警力是指在编警力以外的所有警察辅助力量。在西方，辅助警力的概念与私人警察类同。它们主要有特别警察、私人保安公司。警察承包制等形式。〔1〕（P171）在我国、广义上的辅助警力是指各类社会治安防范组织，即“在基层政府领导下，由居（村）民委员会或单位组建的治安联防队、治安巡逻队、护街队、护村队、护校队、工人纠察队等不同形式和称谓的群众性防范组织”。〔2〕它们“接受当地公安机关的指导，协助公安机关维护社会治安、”〔3」狭义上的辅助警力是指直接协助国家在编警察履行各项职能的辅助力量。英国的文职警察、特别公安员，我国的治安联防队（工纠队），都属狭义上的辅助警力。
在地位上，辅助警力的成员一般不拥有国家公务员身份；在权限上，他们也不具有任何形式的执法权（包括行政权与司法权）；在功能上，辅助警力主要是弥补在编警力之不足，只起辅助作用。
（二）有关国家（地区）的辅助警力制度
在法国，辅助警力主要有两种模式：一种叫辅助警察（police auxiliaire），其前身是法国辅助宪兵（gengarmeires auXilisire）。辅助警察实行现役制，其成员由内政部有关机关根据国家警察的品质和体质条件，从应征入伍的青年中挑选，并需在警察院校接受法律、职业守则以及体能和射击等教育与培训。培训结束以后，他们被分配到巴黎治安总局。城市警察中、动局、边防警察中心局及治安队等机构，进行为期10个月的工作。辅助警察全部着装，制式与国家曾家相同，但没有警衔标志。在权限方面，他们不具有刑事司法和治安行政管理的职权，只是作为一种补充的角色协助国家警察履行各种职能。在职能上，他们主要从事维护道路交通秩序、社区治安管理、公共场所治安巡逻以及在警察局值班或某些技术性的工作；在待遇上，他们按国家警察条令的总体性规定执行；在出路上，对于不能胜任工作的辅助警察，按照不适合服兵役的规定处理。如果在工作期满后仍想继续从事国家警察工作，可以参加招募国家警察的考试。另一种形式的辅助警力是指不占国家警察编制的行政人员、专业技术人员及其他服务人员。为充分发挥所有在编警察的作用，避免因一线职能部门的警察从事可由一般人员完成的事务性工作而无端浪费警力。法国国家警察机构利用合同雇员的方式，招募了近万名办公室雇员在各个机构中从事行政事务性工作。由于警察工作的专业性和特殊性，国家警察部门要求这些辅助人员必须严格遵守有关保密制度。近年来，随着科学技术的广泛应用和办公设备的现代化，国家警察需要大量的专业技术人员参与日常的警务工作。因而，目前法国国家警察中的专业技术人员除部分属于正式编制外，也有从社会上聘用的。
在英国，辅助警力有私人安全公司、特别警察队、文职警察、警察承包制（contracting out）以及公民志愿警察（特别公安员）等。英国特别警察队有26种之多，它们是地方当局雇佣的辅助警察。特别警察队的规模不一，组织各异，但都只对市政当局负责、不受内政部与地方警察署的制约。国防部警察、交通运输警察、伦敦港口警察都属特别警察队。特别警察队具有一定的行政执法权限，在管辖范围内可以处理一些轻微的治安案件，但遇到重大刑事案件时，必须把案件移交给正式警察。文职警察在英国可谓历史悠久，它产生于建警初期。英国大量地增加文职警察源于审计委员会1988年的一项调查。该调查显示：地方警局一方面声称警力不足，一方面又在大量地浪费警力，一般着装警察四分之一的时间从事行政事务性工作，而警长和督察这一级警官平均有40％的工作时间用于琐碎的行政事务。在刑侦部门，情况更为严重。因此，英国内政部在同年下达的106号通告中，建议各管局多录用文职人员从事文陵、行政和技术性工作，以使经过严格正规化培训、拥有执法权的在编警察从繁琐的事务性工作中解脱出来，去从事“真正的警察工作”。内政部认为，这样做既可以节省警方开支，又可将解脱出来的警官充实基层，提高基层的警务效李。出警察承包制是正规警察部门采取合同的形式，雇人来承担原本属于正式警察的工作。他们主要从事社会服务性工作。此外，他们也从事一些警务工作，诸如车辆管理等，但在管理过程中，执法权仍然掌握在正规警察手中。至于特别公安员，则纯属志愿组织。他们没有工资，警察部门为他们提供的也只是“服务补偿”。特别公安员在自然灾害、紧急状态等突发性事件中作为警察的后备队使用。〔1〕（P156）
在我国香港特别行政区，有一支享誉国内外的辅助警察队伍。它成立于1914年，拥有悠久和光辉的历史。香港辅助警察队的工作主要是提供训练有素的后备人员，在应对紧急事故时支援正规警察。香港辆警队由社会各界的志愿人士组成。他们在接受“辅助警察基本训练课程”的培训后，被派往各警区驻守。同时，为保证任务完成，辅警队员每年还需完成“法定效率训练”。另外，香港辅警设有11组辅警警衔，辅警的薪金以小时或无计算。〔5」
通过对有关国家（地区）辅警制度的考察，我们可以得出几点结论：其一，辅警制度在西方普遍存在；其二，辅警的雇佣关系基本受公法或私法合同的调整，这种雇佣关系受法律保护，机制也较灵活；其三，辅警的定位都是在编警力的补充；第四，输普普遍不具有执法权限。
通过深入研究有关国家（地区）的辅警制度，我们发现，它们与西方公务员制度中的行政辅助人员制度十分相似。在法国，国家行政人员划分为公务员和非公务员的公职人员。在非公务员的公职人员中，有一种无正式职称的辅助人员（les auxilia－ires），他们的地位、物质保障与正式国家公务员有一定的差别、当公务员不足而有大量的超额工作时，政府就雇佣这些人员处理行政事务。这种工作通常是暂时性的，但随着行政部门公共事务大量增加，而政府又不愿意花大量的行政成本招募更多的正式公务员，辅助人员所担任的很多职位便通常成为永久性质。在这种情况下，改善辅助人员的地位与物质待遇的呼声开始高涨。二次世界大战以后；政府以立法的形式保障了行政辅助人员的地位，使他们的待遇逐步接近正式公务员。而且，有些辅助人员已经被吸纳为公务员。〔6」政府与行政辅助人员的雇佣关系多是由行政合同确定的，而行政合同则受公法支配。但在1984年法国松务员地位法》限制行政机关任意用行政合同关系任用辅助人员后，出现了用私法合同雇佣的行政辅助人员。这种雇佣关系相对灵活，行政成本也比较低廉。
二、辅助警力的作用
（一）使用辅助警力可以缓解在编警力不足
犯罪态势与社会治安状况决定警力的规模。经验证明，面对来势汹涌的犯罪浪潮时，警力资源就会显得捉襟见肘。为迅速扭转局面，有效提高对犯罪的预防与控制能力，西方国家在增加在编警力的同时，多采取大量增加辅助警力的办法，缓解一线警力不足，同时又使大量在编警察从简单、繁杂的行政事务中解脱出来，从事更为专业化的警务活动，提高了警力资源的效能。
数据显示，我国每年的经济总量以7％左右的速度增长，这表明我国正处在经济高速增长期。在加入WTO以后，城市化进程将随之加快，大量的农村剩余劳动力也将进一步向城市迁移，犯罪率必将维持上升势头、警力资源匾乏就会凸现出来。如何解决这一问题？笔者认为，国外输警制度给我们提供了很好的启示。
（二）使用辅助警力可以节约行政成本
在西方国家，衡量警察效益有一个重要理论，即“钱财衡量价值论”（value for money）。〔1〕（P151）该理论认为：警察工作的投入成本与产出效益应成正比关系。该理论成为驱动警务工作改革的杠杆。西方国家著名的“警察私有化运动”正是这一理论的产物。
一般而言，在编警察都具有国家公务员身份，其地位及待遇受公法保护。在国外，正式在编警察的社会地位及待遇都很高，政府部门招募一名警察需要耗费较大的行政成本。而通过行政合同或私法合同的形式雇佣一名辅助警察，则成本相对低廉。英国的特别公安员甚至没有工资，警察部门为他们提供的只是象征性的“服务补偿”。
按我国现行体制，公安经费受制于地方财政。近年来，各地为创造良好的投资环境，确保一方平安，几乎是不惜血本地加大对公安工作的投入，但经费缺口仍较大，有些地方不只是办案经费无法保证，甚至连警察的工资都难以支付。在这种情况下，警力不足问题难以通过增加正式编制解决。在计划经济时期，政府对公安机关的技人或许可以不计成本，但在市场经济条件下，社会资源作为一种稀缺的资源，需要在各个部门间进行合理分配，比如基础设施的投入，教育经费的支出，都需要耗费大量的资源。所以，解决警力不足不能只靠大规模地增加在编警力。相反，选择低成本高产出的辅助警力制度、倒是更为实际、更为经济的做法。
那么，经济发达地区大量增加警力编制又是否合理呢？笔者以为也不合理。理由在于：单纯增加在编警力不符合“钱财衡量价值论”。首先，盲目增加警察编制，会导致公众支付大量的税款。其次，片面增编警力并非就能有效地遏制犯罪势头。英国片面地追求警力增编的教训，值得我们吸取。在20世纪70年代，英国进行了“第三次警务革命”，大量增加了警力编制，使纳税人不堪重负，非但没有有效地遏制犯罪，反而导致了警力与犯罪同步增长。这一现象的出现，使西方警学界开始认识到单纯增加警力编制，并非是遏制犯罪的良策。为此，英国德文郡警察局长约瑜·安德逊提出了“无增长改善论”。〔1〕（P19）可以引证笔者观点的另一个例子是：80年代美国政府针对公民中逃税现象增多的问题，曾考虑增加税务人员。但这项计划没有在国会获得通过。理由是：新增加的税收可能不足以支付新增税务人员的工资。取代的方案是采取更加严格的缉税措施。所以，即使在经济发达地区，解决警力不足也同样应注重警力资源的合理配置．而非单纯增加编制。
三、我国辅助各大制度的现状与困惑
我国传统辅助警力，即各种形式的社会治安防范组织，其历史可谓久远。它们是我国公安机关倡导群众路线的产物。在计划经济时期，人民群众参与社会治安防范的热情普遍较高，公安机关调动社会群防群治力量用于治安防范的能力也较强。但如今公众参与社会治安防范的热情普遍低落，市场化的运行机制又使公安机关在调控群防群治队伍时指挥失灵。导致这一现象，笔者认为主要有两点原因：一是人们价值观的变化。人们以往的价值观较为单一，对社会治安的关注度很高。而现在，人们的价值观趋于多元化，他们对自身的治安需求大大增加，社会责任感却相对弱化。二是我国传统的辅助警力体制落后，机制不活。限于本文主题，笔者在此将重点揭示第二点原因。
（一）体制不够顺畅
治安联防队（工纠队）是我国主要的辅助警力。这支队伍始建于20世纪70年代末80年代初，是公安机关维护社会治安的重要辅助力量和外围组织，受当地基层政府和居（村）民委员会的领导，在治安防范业务上受公安机关的指导和监督。1993年5月，公安部在《关于加强治安联防队伍建设的通知》中明确指出：“治安联防队是群众性的治安防范组织，是协助公安机关预防和打击违法犯罪活动，维护社会治安秩序的重要力量。”本着“取之于民，用之于民”的原则，这支队伍的成员基本来自基层政府所辖的企事业单位。为便于管理和使用，公安机关要求队员常驻公安基层，直接参与各项社会治安防范工作。
这种队伍由政府组建、业务受公安机关指导而人员的人事关系又隶属于不同单位的体制存在较大的弊端、具体表现为：第一，联防队（工纠队）各自为政，没有设立上级机构，不利于统一领导。第二，人员隶属关系复杂，队员缺乏归属感。第三，雇佣关系不明确，队员合法权益难以保证。
（二）经费难以保证
联防队（工到队）的出资方与使用方是分离的。队员的人事关系、工资待遇，均隶属于各单位，而人员的使用则由公安机关支配。公安机关没有专门经费用于联防队（工纠队）建设。根据笔者的调查了解，联防队（工纠队）成员基本上来自于困难企业，生活待遇普遍较低。而公安机关不是赢利机构，不可能拿出大量资金予以补贴，至多支付少量的值班费、误餐费，或对于在工作中表现突出、抓获违法犯罪嫌疑人员的，给予一部分奖励，以起到激励作用。一旦队员所属的企业破产、倒闭，队员就会下岗，公安机关又无力承担这些人员的工资支出，政府部门也没有专项经费来承担联防队（工纠队）失业风险，导致人员流失、人心涣散。此外，联防队（工纠队）员普遍从事风险性很高的工作，在执勤中遭受犯罪分子袭击和侵害的情况经常发生。由于经费上的原因，他们基本上没有购买各种保险，缺乏必要的社会保障。
（三）人员素质偏低
公安部《关于加强治安联防队队伍建设的通知》中对录用治安联防队（工纠队）员条件的要求较高，而实际上，凭现有组建模式以及联防队（工纠队）员的地位及待遇，不可能吸引符合条件、素质较好的人员加盟。换位思考一下，辖区各单位也不愿将素质较好的人员选派到联防队（工纠队）。相反，一些素质较差、年龄偏大、没有什么技能的“下岗分离”人员最终成了联防队（工纠队）员。制度上的缺陷导致人员素质的瑕疵。可以预想，由这些人员建成的辅助警力根本无法保证任务的完成。甚至，有相当数量的联防队（工纠队）员“狐假虎威”，以“公安员”自居，到处吃、拿、卡。要，违法乱纪。这些不良行为不仅严重侵害了公民的合法权利，也损害了公安机关的整体形象。
四、我国辅助各力的前景与出路——“协警”制度的启示
2001年1月1日，杭州市协警支队宣告成立。协警支队是一支由政府出资组建、公安机关管理使用的专业群防群治队伍。这支规范化的辅助警力，彻底地解决了治安联防队的制度缺陷，保证了经费来源，调整了人员结构，提高了队员素质。同时。也减轻了企业（出资企事业单位）的负担，为下岗人员提供了再就业的渠道、协各制度的创建，为改良我国传统的辅助警力体制，提供了一种新的思路、归纳起来，杭州的“协普”模式有以下优势：
（一）体制顺畅，机制灵活
杭州市协警支队的机构性质为财政补助性事业单位，由市、区分别按照有关规定办理事业单位法人登记手续，但人员全部实行劳动合同制，实行“定编不定人”的用人机制。这种模式与英国的警察承包制、法国私法合同雇佣的辅助警察十分类似。在管理体制上，协警来取“条块结合，以块为主”的模式、设立了支队、大队、中队三级管理机构。这种建制，使协各形成了一个统一的组织，改变了以往联防队（工纠队）各自为政的格局。为加强公安机关对协警工作的指导，充分挖掘辅助警力资源，最大限度地将协警投入一线工作，各级公安机关均指定了一名分管领导管理协警工作，并确定带班民警负责协警队伍的日常管理。
（二）经费充足，待遇从优
杭州市协召经费统一纳入市、区两级政府财政预算。市一级直属大队的经费由市级财政负责，其余由市、区两级财政按照5：5的比例分别承担。与传统联防队（工纠队）相比，协警的待遇有明显的提高。首先，收入稳定。传统联防队（工纠队）员工资待遇依靠原属单位，收入不稳定。一旦企业破产，就会失去收入保障。其次，纳入了社会保障体系，职业的风险度降低。杭州市协警支队在财政拨付的经费中，专门划出一块为协警队员购买6种保险，以解决协苦的后顾之忧。第三，引入激励机制、工作出色、表现突出的协警队员，还可获得更多的报酬。协警支队及下属大队、中队都设立了“抓获奖”，依据嫌疑人员受处罚程度的不同，设不同的奖励等级。
（三）择优录用，注重素质
传统联防队（工纠队）体制上的弊端导致队员素质不高。新型协警制度本着“公开、平等、竞争、择优”的原则，采取逢进必考、竞争上岗的方式录用队员，从制度上保证了人员的素质。同时，为稳定原来的联防队（工纠队），顺利完成新老交替，在同等条件下优先录用原来联防（工纠）队员中的骨干、下岗职工、部队转业复员退伍军人和有从事治安管理工作专长的人员。
（四）定位明确，职权明晰
协警的定位是“辅助”警力，属于专业的群防群治队伍，不具有行政执法权。在机构性质上，虽然协警队伍属于财政补助性事业单位，但它不是一级授权执法组织。协警必须在在编民警的带领下开展各项工作。在涉及需依法定职权才能完成的任务时，只能由在编民警完成，协警仅起辅助作用。从法理上讲，协警拥有的只是权利而非权力，此权利与一般公民所享有的没有差别。在执法权限的规定上，协警制度并没有突破联防队（工纠队）的规定。在职权方面，杭州市公安局专门制定了《杭州市协警支队工作暂行规定》，明确了协警的职责，以利于协警开展各项工作。这些职责主要包括：第一，协助民警进行治安防范工作。在民警带领下，开展治安巡逻、“四防”工作检查与宣传、预防违法犯罪等。第二，协助民警参与公共治安秩序管理。比如协助民警进行危险物品管理，制止黄、赌、毒、娼等违法行为。第三，协助民警打击各类违法犯罪活动。协警队员如发现违法犯罪嫌疑人员正在实施不法行为，可立即将其扭送至公安机关处理。另外，协警队员可在民警的指导下，携带必要的防卫器械，用于制服违法嫌疑人和实施正当防卫。第四、案发后，协誉应及时保护好现场，并迅速通知公安机关。第五，为公众提供各种救助和服务。比如协助公安机关为求助者提供良好的服务，积极参加抢险救灾等
