我国资产评估行业的发展始于上世纪80年代末国有企业改制，到目前已20多年，有关评估管理的规定散见于不同的法律、法规和规章制度中。多年来，资产评估行业以1991年国务院颁布的《国有资产评估管理办法》(国务院令第91号)作为基本法律依据，这是我国第一部亦是唯一一部针对评估而专门颁布的行政法规，但该法规侧重于处置国有资产的评估规范，无法满足市场经济发展对于评估立法的要求。

　　《资产评估法》立法一波三折

　　目前，在资产评估行业，国务院认可的评估资格有六种，包括注册资产评估师、注册房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、保险公估人、旧机动车鉴定估价师，分属财政部、住建部、国土部、保监会、商务部五个政府部门归口管理。

　　资产评估行业“五龙治水”的行政管理体制，形成了行业多头管理、评估市场人为分割，多种行业标准和职业规范并存的局面。

　　《资产评估法》于20xx年成立草案起草组，由全国人大财经委牵头，20xx年2月提交全国人大常委会首次审议，20xx年8月提交二审。《资产评估法》草案历时十年，三届全国人大常委会，几十次修改完善，两次公开向社会征求意见，反馈意见近20万条，酝酿多年，但存在巨大分歧，迟迟难出台。

　　20xx年8月《资产评估法》草案二审后，面向社会公开征求意见，得到的意见高达32642条，这一数量居去年向社会公开征求意见的法案前列。而且，过去近一年来，围绕《资产评估法》的争论一直不断。

　　《资产评估法》草案二审稿规定设立评估机构，应当经省级以上人民政府资产评估行业管理部门核准，由工商行政管理部门办理登记。

　　据悉， 全国人大常委会将于今年8月三审《资产评估法》草案，财政部专家5月末向全国人大有关部门提出建议，修改《资产评估法》草案二审稿，对评估机构以注册制替代二审稿规定的备案制。对此相关专家给出了不同的意见。

　　注册制有利于促进和加强行业监管

　　财政部专家提出，资产评估机构从事评估业务应实行注册制。评估机构应当自领取营业执照30日内向有关资产评估行政管理部门申请执业注册。有关资产评估行政管理部门应当将评估机构注册情况向社会公告。

　　中和资产评估有限公司的杨蕾在接受《财会信报》记者采访时表示认同实行注册制，她认为注册制和备案制均改变了过往资产评估机构设立时必须先经行政管理部门前置审批的程序，简化了评估机构设立的手续，节约了时间，降低了设立成本，有利于评估行业的发展。备案制将此手续进一步简化，只需工商行政管理部门批准后向评估行政管理部门备案即可，从设立程序上看，是较之前的严格和繁琐有了很大的改进，有利激活评估行业市场。

　　但她同时指出，从行业管理的角度看，由于备案不是行政许可行为，是否备案不影响评估机构执行评估业务。资产评估行业是智力资本高度密集的专业服务行业，虽已在国内开展了20余年，但在现阶段整个社会信用体系还没有完全建立，还缺乏较大程度诚信的情况下，备案制的约束力不足，则有可能导致行业门槛降低，评估机构执业水平良莠不齐，而社会公众普遍缺乏专业能力判断评估机构是否具备相应的执业能力，出现问题将会成为必然。所以备案制在现阶段不是现实有效的制度。而注册制在简化了设立手续的同时，仍保留了监管手段，为评估机构的后续监管提供了制度上的保障。

　　财政部力挺注册制给出的理由是，工商部门不具有相关评估行政管理部门的管理优势，无法全面、完整、准确地掌握资产评估行业相关信息，在设立登记时存在审核上的障碍;按照“谁审批，谁监管”的原则，工商行政管理部门对评估机构予以登记，却对评估专业无法履行有效的市场监管职责。

　　对此，杨蕾表示赞同。她说，工商行政管理部门本身确实不具备评估行业行政管理部门的管理优势，如要求工商部门全面了解并掌控资产评估机构的股东或合伙人的资格、从业人员的资格是否符合条件，以及对评估机构后续执业质量的监管也同样是不现实的。资产评估行业是专业性很强的行业，资产评估机构在工商管理部门登记设立后，应继续由原各有关行政管理部门管理，否则容易出现后续监管缺失，进而导致评估监管失控。

　　有财政专家指出，资产评估行业为全社会提供专业判断服务，评估人员需要运用法律、经济、物理、化学等学科知识，遵循一定程序，按照一定方法，对资产价值进行评定估算。这种执业特点决定了评估机构不能与一般工商企业或其他服务企业等同看待，其设立需相关行政管理部门或者行业协会提供一种类似许可性质的认可，以使公众信服，为公众提供更好的服务。

　　财政部提出实行注册制的另一理由是，备案制将大大削弱各评估行政管理部门的监管手段，在备案不清楚、不及时的情况下，社会公众没有条件甚至缺乏专业能力判断评估机构是否具备执业能力。

　　“备案制在简化设立程序的同时，确实会带来以上弊端。”杨蕾对此认为，“现阶段实行备案制，对于资产评估行业来说不是最适宜的制度设计。注册制可以规避如上弊端，并可从制度上保障对评估行业的监管，促使评估行业健康有序地发展，从而实现“轻准入，重监管”的总体设计思路。”

　　备案制有利于简政放权激发市场积极性

　　《资产评估法》草案二审稿规定，设立评估机构，应当向工商行政管理部门申请办理登记。评估机构应当自领取营业执照之日起三十日内向有关资产评估行政管理部门备案。有关资产评估行政管理部门应当将评估机构备案情况向社会公告。

　　对此，资深财税专家马靖昊认为，应该实行备案制。减少行政参与，多发挥市场的作用，政府没有必要把权力都抓在手中，要让市场在资源配置中起决定性作用。

　　江苏淮海工学院商学院副教授王朋才在接受《财会信报》记者采访时表示，建议实行备案制，这样有利于激发市场的积极性。他认为，注册制存在效率低下的问题，这和当今飞速发展的市场经济不相适应，也不符合我国当前“简政放权”的顶层设计要求。但他同时指出，应该尽快建立有效的责任追究和处罚机制。

　　在谈到工商部门是否具有相关评估行政管理部门的管理优势，是否能够对评估专业履行有效的市场监管职责的问题时，王朋才表示，“工商行政管理部门对资产评估机构的登记管理是必要的。资产评估机构是市场经济的一类经营主体，不应排除在工商行政管理部门的监管之外，但同时应有财政部门或其他相关部门加强对评估机构的执业管理，并与工商部门协同管理。“

　　财政专家指出，如果出现备案不及时、不清楚的情况，会削弱各评估行政管理部门的监管手段，王朋才对此表达了不同的看法，“备案不及时、不清楚,并非备案制的先天缺陷，而是制度的执行问题，实行备案制后应加强备案制度的制度设计和执行力”。他指出，不同行政管理部门对于资产评估工作的管理都会存在一定的局限性，且造成条块分割、管理混乱，建议应由某一个部门(如财政部门)统筹资产评估的管理工作。

　　另有专家指出，《资产评估法(草案)》争议之所以大，是因为各类评估利益相关者博弈的机会不均等，各部门的意见也不一致。鉴于评估行业属于特殊行业，容易被利益集团所控制，把调整的权利还给市场更为妥当。专家认为，不论哪个部门牵头，市场化改革的方向是宗旨，评估机构要做大做强，应遵循市场之路，不能走行政干预的回头路。