范文一：乡村社会治理问题研究

城镇化背景下乡村社会治理问题研究

摘 要

2014年，中央一号文件将“改善乡村治理机制”作为全年工作的重点，对城镇化进程中乡村治理进行了重要部署和安排，乡村社会治理成为摆在党和政府面前的重要研究课题。乡村社会治理是国家治理体系重要组成部分，不仅有助于解决当前社会发展过程中的矛盾和社会纠纷，稳定社会秩序，而且对于发展社会经济、实现国家长治久安具有战略性社会意义。当前，我国城镇化以及城乡一体化进程发展迅速，传统的乡村治理模式正面临着诸多新形势、新问题和新挑战，改善和创新治理模式已经成为农村社会管理以及公共服务的当务之急。如何深入全面贯彻落实中央一号文件精神，实现将工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农民有机结合起来，将成为决定乡村社会未来走向的重要影响因素。总体来说，加强乡村社会治理必须注重创新体制机制，实现乡村善治，实现乡村秩序规范稳步进行。

本文以永城为例，探讨了城乡一体化视域下乡村社会管理创新问题。乡村社会创新管理作为当前新形势下社会管理改革发展的重要内容，在推进当前经济社会发展、改善民生以及稳定社会方面具有十分重要的作用。本文基于对乡村社会管理创新发展问题的全面认识与判断，创造性地运用文献研究法、对比分析法、调查研究法、定性分析法、案例分析法等方法，就城镇化进程中乡村社会治理问题进行系统、全面、深入的探讨。首先是乡村社会管理创新理论基础，主要包括乡村社会治理相关概念、乡村社会治理内容等，为后续研究提供理论依据；其次是结合永城市发展实际情况，分析城乡一体化背景条件下永城市乡村社会治理的经验、做法以及现状；再次是对永城市乡村社会治理滞后的原因进行剖析；最后是针对本文前些章节的分析和研究，提出有针对性的创新路径。通过研究本文认为乡村社会管理创新涉及到多个方面的利益，应当通过机制或体制完善，服务体系完善，政府职能转变等实现创新发展。

关键词：乡村社会治理, 社会创新, 城镇化, 永城

II

目 录

摘 要 ........................................................................................................................................... II ABSTRACT . ................................................................................ 错误！未定义书签。

第一章 引言 ............................................................................................................................ 1

一、选题的背景及意义........................................................................................ 1

（一）选题背景............................................................................................ 1

（二）选题意义............................................................................................ 2

二、国内外研究现状.......................................................... 错误！未定义书签。

（一）国外研究现状.................................................. 错误！未定义书签。

（二）国内研究现状.................................................. 错误！未定义书签。

三、研究方法与论文结构.................................................................................... 2

（一）研究方法............................................................................................ 2

（二）论文结构............................................................................................ 3

第二章 相关概念及内容 . ................................................................................................. 8

一、乡村社会治理基本概念................................................................................ 8

（一）乡村社会治理地域界限.................................................................... 8

（二）乡村社会治理的内部情况................................................................ 8

（二）乡村社会与整个社会治理的目标.................................................... 9

二、乡村社会治理的基本内容.......................................................................... 10

（一）乡村社会基本建设.......................................................................... 10

（二）乡村社会的治理.............................................................................. 11

第三章 城镇化进程中永城市乡村社会治理现状及问题错误！未定义书签。

一、城镇化进程中永城市乡村社会治理现状分析.......... 错误！未定义书签。

（一）治理主体多元协同发展趋势分析.................. 错误！未定义书签。

（二）治理机制常态长效趋势分析.......................... 错误！未定义书签。

（三）基本公共服务水平分析.................................. 错误！未定义书签。

二、城镇化进程中永城市乡村社会治理问题.................. 错误！未定义书签。

（一）城镇化空心化问题.......................................................................... 12

（二）城镇化带来的社会事务变化.......................................................... 13

（三）城镇化引起的矛盾和危机.............................................................. 15

（四）城镇化带来治理主体错位的问题.................................................. 16

第四章 城镇化进程中乡村治理滞后的原因分析 . ......................................... 24

一、治理理念跟不上城镇化的发展.................................. 错误！未定义书签。

（一）以经济主体治理观念严重.............................. 错误！未定义书签。

III

（二）传统治理思想不足问题.................................. 错误！未定义书签。

二、体制机制不再满足城镇化的发展需求...................... 错误！未定义书签。

（一）政府职能不科学问题...................................... 错误！未定义书签。

（二）城乡分治存在.................................................. 错误！未定义书签。

三、政策手段制约城镇化发展.......................................... 错误！未定义书签。

（一）利益矛盾凸显.................................................. 错误！未定义书签。

（二）法律规章不完善.............................................. 错误！未定义书签。

第五章 城镇化进程中加强乡村治理创新的思考 错误！未定义书签。

一、加快基层政府职能的转变.......................................... 错误！未定义书签。

（一）促进农村社区组织的建立.............................. 错误！未定义书签。

（二）加快服务型乡镇的建设.................................................................. 29

二、加快城乡公共服务一体化发展.................................................................. 29

（一）合理衔接城乡社会治理和保障制度.............................................. 29

（二）提高对农村社会公共服务的投入.................................................. 30

三、完善利益矛盾调理机制.............................................................................. 30

（一）形成矛盾纠纷排查、化解机制...................................................... 30

（二）利益维护机制有待完善.................................................................. 31

（三）完善乡村社会应急治理机制.......................................................... 32

四、创新社会治理体制...................................................................................... 32

（一）完善乡村社会管理法规体系.......................................................... 32

（二）实现多元化社会治理格局.............................................................. 33

（三）完善城乡社会治安治理机制.......................................................... 33 结束语....................................................................................................................................... 31 参考文献 ................................................................................................................................. 32 IV

第一章 引言

一、选题的背景及意义

（一）选题背景

当前城乡一体化进程加快，区域经济融合、城乡经济融合发展已经成为社会各界关注的焦点，也逐渐成为衡量区域经济发展的重要指标。当前城镇化、工业化进程不断加快，大批农民工进城务工，人口大量流动，密切了城乡交流，不仅在某种程度上弥合了城乡之间发展的差距，还有效促进了现代社会治理理念，为城乡并轨提供了坚实的基础。然而城镇化在为城乡经济社会带来发展，转型升级的同时，也面临着严峻的社会治理。传统管理模式下，乡村社会治理基本上依赖于传统的人治或熟人社会，当前这种模式已经难以为继，复杂的利益格局以及社会发展变迁为实现乡村社会治理提供了新的可能或条件。改革开放后，城市化进程的加快吸引了大批农民工，这其中当然也包括大量的乡村精英。乡村经济、致富能手、政治精英的大量流出，造成乡村治理人才缺乏，乡村居民呈现出了

“386199”等特点，总体上加剧了乡村社会治理能力的弱化。乡村社会治理面临的各种问题成为制约社会经济发展瓶颈。当前乡村社会治理面临着资源短缺的问题，从乡村社会发展进程来看，当前支撑乡村经济社会发展以及社会稳定的资源来源主要有三个方面：一是财政的投入。由于城乡发展不平衡，受制于财力，难以覆盖到所有的乡村，覆盖面小，力度弱，难以发挥对乡村社会治理的主导作用。二是集体经济投入。目前，我国东南沿海以及内地部分乡村，依靠着地域优势经济发展迅速，但大多数乡村由于不具备发展经济的先天条件，仍然沿用传统的乡村社会管理模式，经济落后，乡村社会管理滞后。三是捐赠。这部分力量主要来源于从乡村走出去的致富能手以及社会精英，对于推动乡村社会治理力量有限，不具有典型的代表性。同时乡村社会治理面临着文化过渡的危机，城市化进程加快，使乡村年轻一代向往现代化社会，动摇了以儒家思想为核心的乡村文化传统，

1

割裂了传承几千年的乡村文化，以及腐败问题、政府工作效能低下等等，都成为制约乡村社会管理进步的重要影响因素。

（二）选题意义

加强乡村社会治理是摆在各级政府面前的重要话题。党的十八大报告明确提出“解决好农业、农村、农民问题是全党工作重中之重”，党的十八届三中全会提出“要充分发挥社会力量参与社会管理的基础作用”。乡村社会治理如何实现从传统到现代化演变，中共十八届三中全会《决定》为乡村社会治理提出了明确的要求“城乡发展一体化体制”。加强乡村社会治理不仅仅是繁荣农村经济，改善农民生活的民生问题，而且是关系到社会稳定发展的政治性话题。党中央也对乡村社会治理问题予以了高度重视。一是我国当前正面临的社会转型过度的问题。长期以来，我国经济发展方式单一，主要依赖投资、出口和消费等三驾马车，过度地依赖投资和出口的发展模式已经难以为继。消费贡献率偏低，大量生产能力闲置，生态环境失衡等问题已经成为困扰经济发展的突出问题。生产力决定生产关系，加强乡村社会治理，创新乡村社会治理模式、观念和目标，已经成为整个经济社会发展的着力点。改革开放以来。我国乡村社会发生了引人注目的变化，一是推行家庭联产承包责任制，乡村治理模式的转变，不仅极大地提高了劳动生产率，更为发展经济提供了坚实的基础。二是乡村经济社会的发展，不仅对于繁荣经济、稳定社会关系具有重要作用，也理顺并理清了党政关系、政经关系以及社会关系，使乡村经济、政治、文化、公共服务等都有了极大的改变。乡村社会治理，从解决温饱，然后到小康，再到实现基本现代化，对于我国整个经济发展是不可或缺的一部分。当前，商丘地区在乡村社会治理方面面临着社会结构转型以及变化的矛盾，新的社会管理体制还不健全，旧的社会管理体制矛盾和问题日益增多，社会多元诉求与和谐稳定矛盾较多，客观上要求大力进行乡村社会管理创新，从而推动乡村社会稳定发展。

三、研究方法与论文结构

（一）研究方法

2

范文二：乡村治理中的社会组织建设

葛道顺：乡村治理中的社会组织建设

作者：葛道顺

（中国社会科学院社会发展战略研究院社会发展战略与政策研究室主任、研究员）

我在社会组织领域做了一个长时间的跟踪和研究，特别是十八大召开之前，中办组织的全国社会组织发展大调研的研究，我参与了主报告的写作。现在十八大报告以及三中全会上诸多关于社会组织改革的重要观点，在我们提交的报告大多数提到。我今天不讲宏观的问题。我们来到长沙县，领略了乐和乡村建设给基层社会治理所带来的贡献。我今天讲一个小的问题，把前几年在广东基层做的案例，特别是自然村的社会组织的发展，做一个比较，进一步

领略基层社会组织，自然村的社会组织能够给我们的基层农村社会的治理带来什么样的贡献。

一、关于乡村治理

国际国内有很多专家对治理下过定义，我引用两个比较经典的观点。第一个观点强调：治理是多元化的主体参与的途径和过程。第二个观点强调：治理是多中心决策和自主。“多主体”大家可以理解，我稍微解释一下多中心决策和自主。“多中心决策”就是一群一群共同利益人的自我治理，十八大报告已经体现出这样的思路。我们以前讲以经济建设为中心，现在提出“五位一体”，这就是多中心的政治含义，不仅是经济建设者可以自我讨论发展大事，我们社会建设者也可以形成一个中心来推动社会的治理和发展。不管是多主体参与，还是多中心决策，其实质都是“自主”。“自主”就是尊重并发挥个人的意志，个人的意志是自由的。这个自主不是简单的自己的事政府就不管的意思。这个自主就是要尊重每个主体、个人的选择。比如说婚姻，以前父母要给孩子指定一个结婚对象，这是传统几千年的现象，父母可能指定的对象各方面的条件比孩子找的更优秀，但是孩子可能并不买账。孩子自己找的对象就是自由恋爱，孩子会更喜欢，也是个人意志的自主。乡村自治，农民自主了，是不是政府的资助、政策条件就没有了？不是的，政府该负责什么还得负责什么，该配套、该提供的还得有。三中全会的决定体现了这样的含义，决定提到社会各方面参与，这是多主体；谈到居民自治，这是自主。可以说，三中全会决定为我们指明了乡村治理的方向。

新中国乡村治理的传统模式有两种。第一种是二元自治模式，主体是村支部加上村委会，他们在乡村里起着管理者的职能。第二种是三元混合治理模式，即以政府、党的基层组织、村民自治组织为主体的三元混合治理模式。回顾几十年发展的结果，我们看到二元组织模式和三元混合模式都有死结，造成基层的行政化。千百年来乡村的发展依赖的是自治组织。现在的村委无论从形式上、工作内容上，都成为了政府的派出机构，为什么会这样？一个村委会要面对上级政府几十个部门的考核评估、检查等等，基层的行政化是必然的。造成的结果是什么？广大的村民被排斥在各种利益决策之外，村民对公民权利、主人翁地位有强烈的被剥夺感，做基层的工作者深有感触。这个是微观层面。

在宏观层面，基层行政化造成的结果是村民和政府联系的断裂，政府通过行政村，通过几个支委、村委已经非常难与广大的村民取得比较好的联系。一个行政村只要有几户、几个村民有问题去找村支两委，几个事就已经把村支两委搞得焦头烂额。大多数村民找村支两委并不是件容易的事。反过来，村支两委和基层政府想联系到自然村的农户更是件为难的事。

真正的社会基础就是村民的自主性，这是社会的基础。如果村民在利益决策中没有自主，又不能有效联系到基层政府，那么只能越级上访了。

2000年之后，基层行政化现象引发了越来越多的质疑和热议。村支两委为更好地代表村民的自主性，实践一系列的改进措施，比如说村委会直选、村支书产生的“两票制”、书记和主任“一肩挑”、建立村民监督会和村民议事会等等。但是，这些都是对基层行政化的修正措施。十多年前很多地方开始搞财务公开，成立村民监督委员会。我曾在一个村看到，财务公章被分割成三瓣，村长、村支书和村民监督会会长各持一瓣，三瓣合上才能盖章报账。我悄悄问村会计，这岂不很麻烦，村会计说不麻烦，因为平时三瓣章都由他保管。昨天我们也看到村民议事会，也是在行政化层面上对基层治理做的修订，不能否定是一种进步。但这样做有没有改变村民的自主性？没有。为什么？因为事关每家每户利益的决策由村支委几个人做出扩展到十几个人做出，只有数量的改变，并没有质的改变，村民们同样没有参与到“决策”中来。

这就牵扯到一个深层次的理论问题。我认为基层社会的治理不是一个简单的选举问题，不是选出几个代表就能实现基层的有效治理。选举是一种代理制，选出代表来帮自己决策。比如说选举人大代表，由人大代表代表全国人民来议政。但是，人民代表在人大会议上讨论的事情可能跟个人日常生活生产、生活并不具有直接利害关系。这种参政议政可以通过代理制来实现。但是在基层的社会治理中，每一件事情都与村民的利益有直接的联系，比如说集体经济的产权或者利益分配，包括村里的环境卫生事务和治安问题。这样的事情不能藉由选举通过代理制来实现，不能指定一个代表帮我拥有产权，也不能选出一个代表帮我参加整治环境的劳动。

修正性的措施还是围绕着找几个代表用代理制的方式来处理农村基层的治理问题，实践证明有一定的改进效果，但没有解决农民的直接参与和自主问题。

二、社会组织的出场和影响

实际上，随着经济和社会的发展，政府和民间都考虑到了给村民自主空间，可以归结为三种形式：一是政府推动的村民监督委员会、村民议事会；二是第三方组织/专家系统介入：乐和乡村和早期的乡村建设；三是乡村精英阶层组织化。前两种刚才我和其他专家专门交待过，下面重点分析乡村精英组织化的实践。

我讲一个案例，广东省云浮市乡贤理事会，是自然村成立的村民组织，由自然村享有威信的各方面能人，包括经济文化领域成功人士组成，其功能是协商自然村的发展大计、筹措资金资源、推动自然村环境和文化建设，改善并维护自然村日常管理。全市近9000自然村尝试建立乡贤理事会，2013年末30%理事会有效运转。云浮市乡贤理事会2012年12月获得广东省社工委社会创新项目评选得分第一名。

第一个乡贤理事会2011年6月在横洞自然村成立，起因是合作建房。中国人挣了钱就要建房，这是传统。横洞村外出经商的乡贤富裕了，也回到家乡建房，但山村宅基地狭小，建不了好房子。乡贤们就联合其他村民，特别是村中德高望重族老、老党员和村民代表、复退军人等11人成立了乡贤理事会，理事长由村民小组长兼任，副理事长由外出乡贤担任。大家有钱出钱、有地出地，第一批建成了宽大明亮的“农民公寓”42套，解决了全村31%

的人口住房，节约用地超7000平方米。建房后，就得建道路、整治美化村环境、建村文化楼，都是自然延伸的自然村治理项目。目前乡贤理事会以履行“调解邻里纠纷、兴办农村公益、协助村民自治”职责为己任，后来又结合政府的乡村发展项目投资，盖了垃圾焚烧炉，雨污分流，全面改变了村容村貌。另外一个村子，外出经商的乡贤早就成立了老人基金会，为留守在家里的老人和孩子提供服务，如购买了面包车接送老人去村里看病。看到横洞村的经验后，他们迅速在基金会的基础上成立了乡贤理事会。乡贤理事会做的第一件事是发动全村居民有钱出钱，有力出力，把村头垃圾场改造成了清水公园，赢得了全体村民的信任。第二步理事会做了非常漂亮的全村重建的三年规划，计划全村居民三年后从原来破旧的土坯房全部搬进新建的“电梯洋房”。第三步理事会要提供老年和儿童的日常服务系统。还有的自然村利用“公司+理事会和农户”的合作模式，利用自然村肥沃土地和天然山涧水开发高效的生态农业，自然村收获的生态米，市价超过每斤50元。全村每一户、特别是农业生产专业户在乡贤理事会的自我组织下获益匪浅。

三、结论和未来演进

长沙县引进乐和模式全面推进乡村治理，是一个有益实践。经过一天的观察和走访，我的初步印象是，乐和互助会和乡贤理事会有异曲同工之处。在广东，云浮市乡贤理事会被政府称为“联系自然村的桥梁”，和村支两委形成共生生态结构。在自然村内部治理中，乡贤理事会通过自我组织，实现了人人参与、各尽所能、人人共享的状态，使得乡村达致初级水准的善治。我也认为乐和互助会能够达到更加灿烂的乡村治理目标，从根本上改善农民的自主性。这需要进一步实践和全面的评估。

未来的乡村，三重治理是一个更好治理的模式，这就是自治、共治和法治。首先是村民成立自治组织实现自主，然后自治组织在社区层面成立社区协会或者社区联合会实现共治。当然，最高层次还是党和政府通过法治来领导。

（根据作者在“首届中国乡村建设（星沙）大讲堂”上的讲话录音整理，文章来源：《中国乡村发现》

范文三：如何提升乡村社会治理现代化

如何提升乡村社会治理现代化 确保基层党组织成为乡村社会治理的核心。乡村社会的发展、多元治理主体的发育是不可逆转的趋势。但无论乡村社会如何变化，个体权利诉求如何增多，一旦出现大的矛盾或冲突，民众首先还是会诉诸于党和政府，而不是社会主体内部协商或司法解决，这也是中国乡村社会治理的重要特色。所以，基层党组织一定要切实加强自身建设，提升领导驾驭乡村社会治理的能力水平，克服一些基层党组织权威丧失问题，不能被动应对乡村新经济组织和社会组织发展对党组织权威的挑战，而应该主动引领和推动乡村社会发展的进程，使乡村自治的发展轨迹不偏离党所预定的轨道，实现党的领导与乡村自治的有机统一。

构筑党领导下的乡村社会组织网络体系。第一步，率先加强和完善党自身的组织网络体系，依靠党强大的组织体系优势，实现对乡村基层社会治理的有效覆盖和凝聚，使基层党组织成为乡村社会治理的主心骨；第二步，通过党的外围组织如工青妇和其他民间组织把乡村社会组织起来，提高农村社会的自我组织能力和保证群众当家做主的能力；第三步，在党的统一领导下，通过发挥政府在乡村治理中的功能，通过发挥市场在乡村治理中资源配置的主体作用，保障政府、市场和社会三者的角色职能责任定位清晰、同向发力，

推进农村社会治理现代化，形成中国乡村社会建设的独特优势。

通过功能的完善和强化提升基层党组织在乡村社会的影响力。单纯的组织覆盖不代表功能的全覆盖，更不代表影响的全覆盖。为此，近年来中央把加强基层服务型党组织建设作为着力点，实现了党的组织性与功能性的统一，提升了基层党组织的功能覆盖。然而，在实际工作中，在有的地方又出现了忽视政治功能、搞保姆式“过度服务”的问题。这就需要基层党组织在顺应民意与引领民意、服务群众与引导群众之间进行有效平衡，要把党的政治功能和服务功能有机结合起来，在此基础上引导群众需求，才能有效地将群众团结凝聚在党组织周围。

农村基层党组织要在领导乡村社会治理现代化进程中统筹协调好各方资源。满足群众日益多元化、个性化需求，即使再强调重心下移、资源下沉，单靠农村基层党组织一家的努力仍然是不够的，需要基层党组织充分融入乡村社会治理的格局中，统筹协调党、政府、企业、社会以及村民等各方资源，形成党组织为领导核心的多元共治格局。要有效领导、协调面向基层农村的多种服务，区分基本公共服务与个性化服务，形成多层次的服务体系。在具体工作中，党组织还要“从幕后走向前台”，无论是在群团组织的服务中，还是在政

范文四：论法治社会下的乡村治理

目录

论文提纲

择要、关键词

一、法治社会下乡村治理的现状及新常态

二、法治社会下乡村治理存在的主要问题

三、法治社会下乡村治理的途径和措施

参考文献

论文提纲

一、法治社会下乡村治理的现状及新常态

（一）乡村治理的现实结构

1、“三位一体”的乡镇政权结构

2、“条条”与“块块

3、乡镇与村庄的关系 （二）社会治理新常态的特征

1、更加重视权利保护

2、更加重视依法治理党的十八届四中全会对全面推进依法治国、 3、更加重视多种手段综合运用

4、更加重视基层治理 5、更加重视互联网治理

6、更加重视公共安全和应急管理 7、更加重视人民团体和社会组织的作用

8、更加重视社会治理人才培养

二、法治社会下乡村治理存在的主要问题

（一）当前我国农村法治建设存在的问题

1、广大农民法律意识薄弱

2、村民自治制度在实践中存在缺陷

3、农村法律制度不健全

4、农村执法不规范

（二）、我国农村法治建设存在问题原因分析

1封建传统思想在农村影响仍然根深蒂固

2经济发展滞后是造成农村法治建设滞后的基本原因

3落后的社会文化环境对农村法律文化建设产生消极影响农村地区的法律文化形态是整个社会文化形态的一个重要构成。

4农村普法工作存在的突出问题

（三）构建新农村法治的几点思考

1 完善村民自治制度，提高农民的民主法治意识

2深入开展法制宣传教育，培育农民的现代法治意识

3规范基层政权的执法行为，保护广大农民的合法权益

4完善立法，为农村法治建设创造有法可依的环境

5强化农村基层法律服务，保障农民的合法权益

三、法治社会下乡村治理的途径和措施

（一）乡村社会治理的法治化路径

1发挥基层党组织和党员干部的关键作用

2健全乡村社会法治工作机制

3完善乡村社会组织建设体系

一、法治社会下乡村治理的特点 （一）乡村治理的现实结构

从中央到地方，中国的政权组织共有五个治理层次，它们是中央、省（区、市）、市（地）、县和乡镇。乡镇是国家在乡村地方设立的基层治理单位。乡镇治理的组织结构，包括乡镇党委、乡镇人大与政府、上级政府在乡镇的职能派出机构（所谓七所八站）、各类协会及社团组织等等。学者郭正林认为，乡镇实质上是“多元共治”，就是以乡镇党委为治理中心，政府组织与社会组织的协同运作。

1、“三位一体”的乡镇政权结构

中国的乡镇政权是乡镇党委——人大——政府的“三位一体”的结构。乡镇党委事实上是乡镇政治、经济和各项事业的主要决策者和制裁者。乡镇人大是乡镇政权的权力机关，由它选举产生的乡镇政府是乡镇的行政中枢组织。乡镇政府既是乡镇人大决议的执行机关，也是落实乡镇党委决策的办事机构。

现行的乡镇组织运作仍然深受人民公社时期实行的“党的一元化领导”的影响。乡镇的实际工作，以新的形式强化了党的“一元化”领导体制，使乡镇政府和经济组织成了乡镇党委的从属机构。特别是现行乡镇政府的组织机构和职能权限，基本上还是五十年代的框架，其运行机制在相当程度上没有摆脱旧体制的惯性。而且，乡镇组织的条块分割严重肢解了乡镇政府的职能，使其处于有责无权并受制于“七所八站”。

（1）以乡镇党委为核心的权力中枢系统

在现行的乡镇治理结构中，乡镇党委是治理的权力中心、决策中心、指挥中心和控制中心。乡镇党委直接受县（或县级市）党委领导，实行集体决策和书记分工负责相结合的领导制度，形成“书记挂帅、分兵把口”的工作格局。乡镇党委权力的合法性

来源于中共中央在1999年3月制定和发布的《中国共产党农村基层组织工作条例》。

（2）以乡镇人大为主体的乡镇权力系统

乡镇人大是最基层的国家权力机关，基本的功能就是赋予乡镇政权治理结构的合法性。我国《地方组织法》规定了乡镇人大的12项基本职权，其中最重要的是由它选举产生乡镇政府，听取和审查乡镇政府的工作报告，决定本行政区域内的重大事项。目前，乡镇人大的权力地位和职权都有待提高。在乡镇人大闭会期间，由于其缺乏常设机关，人大主席团难以有效履行法律所赋予的决定权、监督权和任免权。而且在党政不分的情况下，乡镇人大的许多职权实际上由乡镇党委或者政府所代行，人大“橡皮图章”的形象难以根本改变。

（3）以乡镇政府为主渠道的行政体系

乡镇政府是中国最基层的国家行政机关，是国家政策输出的终端，也是整个国家治理系统的基础设施。“上面千条线，下面一根针”的说法表明了乡镇政府在国家行政体系中的基础性和重要性。

乡镇工作一般分经常性工作和非经常性工作。乡镇政府的大量“中心工作”是非经常性工作。乡镇工作的特点是以完成上级布置的“中心工作”为重头戏。为了高效率地完成上级布置的工作任务，乡镇一般实行“书记挂帅、乡长动手、人大主席协作”的三位一体的分工合作的领导方式。由于乡镇政府一直存在人员编制少与上级布置的任务多的矛盾，要求乡镇政府严格按照职能分工、各负其责的行政原则运行，在目前的条件下是不现实的。

2、“条条”与“块块”

迄今为止，我国农村基层仍实行“条块结合”的管理体制。县市下派部门（ “七站八所” 即“条条”）与乡镇政府（“块块”）共同治理乡村。从实践来看，这种体制是造成“条

块分割”以及加重农民负担的制度性根源，不适应市场经济发展的需要，应进行根本改造。

“七站八所”的设立及“条块结合”的管理体制是对乡村社会事务实行专业化、计划化和集权化管理的产物，其危害表现为：（1）持久的“条块分割”的矛盾。乡镇一直抱怨上级机关控制着“管财管物和有权有利”的部门，剥夺了自己对乡村事务的管理权力，侵害甚至剥夺自身的权益，而且难以进行有效的监督和协调管理，造成乡镇“牌子大、权力小；责任大、待遇差” 。（2）“七站八所”的扩张和膨胀是造成乡村“食之者众”的重要根源。一方面，不少地方“七站八所”的机构和人员数量远远超过乡镇政府。另一方面，县市及上级各部门不仅常常以加强管理的名义在乡镇和农村基层设立自己的派出机构，争着挤着向基层“插一脚”，造成“七站八所”及机构和人员不断增多，也借助上级部门的权势对乡镇下达各项任务要求，并要求乡镇政府设置相关的部门、确定专门的人员以配合部门工作，迫使乡镇政府不断增加部门和人员。在人员不够的情况下，各乡镇也只能是一人数职，穷于应付，以至于基层牌子“泛滥成灾”。（3）众多的“条条”不仅使乡镇政府不堪重负，最终也使农民群众不堪重负。特别是上级下派机构和部门大都拥有与农民生产和生活直接相关的粮食收购、水电分配、税费征收、土地使用及生产经营等等方面管理权，不少机构在行使管理权力的同时巧立名目“搭车收费”，有的“只收钱、不办事”，甚至“收了钱还乱办事”，对农民的生产和经营横加干涉，乱收费、乱罚款，随意加重农民的负担。取消农业税虽然成功地堵死了乡镇政府和村级组织摊派和收费的渠道，但是，“七站八所”和部门收费的口子依然存在。有不少县直部门甚至不经乡镇和村直接到农村罚款和收费。可以说，现存的“七站八所”及“条块结合”管理的体制不仅是加剧农村管理混乱，也加重农民负担的制度性根源。（4）随着市场经济的发展，一些“条条”及其部门的存在及运行方式日益丧失其合理性。如邮电、金融、

农机、农技、文化、广播、经管、客运等等不过是计划管理体制的延续，随着市场经济及改革的发展，这些机构的业务及活动方式也日趋经济化和市场化，已经丧失作为国家机构行使行业政管理的必要性。（5）现存的“条条”和部门均是按乡镇行政区划组建和运作的，在机构设置上强调上下对口，层层节制，分区而治。其结果使各部门的业务工作被行政区划割裂开来，难以实现机构设置和业务管理的优化配置。同时，也使各地方及各部门管理呈现出相当程度的孤立、分散和封闭性，各个乡镇和部门也仅由垂直的行政权力上下联系起来，缺乏横向的联系，一旦上级部门对下派单位缺乏有效的监控，或者垂直领导出现障碍，必然丧失对下派机构行为的有效约束。

3、乡镇与村庄的关系

（1）“官民共治”的特征

乡镇政权的治理属于国家行政的范畴，村民自治具有社区自治的特征。在乡村治理的综合体系中，乡政包含村政的内容，村政渗透着乡政的要素，乡村治理的行为与制度具有“官民共治”混合性质。

（2）乡镇党委与村党支部的关系

乡镇党委与村党支部是领导与被领导的关系。这种领导体制一直是维系国家与乡村社会政治联系的主轴。党支部建在村庄是中国基层政治体制的特色，也是党领导农村工作的制度保障。村党支部是农村各项事业和各种组织的领导核心，实质上是党的执政权在农村社会的贯彻或延伸。乡镇党委对村党支部直接全面的领导，使乡村两级基层党组织结成了类科层制的组织结构，这种结构使得农村基层党组织具有“准政府”的功能特征。乡村党组织系统是中国乡村政治的实际整合中心，这种治理结构决定着乡——村政治关系的基本特征。

（3）乡镇政府与村委会的关系

《村委会组织法》规定，乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，不是科层制意义上的上下级关系。乡镇政府对村委会的权力，不能像乡镇党委对村党支部的那样直接领导，而是要通过指导、协商、合作等行政措施来实现。显然，这种制度设计的着眼点之一是为了减少政府对村委会的行政干预，增强村委会的自治能力，拓展农村社会的自由度。但在现实生活中，乡镇政府干部习惯于把村委会看作自己的下级机构或“腿”，习惯于采取行政命令的方式，这就难免与村委会的自治性质产生冲突和矛盾。而且，国家下达给乡镇政府的硬性任务越多，乡镇政府就越倾向于行政命令的工作方式。因此，乡镇政府与村委会的关系，在形式上是“指导与被指导”的关系，而在实际运作上往往表现为“指挥与执行”的领导与被领导关系。

（4）乡政与村政的两个纽带

在现实的制度框架下，乡政与村政之间依赖两个纽带而连接起来，一是以党组织系统为载体的“党的纽带”；二是以政府系统为组织载体的“行政纽带”。上级强调加强农村基层党组织的核心领导地位和战斗力，目的是通过强化“党的纽带”，来保障村庄不脱离国家政治控制范围，使“村民自治”不至于演变成不受制约的“村堡政治”。这两个纽带自上而下地在村庄社区的交织。村庄二元权力决策之间的矛盾以及调节，在很大程度上取决于上级党政关系及其变化。在实施村民自治的过程中，如何保持和加强农村党组织的核心领导地位，又避免以党代政的弊端，确实是村政制度建设所面临的一个亟待解决的大问题。

（二）社会治理新常态的特征

改革开放以来，在中国现代化发展取得巨大成就的同时，中国的社会结构发生了巨大变化，社会需求结构、社会心态、社会问题出现了新的特点。面对社会发展新形势、新任务、新要求，党的十八大以来，以**为**的党中央审时度势，改革创新，以新的理念、新的方式推进社会治理创新，要求坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，使之进入“新常态”。

1、更加重视权利保护

人民群众享有公共服务是公民的基本权利，为公民提供基本公共服务、着力保障和改善民生是政府的职责。人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。维护好、实现好、发展好人民群众的切身利益，是党和政府一切工作的出发点和落脚点。党的十八大以来，党和政府在教育、就业、收入分配、医疗卫生、社会保障等诸多方面出台了一系列改革发展新举措，使改革发展的成果更多更好地惠及人民。当前，我国大量社会矛盾属于人民内部矛盾，而且绝大多数社会矛盾和社会问题是由利益矛盾引起的。利益矛盾主要涉及两个方面，一是基本利益得不到满足，例如，就业难、上学难、看病难、住房难；二是利益差距扩大，分配不公。保障人民群众基本民生权利既要坚持发展，又要坚持改革，努力做到权利公平、机会公平、规则公平，在发展和改革中促进基本民生权利的保护。****指出，从人民内部和社会一般意义上说，维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。这就要求，一方面要高度重视维护好人民群众包括基本民生在内的各方面基本权利，从源头上防止和减少社会矛盾和社会问题的产生，而不是等矛盾和问题出现之后再去当“消防队员”和“救火队长”；另一方面，健全依法维权和化解纠纷解决的机制，及时妥善处置化解各类社会矛盾纠纷，依法维护好、解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，促进社会和谐稳定。

2、更加重视依法治理党的十八届四中全会对全面推进依法治国进行了新的部署，要求推进多层次多领域依法治理，提高社会治理法治化水平。法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。同样，社会治理创新需要运用法治思维和法治方式，做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，在建设法治国家、法治政府和法治社会中促进社会既充满活力又和谐有序。根据十八届四中全会精神，社会领域的立法工作力度将会进一步加大，法治政府建设力度将会进一步提高，普法教育和全社会的法治意识将会进一步得到加强。一方面，更加强调国家机关工作人员严格执法和公正司法，严守法治底线，坚决纠正“摆平就是水平、搞定就是稳定、不出事就是本事”的错误做法。另一方面，引导群众依法理性表达诉求，依照法律、按照程序维护自己的合法权益。2013年以来，为了保障信访群众的合法权益，维护信访秩序，国家对信访制度进行了改革，鼓励群众利用现代信息技术手段和互联网“多上网、少上访”，引导和规范群众逐级走访，坚持就近、依法、及时表达诉求、解决问题，把涉法涉诉信访事项纳入法治化解决轨道，坚持诉访分离，改革和完善信访考核办法等，推动信访工作步入法治化轨道。

3、更加重视多种手段综合运用

社会治理既要讲法治，也要讲德治。党的十八届四中全会指出，国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。我国历史上一直强调“礼法共治”，认识到“徒法不足以自行”。我国在由农业社会现工业社会、由乡村社会向城市社会、由封闭社会向开放社会、由传统社会向现代社会转型的过程中，特别是在信息化和全球化大潮冲击下，人们的价值观念特别是青年人的人生观和世界观形成的环境发生了深刻变化，这就要求更加重视文化建设，引导人们树立正确的价值观念。十八届四中全会提出，要大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业街道、家庭美德、

个人品德，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰，既有道德约束又有法律规范。

社会治理需要运用多种规则体系。现代社会纷繁复杂，社会治理规则体系也不是单一、同质的，而是由不同类别、不同层级、不同效力社会规范构成的集合体，除国家法律法规外，市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等多种形式的社会规范，对其效力所及的组织和成员个人具有重要的规范、指引和约束作用。因此，在社会治理创新中应更加重视运用其他社会规范，引导和支持不同方面的群众通过制定完善市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章，进行自我约束、自我管理，规范成员行为，发挥多种社会规范的积极作用。

化解社会纠纷和社会矛盾，要坚持调处结合、调判结合，能调则调，当处则处，该判则判，健全完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立矛盾纠纷调解衔接配合机制，充分发挥调解这一具有中国特色的纠纷解决制度的独特作用，依法妥善化解矛盾纠纷。

4、更加重视基层治理

基层治理是社会治理的重要组成部分，是社会治理的重点和难点所在。在工业化、城市化和市场化过程中，我国社会的组织方式发生了重大变化，城乡社区已经取代传统的“单位制”和“人民公社”，成为基层社会治理的主要形式。****多次到社区进行考察，并发表了一系列重要讲话。他在福州军门社区考察时指出，“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”。近年来，各地对基层社会治理进行 - 11 -

了积极探索，积累了不少有益的经验，取得了良好的成效。但是，总体来看，基层社会治理体系还不能够适应形势发展变化的需要，基层群众生产生活诸多难题不能很好地得到解决，社会矛盾和不稳定因素大量存在，基层干群关系不够和谐，各种矛盾和纠纷不能及时得到有效解决。基层治理体制存在“头重脚轻”现象，人力、物力和财力集中在上面，而工作却要基层干，上面千条线下面一根针，事权和能力的不匹配、权责不对称，社区承担了过多不该干、干不了、也干不好的工作。社区治理存在诸多问题，一是社区定位不够准确。社区的本质是“共同体”，即人们在一个共同地域范围内经常交流互动，是共同的利益和兴趣爱好把大家团结在一起的“小社会”。但是，现有社区居委会体制把几个很少有联系和交往的小区和单位划定为社区，不仅治理范围过大，而且内部缺乏有机联系，难以形成真正的“社区”。二是社区自治没有能够有效开展，居民对社区的认同感不强，参与社区建设的热情不高、渠道不畅，社区治理人才匮乏。除此之外，社区治理中还存在“重区轻社”、对不同类型社区采取“一刀切”政策等问题。十八届三中全会提出，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。基层社会治理的体制机制、人才队伍、资源保障、工作方法等问题得到重视，社区居民自治将会深入推进，政社良性互动成为基层治理努力的方向。

5、更加重视互联网治理

互联网治理是社会治理的新领域、新内容。互联网既是社会治理的对象，也是社会治理可以利用的重要手段。新世纪以来，互联网技术迅猛发展，网络已经成为绝大多数中国人须臾离不开的工作手段和生活内容，它为人们的社会参与和社会表达提供了极大的便利，改变了传统的生产、生活和社会交往方式。但是，互联网与其他任何新生事件一样，是一把“双刃剑”，有利有弊。网络上鱼龙混杂、泥沙俱下，存在网络欺 - 12 -

诈、网络谣言，利用网络盗取个人的和公共的信息，在网络上发表不负责的言论，利用网络进行犯罪活动，等等。十八届三中全会以来国家正按照“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”的原则，建立和完善互联网管理体制机制。在加强互联网管理方面的立法工作的同时，构建政府、企业与公众共同参与的互联网管理体制，整合相关机构职能，强化互联网行业监管，运用支持手段建立科学有效的监管机制，形成从技术到内容、从日常安全到打击犯罪的互联网管理合力，确保网络正确使用和网络安全。除此之外，我国还努力加强互联网领域的国际合作和斗争，争取在互联网发展中拥有更多的话语权，打破美国一家独大的互联网格局，联合世界上友好国家特别是广大发展中国家一道，推动建立既体现共同要求又适合本国国情、既兼顾各自关切又确保自身利益的互联网治理规则体系。

6、更加重视公共安全和应急管理

公共安全事关人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，确保公共安全是社会治理的重要内容。新世纪以来我国自然灾害进入多发频发期，重特大事故灾难时有发生，食品药品安全事件经常发生，公共卫生事件防控难度增大，社会矛盾和群体性事件数量居高不下，反恐怖形势严峻。除此之外，随着城市化加速推进，大城市越来越多，城市高层建筑、油气水电等生命线工程，以及一些大型关键设备所潜藏的重大危险源在增多，一旦发生事故或者遭到损毁，可能导致重大损失甚至导致社会秩序局部瘫痪。一些大型基础设施建设工程处于自然灾害频发、群发地区，不仅对施工安全构成潜在威胁，还存在诱发次生灾害的可能。高技术和信息产业的高速发展，在为国家和个人提供全新的发展机遇和生活空间的同时也带来了新的安全危险。党的十八届三中全会要求，健全公共安全体系，一是健全食品药品安全监管机制，二是完善安全生产监管制度，三是健全防灾减灾救灾机制，四是创新立体化社会治理防控体系。党的十八届 - 13 -

四中全会提出要深入推进社会治安综合治理，依法打击暴力恐怖、涉黑犯罪、**和黄赌毒等违法犯罪活动，依法强化危害食品药品安全、影响安全生产、损害生态环境等重点问题治理。根据依法治理的精神，应加快健全食品药品安全、环境污染防治、安全生产、社会治安等公共安全领域的立法，进一步健全应急管理体制机制，增强广大干部和人民群众公共安全意识，提高领导干部和人民群众应对各类突发事件的能力。

7、更加重视人民团体和社会组织的作用

现代社会治理要求在坚持党政主导的前提下，更加注重培育、支持和引导多元主体参与社会治理。党的十八届三中全会提出，建立科学有效的社会治理体制，要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，努力实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。人民团体是党领导下的群众组织，是党联系人民群众的桥梁和纽带，它们在社会治理中肩负着重要责任。在党的领导下，教育和组织团体成员和所联系群众依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家事务，管理社会事务。社会组织是政府与市场之间、政府与社会之间、政府公民之间的桥梁和纽带，是社会治理新的重要主体。我国目前在民政部注册登记的各类社会组织达到57万个，覆盖科技、教育、文化、卫生、体育、扶贫、环境保护、经济发展、权益保护等多个领域。但是，与发达国家相比，我国社会组织发展存在种类偏少、数量不足、能力较弱、行为不规范、作用发挥不充分等诸多问题。要激发社会组织活力，清理和规范现有社会组织，改变“吃财政饭、当二政府”的现象；鼓励和支持行业协业商会类社会组织、科技类社会组织、公益慈善类社会组织以及城乡社区服务类社会组织大力发展；转变政府职能，建立健全政府购买社会组织服务机制，把适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担，建立健全社会组织发挥作用的机制和 - 14 -

制度化渠道；完善社会组织管理相关法律法规，构建法律规制、政府监管、社会监督有机结合的监管体系，完善社会组织内部治理结构，提高自我管理、自我约束能力，确保社会组织有序发展、规范运行。

8、更加重视社会治理人才培养

社会治理是一项新的工作、一门新的学问，领导干部要学习社会治理的知识，了解社会治理规律，熟悉社会治理的相关法律法规，在实践中注意积累和提高社会治理能力。党的十八大以来，各级党校、行政学院和干部院校加强了对领导干部相关知识和能力的培训，着力提高领导干部发展社会事业、化解社会矛盾、维护群众利益、社会动员、网络社会管理等方面的能力。

社会治理需要一批专门人才，社会工作人才队伍就是其中的主力。社会工作以专业化方式提供社会服务，在服务弱势人群、预防和化解社会矛盾、协调家庭和社会关系等方面发挥着独特的作用。我国的社会工作人才不仅十分紧缺，而且得不到合理使用。社会治理创新为社会工作开展和社会工作人才培养使用提供了难得的机遇。各地正在按照《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》的要求，加快建立和完善社会工作人才培养、使用、评价、激励保障的制度体系，以人才培养和岗位开发为基础，以中高级社会工作人才为重点，培养造就一支职业化、专业化的社会工作人才队伍。

志愿者队伍也是社会治理的重要依靠力量，是政府履行社会管理职责的有益补充。近年来，志愿服务正在兴起，越来越多的人参与志愿服务。但是，我国社会服务志愿者队伍建设基础还比较薄弱，公众参与志愿服务的氛围还不够浓厚，志愿服务组织和志愿者队伍数量还不多，相关政策法规体系还不够完善。****曾经专门给参与 - 15 -

志愿服务的青年人回信，鼓励和支持他们积极投身到志愿服务工作中去。志愿服务不仅需要热情和奉献精神，还需要配套的政策和制度支持。十八大以来，各级政府正在加紧建立健全社会服务志愿者法规、政策、制度体系，加快志愿服务平台建设，畅通志愿者参与社会服务的渠道，营造人人愿为、人人能为、时时可为的社会服务志愿者发展环境。同时，积极推动建立专业社会工作者与志愿者联动机制，努力构建社会工作者引领志愿者、志愿者协助社会工作者的服务格局。

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范文五：乡村社会治理困境出路论文

乡村社会治理的困境与出路

摘 要：随着经济社会的发展，当前我国乡村社会的治理一定程度上陷入了困境。我们所遭遇的困境主要体现在农民增收和农村集体经济发展的瓶颈、各类群体性事件频发、农村自治组织体制功能不健全等三个方面。因此，完善乡村社会治理应当对创新社会治理理念、进一步完善规范的农村土地流转制度和构筑多元的乡村社会治理体系予以足够的重视。

关键词：社会治理 村民自治 农民增收与农村集体经济发展

进入新时期以来，我国的政治、经济、社会等各方面都取得了长足的进展，老百姓的物质文化生活日益丰富，发展成就举世瞩目。但与之同时，各种的社会矛盾也日益凸显。如果任由其发展，不仅会影响到社会的安定局面，甚至会给执政党带来巨大的执政风险。一段时间以来，在各领域矛盾不断激化的环境下，在众学者不断地呼吁下，党和国家领导人对这一问题也给与了高度的重视。**同志在《建党九十周年纪念大会上的讲话》中明确指出：“当代中国正经历着空前广泛的社会变革。这种变革在给我国发展进步带来巨大活力的同时，也必然带来这样那样的矛盾和问题。??要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定。”由此可见，社会环境的改善与社会治理的创新已刻不容缓。中国是一个传统的农业大国，即使在城市化高速发展的今天，农村问题仍然是

事关我国社会繁荣稳定的重大问题。笔者从当前我国乡村社会治理面临的困境切入，尝试探索我国乡村社会治理在下一阶段的出路和主要着力点。

1.社会管理与社会治理

对于什么是社会管理，学者们提出了许多定义，众说纷纭。一般认为，社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。在广义上，我们也可以将社会管理理解为是由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理；而在狭义上仅指在特定条件下，由权力部门授权对不能划归已有经济、政治和文化部门管理的公共事务进行的专门管理。

由上述定义我们可以看出，社会管理无非包括两大方面：一是政府社会管理，包括政府对社会组织的管理和政府直接对社会事务的管理；二是社会自主管理，即社会组织对社会事务的治理。社会管理是政府社会管理和社会自主管理的统一，应包括社会管理主体、理念、载体、方式、客体等五个要素。社会管理体制是社会管理主体对客体进行管理时的权限划分和方式方法的约定。社会管理客体——社会公共事务。

社会治理是在西方较为流行的一个概念，近年来逐渐被国内学者引入并获得广泛的认可与接收。所谓社会治理，是指具有治理能力的自然人及其集合为实现特定目的以包括自身在内的整个人类群

体为对象实施的处理人与人、人与自然之间关系的各种行为方式的总称。社会管理与社会治理的内涵既相互关联，又存在着明显的区别：

从以下表格可以看出，社会管理与社会治理无论在内涵还是外延方面都有所不同。本文之所以选择以“社会治理”为研究对象，原因也正在于此。

2.当前我国乡村社会治理的困境

应当说，三十多年前开始的这场史无前例的改革开放运动的首先获益者就是农民。众所周知，中国改革开放起点的标志性事件是安徽省凤阳县小岗村的“分田到户”运动。当来自民间的家庭联产承包责任制获得国家认可并通过法律的形式予以保护之后，全国农民的生产积极性被充分调动起来，生产生活条件得到了极大的改善，农民对党和政府的拥护和爱戴也与日俱增，我国的乡村社会也呈现出一派安定祥和的氛围。但是，到了上世纪90年代中期，改革开放为农民带来的红利逐渐消失，而广大农民的物质文化需求不断增长，伴随着农民文化水平的提高以及民主权利意识的觉醒，最终导致农民和村级组织、农民与基层政府之间的日趋紧张，乡村社会各类矛盾日益凸显，为社会的整体和谐稳定造成了一定的隐患。

2.1农民增收和集体经济发展遭遇瓶颈

应当承认，改革开放三十多年来我国的农村经济有了长足的发展，全国各地也不断涌现农民企业家和致富明星村。但总体说来形势仍然不容乐观。

第一，农民增收方面。改革开放初期确立的家庭联产承包责任制在一定时期内很大程度上解放了农村的生产力，充分调动了农民的成产积极性。但是伴随着城市化进程的推进，伴随着城区的扩张和大批工业厂房的兴建，农村的耕地越来越少，农民以户为单位承包到手的土地往往只有几亩。对于绝大多数农民来说，几亩土地的产出仅仅可以维持温饱，要想凭借手中的土地发家致富几乎是不可能的。另一方面，农村土地的条块分割也限制了新兴先进的农业科技无法运用。十几年来不断有学者呼吁改变当前实行的家庭联产承包责任制，加快农村土地的流转，最终实现农业的集约化、现代化经营，同时让农村土地在流转中增值。但是，到目前为止，这一方案仍旧没有普遍施行。一些地区农民的“返贫”现象也为当地的社会稳定造成了很大的隐患。

第二，农村集体经济发展方面。随着家庭联产承包责任制的推行，我国绝大多数的农村都已将属于村集体所有的土地、矿山、林地、滩涂等资源发包到个人手中，村集体掌握的资源有限，集体经济的发展也受到制约。笔者在海南各市县的农村走访调查时发现，绝大多数的农村干部都认为集体经济薄弱的问题已经成为了制约农村经济社会发展的主要障碍。

2.2各类群体性社会事件频发

群体性事件，是指由于各种社会矛盾的激化群众认为自身权益受到损害，通过聚集、围堵、冲击政府机关等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求的活动。其具体表现为：非法组织较大规模

的聚集、游行、械斗、打砸抢烧；罢工、罢课、罢运等聚众围堵、冲击党政机关、司法机关，殴打国家工作人员，砸烧国家财产等。据有关部门统计显示，1993年发生社会性群体事件0.87万起，2005年上升为8.7万起，2006年则超过了9万起。而进入2008年之后，中国的各类群体性事件的发生更是有增无减，并且事件的规模与带来的损失日益扩大。2008年接连发生了数次“群体性事件”，较重大的事件有“6·28”贵州瓮安事件、“7·19”云南孟连事件、“11·17”甘肃陇南事件、“11·3”重庆出租车罢运事件。2009年又发生几起较大的群体事件，如海南东方“感城事件”、湖北石首“6·17事件”、吉林通钢“7·24事件”等。在诸多的群体性事件中，以农民为参与主体的占到了绝大多数。而2011年9月发生，已较为妥善处理的“乌坎事件”更是农村群体性事件的典型代表。

至于当前乡村群体性事件频繁发生的原因，笔者认为可以简单概括为以下几个方面：第一，城乡差距、贫富差距日益扩大、农村与城市发展机会的不均等，使农民对社会产生了冷漠甚至仇恨的情绪；第二，部分地区基层政府工作人员的不作为与贪污腐败令政府的公信力受到了严重的挑战，农民面临问题越来越倾向于选择自力救济；第三，农村集体土地征收征用过程中出现的违规操作及低价补偿令农民难以接受，因为在当农村社会保障体系尚未健全的情况下，土地是广大农民赖以安身立命的基础。

2.3农村自治组织体制功能不健全

我国乡村社会历史上一直就有着自治的传统，如唐代有“乡遂制”，

官吏由乡人充任，由乡人选举，担任地方公共事务的管理；元代有“社制”，在乡村中选择年龄较大、通晓农事者为社长，由他们负责处理全村事务。此外，历史上的各种“村规民约”和“家法”，也是这一传统的体现。

我国农村目前实行的是依据宪法和专门法律建立的村民自治制

度。所为村民自治一般认为至少包括三个层面的涵义：一是村民个人的事情由村民个人自主处理；二是村民集体的事情由村民集体商议处理；三是有关村民个人和集体的事务，任何组织或者个人非依法不得进行干预。我国的《村民委员会组织法》于1998年颁布实施，2010年经重新修改颁布，对广大农村的经济发展和社会事务管理起到了极大的促进作用。但是也应当看到，当前依据《村民委员会组织法》所建立的农村自治组织的体制及功能尚不健全，仍然面临许多问题：

第一，随着村民委员会选举制度的广泛推行，伴随而来的选举争议也逐年增加。应当说，《村民委员会组织法》实施十余年来，其整体效果是好的，民主选举是已经扎根在中国乡村的制度，谁也无法阻挡或逆转这一制度的推行。但近年来全国各地也不断出现了违反选举程序、贿选、暗箱操作、暴力干预选举等不法事件，由选举引发的上访事件、干群冲突，甚至一些恶性案件在不断增加。选举争议背后反映的不完全甚至主要不是选举程序不完善的问题，而恰恰是能否严格依照选举程序进行选举的问题。

第二，农村事务的民主决策制度没有能够得到有效实施。依照现

行《村民委员会组织法》的有关规定，村民委员会负责本村事务的日常管理，但是“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（1）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（2）从村集体经济所得收益的使用；（3）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（4）土地承包经营方案；（5）村集体经济项目的立项、承包方案；（6）宅基地的使用方案；（7）征地补偿费的使用、分配方案；（8）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（9）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”应当说，现行法律对农村的重大事务由全体村民决定已经有了明确地规定，但是在实际操作过程当中效果却不是很理想，其原因不外乎村干部违规操作和村民会议难以召开两个方面。由于近年来农村外出务工和经商的人日益增多，而现行法律又对农村村民会议和村民代表会议进行了严格的程序规定，一定程度上也造成了村民会议和村民代表会议难以召开的现实情况。

第三，农村事务的民主管理和民主监督制度未能真正发挥应有作用。现行法律对农村事务的民主管理和民主监督做出了明确的要求，提出了村委会要实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则，要实行村务公开制度，建立村务监督委员会，要对村委会成员进行年度评议，同时实行任期和离任经济责任审计等等，一整套相对完备的制度已经建立起来。此外，全国各地的农村也在不断尝试探索有效的管理和监督机制，如源自河南邓州市的“4+2”工作法（所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”、

“两公开”的程序决策实施。“四议”即：党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”即：决议公开、实施结果公开）。但是就全国来看，仍有许多农村的民主管理和民主监督制度难以真正贯彻落实，其中一个非常重要的原因就是两委之间的矛盾越来越突出。村党支部和村委会在村务管理中一个是村务管理的“领导核心”，一个是村务管理的最高“行政机关”，制度上的冲突给实践中的矛盾埋下了伏笔。在村民会议和村民代表会议难以召开的情况下，在缺乏最终的村务决策权威力量的时候，党支部和村委会两个组织的成员就会争夺对村务决策和利益分配的主导权。

3.乡村社会治理的出路

3.1创新乡村社会治理理念

实现乡村社会治理的进一步完善，首先要创新乡村社会治理的理念，也就是我们在进行乡村社会治理中应当秉持怎样的理念，坚持怎样的原则。

第一，坚持以人为本的理念。人是目的而不是手段，这一观点已为近代以来全世界所公认。在乡村社会治理过程中坚持以人为本的理念要求所有的制度、措施都必须以广大农民的幸福生活为根本导向。我们在乡村治理制度的构建及实施过程中，一定要充分考虑农民现实的无知与精神需求，充分尊重谈们的自主权，把制度建在农民的心里，与此同时，政府应当给予农民充分的自主权，要相信农民有智慧、有能力处理好自己的事情，要发挥好引导者和监督者的

作用。只有这样，我们的乡村治理制度才能有真正的执行力和生命力，我们的乡村社会治理才能达到良好的状态。

第二，坚持依法治理、兼顾善治的理念。在法治的基础上强调善治，这是我们处于转型时期的必要思考。其实质在于坚持依法治理为前提，以动态治理的“善治”为关键，即根据经济发展带来的社会变化、文化变化等，不断调整我们的乡村社会治理政策，使其更柔性、更贴近农民的需求，以此形成公正、开放、互动、和谐的乡村社会治理格局。

第三，坚持尊重现实、尊重传统的理念。依法治国已经成为了中华民族走向复兴的必由之路，与此同时，我国农村发展很不平衡，受传统思想影响也比较严重。可以说，在中国农村实现法治是一项前所未有的挑战。因此，我们在乡村社会治理的过程中，必须坚持尊重现实差异、尊重历史传统的理念，采取较为灵活的方式让农民乐于接受，从而打开个人权益与社会稳定并重的乡村社会治理新局面。

3.2进一步完善规范的农村土地的流转制度

进一步完善规范的农村土地的流转制度，可以为乡村社会治理打下牢固的经济基础，也是实现乡村良好治理的根本保障。所谓农村土地流转一般是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。现阶段，指导农村土地流转的主要法律政策依据是2005年3月开始施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》。这一部门规章对农村土地流转

的原则、流转当事人、流转方式、流转合同和流转管理进行了相对明确的界定。但是必须指出，其内容仍旧尚显单薄，笔者建议尽快出台行政法规层次以上的规范性文件，进一步全面具体地对农村土地流转各方面进行明确规定。与此同时，各地方人大和政府也应当积极制定相关政策法规和指导性文件，引导农村集体经济的良好发展。例如，可以引导农村在保障农民土地承包经营权的前提下以土地入股的方式，引进商业资本成立农业公司，从保证农民一方面有股权收入，另一方面又可以作为农业工人获得劳动收入。当然，这需要相关配套措施的跟进，诸如农业技术培训等。总之，我们应当将农民增收和农村集体经济的发展统筹起来考虑，让农民收入和农业发展都取得长足的进步。

3.3构筑多元的乡村社会治理体系

伴随着城镇化战略和基层民主自治的不断推进，以及农民公民意识的觉醒，传统的乡村社会管理模式已经无法适应当今快速发展的现实需要。要想真正实现乡村社会的良好治理，应当秉持正确的治理理念，在尊重历史传统的前提下，从现实出发，构建多元的乡村社会治理体系。

第一，进一步完善村民自治制度，奠定乡村社会依法治理的基础。从1982年村民自治写入宪法至今已有三十年了。三十年的实践充分证明，农村实行村民自治制度是符合我国国情的。它能够充分调动农民的生产生活积极性，但如前所述，我国目前的村民自治制度仍然存在着许多有待改进之处。以农村的民主决策为例。当初立法

的原意是在农村实现直接民主，不仅村委会干部由村民直接选举产生，村内的重大事项的决策也应当由全体村民协商决定。但随着社会的发展变化，农村外出人口日渐增多，真正意义上的村民会议很难召集。于是在后来法律修改以及地方实施办法出台时都增加了村民会议可以授权决定应当有村民会议决定的重大事项。这是对现实的无奈妥协，看似更加灵活、更具有可操作性，但却严重背离了立法的初衷。除了民主决策之外，在民主选举、民主管理和民主监督方面都存在着一定问题。因此，我们要下大力气从广大农村的现实出发，进一步完善我们的村民自治制度，使之成为我国民主建设的一块金字招牌，为我国推行更大范围的民主打下坚实的基础。 第二，充分利用传统资源，实现乡村社会的善治。尽管近年来我国的城镇化正在加速推进，但在可以预见的将来，我国的农村人口依旧会是一个比世界上绝大多数国家的人口总量还要多的庞大的数字。因此乡村社会绝对不容忽视。从社会治理的角度分析，与城镇社会相比，乡村社会最大的特点是熟人社会。就现实来看，我国绝大多数的农村依旧沿袭传统的家族聚居模式，血缘关系仍然是维系农村人际关系的重要纽带。从某种意义上我们可以说，血缘是法治的天敌，这也正是法治萌芽并茁壮于欧洲这种商业社会的重要原因。

但是我们不能简单地将血缘关系、熟人社会视为乡村社会治理的障碍，而应当辩证地看待彼此之间的关系。就中国传统和发展现状来讲，血缘关系、熟人社会恰恰是我们乡村社会治理的重要资源。

法律是指导人们行为的重要规范，但绝对不是唯一的规范，因此我们要充分挖掘利用到道德在熟人社会中的重要作用来为乡村社会的治理贡献力量。我们应当积极引导家族权威在乡村社会治理中发挥作用，而不是一味的排斥。只有这样，我们才能实现国家和村民都乐于见到的乡村社会形态。

参考文献：

[1]彭贤鸿.社会治理的要素分析，《中共南昌市委党校学报》2008年第2期。

[2]王志尧.关于基层政府如何处理群体性事件的思考——以2008年群体性事件为例，《法制与经济》2009第2期。

[3]高丙中、袁瑞军.《中国公民社会蓝皮书》，北京大学出版社，2008年。

作者简介：

何伟明（1962—），男，河南开封人，讲师，从事科学社会主义、社会治理研究；

王伟（1983—），男，山东曹县人，讲师，从事宪法学、法律文化、社会治理研究。

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