范文一：法治视野下的政府跨部门协同机制探析

行政改革《固黼氟臻篱熙 doi:10(3782,j(issn(1006—0863(2015( 08(06

法治视野下的政府跨部门协同机制探析术

蒋敏娟

[摘 要]与西方发达国家相比，中国政府的跨部门协同从本质上来说是高度依赖纵向权威的“人治”协 同，跨部门协同机制的法治化要素缺失。当前，我国依靠领导权威协同的模式不仅面临着公平

公正缺失、协同不稳定等风险，而且从长期来看制约着我国的协同机制向制度化、规范化方向

发展。探索中国政府的跨部门协同法治化路径需要借鉴西方发达国家的经验，以法律法规的 形式明确部门职责权限，以精细化的思路进行制度设计，建立整体性的法律制度协调机制。

[关键词]跨部门协同;法治;人治

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006—0863(2015)08一0037一05 整体政府与跨部门协同是近年来国际公共管理研 据按重要性大小先后排序为:领导意见——领导指

究的前沿领域和发达国家政府改革的热门实践。中共 示——政策——行政命令——法律——宪法。”‘2 o这 从 十七大报告中提出“健全部门间的协调配合机制”，意 一个侧面反映了行政管理体制和运行中的人治特征。

味着跨部门协同也是我国行政改革的重要主题。人类 行政管理的人治特征也体现在跨部门协同机制

已经进入了风险社会，社会转型中的形势越来越复杂， 上。中国跨部门协同的组织载体包括部际联席会议、 社会问题跨领域、跨部门的特性日益突出。在全面深 牵头机构、大部制和领导小组、委员会等议事协调机

化改革的大背景下，完善和健全跨部门协同机制显得 构。从数量、级别、人员规模等看，中国跨部门协同机

尤为必要和迫切。 构超过了国外的相应机构。但是，与发达国家日益青 近来，跨部门协同受到了越来越多国内学者的关 睐的以自愿、平等和共识决策为特征的横向协同不同，

注。学界的一个共识是中国政府的跨部门协同机制属 中国的跨部门协同存在对权威的高度依赖，因而被视

于高度依赖权威的等级制纵向协同，“人治”色彩比较 为等级制纵向协同模式。?1在遇到跨部门的议题或者 浓厚。这一模式不仅与党的十八届四中全会提出的 职责交叉的事项时，各部门并没有动力自主推动“合

“全面推进依法治国”、“建设中国特色社会主义法治体 作”局面的达成，而是习惯依赖上级组织或上级领导。

系”和“建设社会主义法治国家”的理念要求格格不入， 跨部门协同制度化、规范化不足表现在以下三个方面: 第一，关于跨部门协同机构的设立缺乏相关的法 而且在实践中会呈现出信息、责任和效率等诸多问

题。 本文从法治视角审视当前跨部门协同机制的困 律法规。当前我国对于政府设立跨部门性质的议事协 境，探索实现跨部门协同法治化和规范化的路径。 调机构，部际联席会议等都没有对其设立的必备条件

一、跨部门协同的权威依赖与人治特征 或“门槛”、审批标准和程序等设置严格的法律规定，或

人治是中国悠久的历史遗产，它不仅反映在治国 者有关规定过于笼统。上级机关或领导审批成了唯一 安 邦的宏观方面，也反映在政府管理的中观和微观方 的把关机制，其导致的结果就是机构设置的应急被动

面。宋世明曾指出，“部门行政状态下，行使权力的依 性和随意性。在大多数情况下，各种领导小组、委员会

t基金项目:国家自然科学基金面上项目“整体政府视角下的中国政府跨部门协同机制研究”(编号:71173004);海南省高等学 校科学研究专项项目“海南省海洋生态环境协同治理机制研究一基于整体性治理的视角”(编号:Hnkyzy一201404);北京大 学“国家治理协同创新中心”成果 作者:蒋敏娟，中国社会科学院研究生院博士后，国务院港澳办港澳研究所助理研究员、博 102488士，北京

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固蝴氟鹃篱解扮行政改革

等跨部门协同机构的设置一般都由各级党委或政府办 与横向协同治理的关系，Tom Fitzpatrick(2000)认为责

任指的是按照所同意的期望展示并承担绩效责任，同 公厅(室)以“发通知”的形式宣告成立。通过发文件的

时回答问题:“谁向谁负责?又负责什么?”而分配性治 方式成立机构，既未表明其法律上的依据，也缺少设立 机构之前的必要性和科学性论证。这些“机构成立通 理与责任是在执行权力和权限过程和结构被分配的时 知”缺乏作为法律文件的基本要素，仅仅表明为了应付 候出现，需要在政策制定、项目涉及或项目执行领域委

托或共享展示和承担绩效责任的义务。明确部门责任 实际需要而作出的某种决断。这一“机构文定”的方

式，有悖于法治政府中“机构法定”的原则。相比而言， 和有效的奖惩措施有助于激励相关部门为实现合作目

国外也有类似的议事协调机构，但其成立或撤销都有 标而持续努力。[61目前我国的问责机制在主体、要件、 严格的法律规定，且必须依靠一定的程序来进行，行政 程序、层次等方面存在诸多问题，但核心的是问责缺乏

首脑也不能随心所欲。例如即便是在二战这种非常时 刚性，即选择性问责和形式主义问责。在这一环境下，部

门获取的权力恒久而又实实在在，出了问题被问责相对 期，美国总统罗斯福设置的大量l|缶时性机构也是和国

会妥协后的结果。各个0ECD国家政府如欲设立或撤 具有偶然性和随意性，且可以化解。同时，我国的绩效 评 销某一临时机构也需要经过一个严格的程序:先由有 估是基于部门职责分工，忽视了多部门合作下的绩 效， 关部门、专家委员会提出专题报告，接着行政会议讨 且同样存在奖惩缺乏刚性的问题，而当代发达

国家问 论，最后由政府首脑签署命令发布。美国在设置临时 责的主要形式是就目标完成和绩效状况向公众

负责。

机构的程序方面规定更为严格，它规定除了少数临时 英、美等西方国家在推动跨部门协同关系时，十分 机 构的负责人由总统直接任命外，多数还需要参议院 重视组织部门自身的目标和绩效考评体系同整体的跨

部门协同目标之间的联系。不仅颁发了指令性文件指 批准后才可以任命。H1

示各相关组织努力的总体方向，为确立组织新的使命 第二，在管理运作方面跨部门协同机制规范化不

足。以联席会议为例，按照规定联席会议一般实行轮 提供总的目标框架，更明确要求各部门围绕整合的、跨 流牵头的制度，按周期召开会议，各参与方在会议中 部门协作的目标确立自身的指标评价体系。以英国公 交运输系统的公共服务协议为例，1998年英国政府在 通报本部门的工作情况，共同探讨跨部门合作的议

题。会后就合作达成的协议或一致意见积极开展本 “交通运作白皮书”中明确了，采取一种跨部门的绩效 部

门的工作。但是，在实际运行过程中，联席会议的 评价体系。这个体系确立了未来交通运输系统的五个

主要的指标:环境，安全，经济，获得服务的便利性和整 召开具有相当程度的随机性，遇事才启动;由于缺乏 合度。后者不仅包括不同的交通运输部门之间的整 制度约束，对于以各种借口推脱，不参与会议的情况 无能为力;而且即使会上签署了共同协议，也很容易 合，也包括交通运输同其他的政策领域，涉及环境、土

出现“会下各打各的算盘”的情况，联席会议的作用仍 地使用规划、教育、卫生等。在跨部门指标设计的过程

然有待检验。松散的会议协商机制缺乏强有力的组 中，研究者对照指标上所涉及的领域，分别比较了环

境、安全、经济领域内各指标体系中涉及交通部门织结构和制度化的运行机制的支撑。”1对于议事协调 的部 机构也存在同样的问题，由于缺乏对议事协调机构日 分，发现交通部门设计的指标体系中涉及到环 境、安 全、经济的部分，与环境、安全、经济的政策部门常工作程序的法律规定，我国大部分议事协调机构的

指标体系中关系到交通部门的部分有许多不设计的 运行通常是按照惯例或经验来操作，也具有较大的随

意性。尤其是在当前的情况下，法律并未明确议事协 处。举例而言，环境部门将道路的能源效率和一致之 不同交 调机构与正式序列机构之间的权责关系，大多数议事 通工具对能源的耗损度列为资源使用的两项重 要的评 协调机构由于不是行政主体，因此不需要承担法律责 价指标，但是在交通系统的指标内，对能源利用

却丝毫没有考虑。针对类似这样的问题，研究者和耗损 任，但是“高级别领导挂帅”的人员配置，使得各种议

逐一 进行了修正，设计出一套结合多个部门内部指标事协调机构实际上发展成为正常序列部门之上的一 的、同 个管理层次，而拥有了实质性的权力，经常“越界”干 其他部门的指标体系较为统一的交通运输指标体 系， 预日常机构的行政事务，客观上削弱和影响了正式序 并在一个地方作了试点。?o事实证明，当部门内 部的绩 效评价指标体系具有整合性和跨部门性时，就能有效 列机构作用的发挥。

促进跨部门网络的实现，使得部门主管不仅关心本部 的第三，跨部门协同的责任机制不健全。协调机构

工作目标有哪些?协调效果如何评价?协调失灵又 门的绩效同时激发内在的动力为共同的目标而努力， 承担什么责任?在这些核心问题上也缺乏相应规范。 同时清晰的责任划分也为问责机制的落实提供了 基础。责任不清，直接影响了横向协作的有效性。关于责任

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行政改革《黜凰氟酶篱挥

二、人治协同面临的风险 的是整体的正义与公平。 以上分析可知，中国当前的 跨部门协同机制存在 二是协同的不稳定性的风险。现代官僚制的权威

着制度化不足，法治缺失的问题，目前的协同更多的是 基础不是领导者个人的魅力，也不是世袭特权，而是依

依靠上级权威的“人治协同”。这种协同模式虽然在短 照一定理性准则建立的法律规章。然而，在我国官僚 期内十分有效，在面对突发事件时也能够游刃有余，但 制体系内大多数协同机制制度化、组织化程度低，部门 是从制度化建设的角度来说，“人治协同”与依靠规则 之间有关跨部门协同的共识只是停留在领导人的承诺

与制度的“法治协同”相比，存在着很多潜在的风险: 层面，而不是以具有强制力和约束力的部门间契约为

一是公平、公正缺失的风险。不可否认“人治”协 主。“相互口头保证将采取合作的策略，也并不真正保 同 有其独特的优势，它能够在短期内集中整合相关人 证他们能够遵守自己的诺言，因为建立在个体理性(特 力、物力资源，使得很多积重难返的复杂问题得到快速 别是近视的、短期的个体理性)之上的思维，是滋生机

解决。因此，很多人为“人治”辩护，认为人治效率高， 会主义的土壤”。??这种承诺与领导人的任期密切相

不用花费商议的时间，避免了无休止的争论。但是，仔 关，缺乏法律效力和违约责任的划定。一旦领导调动 细揣摩可以发现，人治管理的效率是虚假的效率。因 会使得已经建立起来的跨部门协同机制被架空或虚 为人治协同的高效建立在两个基础上:一是“只要结果 置。领导人为了尽快解决问题，可能会有意无意地忘

不计成本”;二是“只问结果不问过程(程序)”。显然 记相关法律的规定，越过常规的办事程序，损害法律的

任何一个社会问题的解决，如果成本、程序及方式方法 权威。此外，协同的不稳定性还体现在，由于领导者通

都不需要考虑，集中各种资源，自然非常容易。【8 。但是，常都没有足够的时间了解事情的来龙去脉，在有限的 人治管理在获取效率的同时，却忽略了公平。公平是 信息和时间下，协调的结果具有很大的随意性，即相同

人们对公共行政的一种基本诉求，公平必须是看得见 事项不同领导者协调会产生完全不同的解决方案。 的

三是制度化规范化不足导致对人治的依赖。人治 公平，但是“人治”却因为其非透明及非程序化的特

点损害了公平。领导就个案作批示或裁决，前提是有 虽然会短期见效，但会在不同程度上对制度化、规范化 关个案必须被呈上领导的案头。这对个案选择机制的 建设形成掣肘或制约，从而陷入一种恶性循环:凡事只 科学性提出很高的要求，否则会出现“渠道压倒质量” 有在高级行政官员介入的情况下，协调才有可能达成。

的结果，即呈上领导案头的，不一定是那些最重要、最 在这种发展模式下，跨部门协同的达成将完全依赖某

急迫或最有价值的个案，而仅仅是那些恰好被领导注 个领袖的的个人意志和其领导能力，缺乏协同的自发 意到的问题。例如，2006年9月，北京市民姜海程在北 的和内在的发展动力。 京到武汉的列车餐车花30元吃 了一顿饭却没有吃饱， 相比之下，以制度化管理著称的美国就不存在这

不满之下随即写信给铁道部部长反映情况。部长收到 样的问题，以美国海洋政策协同框架为例。为了应对

信后即对此事作出了“批示”。接到铁道部长的“批示” 海洋、海岸和大湖管理领域纷繁复杂的法律、权限和治

后，武汉客运段的相关领导专程到姜海程家登门道歉， 理结构的碎片化问题，2009年6月，美国总统奥巴马 签 并退还了多收的餐费。此事导致了餐车长被解职，并 署了一个备忘录，责成环境质量委员会主席牵头，成立 促成了铁路系统的广泛自查。?1该案例可能会让我们 一个由24个高级行政官员组成的跨部门海洋政策

为“平民的胜利”而欢呼，但是这种胜利背后隐藏着“人 务小组，研究解决海洋政策领域的跨界协同治理问题。 任

治”的劣根，通过领导干预实现的“个案正义”并不能带 在任务小组的建议下，美国政府在中央层面设立了由

来社会的“整体正义”。在中国的政治文化下，如果某 27个部委、机构和办公室组成的国家海洋委员会 (Na- tional 0cean 一个案获得领导批示成为督办案件，下级部门往往会 council)负责制定统一、整合的国家海洋政

不遗余力、不惜代价求得迅速解决，超标准“花钱买平 策。美国的国家海洋委员会是一个“首长——副职”委

安、买稳定”等成为可能的选择，而对更严重、更急迫但 员会，组成人员包括联邦各部和职能部门的首长以及 没有领导批示的个案，则置之不理或采用双重标准处 相关副手，由环境质量委员会主席和科技政策办公室 理。?叫事实上，只有那些得到领导关注的事项才有可能 主任担任联合主席。联合主席轮流主持海洋委员会会

议。‘1引美国海洋政策跨部门协同主体框架的一个明显 得到良好的解决，如果领导不关注或是有关社会问题

因为渠道障碍无法进入领导视野，那么问题的解决可 特征是，架构设计清晰，职责明确。与中国依靠上级领

能也就遥遥无期了。这样一来协调问题的解决就具有 导权威协同不同，美国海洋政策跨部门协同框架的主 了极大的随机性，应该看到在一个全面追求公平正义 要领导是兼职且行政级别低，但是依然能领导和协调

的新社会里，人民需要的不仅仅是个案的正义，更需要 包括副总统代表、总审计长、国务卿等在内实权人物，

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匿瞅胃每酶篱孽扮行政改革

原因就在于有清晰明确的职责规定和详细的运作管理 工作组到部际联系会议，我国实践与发达国家相比，在

细节。美国海洋政策协调框架，逐条列举了联合主席、 协同机制的类型和主要方式上并不存在大的区别，差

第一层次(部长级)会议、第二层次(副手级)会议、各职 别主要体现在协调的实际效果上，特别是政策法规不

能机构的具体职能;在责任明确化方面，框架明确了各 一致、执行力低下等。其中一个重要原因，就是管理精 主体(包括人员和机构)的责任以及汇报负责的对象; 细化不足。我们国家的制度和政策具有“模糊文化”的

在运作管理方面，明确了各委员会以及职能部门召开 明显特征，笼统、原则、抽象，更多是目标、方向或意图

会议的次数，以及临时召集会议的条件等。?3。而大多数 的宣示，“考虑问题多停留在‘应该如此’的层面上，多

半着眼于大方向、大原则而不大措意于‘怎样才能必然 情况下，我国主管部门与相关配合部门之间，并没有就 如此’的细节层面、操作层面或中观、微观层面，导致价 协同关系的职责、运作程序等做出详细的规定，因此，

主管部门必然会遭遇“协同无力”的瓶颈，“部门行政级 值判断盛行，理性工具阙如，在制度涉及上顾此失彼，

别低无法有效协调”往往成了主管部门最有力的托词。 进退失据”。?纠在实际执行过程中，原则性的概念往往

很多部门都希望通过“升级”来提高部门间协调与合作 存在着大量可以解释的空间，因此一旦涉及利益就会 的力度。然而，一个现实的问题是不可能所有的部门 演变为部门冲突。跨部门协同法治化需要在制度设计 都被列为国务院组成部门序列。提高行政级别在短期 上朝着精细化的方向发展。精细化管理是一种与传统

内可能会起到一定的作用，但如果所有部门都成为同 的粗放型管理完全相悖的管理理念和管理技术，它要

样级别，行政逻辑自身就会面临更深层次的权力危机。 求把“精、准、细、严”的要求落实到每个工作流程和工 三、跨部门协同法治化的路径选择 作岗位当中，将目标细化、标准细化、任务分解、流程细 (一)以法律法规的形式明确部门职责权限 职分、量化考核，实施精确决策、精确控制、精确考核，把

责不清，管理权限交叉是阻碍跨部门协同法治 化管理的对象逐一分解，量化为具体的数字、程序、责任，

的重要因素。因此，探寻跨部门协同的法治化路径 使每一项工作内容都能看得见、摸得着、说得准。?6’具

首先就需要以法律法规的形式明确政府部门的职责权 体到跨部门协调机构的管理上，就是要明确协调机构 限。职能和责任明晰是确保部门有效协同的重要前 设立、分工及运行的制度标准，同时确保政府工作的各

提。界定组织职能，搞好运行前的职能协调，是对行政 个流程、各个环节、各个工作部门之间都有良好的衔

组织不协调的预防，也是一种积极的协调机制，它可以 接、协调与配合。通过充足而具体的法律制度规范供

将不协调因素减少到最低限度。?41在我国，明确部门职 给，尽量减少跨部门协同过程中领导主观意志的影响。 责最根本和首要的任务是制定相关职能界定的法律法 (三)建立整体性的法律制度协调机制 规，增强部 门职责界定权威性、约束性。各级政府部门 目前，我国政府组织的法律制度建设中存在着有

及其公务员必须主动自觉地履行宪法和法律明确规定 悖于系统论的“碎片化”现象，“部门立法”盛行，致使各

种棘手问题的产生，影响法律制度的效力、合法性和权 的各项职责，同时相关法律部门和机构编制部门应逐

步捋顺现存的职能边界模糊，责权不清的现象。具体 威性。建立整体性的法律制度协调机制就是要从顶层 来说可以从三个方面着手:首先，我们可以对现有职能 设计上对权力机关和行政机关的相关法律规则和规范

进行归纳分类，综合分析，确定哪些职能应该保留，哪 性文件进行协调与整合。具体来说，应该从立法、执法

与司法协调机制三个方面对整体性法律制度协调机制 些职能需要在相关部门间转移，哪些职能需要取消，在

进行构建。首先，在立法层面，应该强化人大的立法职 职能分析的基础上，确定某个部门应该承担的基本职 能，消除体制和机制性障碍，强化人大的立法职能，将 能;其次，根据法律规定，对于政府部门职责相同或者 相近的，原则上由一个部门承担，逐步消除部门间职能 现在实际上由政府部门掌控的一些公共政策制定职能

重叠、交叉等问题，从根本上减少部门间职能冲突的可 收归人大;强化人大对政府职能、机构设置与人员编制

的审定职能，使“三定”方案法制化;强化人大对政府重 能;最后，对于一些难以划清范围，确实需要相关部门

大决策(发展规划、年度计划、预算及其执行情况等)的 共同承担的交叉职能，必须明确职能履行时主办部门

审批职能与对政府行为的监督职能。长期以来在“一 与协办部门、牵头部门与配合部门的关系，使其能够各 元化利益格局、理想化人格、无限理性和社会系统的机 负其责，分工协作。职权法定是依法行政的原则，如果

行政法律规范将各部门的职责权限划分得很清楚，政 器说”?3的执政理念的影响下，人民代表大会的立法职

府部门之间的冲突就会大大减少。 能一定程度上被弱化，整个国家的公共权力系统呈现

(二)注重制度设计的精细化 出高度行政化的特征。过度依赖政府部门，只会陷入

从级别较高的议事协调机构、跨部门专项政策或 “行政体制陷阱”，在过分集权、上级领导者决定一切

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行政改革《毽湖氟臻篱挥

search Roundtable the Horizontal Is— onol 的体制下，必然是人治，下级必然“唯上”是从，依法行 Management

sues(2000( 实行联合执法与建立行政协助制度。政的法治原则不可能真正落实。。”o其次，在执法层面，

P( K( Lucas( into 所谓联合执法就 [7] Jones， Integratillg Transpon

是由多个执法部门联合组成的执法机构，统一对相对 ‘Joined—up’ Policy Appraisal( no，l印on Pofic， ， 人进行监督检查。联合执法模式有利于各职能部门的 2000(7)(

行政执法活动相互协调与配合，克服各自为政的弊病， [8]何显明(信用政府的逻辑[M](上海:学林出版

社(2007( 形成执法的整体合力。同时还应借鉴国际经验，建立 和完善行政协助制度，即在强调职能划

分清晰准确的 [9]铁道部长批示为火车餐车菜价过高向乘客道歉

的说明，使得各部门同时，以法律的形式对机构之间的协助行为作出明确 [N](新京报，2006—12一13( 相互支持配合的责任和义务法定 [11]宋亦平(企业理论一分工与协作视角的解说

[M]( 化。最后，在司法层面，整体性的法律制度协调机制就 上海:复旦大学出版社，2007( 是要构建出司法

white House Council on Envimnmental 协调机制，加强各地司法机关之间的 [1 2]The

Inter油I ocenn 关系协调，具体而言包括统一司法标准，做到标准一 Repon对the Inter一89ency Quality( Pol记y 致、结论互认、信息互通;加强司法协调与协助，建立起 ‰后而rce，Septemberl0，2009(

在案件调查取证、管辖及法律服务方面的协调与协助 [13]周志忍，蒋敏娟(整体政府下的政策协同:理论与

发达国家的实践[J](国家行政学院学报，2010 机制;排除地方保护等。? (6)( [14]罗子初，曾友中(转型期行政协调机制的重塑 [参考文献] [J](地方政府管理，2001(1)( [1][3][10]周志忍，蒋敏娟(中国政府跨部门协同机 [15]张星久(母权与帝制中国的后妃政治[J](武汉大 制探析一一个叙事与诊断框架[J](公共行政评论， 学学报，2003(1) (2013(1)( [16]邓志辉(实施精细化管理，提升政府行政管理效 [2] 宋世明(论从“部门行政”向“公共行政”的转型 能[J](消费导刊，2008(6) ( [J](上海行政学院学报，2002(4) ([17]李习彬(从整体观到总体观:深化体制改革需要 [4]周望(中国“小组机制“研究[M](天津:天津人民 实现的政府管理哲学转变[J](中国行政管理， 出版社(2010 ( 2000(11)( [5]胡佳(跨行政区环境治理中的地方政府协作研究 [18]李习彬(中国政府管理创新体系研究[J](国家行 [D]，复旦大学博士学位论文，2011( 政学院学报，2002(6) ( the of Board of canada(月b卜 [6]Tom Treasury Fitzpatdck (责任编辑熊 洋) i凡Go秽e不l口，}ce o，以Ac—i?n,口f^lhnnge，，}e凡f:丁把，L出

cou凡,口6i胁" Secretariat for CCMD’s Action—Re( RIIle of and Rllle of of Institutionali髓tion of CoIlabo髓tion LawGoVernmentMen:The Analysis Cro鹞一agency Jiang Minjuan

with westem coUaboration of Chinese(知vemment is countries，the [Abstract]Compared cross—agency highly dependent

the with the main characteristics collaboration of men” rather than onasmlelongitudinal autho打tv by”rule

of law( Such kind of coUaboration model is not faces to lack of faimess and but vulnemble(which onlv stabilitv

so restl‘cts the collaboration to in the and a1( mechanism develoD direction of institutionalization no不 nalization( To the Chinese(沁vemment collaboration under the mle of law needs to leam explore cross—agencv from the devel— count^es in the west( Possible measures include clear the oped specific up tion in the fonn of out the and of re6ned department?responsibility ju打sdic- law，carry explora“on practice and establish the management 1egal sys? tem of coUaboration mechanism in a holistic wav( of of men[Keywords]cmss—agency collaboration，11lle law，mle is Postdoctoral Researcher at Graduate School of Chinese Social of [Author]Jiang Minjuan Academy Sciences，

1 02488 Beiiing

万方数据 2015年第8期 总第362期

范文二：完善收入分配调控的跨部门协同机制

完善收入分配调控的跨部门协同机制

李 帆 万海远

[摘 要] 收入分配问题关乎民生，受众面广，牵一发而动全身，因此需要多个部门的协同合作。

当前我国收入分配调控机制存在机构重叠、职能交叉、制度间缺乏衔接等问题，削弱了

调节收入分配的功能。在下一步的改革中，需要健全收入分配调控体系，构建一个更高

规格、跨部门的收入分配协调机制，理顺中央与地方政府的事权与支出责任，搭建跨部

门协同信息共享平台，实现职能统筹与政策并轨，提升收入分配政策中政府协同治理的

整体效能。

[关键词] 收入分配调控;跨部门;协同;机制

[中图分类号] [文献标识码] D63 A

解决收入分配问题,既需要充分发挥市场机 表倒逼改革向前推进。为此,本文旨在深入分析

我国收入分配调控中跨部门协同治理现状和协同 制在要素配置和价格形成中的基础性作用,也需

要更好地发挥政府对收入分配的调控作用。近年 失灵问题,在此基础上研究职能整合的总体框架 来,我国收入差距水平始终保持高位运行,贫富 和目标,为“十三五”时期完善我国收入分配政 分化已经成为制约经济社会发展的重要因素之一。 策体系提供参考。

虽然政府出台了一系列的政策措施,但是仍然没

有解决收入差距扩大和分配秩序混乱的问题。一 一、我国收入分配调控中部门协作的现行机制 个重要的原因是,我国收入分配政策设计安排缺

乏整体性和系统性 ;在条块分割的管理体制下, (一)“高层会议”机制 各部门之间、中央与地方之间交叉管理、职能重叠、 以权威为依托、科层制、强制性的纵向协同 信息不畅,呈现出碎片化的现状,难以从根本上 是我国跨部门协同的主要模式,跨部门合作往往 解决收入差距扩大的问题。面对 2020 年全面建成 是通过上一层级集体会议或座谈会的形式来进行 小康社会的目标,迫切需要为收入分配调控体制 协调。高层领导参与,可以实现决策者与多个执 机制寻找改革的突破口,用清晰的路线图与时间 行部门的搭桥、互动,从而达到理清决策思路和

作者简介[] 李帆，中国发展研究基金会项目主任、国务院发展研究中心助理研究员;万海远，国家发改委宏观 经济研究院副研究员。

部分群众生活比较困难,因此需要大力推进收入 深化具体措施的目标。例如,2013 年 5 月,李克

强总理主持国务院常务会议,讨论健全社会救助 分配体制改革,从而维护公平正义与社会和谐稳 制度,提出统筹城乡居民最低生活保障制度,而 定。

且强调根据经济社会发展水平和物价变动情况,

适时调整最低生活保障标准 ;2014 年 8 月,习近 二、当前我国收入分配调控机制的突出问题 平**主持中央政治局会议,审议《中央企业

负责人薪酬制度改革方案》,健全中央企业负责人 (一)多头管理，职能交叉，政策“碎片化” 薪酬分配的激励和约束机制,逐步规范企业收入 从全国来看,包括国务院组成部门、特设机构、 直分配秩序,推动建立现代企业制度,并深化收入 属机构、直属事业单位、群众团体在内的 20 多 个单位分配体制改革。 涉及收入分配职能,由于缺乏总体战略与 系统安排,

往往会出现政出多门、缺乏可操作性 的问题。例如,(二)“协调小组”机制

在规范收入分配秩序方面,发改 委负责“研究提出调2014 年 4 月,根据国务院批复的《国务院同

整收入分意建立深化收入分配制度改革部际联席会议制度》 配与经济协调发展 的政策建议”,商务部负

责“协调整顿和规范市场 经济秩序,依法对经营者进行的要求,成立了以国家发展和改革委员会牵头,

财政部、民政部、农业部、人民银行、扶贫办等 反垄断审查”,而工 商行政管理总局负责“规范和维

护各类市场经营 秩序的责任,监督管理市场交易行21 个部委参加的收入分配协调小组。要求推进改

为”。这种责任 分工过于笼统和模棱两可,并且明显革总体方案与部门专项改革的衔接配套,加强部

门间沟通和信息共享,会商推动重点领域和关键 存在职能交 叉和多头分段管理的现象。在收入分配的环节的专项改革。“协调小组”制度是目前协同治 税收调 节方面,财政部负责“组织起草税收法律、行

政 法规草案和税收政策调整方案”,而国家税务总局 建设中制度化和规范化程度较高的一种方 理机制

式,通过明确各单位成员的责任,分解任务、沟 也有“起草税收法律法规草案及实施细则并提出 税收通情况,提高各管理主体的集体行动能力。然而, 政策建议”的权力,在这种“双头治税”的 格局中,

如果缺少有效的部门间横向协同,调节 收入分配的税由于没有一个更高级的权威领导,“协调小组”仍

然属于扁平化和分散化的统筹机制,在收入分配 收政策很难扎实推进。

领域仍然没有横向间强制性。 (二)部门割裂，缺乏联动，存在政策 盲

点 (三)“联合发文”机制

部委间的联合发文是我国收入分配政策制定 已有的收入分配调控政策多是相关部委基于 各的主要形式。例如,2008 年 2 月,民政部、财政 自规划或职责权限制定和执行,工作中缺乏相 互衔接。

例如民政部关注城市低收入家庭认定、 困难群体救部印发《进一步提高城乡低保补助水平妥善安排

当前困难群众基本生活的通知》,以提高农村五保 助和社会慈善事业等问题,扶贫办关 注农村贫困家庭供养水平,对生活特别困难的城市低保边缘家庭 认定和扶贫开发投入问题,农业 部关注农业补贴问题,给予临时救助。2013 年 2 月,国家发改委、财政部、 国家民委关注民族贫困问 题,人力资源和社会保障人力资源和社会保障部联合印发《关于深化收入 部关注就业机会公平、 劳动者职业技能和养老保险分配制度改革若干意见的通知》,认为收入分配领 等问题,教育部关注 教育公平问题,卫生部关注全民域仍存在一些亟待解决的突出问题,城乡区域发 医保问题,国资 委关注国有企业高管薪酬问题,中展差距和居民收入分配差距依然较大,收入分配 央组织部关注

秩序不规范,隐性收入、非法收入问题比较突出,

领导干部收入问题,人民银行、银监会关注银行 域调控居民收入差距的困难也日益突出。5. 扶贫 政收费和存款利率问题,证监会关注股息红利问题, 策缺少环境政策的协同配套。中国存在大量的 “生态国土资源部关注公共资源出让问题,住房城乡建 贫困人口”集中在生存环境恶劣、生态脆弱 的地区,设部关注保障性住房供给问题,等等。这就造成 贫困与生态问题相互交织、互为因果。 多年来,区域了在收入分配调控的链条中样本选择不统一和不 的扶贫开发工作由各级扶贫办负责, 生态环境建设由协调,难以全面揭示收入分配各个环节中存在的 各级农业、林业、水利、环保等 部门负责。这种封闭系统性问题。即便是多部委联合开展的这方面工 的部门分割的管理体制,使 得区域的扶贫开发工作和作,也只是针对某个方面问题的,且没有完整覆 生态建设工作不能统筹 考虑,一些扶贫开发措施客观盖城乡。分散在多个部门的财产信息缺乏汇总、 上对生态环境造成 了负面影响,而一些生态工程建设共享和查证,“开宝马领低保、住经适房”的现象 项目又在一定 程度上抑制了地区的经济发展,众多政也就不足为奇。此外,相互割裂、缺少弹性的政 策措施作 用互相抵消,不能达到预期的效果。 策体系往往会形成“覆盖盲点”和“夹心层”现象。 (四)中央与地方政府相关职责缺乏清 晰例如,对于高收入群体,有相关部门通过较高的 界定

边际税率来调节 ;对于低收入群体,有相关部门 当前在全国收入差距扩大的同时,不同地区 内通过一系列的保障政策托底。然而,对于略高于 部的收入分化也日益严重,不同地区、省份甚 至不低保标准的中低收入群体和日益增加的中等收入 同人群组内部的差距也显著扩大。这些都需 要依赖于群体,却缺乏直接对口的管理部门和灵活多样的 地方政府的财力支持,增加转移支付, 缩小地区内调控手段。 部的收入差距水平。但当前,我国中 央和地方在事

权和支出责任上并没有明确的界定。 2013 年,中央财(三)配套政策措施不够完善

政收入占总财政收入的比重为 目前的收入分配制度带有浓重的单项政策色

彩,配套政策不健全,没有形成系统的收入分配 48%,但中央政府直接支出仅占总支出的 15% ; 地调控体系。具体表现在五个方面 :1. 收入分配政 方财政收入仅占全国总财政收入的 52%,却承 担了全策规划缺乏统计部门的协同支持。有些地方制定 国总支出的 85%。地方政府事权和支出责 任过多而财规划时对居民收入保障需求缺乏精准全面的调查 力明显不足,在通过转移性支出和公 共支出进行收入统计,简单地根据中央补助资金数额来编制规划, 再分配方面力不从心,同时弱化 了地方政府为本地造成规划和实际需求不一致。2. 财税和金融等配 区居民提供公共服务的能力。 此外,中央和地方职套政策未能及时跟进收入分配调控的管理进程, 责重叠、共同管理的事项过 多。中央和地方财政对由此影响了收入分配的调节效果。3. 只盯住收入 社会保障、公共卫生、义 务教育等相当多的职责和支流量的调节,缺乏有效管控财产存量的政策,尤 出责任实行共同承担 的办法。还有一些其他事项,其是缺乏直接的财产税来调节畸高财富的代际传 各级财政承担着若 有若无的责任。职责重叠、共同递,从而制约了贫富差距的调控效果。4. 缺少跨 管理,使得中央 和地方通过各种形式进行博弈,容易区域管理的有效手段。当前,人口流动和人户分 造成公共服 务的供给责任混淆不清、互相挤占或者双离的现象非常普遍,流动人口往往被排除在流入 方都不 管、无从问责。这种相互推诿最终会导致公共地政府所提供的低保、再就业等公共服务范畴之 服 务供给不足,间接上拉大了城乡和地区之间的贫 外 ;流出地政府虽然负有保障贫困家庭生活的职 富差距。

责,又因为鞭长莫及而难以管理。因此,目前对

于跨区县进行再分配的协调力度明显不够,跨区

(三)用足当前的收入分配部委联席会 议机制。

充分利用跨部门的收入分配议事机构, 三、“十三五”时期推进收入分配调控 跨用足当前 21 部委收

入分配联席会议机制。理顺收 入分配秩序是一项系统工程,部门协同机制的政策建议

鉴于国家收入管理 的多部门和多目标,以及市场条件下工

资分配的 实现收入分配政策的统筹协调,需要出台一

多元化和多渠道,特别需要从国家层面对各项收 揽子行动计划,各方面协同推进,环环相扣,打

入分配政策实施协调与平衡。如 :经济发展和居 出组合拳,发挥整体效应。鉴于相关规划工作时

民收入增长的关系,城乡以及地区居民之间的收 间节点即将到来,应尽快研究“十三五”期间收

入分配关系,国有企业工资水平与民营企业工资 入分配政策体系需要补齐的“短板”。

水平的关系,企业领导人收入与普通职工收入的 由于缺乏 (一)健全收入分配法律体系。

关系,国企高管、政府公务员、公立事业单位之 法律的规范,我国收入分配制度的运行和管理很

间的收入分配关系等等。处理好整体的收入分配 容易出现无法可依、政出多门、管理混乱的问题。

关系,仅靠一两个部门和单向政策,是难以取得 已有的法律法规和配套政策措施也不完备,有关

改革的综合效果。所以,充分利用刚建立的跨部 政策缺乏配套措施,致使现有法规政策层次不高,

门收入分配联席会议机制就显得尤为重要,有利 系统性不强,针对性和可操作性不足,使得收入

于整体政策的协调,扭转收入分配混乱和分配差 分配相关问题难以依法规范。应加快立法步伐,

距过大的问题,从而建立起政府综合性的分配协 尽快出台社会救助、慈善事业、扶贫开发、企业

调机制。 工资支付保障、国有资本经营预算、财政转移支

(四)重构不同部门的收入分配职能。 集中归付管理等方面法律法规,整合目前散落在各种法

规、行政规章和地方性法规中有关收入分配的规 并分散在多部门的分配职能,按大部制方 式推进政府机构

改革,这有利于解决收入分配领 域存在的深层次矛盾。目定,进行系统梳理并提升至国家法律层面。

前我国政府涉及收入分 配职能的有 20 多个部门,无论看我(二)建立更高规格的跨部门协调小组。

国历史还是国 际比较,都属于“小部制”类型,特点是机构数“小组”协同的效果往往与负责人的级别成正相关

量大, 专业分工细,职能交叉多。居民收入分配状况与 多关系,负责人级别越高,“小组”的协调和执行能 力

部门政策都有关系,而单独一两个部门又无法 左右和改变也就越强。建议尽快建立由国务院直接领导的、 超

这一状况,往往造成收入分配问题与 多部委都有关系,无脱部门利益的更高规格协调机构。该机构可以 由总

责任 ;否决权大,决定权小, 很难就综合性的收入分配矛理或副总理直接领导,并通过立法明确其法 律地位,

盾追踪到关键部门的 责任。因此,有必要对现有分配职能进赋予其部门协调的职责。该机构的协调 范围主要

行有效整合, 改变部门繁多、职能交叉的现象,通过建立包括 :一是收入分配规划和政策等重大 问题的统筹

收入 分配管理的大部制模式,集中相关职能,变部门 间协调 ;二是指导各部委与各省市之间 的行政协作,

协调为内部协同。用制度规范部门职责分工协 调工作,切对协调会议的召开、行政任务的签 订等问题进行

实解决政府部门之间存在的关系不顺、 职责交叉问题,提协调 ;三是研究提出收入分配建设 的路线图与时间

高行政效能,形成工作合力。 表,以及与之相应的中央补助资 金需求 ;四是组

(五)实现不同收入分配政策的并轨。 织检查和监督收入分配政策的统 筹实施情况 ;五

在覆盖面上,收入分配的调节对象应该覆盖所有 是掌握和汇总相关数据和政策执 行情况 ;六是在省、

市、县层面构建相对应的协 同联动机制,定期对收

入分配工作进行纵向协调。

低、中、高收入居民,建立提低、扩中、限高的 所以,首先建议应从中央层面和地方层面建立标 准一致、垂直管理的立体政策体系。从居民身份来看,应打破户籍的 信息协同共享平台,加强对 收入分配信息的采集、加工、处理、建库、分割,保障对象应覆盖所有常住居民和流动人口, 共享 等工作,尤其是要实现民政、财政、税务、金融、 工商、社保等不仅覆盖城市居民,而且也要有针对性地提高农 相关系统的对接和共享,从而提高 居民收入信息统计与检索的科学性、村居民和农民工的收入水平。要确定统一的调节 准确性和及 时性。其次,为加强居民财产差距的调控,应建 立居民存条件、待遇标准等,即按照收入条件确定统一的 量财产的统计调查制度,从而可以对居 民的工资分配、收入分配和财调节标准,经济条件相同,享受的保障待遇相同, 产分配进行联动。 再次,应通过信息平台建立与公民、社会的互动 确保横向公平。另外,要整合已有的收入分配政策, 回应机制,形成良性互动循环,并逐步建立起收 入分配政策的监督、根据困难群体收入水平在不同政策之间实现对接、 反馈和纠偏机制。

流动,打破现行分配政策体系内部割裂的状态, 首先,在 21 (八)建立第三方评估机制。部委联席会议制度的实现政策并轨,建立高度统一、有弹性、可转化 基础上,推广专委会、评议 会制度,建立收入分配监测评估中心。由的调节体系。 此,建 立起收入分配监测评估指标体系,并合理给各个 部门规定未来

(六)明晰中央与地方的事权与支出责 要达成的定量指标,并提出透明公 开的考核与问责办法。其次,在全

国设立定点监 测单位,并适时开展收入分配问题的专项调查。 针对中央政府承担全国性和跨地区“外溢性”的 任。

重点行业、重点地区或重点人群进行调查, 从而动态反映我国居民收公共产品和服务的支出责任 ;地方政府承担地方

性公共产品和服务的支出 ;属于中央和地方共同 入分配的状况。在此基 础上,建立收入分配微观模拟模型,并对收入管理的事务,应明确范围,分清责任,由中央与 分 配政策的影响进行评估,从而为宏观收入分配调 控提供依据。最后,地方按照一定比例分别承担。未来,中央政府应 由第三方评估机构出具收入 分配年度或季度监测报告。定期对我国收

入分配 情况进行监测,组织有关部门进行会商,由此提 出下一步收入承担更多全国性的、区域间的再分配调节责任,

分配政策协调的目标和重点工作。 应集中一部分社会保障责任、公共卫生职能和教

育职能 ;地方政府承担本地区内收入分配调节责

责任编辑 :葛 卫 任。完善中央对地方转移支付的规模和结构,将

部分专项转移支付归并到一般转移支付中,减少

地方为专项转移支付配套的压力,扩大地方政府

运用转移支付资金的自主性。这样,地方政府就

有更多的能力和灵活性,去调节区域内收入差距

扩大的状况。逐步理顺中央与地方关系,使中央

与地方各安其位、各负其责、上下协同,促进政

府治理整体效能的最大化。研究建立地方政府支

出绩效评价体系,确保财力性转移支付资金用于

基本公共服务领域。另外,中央收入分配协调小

组要与各省级政府签订工作目标责任书,明确各

地的年度收入分配调控任务。

由于我国 (七)搭建信息协同共享平台。

没有制定统一的居民财产信息系统,各地、各部

门统计方法和统计口径不同,数据库的不统一导

致地方间、部门间数据无法整合,形成信息孤岛。

范文三：跨部门协作机制

承德市商务综合执法与多部门间工作联动机制

商务行政执法协调机制是指商务行政主管部门在依法行使执法职能过程中，通过制度建设，形成有利于部门内部有关机构和单位之间密切配合、有机结合、力量集中的协调机制；为进一步完善协调和协作办案机制，提高商务执法整体效能，特制定本制度。

一、高度重视

各级公安、商务、农业、卫生、工商、质监、食药监部门要从构建社会主义和谐社会和建设创新型国家，实现国家繁荣昌盛和民族伟大复兴的高度出发，深刻认识加强部门间协作对于促进社会进步、文化繁荣和经济发展的重大意义，采取各项有力措施，坚决遏制和严厉打击各类涉及经济犯罪违法活动。要以科学发展观为指导，进一步加强横向联合和统筹协调，建立部门间协作配合机制，完善制度措施，开展调查研究，加强宣传培训，为我市经济更好更快发展提供坚强有力的支撑和保障。

二、工作安排

多部门协调联动机制可分为宣传发动、拉网检查、检查总结。一是搞好宣传发动，充分利用报纸、电视台等新闻媒体，广泛宣传国家有关法律法规，公布各职能部门举报电话，鼓励广大人民群众积极参与；二是各市商务主管部门在接到涉及商务领域的举报投诉案件，要协调有关部门集中人力、物力，有计划有重点地

开展拉网式检查，对检查中发现的违法犯罪分子要给予严惩，对触犯刑律的移交司法机关，从而完善行政执法和刑事司法的有效衔接；三是市商务主管部门可不定期组织联合检查组，对所属县、区涉及商务领域的综合执法工作进行督导，进一步提高商务综合执法效能。

三、主要做法

1、市直各职能部门要根据市整规办统一安排，结合有关部门的专项工作部署，采取集中、联合行动。

2、实现信息共享，做到各相关部门之间有相关信息的沟通，起到了互通有无、互相警戒的作用。

3、充分发挥各职能部门的执法作用，这是多个部门间工作联动机制取得实质性进展的基础。

4、加强组织协调，扩大宣传，为联动机制创造了良好的舆论氛围。

5、商务行政主管部门统一组织协调重大执法行动时，应发挥以商务综合执法力量为主干，突出重点，形成合力，按照依法有效，有机结合的原则，建立商务行政执法联席会议制度。联席会议成员单位由市直各有关部门组成，下设办公室，办公室设在市整规办。主要行使以下职责：一是研究完善商务执法协调工作机制；二是协调各重大执法行动；三是交流商务综合执法相关信息，做好商务综合执法信息共享工作。联席会议原则上每半年召开一次，也可根据工作需要不定期召开。

范文四：澳大利亚整体政府改革与跨部门协同机制

澳大利亚整体政府改革与跨部门协同机制

2014年06月12日 15:12 来源：《中国行政管理》(京)2013年11期 作者：孙迎春 字号

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【专题名称】中国行政管理》(京)2013年11期第94～98页

【专 题 号】C3

【复印期号】2014年01期

【原文出处】《

【作者简介】孙迎春，国家行政学院译审，管理学博士

推进制度化、经常化和有效“跨界”合作以增进公共价值，是世纪之交发达国家政府改革的新趋势，整体政府和跨部门协同相应成为发达国家政府改革的热门实践和国际行政学研究的前沿领域。面对政府管理的新形态和我国行政管理体制改革的迫切要求和现实需要，中共十七大报告提出要“健全部门间协调配合机制”，十七届二中全会明确指出要“完善行政运行机制”，而新一届政府着力推行的行政体制改革也强调要“紧紧围绕转变职能和理顺职责关系”。为此，适时借鉴国外跨部门协同的理论和有效经验，对构建适合国情且具有中国特色的跨部门协同机制，规范、高效而有序地完成向机构改革与运行机制和管理方式改革并举的重大转变，具有突出的理论探索和实践指导意义。

一、整体政府改革的国际背景

整体政府是在全球化进程中，伴随着科技的进步、风险社会的出现以及民众对好政府的期待，在理论和实践的频繁互动中逐渐形成发展的。其内容非常广泛，既包含不同层级政府之间的“上下”协作，也包含同一层级不同政府之间以及同一政府不同部门之间的“左右”协同，还包含政府与企业和非赢利组织之间的“内外”合作。在结构上既包括部际委员会、专项任务小组等正式结构，也包括辅助和网络等非正式结构。程序上不仅推出了“黑箱论”、“循环论”、“巧匠论”、“协作论”和“动态论”等过程研究框架，在发展阶段和影响因素方面也有宽泛多样的研究视角和翔实具体的划分标准，比方说，“维度论”、“权变论”以及诸多成功要素论。尽管研究的结果异彩纷呈，但总体上认为，整体政府跨部门协同机制需要依据工作任务的性质，紧急、重要和难易程度以及资源的可利用性进行灵活搭配，协同的过程也不是各发展阶段的线性组合，而是一个循环往复的动态发展过程，需要借助领导力、文化、财政、绩效、问责等工具，在各阶段要素之间按照环境变化灵活互动，在不断建设和持续学习的过程中予以完善。

发端于1997年英国行政现代化进程的整体政府跨部门协同改革，顺应了经济全球化和政治民主化潮流，认为公共行政的最佳目标不是“小政府”，而是“好政府”。改革的方式已经不是政府从各领域的全面撤退，而是选择适当的作用领域，不仅要肯定新公共管理改革所倡导的效率价值，也要关注民主价值和公共利益，希望通过协调、整合等手段促进公共服务主体之间的协同合作，在广泛应用信息和网络技术的基础上，建立起跨组织、跨部门、跨机构的治理结构，最大可能地避免职能交叉或利益冲突，以便进一步发挥中央政府在整体战略协作中的纽带作用，提高各部门应对复杂问题的综合能力，通过打造合力来实现协同各方的“共赢”。作为政府管理碎片化和空心化的根治之道以及社会综合性和复杂性问题的应对逻辑，英国的整体政府跨部门协同改革超越了传统的官僚体制和新公共管理模式，在政府管理上既发挥了新自由主义的竞争机制和市场机制，也提倡通过协调整合的方式实现社会公平、正义等民主价值，推行政府行政业务与流程的透明化、整合化，提高政府整体运作的效率和效力。

继英国之后，以跨部门协同为核心价值的整体政府改革迅速在世界范围兴起与发展，已然成为西方国家行政改革的普遍实践。尽管强调组织整合、跨界合作、网络化运作和多元主体共治是西方整体政府改革的共性，但不同国家在实际操作过程中选择了不同的改革路径，相继创生出英国的协同政府(Joined-up Government) 、加拿大的横向治理(Horizontal Governance)、澳大利亚的整体政府(Whole—of —

Government) 和美国的协作治理(Collaborative Governance)等实践模式。本文重点介绍澳大利亚整体政府跨部门协同机制的发展历程与最新实践。

二、澳大利亚的整体政府发展历程

澳大利亚管理咨询委员会(Management Advisory Committee)在报告中将整体政府定义为：“公共服务机构为了共同目标而采取跨越组织界限的合作方式，以整体政府的姿态回应所面对的特殊问题。采取的形式可以是正式的，也可以是非正式的，主要关注政策开发、项目管理和服务供应。”

实际上，整体政府对于澳大利亚来说并不是新鲜事物，因为改善政策咨询和服务供应项目的协调，一直都是澳大利亚公共服务的重点工作，其特点就是重视跨组织界限的共同目标，反对在组织内孤立作战。澳总理霍华德曾经说过：“超越每个部长权限运行的任务就是整体政府面对的问题，该问题的解决办法要求长期的战略关注，愿意通过与社会磋商制定政策，并用灵活的方式提供符合当地需求和条件的服务。”在澳大利亚的概念中，整体政府强调宽度(整体) 和政府(特别是内阁和部委) ，强调公共部门机构所关注的政府政策和操作议程，主要的工作内容包括设计与提供不同的跨组织政策、项目和服务。在机构调整上主要分三种跨组织协调类型：政府机构之间，各级政府之间，以及公共、私人、非盈利和社会部门之间。 澳大利亚整体政府协调工作迈出的第一步，也许是联邦制建立不久就成立了总理办公室，而皇家政府行政委员会(Royal Commission on Australian Government Administration)发表的《促进整体政府新模式》的报告可以算其整体政府建设的一个里程碑。1987年的政府改革将28个部委减少至18个，每个部委都由一个具有跨部门职能的内阁部长负责，这又进一步加大了部门之间的协调力度。这次改革不仅将相关职能整合进更大的部门，而且还增强了内阁在横跨整个政府领域的战略政策方面的决策能力，对于跨越联邦机构进行政策、项目和服务供应等方面的协调整合非常有利。尽管政府在此之后还进行了多次改革，但减少部门机构并由内阁成员直接领导的基本理念被保留了下来。1997年成立的联络中心(Centrelink)可以说是澳大利亚整体政府努力的又一次成功典范，该中心不仅将收入支持和就业领域的两个政府部门的所有服务供应网络进行了整合，同时还囊括了大量由其他联邦和州政府机构出资提供的服务项目。而2011年重新组建的人类服务部(Department of Human Services，DHS) ，则将政府提供的所有公民服务进行了全方位整合，是政府深入推进行政体制改革、最大限度满足民众服务需求的重要尝试。它不仅可以在体制建构上做到目标集中，结构清晰，有利于中央政府集中整合全国的服务功能，也能够按照公民的生活轨迹和实际需要重新设计服务路线，配置服务资源，提高“整体”服务效力。

在发挥中央政府作用方面，20世纪70年代弗雷瑟政府提出了“合作性联邦主义”(Co—operative Federalism) 概念，目的是寻找避免联邦政府不必要的工作以及与州政府事务的交叉重叠。1990年霍克政府提出的“新联邦主义”(New Federalism)政策也很重视合作，建议联邦政府从某些地区撤出直接的服务供应。在结构上，80年代开始流行灵活集中的专项工作小组形式，将政府机构和合适的人员汇集到一起工作。直到90年代，许多整体政府的活动都是按照自上而下的途径设计，主要关注政策的连贯一致性，但随后的改革开始逐渐关注服务提供的连贯一致性，重视社会的协商和参与机制。例如，霍华德政府通过伙伴关系形式在政府、企业和社会组织之间开发的“社会联盟”(Social Coalition)，2002年末所确认的一系列整体政府重点工作，都在很大程度上要求建设磋商和伙伴机制。2003年，澳政府通过成立内阁执行局(Cabinet Implementation Unit)，加强了总理内阁部(Department of Prime Minister and Cabinet)的协调职能，其中一项功能就是支持主要的整体政府工作。实际上，继1992年成立澳大利亚政府理事会

(Council of Australian Governemnts，COAG) 之后，三级政府(联邦、州与地方政府) 之间的整体政府协调模式已经得到进一步加强。

尽管整体政府不是澳大利亚公共行政的新任务，但社会对整体政府模式的关注却在与日俱增，要求在整个政府服务和机构层面上提供更加齐心协力的整体方案。为此，澳大利亚政府管理咨询委员会对各国整体政府实践模式进行总结提升后，形成了一种整体政府最佳实践模式(如图1) ，主要包括以下四个方面：(1)文化与哲学，即建立一种支持性文化和技能基础，鼓励价值多元化的观点、看法和跨界的交互行为。此种交互行为不仅存在于合作、协作和交叉的公共服务机构，还存在于社会团体、学界、商界等各种组织的双向沟通中。在建立支持性文化的同时，还要开发相应的技能和行为，例如协作、信任和增加团队灵活性和有效性的能力。(2)新的工作方式，内容包括共享的领导关系或一个机构内明确的领导职责，有效地参与其他机构的工作；侧重于专业知识和体系而不是个人或组织的地位；更加注重灵活的团队建设与发展过程和成果而不是团队的结构和规则；在需要的时候进行资源的筹措与合作。(3)新的责任和激励机制，可以通过治理、预算与责任框架予以实现。治理结构必须与特定的整体政府目标相协调，可能包括创建新的结构，或通过工作团队和项目小组跨界实现更好的管理。责任框架既要改善机构间的协调与合作，保持垂直问责机制，也要在横向协作和纵向问责之间保持平衡。(4)新的制定政策、设计方案和提供服务方式，这不仅包括建立政府和非政府部门间亲密的伙伴关系和信息网络，促使更多的公民及其代表参与政策咨询，协助政策项目设计和提供相应的服务，同时也包括公共服务模式的重点开始从合同管理转向合作关系与联盟的建立。

图1 整体政府的最佳实践

资料来源：The Australian Management Advisory Committee. Connecting Government: Whole of Government Response to Australia's Prioriyt Challenges, 2004-04-20(13).

三、澳大利亚整体政府最新实践

随着整体政府模式的发展演进，跨部门协同已然成为澳大利亚政府管理与服务工作的核心机制，在不断的探索与实践中，按照决策协同、政策协调和服务供应或政策执行功能，逐渐形成了宏观、中观和微观三个运行层次。

1. 宏观决策协同层

宏观决策协同层是针对国家所有政策领域设计的跨部门协同运行机制，强调顶层、综合、系统和政策的一致性，以澳大利亚政府理事会(COAG)为典型实例。

澳大利亚政府理事会是由澳总理、各州州长、地区首席部长和地方政府理事会主席共同组成的最高级别的跨部门协同框架，由总理亲自担任理事会主席，是澳政府最重要的决策机构，为国家重大发展政策的协商制定提供了一个整体政府的操作平台，其跨部门协同机制中包含常任委员会、专门委员会、内阁秘书处、法律和治理论坛以及条约委员会，其整体政府运行实践是在一种制度下借助两种运行机制不断向前推进的。

一种制度指的是澳大利亚政府理事会自1992年以来一直秉承的政府间协议制度

(Intergeovernmental Agreement，IGA) 。该制度下的大量政府间协议在许多情况下就是法律的前身，均须得到各级政府首脑的同意和支持，也包含有详尽的政策和/或操作事宜。其中最具代表性的是联邦财政关系部长委员会的政府间协议和政府理事会改革委员会签订的政府间协议。联邦财政关系部长委员会的政府间协议是一个新的具有历史意义的政府间协议，代表了几十年来澳大利亚联邦财政关系的最重大改革，它不仅重新确认了跨部门合作的工作机制，还提供出一个联邦政府和州与地区政府财政关系的跨部门协作框架，目的是减少联邦政府对州政府的硬性规定，加大州政府提供服务的灵活性，在便民服务的过程中改进政府的服务质量和效力。国家协议不仅包含服务目标、成果、产出和绩效指标，同时还明确说明各部门相应的职责与作用，指导联邦政府和州政府跨界提供服务。政府理事会改革委员会是推行国家改革议程的重要责任机构，主要依靠5个国家协议、14个国家伙伴关系、1个水管理伙伴关系以及其它政府间协议，贯彻落实国家的改革方针与政策，负责监控和评估各级政府所实现的相关国家协议中明确说明的成果和绩效标准，每年对外公开报告评估结果。报告框架重视结果的实现、服务的有效供应和公共绩效信息的及时提供。绩效评审必须得出下列结果，即社会不仅需要了解哪一级政府负责哪一项特殊的服务供应，而且还要看那一级政府所制定的政策和项目：(1)是否有效实现了所希望的成果；(2)是否有效实施了政策和项目；(3)预期的服务对象是否接收到了相应服务。

两个运行机制分别指的是澳大利亚政府理事会的委员会运行机制和评估监管机制。(1)委员会运行机制。澳大利亚政府理事会共建有40多个部长委员会，负责推动理事会改革日程和合作联邦主义，制定和协调政策，处理相关问题并在联邦体制中为按照司法权限进行的联合行动提供相应的部级论坛，每个委员会的工作范围都在协议的参考附录中明确列出。部长委员会设有委员会会议和高级官员会议两级会议制度，每年一般不超过两次会议，但可自行决定召开会议的频次、时间以及方式。各委员会可自行决定设置秘书处，但须遵从理事会制定的一般管理原则，并在互联网上建立网页，负责定期更新相关的关键信息。(2)评估监管机制。澳大利亚政府理事会负责批准同意各委员会的内容范围和工作重点。各委员会每年向理事会

提交一份报告，说明其行动和决定，每三年接受一次总体评估。为了保证国家层面的监管过程，澳政府理事会要求委员会为所有可能影响商业或竞争的监管提议准备《监管影响说明》，同时还设计了最佳实践监管指南，要求所有政府遵循相应的最佳实践监管原则。

从澳大利亚政府理事会的案例可以看出，宏观决策协同层更加重视全面顶层设计，是一个宏观设计、战略决策、整体运行和全面监督的集合过程。其跨部门协同属于中央集权的等级制度，在内容上更加强调中央政府的核心作用，强调中央政府部门之间的横向协调以及中央与地方政府之间的纵向整合，不太关注与企业和非盈利部门的内外合作，其决策协同的过程和阶段也并不很明显，决策的内容和原则基本上是相关部长委员会根据改革需要事先酝酿产生，经由政府理事会讨论通过并形成公报后，再利用政府间协议等法律手段予以固定，继而在全国范围内统一推行。但在运行程序上注重制度建设、成本收益和依法行政，不仅利用委员会制度、政府间协议制度明确各级政府协同合作的职责作用，还通过详细的问责制度监督各级政府遵守协议的实际效率，保证整体政府跨部门协同各要素环节的整体效力。中央政府除了在决策问题上强调集权控制之外，在监督和评估各级政府政策执行方面也采取宏观调控，坚持公开透明、严格规范。这一层次的政府管理与服务会按照国家发展和改革的总体要求，搭建目标一致、上下联动的决策网络，既可以根据环境的变化未雨绸缪、统筹兼顾，也可以根据具体的改革战略和目标方向灵活出击、协同作战，具有前瞻性、全局性、系统性和权变性等特征。

2. 中观政策协调层

中观政策协调层是针对国家某一政策领域内的政府跨部门协同机制，强调依法规划、协调、合作、监督，以澳大利亚卫生与医院改革委员会(NHHRC)为典型实例。

澳大利亚工党政府上台伊始，为了给国人的今天和明天建立一个不断持续、质量上乘且反应高效的卫生体制，也为了解决当前碎片化的卫生服务系统问题，遵照政府理事会2008年的《国家卫生保健协定》，启动了针对卫生领域12项挑战的改革进程。改革的第一个标志就是在政府理事会的督促领导下，于同年2月成立了国家卫生与医院改革委员会。作为国家卫生领域跨部门协同的管理协调组织，澳大利亚国家卫生与医院改革委员会由联邦政府和各州与地区政府的卫生部长共同组成，重视卫生经费筹措、尽最大努力建设公私部门间高效伙伴关系以及改善农村卫生状况等跨部门协同运行事务。委员会内部设定一名专职主席和4—6名兼职委员，所有成员均需丰富的工作和专业经验，但不代表任何单独的利益集团，负责解决联邦和州之间包括法律规定在内的各种交叉重复的问题，定期向联邦卫生与老龄化部部长提供进度报告，并经其向澳总理、政府理事会和卫生部长大会提交绩效报告。

通过对外组织广泛的调研、磋商和沟通，委员会在2008年4月和12月分别提交了两份报告——《跨越责任推诿障碍》和《为国人创建更健康的未来：中期报告》，并于2009年6月30日提交了《为国人创建更健康的未来：终期报告》。这些文件不仅为澳大利亚的卫生体制改革描绘了宏大的规划蓝图，提出了详尽的改革愿景、目标、任务和绩效考核标准，同时还在以国人和家庭为中心、公平、透明、综合、节俭、强调预防和健康等15条改革原则下，围绕共担责任、链接关爱、直面不平等和驱动质量绩效这四个话题，提供出123条具体的改革行动方案。不仅如此，为了提高卫生服务效率、改善卫生服务效果，委员会还通过将绩效指标、目标任务和标杆设定相结合的方式，建立了一套整体政府政策协调运行的绩效评估和问责机制，提出了针对卫生改革方案开发使用的指导规范。同时在卫生服务供应方面，为了能够更好地体现公平透明，还投资进行了全方位的电子卫生系统建设，通过20项具体措施逐一落实“更加安全、更有效率、更可持续、更有品质、更为公平和更好进入”的政府卫生保健服务提供政策。

为了更好地调整和巩固政府跨部门协同治理机制，在2010年的《国家卫生和医院网络协定》基础上，澳大利亚国家卫生与医院改革委员会又在2011年7月与政府理事会签订了一个《国家卫生改革协定》，

进一步明确了“全国统一、地方控制型卫生体制”的建设目标，明确了联邦政府和州与地区政府在卫生管理与服务领域跨界协同治理的伙伴关系，规定了央地共同的职能责任以及各自分别的职能责任，搭建了具体的央地政府协同运行机制、公立医院的治理和融资结构，制定了推进改革的五项原则和六个关键里程碑，建立了跨部门协同运行的资金筹措程序和争端处理机制等。

作为国家某个政策领域的跨部门协同机制，澳大利亚国家卫生与医院改革委员会内容丰富、结构完整。在这一层次上，协作各方是按照同一领域政策的发展建设要求协同作战，除在中央层级建立国家卫生与医院改革委员会负责政策的制定与协调外，在整体运行程序上注重联邦政府相关部门与地方各级政府以及社会组织的紧密合作，并在现有治理结构基础上建立各种正式的工作机制或磋商过程，赋予参与实体一定的法定义务或准监管性质，在卫生体制改革的管理和监管中发挥作用。国家卫生与医院改革委员会负责依法建立各种国家目标、阶段性任务和卫生改革政策开发与使用的指导规范，促进国家卫生改革蓝图实施中的政策一致性，同时还负责开发国家绩效措施和标杆，评估、监控和报告实施国家规划目标的进度。

与决策协同层次不同的是，政策协调层次属于中央集权和分权管理的结合体，针对的是同一个政策领域，涉及跨部门协同的决策、执行和监督的全过程，特别重视政策开发与执行过程中的相关要素和具体计划，强调发展计划的多元磋商与协调以及计划执行的强制义务性，强调政策执行过程中与国际国内相关政策以及其它政策之间的协调一致。同时，这一层次还建有非常系统先进的整体政府信息管理机制，拥有翔实的政策执行规划、计划和实施阶段，具有很强的目的性、协调性、一致性、阶段性、可操作性和监管性。

3. 微观服务供应层

微观服务供应或政策执行层指的是某个具体部门内的管理政策或服务项目执行过程中的跨部门协同运行机制，以澳大利亚人类服务部(DHS)为典型案例。

按照国家整体改革需要，澳大利亚将涉及公民服务的所有职能进行了统一归口，建立了由本部、联络中心、医疗保健中心和听证部这四个部分组成的超大部委，为的是整合优质资源、减少协调成本、提高服务供应的效率和效能。在本部除了部委机关外，还包括儿童服务项目(CSP)和澳大利亚就业服务公司(CRS Australia) ，负责指导、协调和代理境内所有服务供应的提高改进工作，并向政府提供有关服务供应方面的政策建议，保证政府服务供应的有效运行。联络中心(Centrelink)负责政府向退休人员、失业人员、家庭成员、护理人员、家长、残疾人员、土著人以及具有不同文化和语言背景的人提供各项支付和服务工作，同时还提供各种危机服务和应急服务。医疗保健中心(Medicare Australia)负责通过医疗保健、医药福利计划、澳大利亚儿童免疫注册和澳大利亚器官捐献注册等服务和偿付工作，关爱国人的健康。听证服务部

(Australian Hearing)是一家法定机构，负责向儿童和21岁以下的年轻人、领取福利的成年人、上了年纪的退休人员以及大部分退伍军人提供各种类型的听证服务。

为了更好地协调运行，作为一个更为综合的大部委，其整体的治理结构又被进一步细分为内、外两个部分。内部治理结构包括1个国务秘书和首席执行官委员会和6个跨部门专业委员会(人事、财务、经营、顾客、安全、信息) ，外部治理结构中包含1个首席执行官论坛(卫生与人类服务) 和2个跨部门委员会(战略伙伴关系、服务供应改革) ，这种结构形式不仅可以保证各机构服务政策的一致性，还可以通过加强与政府外界的沟通交流，及时有效地回应民众的服务诉求，按照人民的生活轨迹整体设计服务供应路径。

该部委的协同程序主要包括两个阶段：第一阶段注重规划和设计，在一年中开发出各种详细的商业案例和建议供政府考虑，跨部门协同的整体政府也会在部分基础性改革动议的过程中注重实现几个里程碑。

第二阶段注重在实践中逐渐推行改革，并相应提出了大量的创新措施。例如：在改革创新运行工具方面，改进公共服务关系和公共服务手段，降低整体政府服务门槛，改善服务入口和服务的跨部门工作机制，积

极立法，开展各种创新活动和网站服务评价等；在改革服务供应沟通机制方面，建立重要的沟通活动和包括战略规划、项目组支持、项目辅助在内的建议项目；在改革服务运行绩效方面，建议部长制定服务供应政策和项目计划，协调和开发与改革、欺诈和违法相关的特殊动议，管理和设计跨部门协作的服务供应治理结构和商业协定；在改善服务入口与公平性方面，促进文化多元性、社会包容性，改善土著澳人的生活质量，并为此举办了各种服务展示活动。

与宏观决策协同和中观政策协调所不同的是，跨部门协同在微观层次上的目标简单明确，属于国家整体行政改革战略的一部分，基本上就是具体的政策执行或服务供应，所以多是以执行功能和服务供应为协调整合的标准，将政府相近或相邻的职能和资源集中合并，致力于政府服务效率和效力的提高改进。在运行过程中注重以人为本，按照人的生命活动设计服务供应项目和服务方式。重视以活动促宣传、以宣传推服务，强调具体服务方式和方法的创新与改进，具有很强的目标性、技术性、实操性、协作性、灵活性和创新性。^

范文五：澳大利亚整体政府改革与跨部门协同机制

a?嘲鲤殄他山之石

澳大利亚整体政府改革与跨部门协同机制

孙迎春

[摘要]权力的下放、技术的快速变革、资源的匮乏以及持续增长的相互依赖性，都在不断推升政府组织跨部门协 同的程度，促使整体政府模式逐渐成为各国政府应对管理与服务工作中各项疑难杂症的必备工具。本文

在西方国家整体政府改革的背景下，简要回顾了澳大利亚整体政府改革的发展历程，并有意选取该国政府

最新的实践案例，尝试从宏观决策协同、中观政策协调和微观服务供应的角度，较为系统地阐释政府跨部 门协同机制的最新发展。 [关键词]跨部门协同机制;整体政府;澳大利亚

[中图分类号]D63 [文献标识码]A[文章编号]1006—0863(2013)11一0094一05

推进制度化、经常化和有效“跨界”合作以增进公共价 作任务的性质，紧急、重要和难易程度以及资源的可利用 值，是世纪之交发达国家政府改革的新趋势，整体政府和 性进行灵活搭配，协同的过程也不是各发展阶段的线性组

跨部门协同相应成为发达国家政府改革的热门实践和国 合，而是一个循环往复的动态发展过程，需要借助领导力、

际行政学研究的前沿领域。面对政府管理的新形态和我 文化、财政、绩效、问责等工具，在各阶段要素之间按照环 国行政管理体制改革的迫切要求和现实需要，中共十七大 境变化灵活互动，在不断建设和持续学习的过程中予以

报告提出要“健全部门间协调配合机制”，十七届二中全会 完善。明确指出要“完善行政运行机制”，而新一届政府着

力推行 发端于1997年英国行政现代化进程的整体政府跨 的行政体制改革也强调要“紧紧围绕转变职能和理顺职责 门协同改革，顺应了经济全球化和政治民主化潮流，认为 部 关系”。为此，适时借鉴国外跨部门协同的理论和有效经 公共行政的最佳目标不是“小政府”。而是“好政府”。改革

验，对构建适合国情且具有中国特色的跨部门协同机制， 的方式已经不是政府从各领域的全面撤退，而是选择适当 规范、高效而有序地完成向机构改革与运行机制和管理方 的作用领域，不仅要肯定新公共管理改革所倡导的效率价 式改革并举的重大转变，具有突出的理论探索和实践指导 值，也要关注民主价值和公共利益，希望通过协调、整合等

意义。 手段促进公共服务主体之间的协同合作，在广泛应用信息

一、整体政府改革的国际背景 和网络技术的基础上，建立起跨组织、跨部门、跨机构的治 整体政府是在全球化进程中，伴随着科技的进步、风 理结构，最大可能地避免职能交叉或利益冲突，以便进一 险 社会的出现以及民众对好政府的期待，在理论和实践的 步发挥中央政府在整体战略协作中的纽带作用，提高各部

频繁互动中逐渐形成发展的。其内容非常广泛，既包含不 门应对复杂问题的综合能力，通过打造合力来实现协同各 同层级政府之间的“上下”协作，也包含同一层级不同政府 方的“共赢”。作为政府管理碎片化和空心化的根治之道 之间以及同一政府不同部门之间的“左右”协同，还包含政 以及社会综合性和复杂性问题的应对逻辑，英国的整体政 府与企业和非赢利组织之间的“内外”合作。在结构上既 府跨部门协同改革超越了传统的官僚体制和新公共管理

包括部际委员会、专项任务小组等正式结构，也包括辅助 模式，在政府管理上既发挥了新自由主义的竞争机制和市

和网络等非正式结构。程序上不仅推出了“黑箱论??’、 场机制，也提倡通过协调整合的方式实现社会公平、正义 “循环论‘2]”、“巧匠论‘3]”、“协作论‘4]”和“动态论‘5]”等过程 等民主价值，推行政府行政业务与流程的透明化、整合化，

研究框架，在发展阶段和影响因素方面也有宽泛多样的研 提高政府整体运作的效率和效力。 究视角和翔实具体的划分

标准，比方说，“维度论[6]，’、“权 继英国之后，以跨部门协同为核心价值的整体政府改 变论口”’以及诸多成功要素论。尽管研究的结果异彩纷 革迅速在世界范围兴起与发展，已然成为西方国家行政改 呈，但总体上认为，整体政府跨部门协同机制需要依据工 革的普遍实践。尽管强调组织整合、跨界合作、网络化运

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万方数据

他山之石《

作和多元主体共治是西方整体政府改革的共性，但不同国 轨迹和实际需要重新设计服务路线，配置服务资源，提高 家在实际操作过程中选择了不同的改革路径，相继创生出 “整体”服务效力。

英国的协同政府(Joined—up Government)、加拿大的横向 在发挥中央政府作用方面，20世纪70年代弗雷瑟

治理(Horizontal Governance)、澳大利亚的整体政府 府提出了“合作性联邦主义”(Co—operative 政 Federalism)概 (Whole—of—Government)和美国的协作治理 念，目的是寻找避免联邦政府不必 (Collaborative Governance)等实践模式。本文重点介绍澳 事务的交叉重叠。1990要的工作以及与州政府 年霍克政府提出的“新联邦主义” 大利亚整体政府跨部门协同机制的发展历程与最新实践。 (New

二、澳大利亚的整体政府发展历程 Federalism)政策也很重视合作，建议联邦政府从某 些地区撤出直接的服务供应。在结

构上，80年代开始流行 澳大利亚管理咨询委员会(Management Advisory 灵活集中的专项工作小组形式，将

committee)在报告中将整体政府定义为:“公共服务机构 汇集到一起工作。直到政府机构和合适的人员

为了共同目标而采取跨越组织界限的合作方式，以整体政 是按照自上而下90年代，许多整体政府的活动都 性，但府的姿态回应所面对的特殊问题。采取的形式可以是正的途径设计，主要关注政策的连贯一致 随后的改革开始逐渐关注服务提供的连贯一致性， 式的，也可以是非正式的，主要关注政策开发、项目管理和 服务 重视社会的协商和参与机制。例如，霍华德政府通过伙伴 供应。”[81 关系形式在政府、企业和社会组织之间开发的“社会联盟”

实际上，整体政府对于澳大利亚来说并不是新鲜事 (Social Coalition)，2002年末所确认的一系列整体政府重

物，因为改善政策咨询和服务供应项目的协调，一直都是 点工作，都在很大程度上要求建设磋商和伙伴机制。2003

澳大利亚公共服务的重点工作，其特点就是重视跨组织界 年，澳政府通过成立内阁执行局(Cabinet Implementation 限的共同目标，反对在组织内孤立作战。澳总理霍华德曾 of Prime Minister Unit)，加强了总理内阁部(Department 经说过:“超越每个部长权限运行的任务就是整体政府面 and Cabinet)的协调职能，其中一项功能就是支持主要的 对的问题，该问题的解决办法要求长期的战略关注，愿意 整体政府工作。实际上，继1992年成立澳大利亚政府理 通过与社会磋商制定政策，并用灵活的方式提供符合当地 of Australian 事 会(Council Governemnts，COAG)之后，三 需求和条件的服务。”[93在澳大利亚的概念中，整体政府强 级政府(联邦、州与地方政府)之间的整体政府协调模式已 调宽度(整体)和政府(特别是内阁和部委)，强调公共部门 机构所关注的政府政策和操作议程，经得到进一步加强。

主要的工作内容包括 尽管整体政府不是澳大利亚公共行政的新任务，但社

设计与提供不同的跨组织政策、项目和服务。在机构调整 会对整体政府模式的关注却在与日俱增，要求在整个政府

上主要分三种跨组织协调类型:政府机构之间，各级政府 服务和机构层面上提供更加齐心协力的整体方案。为此，

之间，以及公共、私人、非盈利和社会部门之间。 澳大利亚政府管理咨询委员会对各国整体政府实践模式 澳大利亚整体政府协调工作迈出的第一步，也许是联 进行总结提升后，形成了一种整体政府最佳实践模式(如 邦制建立不久就成立了总理办公室，而皇家政府行政委员 图1)[1 ，主要包括以下四个方面:(1)文化与哲学，即建立 Commission on Australian Government Admin— 会(Royal 一种支持性文化和技能基础，鼓励价值多元化的观点、看 istration)发表的《促进整体政府新模式》的报告可以算其 法和跨界的交互行为。此种交互行为不仅存在于合作、协 整体政府建设的一个里程碑。1987年的政府改革将28个 作和交叉的公共服务机构，还存在于社会团体、学界、商 部委减少至18个，每个部委都由一个具有跨部门职能的 界 等各种组织的双向沟通中。在建立支持性文化的同

内阁部长负责，这又进一步加大了部门之间的协调力度。 时，还 要开发相应的技能和行为，例如协作、信任和增加

这次改革不仅将相关职能整合进更大的部门，而且还增强 活性和有效性的能力。(2)新的工作方式，内容包团队灵

了内阁在横跨整个政府领域的战略政策方面的决策能力， 的领导关系或一个机构内明确的领导职责，有效括共享 对于跨越联邦机构进行政策、项目和服务供应等方面的协 地参与其 他机构的工作;侧重于专业知识和体系而不是个 调整合非常有利。尽管政府在此之后还进行了多次改革， 人或组织 的地位;更加注重灵活的团队建设与发展过程 和成果而不 但减少部门机构并由内阁成员直接领导的基本理念被保 是团队的结构和规则;在需要的时候进行资源的筹措与合 留了下来。1997年成立的联络中心(Centrelink)可以说是 作。(3)新的责任和激励机制，可以通过治理、预算与责任 澳大利亚整体政府努力的又一次成功典范，该中心不仅将 框架予以实现。治理结构必须与特定的整体政府目标相 收入支持和就业领域的两个政府部门的所有服务供应网协调，可能包括创建新的结构，或通过工作团队和项目小

络进行了整合，同时还囊括了大量由其他联邦和州政府机 组跨界实现更好的管理。责任框架既要改善机构间的协

构出资提供的服务项目。而20n年重新组建的人类服务 调与合作，保持垂直问责机制，也要在横向协作和纵向

部(Department of Human Services，DHS)，则将政府提供 问 责之间保持平衡。(4)新的制定政策、设计方案和提

的所有公民服务进行了全方位整合，是政府深入推进行政 务方式，这不仅包括建立政府和非政府部门间亲密供服 体制改革、最大限度满足民众服务需求的重要尝试。它不 关系和信息网络，促使更多的公民及其代表参与的伙伴 政策咨 仅可以在体制建构上做到目标集中，结构清晰，有利于中 询，协助政策项目设计和提供相应的服务，同时也包括公 央政府集中整合全国的服务功能，也能够按照公民的生活 共服务模式的重点开始从合同管理转向合作关系与联盟 952013年第11期 总第341期

万方数据

的建立。 推行国家改革议程的重要责任机构，主要依靠5个国家

协 议、14个国家伙伴关系、1个水管理伙伴关系以及其 府间协议，贯彻落实国家的改革方针与政策，负责它政 监控和 评估各级政府所实现的相关国家协议中明确说 和绩效标准，每年对外公开报告评估结果。报明的成果 告框架重视 结果的实现、服务的有效供应和公共绩效 信息的及时提 l薪的蠢任和蠢励机翻 新的工作方式 1(共享成果和报告机制 供。绩效评审必须得出下列结果，即社会不仅需要了解哪 哄享领导力 |(围绕服务成粜安拖的 ?往重专家赛辑 l是话性 一级政府负责哪一项特殊的服务供应，而且还要看那一级 罄{I政畸培?_ 寓践 —-(1?采用涉曼联音行为的 ?是活的蓝队远行过程和成?一 果 l绩效手段 政府所制定的政策和项目:(1)是否有效实现了所希望的 喑作性蛊源配置 |(奖励和认可横向管理 成果;(2)是否有效实施了政策和项目;(3)预期的服务对 开发致簧、设计项丑和提供般 务的新途径 象是否接收到了相应服务。 ?联合模式 ?注重整体政府成教 两个运行机制分别指的是澳大利亚政府理事会的委 ?磋商机制以及客户，用户参与 机制 员会运行机制和评估监管机制。(1)委员会运行机制。澳 哄事顾客鼹务界面 大利亚政府理事会共建有40多个部长委员会，负责推动 图1 整体政府的最佳实践 理事会改革日程和合作联邦主义，制定和协调政策，处理

相关问题并在联邦体制中为按照司法权限进行的联合行 Australian Commit_ 资料来源:The Management Advisory

动提供相应的部级论坛，每个委员会的工作范围都在协议 A“s— tee。CoH”Pff抽g Go"Pr”m删f:W^o如o'厂G0口Pr”mPnf RPs户D”sP，u fr口Z池’s Priori州C,nZfP”gF5，2004—04—20(13)( 的参考附录中明确列出。部长委员会设有委员会会议和

三、澳大利亚整体政府最新实践 高级官员会议两级会议制度，每年一般不超过两次会议，

随着整体政府模式的发展演进，跨部门协同已然成为 但可自行决定召开会议的频次、时间以及方式。各委员会 澳 大利亚政府管理与服务工作的核心机制，在不断的探索 可自行决定设置秘书处，但须遵从理事会制定的一般管理 与实践中，按照决策协同、政策协调和服务供应或政策执 原则，并在互联网上建立网页，负责定期更新相关的关键 行功能，逐渐形成了宏观、中观和微观三个运行层次。 信息。(2)评估监管机制。澳大利亚政府理事会负责批准 1(宏观决策协同层 同意各委员会的内容范围和工作重点。各委员会每年向 宏

理事会提交一份报告，说明其行动和决定，每三年接受一 部观决策协同层是针对国家所有政策领域设计的跨

门协同运行机制，强调顶层、综合、系统和政策的一致 次总体评估。为了保证国家层面的监管过程，澳政府理事

性，以澳大利亚政府理事会(COAG)为典型实例。 会要求委员会为所有可能影响商业或竞争的监管提议准

澳大利亚政府理事会是由澳总理、各州州长、地区首 备《监管影响说明》，同时还设计了最佳实践监管指南，要

席部长和地方政府理事会主席共同组成的最高级别的跨 求所有政府遵循相应的最佳实践监管原则。 部门协同框

架，由总理亲自担任理事会主席，是澳政府最 从澳大利亚政府理事会的案例可以看出，宏观决策协 重要的决策机构，为国家重大发展政策的协商制定提供了 同层更加重视全面顶层设计，是一个宏观设计、战略决策、 一个整体政府的操作平台，其跨部门协同机制中包含常任 整体运行和全面监督的集合过程。其跨部门协同属于中 委员会、专门委员会、内阁秘书处、法律和治理论坛以及条 央集权的等级制度，在内容上更加强调中央政府的核心作 约委员会，其整体政府运行实践是在一种制度下借助两种 用，强调中央政府部门之间的横向协调以及中央与地方政

运行机制不断向前推进的。 府之间的纵向整合，不太关注与企业和非盈利部门的内外

一种制度指的是澳大利亚政府理事会自1992年以来 合作，其决策协同的过程和阶段也并不很明显，决策的

内 一直秉承的政府间协议制度(Intergeovernmental Agree— 容和原则基本上是相关部长委员会根据改革需要事先

酿产生，经由政府理事会讨论通过并形成公报后，再酝 ment，IGA)。该制度下的大量政府间协议在许多情况下 利用 就是法律的前身，均须得到各级政府首脑的同意和支持， 政府间协议等法律手段予以固定，继而在全国范围内 也包含有详尽的政策和,或操作事宜。其中最具代表性的 推行。但在运行程序上注重制度建设、成本收益和依统一 法行 是联邦财政关系部长委员会的政府间协议和政府理事会 政，不仅利用委员会制度、政府间协议制度明确各级 政府 改革委员会签订的政府间协议。联邦财政关系部长委员 协同合作的职责作用，还通过详细的问责制度监督各 级政 会的政府间协议是一个新的具有历史意义的政府间协议， 府遵守协议的实际效率，保证整体政府跨部门协同各 要素 代表了几十年来澳大利亚联邦财政关系的最重大改革，它 环节的整体效力。中央政府除了在决策问题上强调 不仅重新确认了跨部门合作的工作机制，还提供出一个联 控制之外，在监督和评估各级政府政策执行方面也采集权

取宏 观调控，坚持公开透明、严格规范。这一层次的政府邦政府和州与地区政府财政关系的跨部门协作框架，目的

管理 是减少联邦政府对州政府的硬性规定，加大州政府提供服 与服务会按照国家发展和改革的总体要求，搭建目

务的灵活性，在便民服务的过程中改进政府的服务质量和 致、上下联动的决策网络，既可以根据环境的变化标一

未雨绸 效力。国家协议不仅包含服务目标、成果、产出和绩效指 缪、统筹兼顾，也可以根据具体的改革战略和目标

方向灵

标，同时还明确说明各部门相应的职责与作用，指导联邦 活出击、协同作战，具有前瞻性、全局性、系统性和权变性 等特征。政府和州政府跨界提供服务。政府理事会改革委员会是

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2(中观政策协调层 层次上，协作各方是按照同一领域政策的发展建设要求协

中观政策协调层是针对国家某一政策领域内的政府 同作战，除在中央层级建立国家卫生与医院改革委员会负 跨部 责政策的制定与协调外，在整体运行程序上注重联邦政府 门协同机制，强调依法规划、协调、合作、监督，以澳大 利亚卫生与医院改革委员会(NHHRC)[1?为典型实例。 相关部门与地方各级政府以及社会组织的紧密合作，并在 现有治理结构基础上建立各种正式的工作机制或磋商过 澳大利亚工党政府上台伊始，为了给国人的今天和明 天建 程，赋予参与实体一定的法定义务或准监管性质，在卫生 立一个不断持续、质量上乘且反应高效的卫生体制， 体制改革的管理和监管中发挥作用。国家卫生与医院改 也为了解决当前碎片化的卫生服务系统问题，遵照政府理

事会20Q8年的《国家卫生保健协定》，启动了针对卫生领域 革委员会负责依法建立各种国家目标、阶段性任务和

卫生 12项挑战的改革进程。改革的第一个标志就是在政府理 改革政策开发与使用的指导规范，促进国家

卫生改革蓝图 实施中的政策一致性，同时还负责事会的督促领导下，于同年2月成立了国家卫生与医院改

开发国家绩效措施和标

杆，评估、监控和报告实施国家规划目标的进度。 革委员会。作为国家卫生领域跨部门协同的管理协调组 织，澳大

利亚国家卫生与医院改革委员会由联邦政府和各 与决策协同层次不同的是，政策协调层次属于中央集

权和分权管理的结合体，针对的是同一个政策领域，涉及 州与地区政府的卫生部长共同组成，重视卫生经费筹措、 尽最大努力建设公私部门间高效伙伴关系以及改善农村 跨部门协同的决策、执行和监督的全过程，特别重视政策 卫生状况等跨部门协同运行事务。委员会内部设定一名 开发与执行过程中的相关要素和具体计划，强调发展计划 专职主席和4—6名兼职委员，所有成员均需丰富的工作 的多元磋商与协调以及计划执行的强制义务性，强调政策 执行过程中与国际国内相关政策以及其它政策之间的协 和专业经验，但不代表任何单独的利益集团，负责解决联 调一致。同时，这一层次还建有非常系统先进的整体政府 邦和州之间包括法律规定在内的各种交叉重复的问题，定 期向联邦卫生与老龄化部部长提供进度报告，并经其向澳 信息管理机制，拥有翔实的政策执行规划、计划和实施阶 总理、政府理事会和卫生部长大会提交绩效报告。 段，具有很强的目的性、协调性、一致性、阶段性、可操作性

和监管性。 通过对外组织广泛的调研、磋商和沟通，委员会在 2008年4月和12月分别提交了两份报告—

—《跨越责任 3(微观服务供应层 推诿障碍》和《为国人创建更健康的

微观服务供应或政策执行层指的是某个具体部门内 未来:中期报告》，并于 的管理政策或服务项目执行过程中的跨部门协同运行机 2009年6月30日提交了《为国人创建更健康的未来:终期 报告》。这些文件不仅为澳大利亚的卫生体制改革描绘了 制，以澳大利亚人类服务部(DHS)[1 23为典型案例。 宏大的规划蓝图，提出了详尽的改革愿景、目标、任务和绩 按照国家整体改革需要，澳大利亚将涉及公民服务的 效考核标准，同时还在以国人和家庭为中心、公平、透明、 所有职能进行了统一归口，建立了由本部、联络中心、医疗 综合、节俭、强调预防和健康等15条改革原则下，围绕共 保健中心和听证部这四个部分组成的超大部委，为的是

整 担责任、链接关爱、直面不平等和驱动质量绩效这四个话 合优质资源、减少协调成本、提高服务供应的效率和效

能。 题，提供出123条具体的改革行动方案。不仅如此，为了提 在本部除了部委机关外，还包括儿童服务项目

高卫生服务效率、改善卫生服务效果，委员会还通过将绩 大利亚就业服务公司(CRS Australia)，负责(CSP)和澳

指导、协调和 效指标、目标任务和标杆设定相结合的方式，建立了一套 代理境内所有服务供应的提高改进工作，并

向政府提供有 整体政府政策协调运行的绩效评估和问责机制，提出了针 关服务供应方面的政策建议，保证政府服务

供应的有效运 对卫生改革方案开发使用的指导规范。同时在卫生服务 行。联络中心(C鲫,rezi起是)负责政府向退 休人员、失业人 供应方面，为了能够更好地体现公平透明，还投资进行了 员、家庭成员、护理人员、家长、残疾人 员、土著人以及具有 全方位的电子卫生系统建设，通过20项具体措施逐一落 不同文化和语言背景的人提供各项支 还提供各种危机服务和应急服付和服务工作，同时 实“更加安全、更有效率、更可持续、更有品质、更为公平和 务。医疗保健中心

(胍dif口 rP更好进入”的政府卫生保健服务提供政策。 A“盯r乜z妇)负责通过医疗保健、医药福利计划、

澳大利亚儿童免疫注册和澳大利亚器官捐献注册等服务 为了更好地调整和巩固政府跨部门协同治理机制，在

2010年的《国家卫生和医院网络协定》基础上，澳大利亚国 和偿付工作，关爱国人的健康。听证服务部(A“nr以z沱

以 家卫生与医院改革委员会又在2011年7月与政府理事会 HP口ri以g)是一家法定机构，负责向儿童和21岁

轻人、领取福利的成年人、上了年纪的退休人员以及以下的年 签订了一个《国家卫生改革协定》，进一步明确了“全国统

大部 分退伍军人提供各种类型的听证服务。 一、地方控制型卫生体制”的建设目标，明确了联邦政府和 州与地区政府 为了更好地协调运行，作为一个更为综合的大部委， 在卫生管理与服务领域跨界协同治理的伙 伴关系，规定了央地共同的职能责任以及各自分别的职能 其整体的治理结构又被进一步细分为内、外两个部分。内 部治理结构包括1个国务秘书和首席执行官委员会和6责任，搭建了具体的央地政府协同运行机制、公立医院的 治理和融资结构，制定了推进改革的五项原则和六个关键 跨部门专业委员会(人事、财务、经营、顾客、安全、信息)， 个 里程碑，建立了跨部门协同运行的资金筹措程序和争端处 外部治理结构中包含1个首席执行官论坛(卫生与人类 务)和2个跨部门委员会(战略伙伴关系、服务供应改理机制等。 服 革)， 这种结构形式不仅可以保证各机构服务政策的一致性，还 作为国家某个政策领域的跨部门协同机制，澳大利亚

国家卫生与医院改革委员会内容丰富、结构完整。在这一 可以通过加强与政府外界的沟通交流，及时有效地回应民

97万方数据2013年第 11期 总第341期

众的服务诉求，按照人民的生活轨迹整体设计服务供应 Bardach( [3] Eugene Developmental Dynamics: 路径。 Collaboration asanPhe— Emergent Interagency 该部委的协同程序主要包括两个阶段:第一阶段注重 Adm i竹i站rnfion nomenon(Jo圳川口f D，PM扰ic R已一 5P口rc^口nd T‘^已Drv，2001(2)( 供政府考虑，跨部规划和设计，在一年中开发出各种详细的商业案例和建议 门协同的整体政府也会在部分基础性改 厂4]Ansell，Chris，and Alison，Gash(Collaborative in and ernanceGov— 革动议的过程中注重实现几个里程碑。第二阶段注重在 Theory Practice(Jo“r靠口Z o，

实践中逐渐推行改革，并相应提出了大量的创新措施。例 P“6Zif Ad优抽i胁(口,io行RPs绍rf^鲫d丁h印删，

2001(18)。 如:在改革创新运行工具方面，改进公共服务关系和公共 Emerson，Tina Nabatchi，and [5]Kirk Stephen Balogh( An 服务手段，降低整体政府服务门槛，改善服务入口和服务 FIamework for Col王abora,ive Integra“ve Govefn— ance((，o“r竹口f Adminis,，?口,io竹RPsPnrf，l口的跨部门工作机制，积极立法，开展各种创新活动和网站 o厂P“6Zic 沟通活动和包括战略规划、项目组挖d 服务评价等;在改革服务供应沟通机制方面，建立重要的 硒?ry，201l(1)(

支持、项目辅助在内的 [6]Hopkins，M，Couture，C,Moore，E(Mo口i竹g，

t0 rom 建议项目;在改革服务运行绩效方面，建议部长制定服务 the Heroic the E口eryday:Lessons Lear扎ed打

Horizon,口Z 2DOJ( 供应政策和项目计划，协调和开发与改革、欺诈和违法相 LP口di咒g Pr叮Pc,s 关的特殊动om

Alison，Gash(Coilaborative Gov— 议，管理和设计跨部门协作的服务供应治理结 [7]Ansell，Chris，and

in and Practice( ernance构和商业协定;在改善服务入口与公平性方面。促进文化 Theory (，o“，‘"口 o，P“6,Zif

多元性、社会包容性，改善土著澳人的生活质量，并为此举 Admi，lis,r口,io打RPse口rc^口，ld丁Aeory， of Committee(Commonwealth2008(18)( 办了各种服务展示活动。 [8]Management Advisory 与宏观决策协同和中观政策协调所不同的是，跨部门 o，GoGouP，WmPn,:W^DZP Australia(J订Co竹九e“i九g s Pr竹mP行f fo A越盯r口Z妇’ 可一 协同在微观层次上的目标简单明确，属于国家整体行政改 RPs户。行s船 P—D一 革战略的一部分，基本上就是具体的政策执行或服务供 应，所以多是以执行功能和服(冼nZZe珂ges，2004，p4( 妙 Minister(Sfm抛Howard，MP，Prime 务供应为协调整合的标准， [9]TheHon(John

将政府相近或相邻的职能和资源集中合并，致力于政府服 gic A“站rnZ缸:PoZic了Di他以io押Len如rs^ip如r 一 i孢口 务效率和效力的提高改进。在运行过程中注重以人为本， Co，”户,Pz?，DrZd，2002(11)( 按照人的生命 5Australian Committee( [10]The Management Advisory 活动设计服务供应项目和服务方式。重视

R已‘以活动促宣传、以宣传推服务，强调具体服务方式和方法 C(D竹九P“i雄 Gog伽聊mP订,:?^D如D厂GDw棚舶P竹f

A计s,，。口Zi 口’s的创新与改进，具有很强的目标性、技术性、实操性、协作 spo”se,o Prio，(ify C^口ZZP订ge5，2004一 04—20(性、灵活性和创新性。 Health and Reform Commission( [11]National Hospitals A Re—H缎Z如i盯F“,“理如r口娌A“盯r口Zi口力 5(Final [参考文献] port)，2009(6)( [References] 2010of Human Services Annual [12]Department Report Babara a [1]Wood，Donna，and Gray(Toward Compre— 一11(Wo以i行g TogP饥8r(i竹Com mo行加P口Z啦o，A“s一 hensive of Conaboration(Jo“rnnZ Theory o厂A户户Zied ,，‘口Zi口20jj (BP^口uiornZ SciP订c已，1991(2)( (作者:国家行政学院译审，管理学博士，北京 Smith，and Andrew H(Van de Ven(Devel— [2]Ring，Peter lO0089) Processes of opment Cooperative Interorganizational (责任编辑李之坚) ， Relationships(A?de研j，o，M&竹口gPm绷,RPu如训

】994(1)( of A岫tmuan whole—of—GoVernment Reform and lts ColIabonti咖Mechanism AStudy Cr憾s—Agency Sun Yingchun broad and resources have been technological increasing [Al谘tract]The decentralization，rapid change interdependency western reviewed the of enhancing the reforms countries(This evolution of“whole,of—government”in paper b“efly Australian such context，and selected three cases in accordance with the in typical “whole—of—government”modelfunctions of coordination and service macro—level decision collaboration，middle—leveI micro—level making p01icy delivery，to introduce the latest of collaboration mechanism there( systematically development cross—agency collaboration mechanism;wh01e—of—government;Australia [Key wordS]cross—agency is PhD in Public Administration and Professor of the chinese 100089 of Academy [Author]Sun Yingchun Government(Beijing 98 2013年第11期 总第341期 万方数据

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