建业0
范文一：农村宅基地使用权流转探析
1 绪 论
1.1题目背景
农村宅基地使用权作为农民除农地承包经营权之外的另一立命之本，早在上世纪六十年代就已经以法律法规的形式逐渐成型并固定下来。作为一种特殊用益物权的宅基地使用权，它的产生自有其特殊的历史背景，然而改革开放三十年后的今天，随着城市工业化的加深和农村经济发展的相对落后，使得农村宅基地使用权的流转放开问题
受到人们关注。
当前土地管理的相关法律、法规和政策，在面对日益活跃的宅基地流转市场时，事实上已经不能有效地管理一些地方农村宅基地的使用和变更，像“城中村”的“握手楼”难题和城郊无产权的“小产权房”交易问题，已经变得越来越复杂和棘手，甚至出现了局部失控的现象。在此背景下，就在物权法实施两年后，业界人士关于放开宅基
地使用权流转的的呼声再起。
1.2国内研究状况及本文构成
关于宅基地使用权流转的探讨和研究，前人已作了不小的努力，其中不乏宅基地使用权流转的论文和建议见诸期刊报端。但这些探讨或出于发展房地产的需要，或出于维护农民切身利益的责任，又或仅
从法学角度，或仅从完善制度层面角度展开，它们大多不够全面详细。本文将在前人研究的基础上，从宅基地使用权制度演进的历史角度、提高效率兼顾秩序的经济法学角度、经济体制变革的角度和市场角度等多个角度，综合当前宅基地流转现状、国家关于“三农”问题的政策和制度创新等方面全面系统地探析我国宅基地使用权的流转
问题。
2 农村宅基地权属与流转历史沿革
建国以来，农村宅基地的产权制度总体上经历了一个由完全物权向限制物权的变迁过程。根据农村宅基地所有权性质演变与宅基地权流转状态演变，可将1949年以来，农村宅基地制度分为农村宅基地农民私人所有、农民享有宅基地自由流转权，宅基地属于农民集体所有、农村居民和城镇居民享有宅基地使用权，宅基地属于农民集体所
有、农户宅基地使用权的流转受到严格限制等三个阶段。
2.1宅基地使用权相关概念
在梳理产权制度历史之前，先明确宅基地使用权概念。根据现行土地管理法和物权法，可以把农村宅基地使用权概念表述如下:宅基地使用权是指农村集体经济组织成员(村民)在依法取得的集体组织
所有的宅基地上建造自有房屋及其附属设施，并对宅基地享有的占
有，使用和有限制处分的权利。
我国宅基地并非农民个人所有，其所有权属于农村集体经济组织。所以这里所说的宅基地流转，实质上是宅基地使用权在不同主体间的转移。并且因为宅基地流转一直以来不被法律所许可，所以法律当然没有关于宅基地流转的定义。因此，关于宅基地使用权流转的定义，只能通过物权法、土地管理法对宅基地使用权的定义，以及根据农村土地承包经营权流转方式推定:所谓宅基地流转是指宅基地使用权人将其依法对集体所有的土地的占有和使用，利用该土地建造住宅及其附属设施的权利，通过出租、互换、转让或者其他合法方式在使用权人与他人之间的移转。宅基地流转的主体主要有国家、村集体、农村居民和城镇居民。流转的形式主要包括国家征用、征收，村民从村集体取得宅基地使用权 ，村民之间转让宅基地使用权，村民跟非
本集体成员间的宅基地使用权转让。
2.2农村宅基地农民私人所有、农民享有宅基地自由流转权
第一个阶段，1949年10月新中国成立后到1962年初，农村宅基地农民私人所有，国家承认农民对宅基地和房屋的所有权，宅基地
权流转方式、流转主体和范围均不受政府限制。
新中国成立后，我国农村开展了以废除封建土地制度，没收大地主的土地与房屋分给无地无房的农民为手段，实行“耕者有其田、居
者有其屋”的土地改革运动。1950年6月30日中央人民政府公布《土地改革法》，该法建立了农民私人所有的土地制度，大部分地区的农
民领取了政府颁布的《中华人民共和国房地权证书》。
1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过《宪法》规定:国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权(第8条)。即实行农民土地所有制，农民享有宅基地所有权。
1956年3月17日全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过了《农业生产合作社示范章程》。该章程第3条第2款规定:“初级阶段的合作社属于半社会主义的性质。在这个阶段，合作社已经有一部分公有的生产资料;对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料，在一定的期间还保留社员的所有权，并且给社员以适当报酬。”同年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》第三章“土地和其它主要生产资料”规定:社员的土地转为合作社集体所有，取消土地报酬(第14条)。社员
原有的坟地、房屋地基不入社(第16条第2款)。
可见，在农业合作化过程中，虽然农民的主要生产资料入社并转变为实质上的集体所有，但并没有改变农民宅基地与房产的个人所有
权。
这一阶段，宅基地属于农民私人所有;农民领取了政府颁发的房地权证书，即确定了农民对宅基地和房屋的所有权人地位;宅基地可
以买卖、出租、继承以及其他流转方式都不受法律限制。
2.3宅基地属于农民集体所有、农村居民和城镇居民享有宅基地使用
权
第二个阶段，1962年到1998年。这是宅基地公有制度建立、完善、加强的一个过程。这个过程又可分为两个小阶段，即1962年至1986年为宅基地公有制建立和完善阶段;1986年到1998年期间，除农村居民完全享有宅基地使用权外，一些符合条件的城镇居民亦可原
始取得宅基地使用权。
1962年9月27日党的八届十中全会正式通过并颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》，草案规定:生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。要爱惜耕地。基本建设必须尽可能地不占用或者少占用耕地(第21条)。 “社员的房屋，永远归社员所有。”“社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员新建房屋的地点，要由生产队统一规划，尽可能不占用耕地。”(第45条)。可见，农村宅基地所有权与使用权相分离，农民对宅
基地由原来享有土地所有权转化为享有宅基地使用权。
1963年3月20日发布的《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定:(1)社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变。(2)宅基地上的附着物，如
房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。(3)社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决。(4)社员不能借口修建房屋，以随便扩大墙院、扩大宅基地来侵
占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。
1963年8月28日最高法院颁布的《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见(修正稿)》规定:在宅基地使用权的取得上，先由本户提出申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，予以解决，但尽可能利用闲散地，不占有耕地。必须占有耕地时，应根据“六十条”的规定，报县人民委员会批准。自此，确定了宅基地使用权的无偿取得制度。1975年1月17日《宪法》规定:(1)国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有(第6条)。(2)国家保护公民的劳动收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权(第9条)。(3)公民的住宅不受侵犯(第28条)。此时，包括宅基地在内的城乡土地和其他生产资料公有化得到宪法的确认。
1978年3月5日《宪法》进行一步确认了人民公社“三级所有、队为基础”的经济体制。1979年2月2日最高法院《关于贯彻执行民事政策法律的意见》规定中强调，在处理社员宅基地的使用权等纠纷时，应根据土地归国家或集体所有，一律不准出租和买卖的原则。
1981年4月17日《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》规定:(1)农村建房用地，必须统一规划，合理布局，节约用地。
(2)必须重申，农村社队的土地都归集体所有。(3)分配给社员的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧
砖瓦等。
1982年《宪法》第10条第2款原则规定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属集体所有。”至此，宅基地集体所有制以宪法的形式被确认。1986年4月12日《民法通则》第74条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”此举与同年修订的《土地管理法》一同进一步确立了农民集体土地所有权。
在这个小阶段，经过人民公社化，最终形成了“三级所有、队为基础”的集体土地所有制。与此同时，农民对宅基地由原来享有土地所有权转化为享有宅基地使用权;农民无偿取得宅基地使用权;宅基地归各户长期使用，长期不变;宅基地使用权不准单独出租、买卖和擅自转让;宅基地上的房屋(附着物)归社员所有;社员有买卖或租赁房屋的权利;社员房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，即确立了“地随房走”原则。但这时农民宅基地使用权不予登
记，也无新建房屋产权证书。
1983年5月25日《城镇个人建造住宅管理办法》规定:(1)凡在城镇有正式户口、住房确有困难的居民或职工，都可以申请建造住
宅;但夫妇一方户口在农村的，一般不得申请在城镇建造住宅(第3
条第1款)。
1986年6月制定的《土地管理法》第41条规定:“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”这一规定，1988年12月29日全国人大常委会第一次修订《土地管理法》时仍予以了保留。由此可见，自1987年元旦实施《土地管理法》至1998年8月29日全国人大常委会第二次修订《土地管理法》时删去关于许可城镇户口的居民在农村集体土地上建房(修订本自1999年元旦起施行)的十余年间，《土地管理法》依然许可城镇户口的居民在农村集体土地上建房，实际上是允许农村宅基地使用权向城镇居民流转
的。
可以说，1986年到1998年期间，农村宅基地使用权的流转空间是最为宽泛的。它以法律的形式明文规定非农业户口居民，可向县人民政府申请集体所有宅基地使用权。虽然没有明确允许农户宅基地使用权可以买卖、出租等方式向城镇居民转让，但根据“法无禁止即自
由”的原则，农民宅基地使用权是可以自由流转的。
2.4宅基地属于农民集体所有、农户宅基地使用权的流转受到严格限
制
第三个阶段，1998年至今，农村宅基地属农民集体所有，农民宅基地使用权的取得和使用体现了社会保障性和社会福利性，但农户
宅基地使用权的流转被受到严格限制。
1998年《土地管理法》在修订时删除关于许可城镇户口的居民在农村集体土地上建房的规定。1999年5月6日国办发〔1999〕39号《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定:(1) 农村居民点要严格控制规模和范围，新建房屋要按照规划审批用地，逐步向中心村和小城镇集中。中心村和小城镇建设要合理布局，统一规划，不得随意征、占农用地。小城镇建设要明确供地方式和土地产权关系，防止发生土地权属纠纷。(2)农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关
部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
2004年10月28日国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定:加强村镇建设用地的管理;改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。同年11月2日国土资发〔2004〕234号《关于加强农村宅基地管理的意见》规定:严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省(区、市)规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。要重点加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理。严禁城镇居民在
农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放
土地使用证。
2007年3月16日《物权法》规定:(1)宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施(第152条)。(2)宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定(第153条)。宅基地使用权不得抵押(第184条)。《物权法》第三篇“用益物权”第十三章“宅基地使用权”的规定确立了宅基地使用权的用益物权性
质。
2008年7月8日国土资源部《国土部进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》规定:(1)为深入贯彻实施《中华人民共和国物权法》，依法保护宅基地使用权人的合法权益，加强宅基地管理，促进社会主义新农村建设，部决定在当前宅基地使用权登记发证工作的基础上，进一步加大工作力度，力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。(5)严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使
用权登记的，不予受理。
这一阶段，宅基地使用权原始取得主体具有身份性，且只以本农民集体成员为限;农村村民一户只能拥有一处宅基地;政策规定“农
民的住宅不得向城市居民出售”;政策禁止城镇居民在农村购置宅基地;《物权法》确立了宅基地使用权用益物权性质;已实行宅基地使用权登记发证。整个阶段，农民宅基地使用权的流转被严格限制在本
集体成员范围内。
3 宅基地使用权的法律特征
根据农村宅基地使用权历史演进过程，可以总结出宅基地使用权具有以下三个法律特征:社会保障性、用益物权性和流转受限性。
3.1宅基地使用权用益物权属性
《宪法》和《土地管理法》作了明确规定，农村宅基地所有权归农民集体所有，农民无偿取得宅基地使用权，并在其上建造房屋、其他附着物，有权排除他人的干涉，享有对宅基地的独占权。宅基地使用权的这一权利属性符合他人的物在一定范围内的占有、使用、收益和处分的他物权特征，其根本性质是一种用益物权。我国《物权法》第三篇用益物权也对宅基地使用权进一步确定为用益物权。我国民法
学界也普遍认为，宅基地使用权是我国特有的一种有益物权。
3.2宅基地使用权的社会保障性
我国现行的宅基地使用权制度成型于二十世纪八十年代初期，农村还没有建立社会保障制度，可以说，农村宅基地使用权和家庭联产承包经营权一道，成了农民赖于生产生活的保障。上世纪九十年代末以来到《物权法》的实施，规定有权取得宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织，其他人或组织不能成为宅基地使用权的主体。因此，宅基地使用权具有福利性，从这一意义上说，宅基地使用权的社
会保障性可以称之为身份性。
3.3宅基地使用权流转的受限性
宅基地使用权的用益物权性决定了宅基地使用权必然要流转，宅基地使用权的社会保障性决定了宅基地使用权的流转必然要受到严格的限制。《土地管理法》第四十二条第四款规定:“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”《担保法》第三十七条规定:“不能抵押的财产包括宅基地使用权。”因此，宅基地使用权
的流转受到法律的严格限制。
4 农村宅基地使用权的流转需逐步放开
4.1有关宅基地使用权流转的争论
关于是否放开农村宅基地使用权的流转，在制定物权法草案的过程中就有过激烈的争论，结果生效的物权法采取了保守的态度。物权法实施一年多以后，关于农村宅基地的流转呼声再起，其争论主要有
反对流转和主张流转两种观点。
反对开放宅基地使用权流转市场的理由综合起来主要有:第一，目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权和土地承包经营权一样，是农民安身立命之本，放开后，农民居住权难以得到保障。第二，农村宅基地实行“一户一宅”制，它具有福利性和取得无偿性，一旦放开流转，一方面，有些人会趁利非法多占地，造成社会不公;另一方面，如果农民为济一时之需，把房子连同宅基地使用权一起转让出去，一旦进城务工无法在城市立足，就会造成流离失所，从而引起社会的不稳定。第三，放开宅基地流转，城镇居民就会挤占有限的农村宅基地，其结果是，不利耕地的保护。第四，宅基地使用权尽管是一种财产权，但它具有一定的身份性，不适合自由流转。
主张开放宅基地自由流转市场的理由也有以下几点:第一，宅基地使用权作为用益物权，尤其房屋归农民所有，农民对于住房这一重要财产应该有自由转让的权利。第二，农民发展生产缺少资金，允许宅基地使用权抵押，能够拓宽农民融资渠道，进而缓解农民贷款难问题。第三，现行宅基地使用权流转制度存在诸多问题，随着我国城市化的演进和市场经济的发展，一方面，农村“空穴”现象越来越严重，造成农村大量住宅闲置，不利于地尽其用;另一方面，“城中村”或其他先富裕起来的农民有能力在空余的土地上建造房屋对外出租
或出售，已经形成一定规模的宅基地隐形市场。第四，允许宅基地自
由流转，有利于打破城乡二元结构。
对于以上两方观点，我们在分析时既不能受强势群体利益祈求的影响，为放开自由流转市场而没有过多考虑农民的根本利益，又不能因为带情绪的责任心，为保护农民切身利益而死死抱紧不放开，那样只能保障农民的生存权，却不利于农民发展致富。此外，在深入分析时，不仅要从经济法学高度兼顾公平与效率，还要联系到中国农村基
本现状，做到公平客观。
基于以上考虑，本人经过细致分析认为，当前形势下我国农村宅
基地使用权需逐步放开。
4.2逐步放开宅基地使用权
以下是针对当前热点问题，如保护耕地、城中村、小产权房、城乡统筹大家关心的话题分别作深入分析，它们无不指向宅基地流转的问题。之所以是逐步放开，是考虑到当前制度不完善，各地具体情况
各异，为公平起见，不能操之过急，要做到逐步有序地放开。
4.2.1现行的宅基地使用权制度并不能保护耕地
政府决策层之所以不敢轻易松绑农村宅基地使用权流转，其中的一个很大原因是要保护耕地，其中18亿亩耕地红线政策就是最大体
现。为保证国家粮食自给率不低于95%，而提出18亿亩耕地红线，进而为保护18亿亩耕地红线，要求不准动耕地，这些都可以理解，但是一刀切地连宅基地也不许向城镇人流转就令人费解了。那么，对宅基地使用权流转的限制对保护耕地到底有多大作用呢,这里有一组国土资源部的调查数据:1999年我国耕地面积为19.38亿亩，到2003年的调查数据锐减为18.51亿亩，5年间净减少0.87亿亩，平均每年减少1740万亩～我们知道，从1998年开始，特别是1999年国务院发布的关于“农民的住宅不得向城市居民出售”的禁令开始，农民向城镇转让宅基地使用权就被全面禁止，但我们可以看到，耕地面积还是连年减少。显然，现行宅基地制度并不能保护耕地，至少，所
起到的作用不大。
为了说明这点，有必要对耕地减少的真正原因作深入分析。
可以说，耕地面积与建设用地几乎是此消彼长的关系。随着城镇化的发展，几亿人口要进城，城镇的生产生活设施也要跟着扩展，这种形势下，不可能不占用耕地。用杂交水稻之父袁隆平的话说“18亿亩的耕地红线是保不住的，国家要城市化，要修建机场、高速公路，已经减少3000万亩了”。而两万亿的铁路建设计划就对耕地的保护
构成严峻挑战。
耕地的减少，除了城镇化发展的客观原因外，还有体制上根本原因在里面。用著名经济学家茅以轼的话说，这个耕地保护政策是失败的，这里有很大的利益矛盾。耕地问题上的一个利益冲突是中央政府和地方政府的冲突，冲突在土地的规划和土地的计划指标上。这个政
策本身是想从规划、计划上做到统一，但一些地方政府在利益驱使之下，把这个政策完全变形了。目前土地收购储备制度几乎完全被地方政府所垄断，为什么很多地方开发商能低成本、大规模地拿地，与地
方政府垄断土地资源分不开。
另一个是地方政府和农民的利益冲突，冲突在耕地上。按理说农民是耕地的直接保护人，他们靠耕地维持生活，当然最希望保护好耕地的了。然而，他们一方面要应未付开发商的非法圈地，另一方面要面对地方政府的“政绩工程”“土地财政”强行征地，如此这般，即使农民肯主动保护耕地也徒劳。还有一个原因是，农民种地收益太低，现在虽然免去了农业税，也发放了农业补贴，但还是远远不够。因为收益太低，像我们家乡那样耕地荒芜、耕地种竹种树的就大有人在，更何况为了住宅而不得不占用耕地呢。而且这里的“一户一宅”
制也不能有效保护耕地，因为“一户多宅”现象也同样普遍。
从以上分析看，耕地难保的根本原因是财政体制存在缺陷，农民耕地收益太低造成的。而解决办法只有从根本上改革财政体制，提高
农民耕地的平均收益，而不是紧紧咬住宅基地流转不放。
4.2.2民间宅基地使用权流转的隐形市场已形成
随着城市化的步伐不断加深，农村人口向城镇集中，大量农民开始进城买房，一方面导致城镇用地紧张，住房问题突出;另一方面，导致大量农村宅基地闲置，有些地方“空心村”现象严重。对于城镇
的需求者来说，主要是两大主要群体，一拨是低收入者群体，他们可能干了一辈子也买不起房;另一拨是退休的人认为郊区养老成本低，空气也好，一般情况下自己城市的房子租出去，或者给自己的儿女住，自己买个“小产权房”住。这些客观上已经形成了城乡人口双向
对流形势，这一形势又构成了宅基地流转的供求条件。
关于宅基地使用权流转最活跃，也是最具代表性的莫过于“城中村”了。这里所说的“城中村”是指那些农用地被政府全部或大部分征用，农民靠非农收入为主，但还保留宅基地使用权的都市村庄。这里以深圳“城中村”为例。2007年“深圳人口管理研究”课题组调查显示，深圳人口已超1400万，其中城中村的270万间(套)房子容纳了900多万外来人口。全市有城中村320个，其中的私房集中区总占地面积近百平方公里，总建筑面积达1亿多平方米。城中村以其区位优势和租金低廉吸引大量进城务工人员居住，从而形成规模可观
的隐形市场。
城中村是在城市化过程中，土地增值后的宅基地基础上发展起来的。因为不符合土地管理法等法律法规，曾几度受到政府的限制。原先是二、三层村民院落，深圳市政府第一次限制时盖到了四、五层，第二次限制盖到了七、八层，第三次限制盖到了十二层，最后一次限制盖到了十五层，有些面积甚至达到五千平方米。为了限制城中村，市政府曾经出台了《深圳私房租赁条例》，规定凡是登记了的、取了产权的才能租，否则是不能租。但收效是有限的，因为外来工数量之大，城市商品房又远远不能满足他们的需求，即使满足，他们中的多
数人也住不起。由此可见，宅基地使用权转让宜疏不宜堵，只有政府出台法规政策加以引导，促使建设和交易的规范化，才不会出现“握
手楼”、交易纠纷无法可依的现象。
“城中村”如此，城市郊区的“小产权房”也是同样道理。相对于权利充分，市场价格自由的“大产权房”的城市商品房，那些权利和价格都受到限制的农村住宅称之为“小产权房”。因为没有国家发的产权证，只有乡镇政府发的证书，也叫“乡产权房”，它不构成法律意义上的“产权”。尽管它没有产权，但在市场上的买卖却很红火。究其原因，一方面是小产权房不用缴纳土地出让金和其他税费，开发成本低;另一方面，“大产权房”开发前被职权部门收去高昂土地使用费，开发完后，开发商又从中暴利赚走一部分，致使城市房价虚高，大小产权房一对比，小产权房价格普遍是大产权房的30%~40%，有的更低。两者价格之悬殊，已使购房者不顾“小产权”无产权的法律风险，照买不误。而且，随着城镇化的推进，大批农民进城，小产
权房的市场占有率呈上升的趋势。
无论是“城中村”的出房租，还是城郊的“小产权房”，它们都已经形成了一定市场规模，虽然没有得到法律的承认，但它们确实实实在在地存在，而且一定程度上缓解了城市用地的紧张，使不少农民
从中富裕起来。
4.2.3城乡统筹发展过程中政府主导下的宅基地流转困境
长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，城乡差距不断扩大，“三农”问题日益突出。为此，中央出台了旨在消除城乡差距，实现共同富裕的“国家城乡统筹发展”政策。并于2007年成立了以重庆为代表的“国家城乡统筹发展综合改
革试验区”。
以重庆九龙坡试验区为例，它的大概做法是宅基地换新房、土地承包经营权换社会保障，即“宅基地换房”，“土地换社保”口号。具体而言，政府从农民那收回土地承包经营权和宅基地使用权，农民则住进政府统一规划建设的新居民社区，同时转入城市户口，在教
育、医疗、养老，最低生活保障等享受与城市同等权利。
这里涉及到宅基地流转问题。这个宅基地流转因为是由政府主导实行的，所以不同于一般的宅基地使用权流转，又因为农民有较大的自主性，且得到了住房保障，所以又不同于政府的强制性征地。关于这种宅基地流转方式，从政策的提出到实施都是有问题的。首先，“宅基地换房”是保障了农民的住房权利，但侵犯了农民的土地权利。因为农民宅基地一旦置换出来实现了国有化，农民就会丧失处置权和使用权，同时也没有了收益权，而我们知道，住房权和最低生活保障、养老保险、医疗保障等社会保障都是人们的基本公民权。因此从长远来看，这种“以农民的公民权换农民的土地权”是对农民权益的一种侵犯。其次，政策在实施的过程中同样了出现很多问题，先是“最牛钉子户”，因为总有个别农民为了自己的利益，而不会过多考虑集体的利益，当然也不会因为换新房，有社会保障而轻易让出祖祖辈辈流
传下来的土地。接着是住进新社区的农民天天聚集在一起打麻雀，玩棋牌，其中不乏一些青壮年。这怪不得他们，自从他们的土地被征用以后，在政府的补贴和保障下，他们的收入是比以前多了些，但对于只会种庄稼的农民来说，他们没有特别的谋生技能，在城市很难找到工作，而且在社区内，原来可以自给自足的蔬菜、热水和饮用水等都要花费不小的开销。这样一算下来，他们的生活水平实际上还是没有
提高。
毫无疑问，城乡统筹改革的难点在于现行的土地制度和户籍制度。其中，前者关系到农民的生存和发展权，只有保障农民在土地上的收益权，才能真正解决问题。现在农民的土地承包经营权是可以自由流转的，而农民的宅基地使用权不可以自由流转，这正是问题的症
结所在，它阻碍了农民通过村委与企业开发合作的渠道。
实践证明，农民通过土地合作入股等方式，把农地和宅基地交由企业发展农业经济和开发商品房，是一条十七届三中全会要解决问题的路子。一方面，农民作为股东可以得到分红，另一方面，农民作为公司的员工而很好地解决了就业难问题。所以，我认为政府在城乡统筹发展改革过程中，可在保障不改变耕地用途的情况下，放开农民的
宅基地使用权流转，让农民可以自由合作开发农村土地。
4.2.4农民在政府与开发商之间应有的角色
城镇要发展，建设需要大量资金，而单靠政府的财力和城镇自身积累显然不可能。怎么办,只能在土地上做文章，一般做法是政府向农民征地，然后对农民进行拆迁补偿，再通过招、拍、挂的方式卖给开发商，开发商开发后把房子卖出去实现资金回流。这种做法的最大弊端是政府没有兼顾农民的利益，农民不仅失去宅基地，还失去土地
收益。
按理说，土地是农民的，农民应该是城镇化过程中的最大受益者，但事实上大部分收益都被地方政府和开发商拿走了。按照产业划分，开发商属于第三产业的中介服务业。在整个开发的过程中，开发商既不设计，也不建设，到最后连地价也分摊到房价上，一分地价也不用出，只是垫付一下而已，如果官商勾结他甚至连垫资都不用。当然，开发商承担了商业风险，理应得到回报，但这种回报是不合理的，因为住房供给渠道单一，开发商几乎垄断了城市商业住房。这种不合理性还体现在虚高的房价上。为打破这种只有开发商竞争的无竞争格局，需要放开农村宅基地流转，尤其解禁农民自主开发的“小产权
房”上市流转，让农民也在城镇化过程中受益。
地方政府的征地模式也值得诟病。以重庆九龙坡城乡统筹改革试验区为例，2007年，九龙坡金凤镇白鹤村的博士农业科技园项目租用1000亩耕地，进行大棚种植，但实际上却是要建造700座别墅，每座别墅或配送果林或配送温室大棚。这个项目是当地政府一手操办的，后来被重庆市土地管理局以违反耕地红线为由叫停。为什么会这样,根本原因是城市的扩大，不仅要土地还要资金，结果政府不仅向
农民要走了土地，同时也要走了收益。此外，还有地方政府的“土地财政”和地方政府的寻租、腐败原因在里面。与之类似的是现在炒得很热的宅基地置换的所谓“制度创新”。宅基地换房计划看似创新，其实是新瓶装旧酒，依然是地方政府利用公共权力征用农民的宅基地，只不过以实物置换的方式进行。它实质是地方政府在中央政府实施的建设用地指标制度约束下想出的办法，由此地方政府能够扩大可
支配的土地资源。在这一过程中，农民的角色仍然是被动的。
土地是农民的，农民理应得到土地的收益。放开宅基地流转是保护农民宅基地收益的最有效方法。城市要发展，农村也要发展，政府要融资建设，农民也要融资发展农业经济，放开宅基地使用权抵押限制，能为农民开拓融资渠道，同时盘活了农村宅基地，促进农民发展致富。总之，传统的政府征地，开发商开发的模式给了农民一种不公平的角色定位，只有放开宅基地使用权流转才能保证农民的收益权人
身份。
4.2.5宅基地使用权的财产性缺失
前面已经分析提到，农村宅基地使用权制度具有社会保障性和物权属性，为了确保宅基地的社会保障性，而明令限制宅基地使用权的流转，结果又有了宅基地使用权流转受限性这一法律特征，同时也造
成了物权的不完整性，即宅基地使用权的财产性缺失。
宅基地使用权的财产性缺失体现在农民得不到宅基地收益和房屋收益两方面。举一个例子，某农村常年种植油菜，且山水秀美，很适合发展农村小型观光旅游业，但因地处偏远，需要建造一幢较体面的招待楼，但问题是，非本集体经济内的成员不能申请集体宅基地，当然更不能把耕地非法转为建设用地。于是，有一旅行社就想出一个办法，即与农户合作，在农户原宅基地上建造五层楼房，底层用作食堂，第二层归农户居住，三至五层作为旅行社招待用。农民作为招待服务员领工资，二十五年后，整栋楼房归该农户所有。这样，农民既可得到额外收入，也可实现平房变楼房的梦想，但合同是不能签的，因为它触及了宅基地使用权不得向城镇人流转的法律条文，即使签了也无效。换一个角度，假如该农户自已筹资在原宅基地上兴建这样一栋楼房，然后租给旅行社招待用，这样农民也可得到房屋的额外收益。然而，根据现行法律，因为“地随房走”的原则，这种房屋出租实际上是附带了宅基地的流转，当然不被法律认可。因此，农民还是
不能通过出租房屋取得收益。
可以看出，农民拥有宅基地使用权，却不能依自己的意志处分自己的财产。物权的行使在于对主体标的物的自由支配，即占有、使用、收益以及处分权利。一旦失去处分权，农村宅基地使用权也就丧失了流通性，也就造成财产权利的缺失。宅基地使用权是用益物权，而宅基地上的房屋属于农民所有，应当允许农民转让其宅基地使用权或者在宅基地使用权上设定担保物权。因为所有权是绝对权，是最完全的物权，所有权人有权排除他人对其行使权利的干涉。农民拥有房屋所
有权，应当有权利对其处分。而房子的转让抑或是担保都不能离开宅基地的流转权利。因此在土地改革创新中，尽快结束现行法律转让限于本村的状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。
通过上面的例子，还可以推想，农民完全可以以自己的名义向旅行社借钱，然后在原有宅基地上建楼，最后以还债的名义转租给旅行社。不管怎样，拦是拦不住的，楼房还会建起来，因为在农民看来，在自己土地上建房出租，既不妨碍他人利益，又不损害国家利益，合情合理。所以说，全国各地的“小产权房”，“城中村”的廉价租房
屡禁不止，还大有越禁越发展的趋势。
宅基地使用权的保障性，保障的是农民的居住权，即“人人居有其屋”。这种保障只保障农民的生存权，却没能更广泛地保障农民的权益，客观上让农民的一大财产变成了“死产”。随着市场经济的发展和农民生活水平的提高，农民要求保障这种权益的呼声会越来越强烈。因此，为保护农民合法财产的收益权，也应该放开宅基地流转。
4.2.6宅基地使用权限制流转有失法律公平
禁止城镇居民到农村购置宅基地是有违法律平等原则的:一方面由于农村人口大量涌入城镇，给城市用地和住房造成了很大压力，房价居高不下，使很多“房奴”无不怨声载道。又由于城市的拥挤，很多退休或有条件者想到农村买房居住而不得。因此只允许农村居民到
城镇购置房地产，而不允许城镇居民到农村购置宅基地，对城镇居民
来说是不公平的。
另一方面农民不能通过转让自己的房屋来筹措发展资金，致使农民的房屋得不到升值，限制了农民个人发展的空间。因此只允许城镇居民自由转让其房屋，而不允许农民自由处分其房屋，实际上剥夺了农民与城镇居民财产上的平等权利，这对农民来说更是不公平的。
4.3国家三农问题政策下宅基地流转的必要性
中国是一个拥有9亿农民的发展中国家。农村、农业、农民问题是关系中国特色社会主义现代化建设全局的重大问题。为此，国家连续六年的中央一号文件都锁定三农，尤其十七大报告针对“三农”这
一难题，作出了新的全面部署，提出了解决之策。
在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，更是明确了今后我国农村改革发展的指导思想、
目标和重大原则。
(1)“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”，旨在从根本上破除导致城乡二元结构的制度基础，而破除城乡二元结构的一个重点应该打破城乡建设用地的二元结构。我们知道，中国实行的是城乡分治、政府垄断土地一级市场的土地制度。一方面，农村与城市土地分别适用不同的法律规则，由不同的行政机构进行管理，形成不同的市场和权利体系;另一方面，除乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公
益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设可以使用农地之外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地。由此形成了中国土
地市场城乡分割、政府主导的独特格局。
这种格局的弊端前面已经提到，它导致开发商垄断城市房地供给，房价虚高，城市建设用地紧张;政府征地损害农民权益，官民关系紧张，农村宅基地大量浪费。只有放开农村宅基地使用权流转，才能从根本上打破这种格局，才能切实地保障农民权益，才能保障农民在“以宅基地换房”政策中的收益权。放开流转，还可盘活农村大量的宅基地，缓解城镇用地紧张，农民也可从中增加收入，从而拉动内需。因此，在“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”这一政策引导下，建立新的允许农村宅基地流转的宅基地制度，对解决当前三农
问题是十分必要的。
(2)“建立现代农村金融制度”，着眼于为农村发展提供充足的资金支持，允许宅基地使用权抵押能拓宽农民融资渠道，可有效缓解农民贷款难问题。农民发展农业经济缺少资金，或者出现天灾人祸需要资金周转，如果能够通过宅基地使用权抵押来获得贷款，那么将会很大程度上促进农村发展。允许宅基地使用权抵押的一个很大现实意义是改善农民的住房。在农村，农民的收入很低，建房子是农民的心头大事，为了能够完全拥有满意的房子可能要奋斗一辈子。一个中国与美国很明显的对比:同样是农民，为了住进满意的房子都要花去自己大半辈子的积蓄，但不同的是，中国的农民已经住不了几年了，
因为他们已经为攒钱耗去了大半生，而美国的农民则已经住了一生，
因为他们可以通过宅基地抵押贷款来建房。
农民融资难的最大问题是没有抵押物，而对一般农民而言宅基地上的住房是唯一可抵押的资产，因此，放开宅基地抵押流转对加快农
村金融事业发展也是很有必要的。
(3)“统筹城乡经济社会发展”是要促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。前面已经分析过城乡统筹发展改革过程中，只有把土地收益留给农民，才能解决问题。而放开宅基地流转，在城乡规划一体化的布局下，鼓励农民自主开发或与企业共同开发农村宅基地，能有力地推进工业化、城镇化，实现工农业互动、城乡经济互融。以广州大学城为例，大学城在建设之初是通过政府征地，再补偿搬迁来实现的，按照规划，城内保留了四个自然村落，其中之一的南亭村，作为村建制保留了宅基地在内的集体土地所有权。村里农民的主要收入来源已经不是农业生产，因为接近广工、广美和广大而发展起来了大量的餐饮业、零售业和娱乐业，现在村内的宅基地，包括部分农田被陆续开发成可供娱乐、零售的商业性楼房。因为宅基地没有放开流转，使村内建设脱离在城市规划之外，结果造成建设零乱，耕地被挤占的现象越来越严重。如果允许村内的宅基地流转，再把村内建设用地与村外城市用地统一规划，那么，一方面加快农民融入城市，并在城市化过程中增收致富;另一方面，可以缓解大学城城市用地紧张，盘活村内的
宅基地，做到城乡建设一体化发展。
其实，像南亭村这样的宅基地，在中国农村有大量存在，据专家估算，中国农村至少有13万亿元价值的宅基地可以盘活，如果释放这13万亿宅基地的巨大市场能量，将会对解决三农问题，推进城镇化，缩小城乡差距，扩大内需拉动国民经济，将带来不可估量的作用。所以在“统筹城乡经济社会发展”政策下，放开宅基地使用权流转也
是很有必要的。
(4)“必须切实保障农民权益”的重大原则，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。在“健全严格规范的农村土地管理制度”中强调完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。这些无一不指向农民的权益，表现在宅基地上，就是农民的收益权。其实有专业人士在网上已经做过调查，绝大部分农民是希望放开宅基地使用权流转的，这样他们才能真正实现了对宅基地的占有和使用权。因此，为响应这一原则，顺应民意，应该建立农村宅基地可以自由流转的农村
土地管理制度。
5 农村宅基地使用权流转制度创新和完善
经过前面的论证分析，要想实现宅基地全面上市流转，必须对现行宅基地制度进行改革和完善相关配套制度。首先要完善宅基地登记制度，其次要建立宅基地使用权有偿、有期限制度，再次要建立宅基
地流转收益分配制度，最后针对当前不合理条文进行修改。当然，除此之外，还要建立健全农村社会保障制度和改革地方政府的财政制
度。
5.1完善宅基地使用权登记制度
要建立规范、有序的宅基地流转市场就必须明析产权，要明析产权，就必须实行严格的宅基地使用权登记制度，这也是商品房交易能顺利进行的前提。然而由于长期无法明确宅基地使用权的物权性质，导致了农村房屋登记工作的严重滞后，使房屋的权利状态也长期处于模糊不清之中。好在国土资源部进一步发文《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》，通知要求在当前宅基地使用权登记发证工作的基础上，进一步加大工作力度，力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民
合法使用的宅基地全部发证到户。
5.1.1农村宅基地登记发证存在的突出问题
当前，全国农村宅基地登记发证工作已经有了阶段性进展，但在开展宅基地登记造册的过程中出现了值得关注的突出问题。主要有以
下几点:
1、宅基地权属调查不规范，地籍测量技术落后。目前，仍然有许多土地登记部门难以按照法律规定，采用现代先进的技术方法开展宅基地权属调查、地籍测量、登记资料档案管理等工作。限于经费和技术，有些地区宅基地权属调查未履行严格的现场指界程序，测量也只是采用低精度的皮尺丈量，甚至只是在现场估测一下，绝大部分地区没有建立宅基地地籍数据库，没有将宅基地登记纳入地籍信息建设
中来。
2、大量历史遗留问题制约了宅基地的初始登记工作的开展。在宅基地管理制度不规范不健全的时期，产生了产生了大量未批占用宅基地、一户多宅多占宅基地现象，而且宅基地超面积现象也尤为严重。此外，宅基地权属界线不清等因素也在客观上阻碍着登记工作的
顺利进行。
3、经转让的宅基地和大量闲置的宅基地难以确权回收。宅基地使用权人对所建房屋享有完整的所有权，因此在实践中经常出现宅基地随房屋发生转让而实际发生转移的现象，有的甚至随房屋进行了多次转移，而房屋的受让人又不符合取得宅基地使用权的条件，这种情况因找不到法律上的产权依据，而难以进行变更登记。对于闲置宅基地，唯一的办法是由所在集体经济组织收回，但由于集体经济组织经济薄弱，无法给予闲置宅基地上的建筑物、附着物以补偿。既然无法依法收回，原宅基地使用权人只能卖房子，但目前农村并没有发放房屋权属证书，房屋卖了之后也无法办理土地使用权的变更登记。
4、有些地区政府及产权人对宅基地登记的重要性认识不足，登记经费困难。有些地区的政府和土地管理部门对农村宅基地登记发证工作重视不够，服务意识低，办事效率低，随意扣留、延缓发证及乱收费现象严重。由于宣传力度不大，农村农户办证积极性不高，有的人认为对宅基地使用是天经地义的事情，登记证可有可无;有的人因为认为办证是为了收费而不愿主动办证，而那些多占地的人更不愿意办证。由于农村居民点比较分散，宅基地布局不集中，村庄地籍调查、
登记发证工作量巨大。随之而来的是经费不足。
5.1.2加快推进宅基地使用权登记的对策
针对以上阻碍宅基地使用权登记发证的突出问题，为加快推进宅
基地使用权登记，给出以下几点建议。
1、提高地籍调查质量，建立宅基地地籍原始数据。一个公正准确的地籍调查是宅基地使用权登记工作顺利进行的前提条件。为此，各地区政府应该根据本地区情况，制定科学高效的地籍调查程序和相关配套措施，有条件的地区对宅基地使用权情况进行拉网式调查，并逐步采用全站仪、GPS等高精度仪器进行实测，确定宅基地的界址点坐标，并绘制农村地籍图和宗地图，做到权属合法、界址清楚、面积准确无争议;建立、健全宅基地地籍档案管理制度，逐步实现地籍档案管理的现代化;建立农村地籍信息系统或农村宅基地数据库。
2、依法审批，规范登记。首先要把好宅基地使权登记关口，对于历史遗留问题和因转让而难确权的宅基地，为了公平公正，按照“一户一宅”原则依法予以处理。但本着“尊重历史，面对现实，有利生产生活，有利于社会稳定和经济发展”的原则，对于因多占，或转让或闲置的宅基地，可以考虑实行土地占用收费制度，这样做的一个好处是能使国家与产权人之间取得一个利益平衡点，农民易于接
受，从而降低登记工作的难度。
3、增加登记发证经费，加大宣传力度。为保障农村宅基地使用权登记发证工作经费额度，经费应该由省和市县两级政府财政共同分担，并尽量把所需经费纳入当地财政预算中，也可从土地收益金中提取部分资金作为登记发证专项经费使用。针对一些产权人对宅基地登记发证的重要性认识不足的情况，可以利用宅基地使用权登记结果在国土资源管理中的基础作用，在征地拆迁时，要依据宅基地使用权证书进行补偿;开展集体建设用地流转试点和集体建设用地整理工作，必须首先完成宅基地使用权登记发证工作，以此推动农民申请宅基地登记的主动性和自觉性，提高农民对宅基地登记重要性的认识。
5.2建立宅基地使用权有偿、有期限制度
导致农村宅基地使用权流转陷入困境的原因之一，就是农村宅基使用权期限没有明确规定。而宅基地使用权的有偿转让和宅基地取得
的无偿性要求建立一定范围内宅基地取得有偿制度，如收取宅基地使
用权补偿金。
5.2.1宅基地使用权的有期限性
根据法学理论，既然确定了宅基地使用权是他物权，那么就要赋予这个物权有期限性。在宅基地流转的实际操作中，也要给宅基地限定一个使用期限，这也是土地交易顺利进行的必备条件。具体期限的限定，参照城市住宅用地使用权期限为70年的规定，宅基地使用权的期限也应规定为70年，自农民申请宅基地获得批准之日起算，期
间届满的，自动续期。
5.2.2宅基地使用权的有偿性
建立宅基地使用权有偿性主要基于两个原因。首先是消除或减轻因取得无偿性而造成的“一户多宅”、多占宅基地的现象。其次是调剂宅基地收益的合理分配，因为宅基地毕竟是集体的，集体应该从宅基地的流转过程中收取一定的补偿金，从而避免因个别农民所占宅基地地段优越，而给其他集体成员造成不公平。不管基于哪种原因，这部分宅基地使用补偿金必须归本集体经济组织所有，然后由村委会决定用于发展本集体经济，或用于完善集体内部的基础设施，或用于年
终分红。
5.3确定宅基地流转收益的流向与分配
允许农村宅基地使用权进入市场交易以后，必须建立公平合理的宅基地流转收益分配制度。这也是宅基地有偿取得制度顺利实行的保障。农村宅基地使用权的经济价值一般包括集体土地所有者收益、宅基地使用者收益、地方政府基础设施投入收益和政府税收收益等四部
分收益。
(1)集体土地所有者收益。村集体是本村宅基地的所有者，而本村内的宅基地地段有优良中差之分，村集体应该在宅基地使用权流转时，从流转收益中收取一定比例的土地使用费，这样才不会侵犯集体土地所有者合法权益，也才能真正体现集体土地的内在本质，才能
更有利于本集体经济组织成员的共同富裕。
(2)宅基地使用者收益。宅基地的所有者是集体，但使用者是农民，农民只有在宅基地流转过程中获得补偿性收益，才能真正鼓励他们自愿、主动地转让农村宅基地使用权。这部分收益是很关键的收益，它是推动整个宅基地流转市场，盘活农村宅基地的源动力。
(3)地方政府基础设施投入收益。农村宅基地一经流转，就会像城市房地产一样，具有增值、升值的特征。为取得良好的宅基地增值空间，很大程度上取决于本地区公共服务的提升和基础设施的完善。因此，地方政府只有从宅基地使用权流转收益中收取一定的费
用，才能保证本地区宅基地市场的良性发展。
(4)政府税收收益。政府税收是最有力的宅基地使用权流转利益分配手段，它能有效地在农村宅基地的经济价值分配中处理好国家、集体和个人三者的关系。这部分收益也有利于打破政府征地再卖的传统不合理模式，使地方政府与农民在博弈中取得一个利益均衡
点。
5.4 科学规划，严控用地规模
放开宅基地流转以后，毗邻城市或获得政策性投资的地区城镇化速度会进一步加快，如果没有相应的建设规划来约束，势必会造成盲目建设、挤占农地的现象出现。因此，为了促进城镇化过程中经济、社会协调发展和环境保护，应该有一个村庄建设的中长期规划。可以以建设社会主义新农村为契机，由政府规划部门做出城乡统一发展规
划。
另外，宅基地使用权转让后，宅基地的所有权性质并未改变，集体组织仍享有土地所有权及管理规划权因而即使是城镇居民购买后也应服从集体组织的管理规划。在科学规划的基础上，强化土地监管
力度、完善土地监管措施，防止宅基地建设脱离在规划之外。
5.5分步骤放开农村宅基地使用权流转
鉴于现行宅基地使用权法制的缺陷，在兼顾效率和公平的原则下，有限度地引进市场机制，对现行农村宅基地法律制度进行完善，
渐进式地允许宅基地使用权流转。
首先，出台一些部门规章，制定法规承认和允许已经完成或者正在进行的宅基地流转行为，以此解除隐形市场中已经交易而得不到法律确认的的尴尬。并逐渐放开宅基地使用权的租赁市场，弥补现行宅
基地不能流转的弊端。
其次，加快现行《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等法
律的修改步伐，使宅基地流转的依据达到法律的高度。
再次，在保留集体土地所有权的前提下，适当开放宅基地使用权的抵押和转让市场。宅基地使用权的转让和抵押，可借鉴《农村土地承包法》关于“其他方式承包的规定”，即宅基地使用权或者宅基地上的房屋转让或抵押给本集体组织以外的单位和个人的，应当实行集体组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上的村民代表同意，并报乡(镇)人民政府批准。在同等条件下，本集体组织
成员享有优先权。
最后，在农村社会保障体系建立，能够基本维持农村社会稳定情况下，完全放开宅基地使用权上市流转。条件成熟时，由全国人民代表大会制订《宅基地管理法》，对宅基地使用权的取得、行使、转让、转让条件、范围、方式、期限、收益分配及转让后土地产权关系的调整和法律责任作出明确规定，形成一整套规范的宅基地使用权管理制
度。
5.6 宅基地使用权立法建议
5.6.1删改有关农村土地用途管制的条文
国家实行土地用途管制的出发点是为了保护耕地，而保护耕地的目的是为了保护国家粮食安全。前面已作了详细分析，虽然耕地减少主要是因为农用地转变成了建设用地，但这与政府大宗征地进行城镇化建设相比，农民把农用地改作建设用地的影响是没那么突出的。实践表明，要想通过土地管制来保护耕地是没有多大效果的。与其管而无效，不如放开限制，更有利于城镇化发展。农民已经够穷的了，如今城乡差距越拉越大，不能再以低成本的代价让农民承担起全国十几亿人口的口粮。当然，保护国家粮食安全是必要的，但保护粮食应该从提高粮食单产、提高农民种粮收益上下工夫，而不是一味地管制。
基于以上观点，我建议删改现行法律法规中有关农村土地用途管制的条文。具体如下几点:(1)删去《土地承包法》第十七条，“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”(2)将《土地承包法》第三十三条第二款“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”修改为，“不得改变土地所有权的性质”。(3)删去《土地管理法》第四条，“国家实行土地用途管制制度”。(4)将第十二条《土地管理法》，“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手
续”，修改为“依法改变土地权属的，应当办理土地变更登记手续;改变土地用途的，应当办理备案手续”。(5)将《土地管理法》第十四条中的“承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”一句，修改为“承包经营土地的人有保护和
合理利用土地的义务”。
5.6.2宅基地审批不符合法理，应取消行政审批
宅基地使用权是在宅基地所有权上所设定的权利负担，因此，其设定人应为宅基地所有权人。然而根据现行立法，农村村民申请住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，县级人民政府批准后，由农村集体经济组织向宅基地申请者无偿提供宅基地使用权。其中涉及占用农用地的，依法办理农用地转用审批手续。这一规定不符合所有权的法理。既然《宪法》和《民法通则》均承认农民集体对包括宅基地在内的集体土地拥有所有权，那么农民集体作为财产所有权人，理应享有占有、使用、收益、处分其财产的权利。所以，我建议取消宅基地初始
取得的行政审批程序。
5.6.3明确农村宅基地使用权流转
《土地管理法》第六十二条和第六十三条对宅基地使用权的流转问题作了一些限制性的规定。其中第六十二条第一款被称为“一户一
宅”条款。这条规定是与《宪法》、《民法通则》以及《合同法》相对立的，而且“一户一宅”强调以“户”，而不是个体的“人”作为衡量农村宅基地使用关系的尺度，这也是造成“一户多宅”的主要原
因。
为明确农村宅基地使用权流转，必须对相关条文作出修正:(1)对《土地管理法》第六十二条第一款修正为，“农村村民一户只能通过申请获得一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民通过正常的房屋买卖、租赁、结婚、遗产继承、接受赠与等方式取得的农村的宅基地不在此限。”(2)删除《土地管理法》第六十三条。(3)《物权法》第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，修正为“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用、
收益和处分的权利”。
6 结 语
最近几年来，“三农问题”备受国家重视，政策上给予很大倾斜，在此背景下，作为农民一大财产权的宅基地也应当得到足够的重视。随着城镇化的推进，城乡人口对流量不断加大，使得农村居民与城镇居民进行宅基地交易的愿望越来越强烈，最终不可避免地冲击着
宅基地的体制。有鉴于此，单单出台一些所谓的“宅基地换房”政策是不能解决根本问题的，只有从体制上全面进行改革，至少要从法律
上予以放开确认，才能保障农民的权益，解决交易纠纷。
当然，宅基地流转是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。在进行体制改革时，既要顺应市场经济发展的规律，更要兼顾农民的权益，兼顾农民的权益就是要还地于民，不与民争利。我相信，在体制上保障农民宅基地流转的权益，将有力地打破城乡二元结构，缩小城乡差
距，促进城乡统筹发展，最终推动三农问题的解决。
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范文二：论农村宅基地使用权的流转
摘 要：宅基地使用权适度流转关系到土地的集约高效利用和农民财产权利的有效保障，探讨了农民宅基地使用权流转的现状并提出了完善宅基地使用权自由流转制度的设想。
关键词：宅基地；使用权；流转
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2009)06-0022-01
宅基地是我国农民安身立命之本，宅基地使用权是农民土地权利中的基础性权利，其能否合理、适度流转，不仅关系到土地的集约高效利用和农民财产权利的有效保障，而且关系到农村的稳定和繁荣，关系到国民经济和社会的可持续发展。2008年党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”，正式提出了农村土地流转的问题，本文就此作简单探讨。
1 宅基地的概念
在我国，宅基地属于集体建设用地的一种，对宅基地这一对象的定义不同，主要有广义和狭义之分：广义上的宅基地是所有用于建造房屋以供居住、使用的土地，包括国家所有土地和集体所有土地上的住宅用地。狭义的宅基地仅仅针对集体所有土地上的农村居民，是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨给农户建造房屋及小庭院使用的土地，用于建造住房、辅助用房(包括厨房、厕所、仓库)、庭院、沼气池、禽畜舍、柴草堆放等。
宅基地双重含义的存在有历史上的原因，从20世纪50年代起，我国对城乡居民的建房用地都实行无偿批准、无偿使用制度，确保人人居有其所。但随着后来城镇住宅商品化，我国相关的土地法律逐步取消了城镇居民宅基地无偿使用，仅仅在农村保留原来的分配制度，由此，城乡居民住宅用地制度形成 “双轨制”。宅基地的概念亦由广义变为狭义，相对应宅基地使用权是指经依法审批由农村集体经济组织分配给其成员用于建造住宅的没有使用期限限制的集体土地使用权。
2 农民宅基地使用权流转的现状
现行法律规定的宅基地使用权流转制度，比起过去计划经济体制下的规定并无实质区别，其主要体现在《土地管理法》第62条第3款：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”其他的一些行政法规和部委规章像《村镇建房用地管理条例》《关于加强农村宅基地管理的意见》也间接地说明了此问题，即使是集体建设用地使用权流转研究走在前列的广东省，也在其2005年10月1日起施行的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第4条中特别写明附民住宅用地使用权不得流转。”另外，2007年3月公布的《物权法》第153条也映证了《土地管理法》的规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”此立法的由来，是2006年12月全国人大常委会第七次审议物权法草案，将“禁止城镇居民在农村购置宅基地”予以删除，这为今后修改有关法律或调整相关政策做了铺垫，2008年党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”，正式提出了农村土地流转的问题。
3 完善宅基地使用权自由流转制度的设想
在宅基地使用权的流转环节，很多地方交易混乱、监管不力等问题，本文认为，创建新型宅基地使用权制度，一方面应当体现出国家的公权力，国家必须积极介入宅基地管理工作，并要求地方政府重视和配合。另一方面，也要逐步分清国家和集体两种主体，落实宅基地所有权，重视保障权利人的合法权利，杜绝各种以“公共利益”为借口的侵权行为，这二者一公一私，看似矛盾，但后者应当是独立并得到国家承认和保障的，惟有这样，才能避免集体利益被架空和侵吞，根本上实现“国”与“民”的利益一致。完善宅基地分配、使用、流转、收回制度。
3.1 改进宅基地申请制度
在申请宅基地这一最初环节，基层政府国土部门必须与村委会相协调，建立健全各硕用地审批制度，严格劫法，按章办事，本着‘先批后建'的原则，对未经审批强行占地建房者，应依法从严处理。同时，要加大对《土地管理法》等法律法规的宣传力度，提高村民的法律意识，让农民自觉珍惜节约土地.相关承办人员必要时还应深入群众走访调查，并做好控告检举工作，既要减少虚假申请事件的发生，也要保证村镇干部的廉洁。
3.2 加强宅基地登记制度
在《物权法》制定过程中，有部门和专家曾建议明确规定统一的不动产登记机构和登记制度.他们认为，现在的登记机关太多太乱，应当把不动产统一到一个登记机关。宅基地登记也存在这种问题。本人认为，可以建立从分配到流转的统一的农民不动产登记制度，并注意加强变更登记工作。要明确登记发证中的相关政策界限，解决农村宅基地登记发证中超占面积、一户多宅等问题.有学者还认为，有条件的市、县，应对农村宅基地进行一次普查，健全宅基地地籍档案。在技术基础方面应进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定，积极探索“两图一表(宅基地现状图和规划图、宅斟也申请计划表)”管理模式，实现宅基地规范化、信息化管理。
作者简介：杨曙君(1963-)，女，本科，义马煤业集团安全技术培训中心讲师。
3.3 健全宅基地收回制度
宅基地收回，无非有两种情况：一是该宅基地灭失(如山崩、地震造成土地灭失)或宅基地使用权丧失(如该土地被征收)；二是权利人丧失资格，包括权利人死亡和权利人失去该集体经济组织成员身份。无论哪种情况，该权利人与宅基地使用权都发生分离。此时产生宅基地注销登记，并由该宅基地的所有权人重新考虑：是另行分配给宅基地，还是将宅基地使用权收回以备分配给他人。总之，这一制度必须记载好每一宗宅基地的来龙去脉，方便查询和管理，这也是物权公示制度的要求。
3.4 建立适度而合理的宅基地使用权流转制度
前文分析过建立宅基地使用权流转制度的原因，此处探讨它怎么建立，宅基地使用权流转制度的建立是一项重大决定，将极大程序地促进农村生产力的解放，成为农村其他土地制度变革的先声，如何可做到稳步、合理地建立?我以为需要从以下方面把握：
①符合土地使用总体规划和耕地占补平衡规定。在乡镇土地利用总体规划范围内使用宅基地是此制度形成的最基本前提，超越该范围即违法。耕地占辛评衡是指按照“占多少，垦多少”的原则，对依法批准占用耕地的非农业建设用地补充耕地，并由县级以上国土资源管理部门检查落实。
②建立完备的宅基地使用权流转法律机制，做好流转方式、移转程序及备案登记、管理监督等措施。流转方式有多种，我认为可以引入转让、租赁和抵押三种，而对入股、联营等形式则不宜引入因为我国农村社会保障体系较为落后，彭也依然是农民的最后保障，不宜采用使农村地产完全市场化的流转形式。此外，鉴于宅基地使用权属于用益物权，而物权的变更以公示为准，因此其流转必须登记造册；再则，宅基地使用权属于私权利，其行使不应受到公权力过度干预，因此采取备案登记制较好，而非申请审批制。国家在对其管理方面，可以通过征税对农民相应的收益(比如因土地增值而获利)予以调整，就像现行法明确规定的对土地承包经营权的转包允许收取转包费一样。
③做好其他配套衔接工作。一是对有矛盾的法律、行政法规进行修订，比如现行《担保法》严格禁止宅基地使用权抵押，就应当予以修改。二是政府必须作好各方面的应对措施，因为在当今城市房价居高不下的情况下，宅基地使用权入市，尤其是城镇边缘的宅基地，将对房地产市场带来极大冲击，亦是对政府的极大考验，行政权力必须把握好这个度。前文提到的广东省国土资源厅已着手此事，省政府也在着手研究改革后的应对措施，否则，“如果给了市场化出路却不堵住由行政权力把持的源头，这次改革就会成为一场权力的盛宴”。
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范文三：农村宅基地使用权流转
毕
题 目
学生姓名
学 号 系 部 专 业 班 级 指导教师 业设计 农村宅基地使用权流转 二〇一二年六月
目 录
摘 要 .............................................................. III Abstract ............................................................. IV 引言 ................................................................. VI
一、农村宅基地使用权流转概述 .......................................... V
（一）农村宅基地使用权的概念、属性及特征 .......................... V
（二）农村宅基地使用权流转的内涵和外延 ........................... VI
（三）我国农村宅基地使用权流转的立法及评述 ....................... VI
二、农村宅基地使用权流转的必要性、可行性分析 ........................ VII
（一）农村宅基地使用权流转的必要性分析 .......................... VII
（二）农村宅基地使用权流转的可行性分析 .......................... VII
三、农村宅基地使用权流转制度构建 ................................... VIII
（一）建立宅基地期间限制制度 ................................... VIII
（二）完善农村宅基地使用权登记制度 ............................... IX 结语 .............................................................. X 参考文献 ............................................. 错误！未定义书签。
摘 要
我国农村宅基地的使用权不仅是我国的广大农民生存和生活的基本保障，国家应该允许农村宅基地使用权在城乡居民中间自由流转,并在此基础上建立完备的规范化的农村宅基地使用权流转的相关制度。国家禁止城镇居民购置农村的宅基地房屋将有违法律的人人平等原则，也将会使人民大众间出尔反尔的规避法律的行为得到法律上的相关认可而有将失去法律应有的尊严。农村的宅基地使用权的转让是我国特有的一种使用益物权的独特形式。我国的现行法律对农村的宅基地使用权转让规定了非常多限制性条件，随着我国市场经济的不断发展和城乡交流的不断扩大，此外，社会的资金强势群体也不会因为禁止农村的宅基地使用权的相互转让而停止猎取在土地可能获得的集体土地上的相关地利益。
关键词：农村宅基地，使用权流转，隐形市场
Abstract
Our country countryside homestead right of use is not only our country broad farmer survival and basic living security, the state should allow the countryside homestead right of use in urban and rural residents of intermediate free circulation, and on this basis to establish a complete standardization of the use right of rural land circulation system. Countries prohibit urban residents purchase Rural Homestead building will violate the legal principle of equality, will make people between promise and then deny in succession to circumvent the law behavior legally relevant approval and will lose the dignity of law. Rural residential land use right transfer in China is a unique use of a unique form of usufruct. China's existing laws on rural residential land use right transfer provides very much restricted condition, along with our country market economy and the continuous development of urban and rural exchange's unceasing expansion, in addition, the social capital of strong groups will not be because of prohibition of rural residential land use right transfer and cease to hunt each other in land may be obtained on the collective land related interests.
Key Words: Rural residential land use right transfer market, invisible
引 言
我国的现行法律规定与农村宅基地交易频繁的实际情况将有所冲突，这将不利于我国农村经济的大力发展和农民的根本利益的保护。农村的宅基地使用权是用益物权的其中一种，这样产生的收益将符合用益物权法的相关原理。我国农村宅基地的无偿分配将不能决定宅基地可否正常地交易。农村的宅基地使用权的转让是我国特有的一种使用益物权的独特形式[1]。我国的现行法律对农村的宅基地使用权转让规定了非常多限制性条件，随着我国市场经济的不断发展和城乡交流的不断扩大，此外，社会的资金强势群体也不会因为禁止农村的宅基地使用权的相互转让而停止猎取在土地可能获得的集体土地上的相关地利益。
一、农村宅基地使用权流转概述
（一）农村宅基地使用权的概念、属性及特征
农村宅基地使用权是我国特有的一项独立的用益物权,主要是农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施所用的,并对宅基地进行占有以及使用和有限制处分的权利。农村宅基地使用权具有严格的身份性和无偿使用性以及永久使用性与从属性及范围的严格限制性等特点。其取得方式有原始取得与继受取得,消灭形式有绝对消灭与相对消灭。农村宅基地使用权人享有权利并负担义务[2]。
我国禁止农村宅基地使用权的转让，农民因为他们的宅基地无法流通，从而导致农民可得的合法利益将要受到相关地损害。我国的现实情况显示，农村宅基地的转让并没有危及到农民生存权，反而给农民带来比较高的利润。农村宅基地的买卖纠纷不是农民的生存权危及造成的，造成纠纷的根本原因在于由于土地市场价格的上扬等而引起的相关的利益驱动。农村的宅基地不是农民生存保障的根本，我国的农民生存权的保障应当通过建立农村的社会保障体制来实现和落实。
国家禁止城镇居民购置农村的宅基地房屋将有违法律的人人平等原则，也将会使人民大众间出尔反尔的规避法律的行为得到法律上的相关认可而有将失去法律应有的尊严。我通过分析当前我国农村宅基地使用权流转中暴露的一些急切解决的问题，对我国今后宅基地的使用权流转的相关改革提出一些自己的设想，用以促进农村的宅基地使用权流转的相关制度改革，这将有力地推动城乡发展和我国的社会主义新农村的建设[3]。
（二）农村宅基地使用权流转的内涵和外延
我国的我国的宅基地的置换比例是非常小的。我国可以通过加大对宅基地的置换，就能够将多余的宅基地面积指标用于我国的工业和商业的发展，这将缓解我国在工业化过程中的土地供需上的矛盾。假如被置换的土地被很好地开发利用，这就能够吸纳许多农村劳动力就业，为农村富余劳动力解决就业生存的需要，随着我国工业和商业经济的发展，也可同时带动我国的服务业的快速发展，这样不但拉动我国的经济增长和广大农村居民的生活水平的改善，也优化了我国的产业结构，更好地提高了我国的农村土地利用率[4]。
我国对宅基地使用权采取的是有限制流转的做法，这对土地的利用率造成了危害。国家严格禁止农村居民的住宅和宅基地在城乡居民之间互相流转，这是由我国以前宅基地使用权的用益物权决定。但是随着我国经济的发展，现行的宅基地使用权流转制度已经不合适宜，我建议我国建立有偿和有期限制度，完善宅基地使用权的相关登记制度，逐步放宽宅基地使用权的流转和提高土地的利用率。我国的农业经营方式可以在农村的家庭农场的基础上更好地发展我国农业的专业化生产。我国是一个人口众多和耕地非常少的国家，国家可以通过宅基地置换，使我国的土地资源重新得到更优化的土地资源配置。我国的农业发展要具备既有优质产粮基地，又必须有高档蔬菜和名贵花卉的农业基地；具备高档的农业会所和农家乐的产业基地[5]。
（三）我国农村宅基地使用权流转的立法及评述
隐形市场在比较发达的地区农村的存在增加了当事人在交易时的成本和风险，这将在法律不利于交易双方合法权益的保护。这对农民的发展和致富实际上是非常大的打击。实际上，国家严格地限制宅基地使用权的流转并不能有效地保护农村的耕地。农民也在超占宅基地建房，未经国家有关部门的批准任意在承包地上建房，建了新房也不退还老房子，一些富裕的农民又在城市购置商品房，农村已拥有宅基地的子女继承父辈的房产[6]。
随着我国部分农民的率先富裕起来的发展规划，东部发达地区的城中村部分富裕农民已经基本摆脱了农村的社会保障制度的束缚，他们在保障了自身基本居住条件后，已经有能力在承包空余的土地上建造房屋对外出售，这将在这些地区形成了一定的宅基地隐形市场。将阻碍城乡一体化发展。宅基地的使用权流转受到严格限制，农村的房地产
将被价值被严重低估，城市房价将更是高得吓人，这在无形中关闭了绝大多数农民进城和融入我国城市生活的大门。即使完全放开户籍限制，我国的农民也无以实现迁徙自由。农村宅基地使用权流转的相关地严格限制，已经成为我国城乡一体化发展的障碍。
二、农村宅基地使用权流转的必要性、可行性分析
（一）农村宅基地使用权流转的必要性分析
但也将农民紧紧地束缚在农村之中了,这将直接影响到农民身份向城市化公民的转换, 无疑会使我国的城乡二元结构继续不断地存在下去,我国也就无法真正做到解放农村生产力,从而不利于我国的农村经济的发展。就农民的生活方面来看，我国的目前农民的人均年收入在1000元左右，也有的地区明显偏低。这样的收入水平和与城镇职工以及现代白领相比已相去甚远了，即使我们作历史的纵向对比，也要考虑到物价指数不断上升等因素也确实较低，农村宅基地无法满足农民的基本生活需要[7]。随着我国社会经济的快速发展，农村的社会保障体系应该随着我国工业反哺农业的推进逐渐完善和完备起来,而不再只依靠土地来向农民提供社会保障。国家限制农村的宅基地使用权的流转制度固然有利于我国的农村加强农村的住房制度的保障,但在我国市场经济条件下,基于我国现在市场经济的开放性和流通性,农村的土地对农民的基础依靠性作用将大大地削弱。随着我国城市化进程的不断加快,农民将大量地涌入城市,这将严格地限制我国农村宅基地使用权的流转,虽然能够保证农民“居者有其屋”的状况。
我国的土地制度不断改革的发展史证明了，我国土地的改革在什么时候满足了农民发展的要求，农民则就会在什么时候迸发出巨大的建设激情，土地政策也会同时促进我国的农村经济的迅速发展和壮大。若是不顾农民的对土地制度不断发展和改革的相关态度，一味靠国家强制力不断地推进农村的改革，则可能导致我国经济的停滞不前和甚至经济发展倒退[8]。
（二）农村宅基地使用权流转的可行性分析
随着我国社会主义新农村建设的不断推进,我国越来越多的农村家庭正在从事非农的产业,我国的许多农民家庭在扩大自家的产业规模和调整农村的产业结构时,农民会经常遇到发展资金的短缺问题。我国的革命发展的成功，农民是功不可没的。我国农民
的改革积极性不是出于什么伟大和崇高的理想，而是出于对自己拥有土地的渴望。由于我国的大多数农村家庭拥有的固定资产主要是宅基地使用权，而我国现行的法律将禁止农村宅基地使用权的流转，导致农民融资时抵押担保比较困难，农民进而很难获得银行贷款的支持[9]。
当我们问及农民遇到自然灾害和疾病事故时，国家有无保障时？50%的农户回答政府部门没有相应的救助，更有的地方农民会讲即使有少量补助也被各个干部给瓜分了。在我国农村医疗和养老的问题上，农民的意见也较为强烈。目前，农民的生老病死都由农民自己负责，。在大部分地区，曾经在农村集体经济中发挥过重要作用的合作医疗已基本不存在，农民生病由自己或亲属帮助到医院就医，病情恶劣且经济状况较差的一般只有在家等死。农村宅基地的存在已经无法保证农民的生活稳定和经济发展了，所以需要政府使用农村宅基地流转的方法使农村的农民的积极性调动起来。
三、农村宅基地使用权流转制度构建
（一）建立宅基地期间限制制度
参照我国城市住宅用地使用权期限为70年的规定,宅基地使用权的期限国家也应规定为70年 ,也就是自农民申请宅基地获得批准的时候起算，期间届满的将自动续期。如果是农村用于恢复耕地,那么其支付款的来源将是国家的专项援助款和宅基地恢复为耕地后的其他村民的承包所得，如果宅基地是农村集体组织自用,则只能由农村的集体组织支付。我认为国家应建立宅基地有偿和有期限使用制度。按照我国城市的国有土地有偿使用制度，也可以实行宅基地有偿使用制度。对农村的居民取得宅基地象征性的收取一些费用，对一些村民宅基地的闲置和浪费，将收取较高费用[10]。我认为在下列情形下,农村集体组织村委会可以回收本村的相关宅基地的使用权，本村村民非法占用了超出本村规定面积的一些宅基地或者因为本村的村民进城务工等原因已经在城镇有了居住的房屋,或者由于其他的特殊原因,在村民的宅基地上没有建住房和村民的住房已经废弃而导致宅基地长期闲置。这样的回收应该是无偿的,因为国家分配宅基地的目的是供村民居住使用的,且是居民无偿取得,既然已经废弃不用国家当然就可以无偿收回。这样国家的回购制度也将适用于有偿取得的宅基地村民和有可用住房的一些宅基地,我国农村的集体经济组织应该按照市场价格购买我国的宅基地和一些附着的有关地房屋。
国家回购的目的就可以是用于恢复耕地,也可以是农村的集体组织自己使用。
国家只有允许宅基地使用权地相互流转,才能将资源流向的有效的利用主体来实现资源的最优性配置。我认为我国的宅基地的使用权流转制度必须符合我国农村社会的现实情况和发展需要，在我国没有建立完善的农村社会保障体系的相关前提下，宅基地使用权的流转必然要受到一定的限制，但此限制应随着我国农村的现实需要和经济的发展逐步放宽，以做到我国的地尽其用。为了防止我国的大量地耕地流失,尽可能地恢复和增加我国的耕地,国家就必须建立和健全我国宅基地的回收和回购法规与制度。我认为在我国农村的社会保障体系非常不健全的情况下,依据农民的身份分配宅基地也有利于满足农民基本生活需要。对于这种我国的社会保障方式相关供给的人身依附性质,我国的宅基地使用权流转将会受到严格的控制,这将阻碍我国宅基地的使用价值以及交换价值的完全有意义实现,这将大大地削弱宅基地使用权的物权效能，进而造成我国农村宅基地闲置和浪费严重，农村隐形市场的存在和农民融资的相当困难。可转让性也是农民财产权的基本特征，流转已成为我国现代物权发展的必然性的趋势。
（二）完善农村宅基地使用权登记制度
随着我国农村经济的发展和城镇化步伐的不断加快,我国的农村房屋交易日益频繁,也出现了农村宅基地使用权私下流转现象,这其中最为突出的是在城郊农村出现了众多的小产权房。为此，我认为我国有必要对我国宅基地使用权流转制度进行系统的研究从而以促进我国宅基地使用权流转制度的不断创新和完善。这就要求国家必须必须加强对农村宅基地使用情况的登记制度。我国现在对宅基地使用权实行的是登记生效的方法，并且现在区分城市和农村,我认为应该是城乡一体化登记制度。但到目前来说，我国还没有完成对宅基地使用权的相关登记工作。我国应当加强对宅基地登记的规范化建设。对我国农村宅基地闲置和浪费问题，国家应该针对不同情况，可以适当地采取在规定标准以内的给予农民以登记发证，国家对超标准部分，应该要求相关地责任人缴纳资源占用费，将应当采取限期拆除等强制性的措施[11]。
农村的产权明晰制度是我国的宅基地流转的前提，国家应该加强农民宅基地的登记工作和依法确定我国农村的宅基地的权属范围，明晰农村宅基地使用权的主体，从而有效地保障交易的安全性。我国的物权法第十条规定我国人民的不动产登记和由不动产所在地的登记的国家机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。国家应该统一登记全国
范围内对宅基地的登记机构以及登记办法,由法律和行政法规共同地规定。国家应该规定宅基地物权的设立和变更以及转让和消灭，应该依照法律规定来登记的，国家应该对自记载不动产的登记时不发生效力。
结语
在国家的物权法中虽然没有明确放开对农村的宅基地使用权的流通，但是现在却取消了相关禁止性的一些条款，这为我国将来修改相关立法和进一步放开我国农村宅基地使用权的流转留下法律上的余地。农村农民的宅基地使用权自由流转将是时代发展的大势所趋。 我认为国家应该坚持城乡一体化原则和进程,国家应该允许农村宅基地使用权在城乡居民中间自由流转,国家并在此基础上建立完备的规范化的农村宅基地使用权流转的相关制度，这将是一项可行的措施，我们应该建议国家的有关部门予以考虑。我国农村宅基地的使用权不仅是我国的广大农民生存和生活的基本保障,也是对国家经济建设和社会长治久安的重要影响因素。而宅基地的使用权的流转将是我国农村的宅基地使用权制度的重要组成部分之一,宅基地流转制度应该如何设计以及完善程度,将直接决定着我国农村宅基地使用权相关制度能否实现应有的功能和国家的立法宗旨。
我国农村农民的宅基地使用权，是当下我国大多数农民的重要财产。利用好农民手中的这笔财产，使这笔财产在农民的脱贫和融资中以及在新农村建设中和城乡一体化建设的发展过程中，发挥应有的良好作用，是我国解决好“三农”问题的重中之重。现在我国的关键问题将是允许农村农民的宅基地使用权如何地自由流转，否则我国的宅基地使用权只能处于永久沉睡状态，同时还会滋生出更多的农村的小产权房问题。
毕业论文致谢语
大学生活一晃而过，回首走过的岁月，心中倍感充实，当我写完这篇毕业论文的时候，有一种如释重负的感觉，感慨良多。
首先诚挚的感谢我的论文指导老师付小川老师。他在忙碌的教学工作中挤出时间来审查、修改我的论文。还有教过我的所有老师们，你们严谨细致、 一丝不苟的作风一直是我工作、学习中的榜样；你们循循善诱的教导和不拘一格的思路给予我无尽的启迪。 感谢四年中陪伴在我身边的同学、朋友，感谢他们为我提出的有益的建议和意见，有了他们的支持、鼓励和帮助，我才能充实的度过了四年的学习生活。
注释
[1]郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议[J].法学论坛, 2007(1):89.
[2]江 平.中国物权法教程[M].北京:知识产权出版.2007:132.
[3]尹 飞．应当赋予宅基地使用权充分的可流通性[EB/OL]．[2005-09-l9]．
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范文四：论宅基地使用权流转
宅基地使用权流转问题是近几年我国理论界与实务界都在争论的一个焦点。以2007年《物权法》出台为分界点，在其以前，争论焦点主要是如何立法问题――法律到底是放宽还是限制宅基地使用权流转；在其以后，争论焦点则转移到立法与现实的冲突问题上，到底如何解决这种冲突，是完善法律还是让现实适应法律。很显然，当下的争论主要是后者。之所以产生此种争论，究其原因主要是以下两方面：一方面，我国《物权法》立法时，考虑到宅基地使用权的复杂性及当时农村宅基地混乱的现实，没有就宅基地作出细化的规定，留待条件成熟后再进行引导与规制。另一方面，由于经济等因素刺激，导致许多农村尤其是城郊结合部土地隐形市场形成， 土地私下、变相流转大量存在。尽管国家制定并颁布了很多限制性的政策法规，但各地仍出现了许多私下、变相流转的的情况。
一、研究宅基地使用权流转问题的必要性
（一）宅基地使用权流转概念
宅基地使用权流转是指引起宅基地使用权主体权利由一方让渡与另一方的合法行。对此概念的准确把握还应注意以下几点：首先，宅基地使用权流转主体是当下拥有宅基地使用权的户，而非村民。宅基地使用权的主体是由村民组成的户而不是当下一些人认为的农村村民。绝不能将户与村民等同起来，户的意思是若干村民的意思的共同表现；村民意思是单个村民的意思表示，两者有着本质的区别。其次，宅基地使用权主体与宅基地所有权主体不同。前者是指在宅基地上建造房屋及其附属设施的户；后者是指宅基地的所有者――农村集体经济组织，即使是第三人通过流转取得了宅基地的使用权，也并不意味着取得了宅基地的所有权，更不能以私有财产不受侵犯主张法律的保护。集体经济组织作为宅基地的所有者在必要的时候有权收回宅基地使用权，但须依法律的规定给予适当的补偿。
（二）宅基地使用权流转需求
随着经济的迅速发展、社会主义新农村建设的开展，农村各方面也有了一定的进步，宅基地使用权流转也日益活跃。村民总体上是支持流转的，从主观方面看，他们分为以下几种情况：一，拥有多套农村房屋的村民为增加收入而出售住房的。二，村民仅有一处宅基地使用权，但在上面建造了多层房屋，除自己生活使用外，村民对其中的一层或者两层进行流转。三，一部分先富起来的村民在城镇购买商品房后，会流转他们的农村住宅。四，村民由于婚姻、工作、迁居、政策等因素被迫进行流转。客观方面看，市场经济就是以自由和平等为前提、以竞争机制的充分利用为核心的一种资源配置方式乃至由此衍生的一种社会经济运行机制。被市场经济裹挟的村民必须融入其中才可能生存与发展，任何村民都不可能游离市场经济之外而生产、生活。此时，市场经济通过经济这个杠杆刺激村民流转宅基地使用权以获得价值的最大化，既缓解了宅基地使用权供需紧张的矛盾，也适应了市场经济的发展。
（三）宅基地使用权流转的现行法律规定
我国没有专门关于宅基地使用权流转的法律规定，其内容散见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》及一些司法解释。通过对这些法律法规的分析归纳，可以概括出现行法律法规对宅基地使用权流转的立法态度：总体上严格限制宅基地使用权流转，使其在法律上丧失了理论基础，但允许宅基地使用权在集体内部流转，住房转让时，宅基地使用权根据“地随房走”的原则一并转让，但禁止城镇居民在农村购置民宅，即使购置也不允许相关部门办理产权手续；禁止宅基地的抵押；允许房屋出租、继承，但出租后再申请宅基地的不予批准；,同时还强调了国家、集体因公共利益和乡村发展规划的需要，对其进行征收、征用的权利。法律法规之所以这样规定是立足于原有法律关于宅基地使用权对农村村民居住的保障功能，又兼顾了土地发展完善的需要，为土地相关法律的修改留下了空间。
（四）宅基地使用权流转问题的提出
目前，我国宅基地使用权流转的现状极其混乱，主要表现在法律法规之间冲突明显，如“地随房走”原则与国家禁止城镇居民购买农村宅基地使用权的冲突，造成不同法院判决不一，影响力法律的统一性；村民以合法形式掩盖非法目的现象仍然大量存在，如以出租变相掩盖买卖，一旦双方方发生争议，将使法院陷入两难的处境；还有就是理论界对宅基地使用权应否流转也存在着争议，不管哪一种理论都不能完全让对方信服。农村土地问题是农村进行改革发展的关键问题，事关农村改革的成败。而宅基地使用权又是土地问题的重要组成部分，这就决定了解决好宅基地使用权流转问题的重大意义。宅基地使用权流转问题不仅仅是农村问题，如果其得不到很好的解决，会造成农村的混乱，甚至会影响社会主义建设的大局。因此，必须慎重对待宅基地使用权流转问题，对其的研究也是必须且紧迫的。
二、理论主张和实践探索
随着农村宅基地立法与现实的矛盾逐渐显现，村民以实际的行动显示出其要求宅基地使用权流转的强烈愿望，各方面呼吁宅基地使用权流转的声音越来越高：法学学者以理论研究表明宅基地使用权流转的可行性，并为村民的行为提供强有力的理论支持；一些地方政府也开始以不同形式探索宅基地使用权流转的出路。
（一）理论主张
理论界对宅基地使用权流转已经进行了相当广泛且深入的探讨，归纳起来主要有以下三种观点：禁止流转、有限流转、自由流转
禁止流转是指不允许宅基地使用权单独流转，即空白宅基地不允许流转，它包括未建造房屋的宅基地和以建造房屋又灭失的宅基地。此种观点的学者认为空白宅基地是村民基于其成员权才能取得的保障性福利，除此以外，不得以其他法律未明文规定的方式取得，否则，就是违法且无效的，这种观点在学界有一定的影响。此观点仅以宅基地上是否有建筑物为标准而决定宅基地使用权的流转与否未免过于简单，而且容易造假。试想，村民为流转宅基地使用权，实现财产的价值，完全可以临时建造一个成本低廉的建筑物以实现流转。
有限流转是指宅基地使用权禁止单独转让，但地上房屋通过转让、抵押、入股等方式流转的，可以根据“地随房走”的原则流转，且受让主体的身份不受限制。如郭明瑞认为，允许农民的房屋交易可以融通资金，与保障农民生存权并不矛盾，应当允许集体经济组织以外的自然人随房屋的继承、转让、出租、赠与等合法方式取得宅基地使用权。但这种有限流转方式仍以宅基地上有建筑物为流转前提，受地上建筑物形式的约束。宅基地使用权流转权利的实现完全依附于房屋权利的实现，这也损害了宅基地使用权的独立性。
自由流转是指宅基地使用权的流转完全依据村民的意愿，用何种方式、向谁流转不受任何人限制、干涉，而且只要程序合法，不违反国家的强制性规定，法律都予以保护。这种方式突破了宅基地使用权流转的房屋限制、主体限制、流转方式限制，村民的宅基地使用权即可随地上建筑物一同流转，也可单独流转；即可向集体内流转，也可向集体外流转；即可买卖、抵押等方式流转，也可继承、赠与方式流转。总之，自由流转完全把宅基地使用权当做一种财产，最大限度的发挥其用益物权的价值。这种学说完全不考虑我国的实际情况，没有看到宅基地作为无偿取得的保障性权利，对于农村集体经济组织和村民的特殊意义，而把它当做一种财产权利来对待，依据其它财产的自由流转来推断宅基地使用权应该自由流转，理由是不充分的。
（二）实践做法
1、宅基地换房模式：宅基地换房模式以天津为代表，所谓“以宅基地换房”建设小城镇，就是在坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则下，农民以其宅基地按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅迁入小城镇居住，农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现“占补平衡”。“以宅基地换房”的基本构想是：按照统一规划，高标准建设一批现代化、有特色、适于产业集聚和生态宜居的新型小城市。这种模式实现了集约土地及用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。
2、宅基地入股模式：这种模式主要在一些经济发达地区，他们由村民自己组建公司或村民以宅基地使用权入股其他商业性公司，对村内原村民的宅基地进行改造、开发、建设，村民依据其股权对于公司开发后的房屋，村民可以分配获得相应的住宅并依据其原房屋的用途分配取得相应的商业面积，对于开发后的建筑经分配所余的公共设施、酒店等所获得收益按农民持股比例进行分配。这种模式彻底打破了以往的拆迁补偿模式，村民以宅基地入股城中村改造项目并参与项目利润分配，建立了一种合理的土地利益分配新机制，有利于各方利益的平衡。
3、宅基地上市交易模式：重庆市“地票”交易是此种模式的典型代表，其宗旨是村民民拥有固定住所、稳定生活来源的情况下，允许将自己的宅基地用于置换建设用地指标。“地票”交易的基本过程：农民让渡使用权的同时，将宅基地复垦为耕地并经验收合格后，产生等面积的建设用地指标；不同复垦项目产生的指标，在交易所被打包组合成地票，政府制定“地票”基准交易价格，进行公开交易；开发者通过竞标购入“地票”，选择符合城乡规划和土地规划的相应耕地，拟做自身建设项目；政府运用其征地权，将开发者所选耕地征转为城镇建设用地。
三、本文观点
通过对宅基地使用权法律法规、实践做法、理论研究的梳理、评析及思考，笔者认为原则上应允许宅基地使用权流转，但具体到某种流转方式的时候应具体对待。
（一）原则上允许流转
所谓原则上应允许宅基地使用权流转是指国家在宏观立法上应选择的立法价值导向，而非毫无限制的放开宅基地使用权流转市场，任由其自生自灭。从我国当前的实际情况可以明显的看出，由于当今立法严格限制宅基地使用权流转与村民迫切希望流转且隐性流转的市场已经存在、发展的矛盾，导致了农村土地市场混乱等许多问题，也大大影响了农村的改革与发展的进程。理论界对当前立法对于宅基地制度设置的批判和对新的宅基地制度安排的广泛而深入的探讨与论证，为宅基地使用权流转提供了理论基础。鉴于这两方面，国家意识到宅基地问题的严重性，开始在各个地区进行试点，已在获取经验的基础上向全国逐渐铺开。因此，可以说，国家是支持宅基地使用权流转的，只是条件还不成熟。而理论界不管是有限流转还是自由流转都是主张宅基地使用权流转，只是流转的程度不同而已。所以，宅基地使用权进行流转是一个很难逆转的大趋势，现状只有适应趋势才可能获得长足发展，任何与社会发展趋势相逆的措施必将给社会的进步造成不利的影响。为此，有必要对我国现行立法进行修订，保障宅基地使用权依法有序流转。立法必须明确规定以下几点。
1、允许宅基地使用权依法流转，但法律另有规定的除外。此点表明国家对宅基地使用权流转支持的立法态度，从而鼓励符合条件的村民积极流转，发挥其用益物权的价值，为村民的个人发展和农村的进步提供新的动力。同时，为防止宅基地使用权的无序流转和变相满足强势群体的利益诉求。宅基地使用权必须依法流转，不得违反法律的强制性规定，有些方式的流转必须与社会的现状相适应，否则只会产生反面的效果。例如：地处偏远、交通不便的农村，由于主客观条件的限制，会使得宅基地使用权的流转价格极低，这种情况就应该限制其流转，否则，就会产生有钱人大量购买这里的宅基地使用权，从而为囤积土地或满足自己奢侈服务，造成土地资源紧张，助长社会的不良风气。
2、宅基地使用权流转必须进行登记，否则流转行为无效。这一条主要是考虑到当前宅基地登记混乱，绝大多数农村不存在统一的宅基地登记簿。凡是想要进行宅基地使用权流转的村民，为保证自己流转行为的有效性，其就必须主动要求进行登记，通过村民主动性的发挥，一方面有利于统一登记簿的完成，可以更好的保护流转双方转行为的有效性，避免不必要的麻烦；另一方面也可以减轻登记部门的工作量，没必要再为某一宅基地的四至及归属等东找西查，因为登记的准确与否关系到使用权主体自身流转的利益，他们自己必会通过多种方式向登记部门证明宅基地的各方面问题，以维护自身利益。
（二）具体流转方式
所谓具体到某种流转方式应具体对待是指国家根据社会发展状况、结合地方实际，逐步放开需要付出相应对价的流转方式，如：买卖、抵押、融资等，而无需支付相应对价的流转方式则可以直接完全放开，如：赠与、继承等。宅基地使用权的流转方式即宅基地使用权以何种方式进行流转。不同学者对其流转方式的种类的认识也不尽相同，例如，关于是否承认置换方式流转。尽管他们认识有差异，但也有共同之处，像买卖、抵押、租赁、继承、赠与、遗赠等流转方式，学者们大体上都是承认的。本文仅以实际中经常使用的几种流转方式为例，进行更深层次的论述。在论述之前，先将流转方式以是否支付相应对价为标准分为对价流转方式和非对价流转方式。
1、对价流转方式即进行此种方式的流转必须支付相应对价，它包括买卖、抵押、租赁等。实质上学者们对宅基地使用权流转的争论也主要集中在这种流转方式上，而且中流转方式也是村民利用其用益物权价值的主要方式，因此应给予高度重视。针对此种流转国家目前只宜做原则性允许流转的规定，各省、自治区、直辖市可结合地方实际制定相关是否流转、如何流转的规范，这是由我国经济水平总体处于高端，但地区发展极不平衡的现状决定的。对于买卖、抵押方式流转，适合那些经济发达，政府有能力提供村民社会保障的城市，对于那些村民自主生产力较强，多有一技之长的省市，也可大胆放开，鼓励其进厂进城。对于租赁方式的流转，一般都是村民宅基地使用权闲置的情况下，暂时性的让渡宅基地使用权，而且也不会造成宅基地使用权主体的变更，所以，租赁方式的流转应做为对价流转方式的例外，法律应直接确认这种方式流转的自由性。
2、非对价方式流转即不用支付相应对价即可获得宅基地使用权的流转，它是指赠与、继承、遗赠等。此种流转多是原宅基地使用权丧失拥有的可能性，像原主体死亡或宣告死亡依法发生的权利、义务转移，还有就是原权利主体自愿放弃，例如，出于移民的原因，而将现有宅基地使用权无偿赠与给他人。总之，非对价方式流转多发生在原权利主体没有需要的可能性或必要性的时候，此时，若立法还给予严格限制，只会造成资源的闲置与浪费，因此，对于非对价方式的流转法律也应直接规定其自由流转，以充分发挥其财产性的价值。
四、结语
宅基地使用权流转问题是农村改革发展过程中必须面对和解决的问题，随着新一轮城市扩张和城市土地资源的紧张，农村土地必然成为决策者利益争夺的新焦点，宅基地使用权就是其中之一，立法者必须慎重对待这个问题。农村和村民在城乡二元体制下，为城市的发展已经做了巨大的牺牲，不仅是经济上的更有身份上的。要知道，农村和村民才是我国的真正主体，在新一轮农村土地利益的分配中，必须维护他们的利益，原则上允许宅基地使用权流转正是其中关键的一步。
（作者单位：安徽财经大学法学院）
范文五：农村宅基地使用权流转
农村宅基地使用权转让的条件
1、转让人持有依法取得的农民集体土地建设用地使用证和该宗地上房屋的房产证，产权清晰无争议；
2、转让人转让该宅基地使用权后仍有合法的住处，能保证其基本生存需要；
3、该宅基地和地上建筑符合土地利用总体规划和城乡建设规划；
4、受让人应当符合下列条件之一：
（1）为实施村镇建设规划，移民扶贫搬迁规划需要使用农村宅基地的；
（2）家庭农业人口人均宅基地总面积低于当地市、县人民政府规定标准；
（3）回乡定居的华侨、侨眷和港、澳、台属需要使用农村宅基地的；
（4）户籍制度改革后，城乡居民双向流动，城镇居民回乡定居、户口迁往农村且无房居住的；
（5）法律、法规允许在农村居民点定居并拥有合法房产的其他公民。
5、转让农村宅基地使用权须事先经拥有该宅基地所有权的农民集体村民大会或者村民代表大会三分之二成员表决同意。此外，本农民集体成员有优先购买权。本集体经济组织以外的人因购买房屋，取得宅基地使用权的，应当实行土地有偿使用，收入专项用于农村社会保障体系建设。具体办法由土地所有权人按照法律、法规、规章的基本要求确定。
6、没有房产的空闲宅基地使用权不得转让，应当按照修订后的《土地管理法》第六十五条规定程序由农民集体收回。严防倒卖宅基地使用权。
7、对该农民集体成员由于历史原因或者继承房产等原因形成的的一户多宅和宅基地超占问题，可以与土地承包、农民集体收益分配等挂钩，通过经济手段调整农民集体内部土地使用不公平问题。
本集体经济组织以外的人由于历史原因或者继承房产等原因使用本农民集体宅基地的，应当实行有偿使用。具体办法应当由土地所有权人按照法律、法规、规章的基本要求确定，以推动这类空闲房屋和宅基地使用权依法合理流转。
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