范文一：最后贷款人制度

篇一:金融政策解读

利率市场化的概念最近被炒的火热，有人说这是政策就是为了解决眼下“钱荒”的问题，其实事实并非如此。“钱荒”的意思为银行的资金周转出现问题，手上的现有资金入不敷出，这与其业务扩展过于快速很大的关联。利率市场化的确可以有效的减少“钱荒”带来的一些负面影响，但“钱荒”仅仅是加速利率市场化的契机。利率市场化，是一个提高金融市场效率一个重要举措。

一、利率市场化的历程

自2013年7月20日起全面放开金融机构贷款利率管制。将取消金融机构贷款利率0.7倍的下限,由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平。这一举措的发行，贷款利率的市场被完全打开。同时中央银行行长周小川曾明确表示，存款利率的开发准备也在稳步进行中，众人呼之欲出的利率市场化有望在不久的将来得到实现。

利率市场的开放无疑是增加了市场竞争，有利促进市场经济的发展。以往“贷款利率管下限、存款利率管上限”的格局将会被打破。这是一个规模经济走向市场经济的表现。

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其实早在十多年前，中国政府就已经在利率市场化打下了扎实的基础。1996年，人民银行放开了银行间同业拆借利率，同业拆借利率是拆借市场的资金价格，是货币市场的核心利率，也是整个金融市场上具有代表性的利率，它能够及时、灵敏、准确地反映货币市场乃至整个金融市场短期资金供求关系。[1] 因此，开放同业拆借利率的这一举动被视为利率市场化的突破口。97年开发了债券市场，98年放开了贴现利率，99年实现了国债利率招标发行。在此期间，人民银行连续三次扩大金融机构贷款利率浮动幅度。经济市场的过度扩张给之后的发展带来很不好的影响。以至于央行行长周小川在文章《关于推进利率市场化改革的若干思考》中坦承,2003年之前,银行定价权浮动范围只限30%以内。[2]00年放开了外币贷款利率。

在2004年的时候，人民银行再次扩大金融机构贷款利率浮动区间。商业银行、城市信用社贷款利率浮动区间扩大到[0.9,1.7]，农村信用社贷款利率浮动区间扩大到[0.9,2][3]，商业银行有了自主定价的权利，企业贷款利率最高上浮幅度扩大到70%,下浮幅度保持10%不变。而在2006年的时候，浮动范围扩大至基准利率的0.85倍，同时贷款利率浮动区间的下限调整为基准利率的0.7倍。最后到2013年刚刚推出的取消贷款利率下限，利率市场化正在稳妥有序地推进。

目前，央行准许大额存单向非金融机构发放，取消长期以

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上存款利率上限，同步建立存款保险制度。而它的最终目的则是取消短期存款利率上限。

二、利率市场化的风险

针对目前还未进行的存款利率取消下限的政策，不少专家表示我们不应该忽略利率市场化的风险。最直观的风险就是，如今存款利率放开了，会引起商业银行之间的恶心竞争，尤其是小型民营银行。他们纷纷提高自己的利率上限来吸纳储户资金，并将这些资金用于风险投资来取得个更大的回报。一旦这些投资的资金无法收回，会导致流动性资金断裂从而使银行破产。一家银行破产了，其他银行也会受其牵连。这会对中国的经济发展带来重大打击。据新民晚报的一篇报道称，一些商业银行推出的所谓套期保值业务，将金融风险转嫁给储户，与保险公司暗中勾结，以所谓的保险合同取代正常的储蓄合同。一些储户不明就里，等到存款到期之后，才发现自己承担了巨大的商业风险。[4]在利率市场化的背景下，消费者是薄弱的一方。他们并不具有丰富的金融知识，很容易被银行的某些储蓄合同忽悠，在不知不觉中承担了商业风险。

利率市场化的目的就是为了促使商业银行可以提高存款利率，减少存贷款的利息差，增加消费者选择的机会。而想要做到这样的前提，就必须有一个良好的存款保险制度。目前我国尚未建立存款保险制度，为防范风险，我们必须尽快

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建立和完善最后贷款人制度、存款保

而存款保险制度的建立标准应该是由符合条件的各类存款性金融机构，集中建立的一个保险机构。各存款机构作为投保人按照一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金。

[5]当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款。

三、利率市场化的前提条件

利率市场化的前提条件是么，是金融机构市场化么,是成熟的债券市场么,许多专家纷纷表示，一个发达良好的货币市场是利率市场话最主要的前提条件。经济中要存在适度的竞争性，[6]经济政策要相对应的宽松，通货膨胀的压力要尽可能地小(即物价水平趋于稳定)，同时银行在利率操作上要有一定程度的相对独立。

以上的这些条件都可以说是硬件条件，利率市场化的软性条件是什么呢,著名经济评论员叶檀曾指出，市场化前提是法治与信用。叶檀女士指出，就单单从钢贸等领域铺天盖地的全行业坏账来看，从银行、影子银行在该领域半推半就的高风险利润来看，银行的风险定价是缺失的。许多国有企业，国有银行以优惠利率贷款，丝毫不考虑风险，反正最后会有政府兜底。这样的风险定义模式，让银行没有建立准确的风

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险定价系统，以往视为稳坐钓鱼台的担保贷款，如今在东南制造基地，坏账呈火烧连营之势。现在被看做万无一失的抵押贷款，一旦房地产价格崩溃，局面将不可收拾。[7]

因此，我们应该明确我们的目标是最终实现资金市场定价，保全金融机构利益空间的原则推进。央行一开始收紧贷款下限与存款上限，以防止金融机构利润模式崩溃，恶性揽储大战;而后在稳健的货币政策周期，市场亟须资金之时放开贷款利率上限，对于金融机构而言贷款利率市场化比存款利率市场化更容易推进，风险更小。[8] 最后是顺水推舟，随着投资市场放开，理财产品增加，民间借贷市场放开，存贷款利率事实放松，银行利润构成逐步改变，中间业务收入增加，此时放开长期存款利率正当其时。

12月8日，央行发布《同业存单管理暂行办法》，存款利率市场化近在眼前。在市场倒逼下，利率市场化衔枚疾进。民间借贷市场已经放开，理财市场的存在，意味着利率已经部分失去管制。[7] 利率市场化是未来数年金融主基调，市场化的前提是法治市场与信用市场，否则市场将失效。这一点在股票市场、债券市场已有明确体现，借贷市场应避免重蹈覆辙。

人民币国际化的前提便是汇率市场化，而利率市场化是汇率市场化的实行前提。党的十八大报告提出，要深化金融体制改革，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现

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代金融体系。[9]除了加强金融宏观调控，深化金融机构改革，发展多层次资本市场，外还有一条便是推进利率和汇率市场化改革。利率和汇率是市场经济条件下重要的价格机制和杠杆。稳步推进利率和汇率市场化改革，有利于进一步增强市场配置资源的基础性作用，不断优化资源配置效率，加快推进经济发展方式转变和结构调整。

利率和汇率是市场经济条件下重要的价格机制和杠杆。稳步推进利率和汇率市场化改革，有利于进一步增强市场配置资源的基础性作用，不断优化资源配置效率，加快推进经济发展方式转变和结构调整。从而进一步地开放市场，降低市场进入门槛，充分解决小型企业的融资问题。同时，将垄断性行业的体制进行改革，开始向明间资本开放。

利率市场化的意义无非是举足轻重的，它对资本市场有着积极的作用，促进了市场活力。央行目前表示，已在为存款利率市场化做好准备。相信在不久的将来，中国利率市场化有望得到实现。

[1] 关于上海同业拆借利率定价影响因素及其基准性建设-中国货币市场-2013年 第1期 (6)

[2] 中国利率市场化进程回顾-2013年 中证网-中国证券报

[3] 中国人民银行扩大贷款利率浮动区间-2007年 新华网

[4] 不能忽视的存款利率市场化风险-2012年 6月14日

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新明晚报

[5] 央行警示利率市场化风险-2012年7月10日 北京日报

[6] 利率市场化的前提条件探析-2007年4月 郑州纺织工学院工商管理 方光正 学士学位毕业论文

[7] 利率市场化的前提是法治与信用-2013年 叶檀

[8] 利率早已变相市场化-2013年 叶檀

[9] 十八大解读报告:推进利率汇率市场化改革 周小川

篇二:2016银行业法律法规与综合能力四与五章

第四章 银行体系

第一节 银行起源与发展

一、商业银行的产生与发展

商业银行是指能够吸收公众存款，发放贷款，办理结算等各种业务，以盈利为主要经营目标，经营货币的金融企业。

从事货币兑换的商人逐渐发展成为早期的银行家。

二、中央银行的产生与发展

中央银行是从现代商业银行分离与演变而成的

中央银行的产生是集中统一银行券改造的需要

中央银行的产生是统一票据交换和清算的需要

中央银行的产生是“最后贷款人”的需要

中央银行的产生是对金融业统一管理的需要。

第二节银行业分类与职能

一、中央银行

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中央银行的职能:

中央银行是“发行的银行”

中央银行是银行的银行

中央银行是政府的银行

二、政策性银行

(一)政策性银行的职能

经济调控职能

政策导向职能

补充性职能(弥补商业性融资不足)

金融服务职能

(二)政策性银行机构

1、国家开发银行(1994年3月成立)

主要任务:

管理和运用经营性建设基金和贴息资金;发行金融债券;发行财政担保建设债券，办理外国政府和国际金融机构贷款的转贷，在国外发行债券，筹集国际商业贷款，向“两基一支”发放贷款，办理项目贷款条件评审、担保和咨询;为重点建设项目特色国内外合资伙伴，经批准的其他业务。

国家开发银行于2008年12月16日挂牌成立股份有限公司。

“国家开发银行股份有限公司”，附设国开证券(证券业务)和国开金融(股权直接投资)

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2、中国进出口银行(1994年4月成立)

主要任务:为机电产品和成套设备出口提供金融支行。

主要业务:P65(看“对外、国际国内”)

3、中国农业发展银行(1994年11月成立)

主要任务:为农业和农村经济服务

主要业务:P15(看粮食)

”先有国开才有口行，农业落后“

三、商业银行

(一)商业银行的职能

充当信用中介

充当支付中介

信用创造功能

金融服务职能

(二)商业银行机构

1、大型商业银行

银行 成立 专业业务 股改 上市

工行(ICBC)1984.1.1 工商信贷、个人储蓄 2005.10.282006.10.27上交、香港联交 农业(BOC) 1979恢复 农村金融业务 2009.1.5 2010.7.15上交 2010.7.16香港 中行(BCC) 1912 外汇外贸专业银行 2004.8.262006.6.1香港 2006.7.5上交所 建行(CCB) 1954.10.1 基础设施建设等长期信用业务

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2004.9.172005.10.27香港2007.9.25上交 交行(BOCOM)1987.4.1重新组建 第一家全国性股份制商业银行2005.6.23香港2007.5.15上交

2、全国性股份制商业银行

(1)组成:12家商业银行

股份制商业银行: 中信银行、招商银行、平安银行、广东发展银行、兴业银行、中国光大银行、华夏银行、上海浦东发展银行、中国民生银行、恒丰银行、浙商银行、渤海银行

3、城市商业银行

是在20世纪90年代，原城市信用合作社的基础上组建起来。

4、农村金融机构包括:

农村信用社、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行

农村商业银行和农村合作银行是合并农村信用社的基础上组建的。

5、中国邮政储蓄银行

2007年3月20日，中国邮政储蓄银行挂牌

2012年1月整体变更为中国邮政储蓄银行股份有限公司

6外资银行

外资银行是指我国境内由外国独资创办的银行。1979年日本输出入银行在北京设立第一家外资银行代表处。1981

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年香港南洋商业银行在深圳设立第一家外资银行营业性机构。

四、 非银行金融机构

包括:金融资产管理公司、信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司。

1、金融资产管理公司

1999年，我国为了管理和处置国有银行的不良贷款，成立了信达资产管理公司(建行)、长城(农行 )、东方资产管理公司 (中行)和华融资产管理公司(工行)。

现转型形成了以资产管理业务为主，投资银行和其他金融业务并举的业务格局。

2、企业集团财务公司

是一种完全属于集团内部的金融机构，它的服务对象限于企业集团成员，不允许从集团外吸收存款，为非成员单位提供服务。

3、信托公司

信托公司以营业和收取报酬为目的，以受托人身份承诺信托和处理信托事务。

2007年进入发展新阶段。

4、金融租赁公司

以经营融资租赁为主的非银行金融机械。

5、汽车金融公司

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业务:

接受境内股东单位3个月以上期限的存款;提供购车贷款业务;

办理汽车经销商采购车辆贷款和营运设备贷款;

转让和出售汽车贷款应收款业务;

向金融机构借款;

为贷款购车提供担保;

与购车融资活动相关的代理业务;

以及经银监会批准的其他信贷业务等。

6、货币经纪公司

定义:是指经批准在中国境内设立的，通过电子技术或其他手段，专门从事促进金融机构间资金融通和外汇交易等经纪服务，并从中收取佣金的非银行金融机构。

业务范围:向境内外金融机构提供经纪服务，不得从事任何金融产品的自营业务。

7、消费金融公司

在中华人民共和国境内设立的，不吸收公众存款，以小额、分散为原则，为中国境内居民提供以消费为目的的贷款的非银行金融机械。

8、贷款公司

2009年8月，银监会发布《 贷款公司管理规定》。贷款公司是经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批

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准，由境内商业银行或农村合作银行在农村专区设立的专门为县域农民、农业和农村经济发展提供贷款服务的非银行金融机械。

贷款公司对同一贷款人的贷款余额不超过资本净额的10%，对单一集团企业客户的授信余额不超过资金净额的15%。

第三节 银行体系的安全保障

中央银行的最后贷款人制度、金融监管机构的审慎监管、存款保险制度是构成安全网的三大支柱。

一、最后贷款人制度

是在银行体系遭遇到不利冲击引起流动性需求增加而银行体系又无法满足这种需求时，由中央银行向银行体系提供流动性以确保银行体系稳健经营的一种制度安排。

(一)中央银行是承担最后贷款人角色的主要机构。

(二)最后贷款人的援助对象

是暂时出现流动性不足但仍然具有潜力的金融机构。

(三)最后贷款人的操作方式

1、公开市场业务，通过公开市场直接购买合格资产，提供流动性。

2、再贴现窗口，直接向有偿债能力但资金暂时周围不灵的金融机构提供贷款。

二、存款保险制度。

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是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。

2015年3月31日，国务院公布《 存款保险条例》 ，于2015年5月1日正式实施。 投保机构:我国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等

最高赔付金额:人民币50万元(同一家投保机构)

第五章 负债业务

第一节存款业务

我国商业银行的存款包括人民币存款和外币存款两大类。人民币存款又分为个人存款、单位存款和同业存款。

一、个人存款业务

又叫储蓄存款办理储蓄业务应当遵循“存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密”的原则 (18字原则)

活期1元起，整存整取50元起3-6-1-2-3-5年，零存整取5元起1-3-5年，整存零取1000元起存1-3-5年支1-3-6月，存本取息5000元起1-3-5年

定期存款利息的主要规定

保证金存款:个人购汇保证金存款中，商业银行向居民个

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人收存一定比例人民币作为居民购汇的取得外汇的保证金，以解决境内居民个人自费出国留学需预交一定比例外汇保证金才能取得前往国家入境签证的特殊需要。

2、单位存款业务

对叫对公存款，是机关、团体部队、企业、事业单位和其他组织以及个体工商户将货币资金存入银行，并可以随时或按约定时间支取款项的一种信用行为。

按存款的动议，单位存款一般分为单位活期存款、单位定期存款、单位通知存款、单位协定等。

(1)单位活期存款

单位活期存款是指单位类客户在商业银行开立结算账户，办理不规定存期、可随时转账、存取的存款类型。

单位活期存款账户又称为单位结算账户，包括基本存款账户、一般存款账户、临时存款账户和专用存款账户。

基本存款账户简称基本户

一般存款账户简称一般户

专用存款账户是指存款人对其特定用途的资金进行专项管理和使用而开立的银行结算账户。 临时存款账户有效期最长不得超过二年。

对下列资金的管理与使用，存款人可以申请开立专用存款账户:

1、基本建设资金

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2、更新发行资金

3、财政预算外资金

4、粮、棉、油收购资金

5、证券交易结算资金

6、期货交易保证金

7、信托基金

8、金融机构存放同业资金

9、玩具箱性房地产开发资金

10、单位银行卡备用金

11、住房基金

12、社会保障基金

13、收入汇缴资金和业务支出资金。

14、党、团、工会设在单位的组织机构经费

15、其他需要专项管理和使用的资金。

有下列情况的，存款人可以申请开立临时存款账户:

1、设立临时机构

2、异地临时经营活动。

3、注册验资

(2)单位定期存款

(3)单位通知存款

(4)单位协定存款

(5)保证金存款

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可分为银行承兑汇票保证金、信用证保证金、黄金交易保证金、远期结售汇保证金四类。 3人民币同业存款

同业存款，也称同业存放，是指因支付清算和业务合作等的需要，由其他金融机构存放予商业银行款项的款项。

同业存放属于商业银行的负债业务。

存放同业，即存入在其他商业银行的款项，属于商业银行的资产业务。

4、外币存款业务

目前，我国银行外币存款业务射程主要有九种:美元、欧元、晶我、港元、英镑、澳大利亚元、加拿大元、瑞士法郎、新加坡元。

(1)外汇存款业务

《个人外汇管理办法》 2007年2月1日起施行

个人外汇账户按主体类别区别为境内个人外汇账户和境外个人外汇账户;按账户性质区分为外汇结算账户(用于转账等资金清算支付)、资本项目账户、外汇储蓄账户。

不再区分现钞和现汇账户，对个人非经营性外汇收付统一通过外汇储蓄账户进行管理

现汇买入价比现钞买入价要高(现钞管理成本高)，现汇卖出价与现钞卖出价通常合并为一个，因为银行卖出时都是现汇，客户可以支付一定的汇兑手续后以现钞的形式取出。 外汇储蓄存款:只能用于外汇存取，不能进行转账

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单位外汇存款:一个单位只有一个账日元，限额用美元核定。

单位资本项目外汇账户:包括贷款专户、还贷专户、发行外币股票专户、B股交易专户等

3.1.2借款业务

短期借款:同业拆借、债券回购和向中央银行借款等

长期 借款:金融债券。包括:普通金融债券、次级金融债券、混合资本债券、可转换债券等。

次级金融债券，是指偿还次序优于银行股本权益、但低于银行一般债务的一种债务形式。

1、同业拆借

定义、

特点(期限短、金额大、风险低、手续简便)、利率(shibor:2007年1月4日正式运行)

2、债券回购

质押式回购、买断式回购(所有权不同)债券回购利率一般低于拆借利率。交易量一般大于 同业拆借。

3、向中央银行借款

再贴现、再贷款

4、金融债券

定义、交易场所(银行间债券市场)

发行条件:具有良好的公司治理机制;核心资本充足率不

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低于4%;最近三年连续盈利;贷款损失准备计提充足;风险监管指标符合监管机构的有关规定;最近三年没有重大违法、违规行为;中国人民银行要求的其他条件。

根据商业银行的申请，中国人民银行可以豁免前述个别条件。

篇三:金融法笔记

5678 - 金融法

(前两章样本，完整版19页) 刘燕 主编，

第一章中央银行与银行业监督法律制度 第二章商业银行法律制度

第三章其他金融机构管理法律制度

第二编银行业务管理法律制度

第四章银行与客户之间的法律关系 第五章存款与储蓄法律制度 第六章贷款法律制度第七章信贷担保法律制度

第三编货币市场法律制度第八章人民币管理法律制度第九章外汇管理法律制度

第十章利率与汇率管理法律制度 第十一章银行卡法律制度

第四编资本市场法律制度第十二章股票发行法律制度 第十三章股票交易法律制度第十四章公司债券法律制度

第十五章证券投资基金管理法律制度 第十六章期货交易管理法律制度

19

第一编金融机构与监管法律制度

第一章中央银行与银行业监管法律制度 第一节 中央银行法概述

1.中国人民银行中国的中央银行。成立于1948年12月1日。 1995年3月18银行法》，2003年12月27日，十届人大第6金融监管职能与宏观调控职能的分离。

根据该法第2范和化解金融风险。

确其职责，定。

融业的发展特色。

2.中国人民银行的地位全部上缴国库。亏损由中央财政拨款弥补。 3.中国人民银行的职责(多选) 依法制定和执行货币政策; 发行货币、管理货币流通;

市场、银行间外汇市场、黄金市场;

经理国库;

维护支付、清算系统的正常运行;

融监测;

负责金融业的统计、调查、分析和预测工作; 作为国家的中央银行，完成国务院规定的其他职责。

4.货币政策目标展。

5.立法规定货币政策目标的作用过渡。

障经济的发展)。

6.货币政策的决定和个人的干涉。

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依照《中国人民银行法》第5

[比较重要] /

34 依

2、检查建议。

监会应当自收到建议之日起30日内予以回复。 3、共同制定特定事项的规则。务院财政部门等有关部门建立处置制度。 第五节银监会的监管与处罚措施

34条规定， (1)进入银行业金融机构进行检查;

(2)询问银行业金融机构的工作人员，有关检查事项作出说明;

(3)查阅、文件、资料予以封存; (4)务数据的系统。

人批准。检查人员不得少于2法证件和检查通知书;检查人员少于2有权拒绝检查。

2、非现场监管。主要通过审查资料来实施。银监法第33、35条的规定，务活动和风险管理的重大事项作出说明。

3、账户查询与冻结。根据银监法第41 行特别限制。形式有:

根据银监法第37条的规定，的稳健运行、机构负责人批准，可以区别情形，(1(2)限制分配红利和其他收入; (3)限制资产转让; (4)权利;

(5)责令调整董事、利;

(6)停止批准增设分支机构。

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完毕之日起3

实行接管或者促成机构重组。

益的，照国务院银行业监督管理机构的要求履行职责。采取下列措施:

1、直接负责的董事、出境管理机关依法阻止其出境;

2、申请司法机关禁止其转移、44、471倍以上

1994

34任何单位和个 已经获得银行经高

安全防范设施和与设立城市1亿元人民币;50008%，这就是 28条，任5%第17条进一包

5(有下列

65岁 年《商业银行法》条规定，中资股份制

能有效控制关联不干预银行的 拥有高 促进金融稳14条规定提交下列文 6个月。日内作出是否准许延3个月。筹建组应在

个月内作出核准或不 6个月内开1个

6个月未。商业银行法第81

知识改变命运,梦想成就未来!完整版资料联系 QQ:1273114568

经过总行授权的，按商业银行法第22条，务制度。大，最终由总行承担。

2、设立银行的分支机构。商业银行法第20院银行业监督

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管理机构提交下列文件、资料: (1)申请书，构所在地等;

(2)申请人最近2年的财务会计报告; (3)拟任职的高级管理人员的资格证明; (4)经营方针和计划;

(5)营业场所、他设施的资料;

(6件、资料。

3、分行的运营资金。商业银行法第19条规定本金总额的60%。

4、分支机构营业执照。证向工商行政管理部门办理登记，支机构不具有法人资格，领取的是营业执照。 5、公告与连续营业。根据商业银行法第23连续营业。如果开业后自行停业连续6的，应当经银监会批准: (1)变更名称; (2)变更注册资本;

(3)变更总行或者分支行所在地; (4)调整业务范围;

(5)变更持有资本总额或者股份总额5%股东;

(6)修改章程; (7)事项。

64实行接管。

关系不因接管而变化。

2、程序。商业银行法第65下列内容:

(1)被接管的商业银行名称; (2)接管理由; (3)接管组织; (4)接管期限。

接管决定由银监会予以公告。

接管期限最长不得超过2施之日起开始。

23

管人指定的人员接替。

有下列情形之一的，接管终止: (1)监督管理机构决定的接管延期届满;

(2)接管期限届满前，营能力;

(3)接管期限届满前，个法定程序:(1)向银监会提出申请解散;(2银监会批准后解散。

银行合并是解散的主要原因。合并形式有二:

2年内予要经过商业银行发普通金融

《同业拆借 1汽车金3个月; 7天;

商业银行法第398%。 。8%的银行资本12发+(资产负债表

50%以上，即应

5级。资产负债 8%的资本 2004年2月23日《商业银行资4%。公式核心资本扣除项)? 盈余公积、0%;其他商业4个0%;对企100%;50%。 年12月发布的

。流动性资产指1知识改变命运,梦想成就未来!完整版资料联系 QQ:1273114568

金、在人民银行存款、存放同业款、国库券、

个月内到期的同业净拆出款、1款、1种类更少，常的贷款需求的能力。 3、对同一借款人贷款的限制:款余额与商业银行资本余额的比例不得超过10%

优于其他借款人同类贷款的条件。

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所谓关系人是指:(1管理人员、信贷业务人员及其近亲属;(2按照国家有关规定，提取呆账准备金，备金”。

2、不良贷款。按照中国人民银行2001中后三类即次级、怀疑、损失属于不良贷款。 正常贷款本息不能按时足额偿还。

关注:存在一些可能对偿还产生不利影响的因素。 次级:执行担保，也可能会造成一定损失。

可疑:担保，也肯定要造成较大损失。

损失:部分。

3、贷款损失准备金。确定贷款的风险类别后，计提比例分别为1%、2%、25%、50%、100%后又收回贷款的，拨备覆盖率，公式为:

拨备覆盖率=(贷款损失准备金计提余额/款余额)Х100%

47其他不正当手段，吸收存款，发放贷款。

2、银行工作人员的纪律。商业银行法第27规和其他各项业务管理的规定，(1)利用职务上的便利，索取、反国家规定收受各种名义的回扣、手续费; (2或者客户的资金;

(3)违反规定徇私向亲属、供担保;

(4)在其他经济组织兼职;

(5)违反法律、行为。 第53条: 。行检查。

经营运行情况。

审查。

25

2、商业银行外部的监督。

(1)银监会的监督。商业银行法第62检查监督时，2)可行性研究报告; 3)申请人的章程;

4)申请人及其所在集团的组织结构图、主要股 5)申请人最近3年的年报; 6)申请人的反洗钱制度; 7)拟任该代表处首席代表的身份证明和学历证

8)对拟任该代表处首席代表的授权书; 9)申请人所在国家或者地区金融监管当局核发

10)国务院银行业监督管理机构规定的其他资

6个月内作出批准或者不批准并书面通知申请人。决定不批准的，

领取工商登记证。 、监管。中国银监会对其进行的主要监管内容包

联络、市场调查等非经营性活动。中国证监会可以给予警告、没收违法所得、

知识改变命运,梦想成就未来!完整版资料联系 QQ:1273114568

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范文二：最后贷款人法律制度研究(毕业论文)

目 录

引言----------------------------------------------------------------------------------------------------------（2）

一、最后贷款人法律制度概述-------------------------------------------------------------（3）

（一）最后贷款人及其法律制度的概念-------------------------------------------------（3）

（二）最后贷款人法律制度的原则和特点--------------------------------------------- --（4）

二、我国最后贷款人法律制度与问题--------------------------------------------------（5）

（一）我国最后贷款人法律制度的现状-------------------------------------------------（5）

（二）我国最后贷款人法律制度存在的问题-------------------------------------------（5）

1.立法上的缺失-------------------------------------------------------------------------------------（5）

2.权力配置不均-------------------------------------------------------------------------------------（5）

3.救助工具单一-------------------------------------------------------------------------------------（5）

4.救助条件宽松，无严格标准---------------------------------------------------------------------（5）

5.缺乏相应的配套制度----------------------------------------------------------------------------（6）

三、海外最后贷款人法律制度借鉴-------------------------------------------------------（7）

（一）美国最后贷款人法律制度借鉴-------------------------------------------------------（7）

（二）欧盟最后贷款人法律制度借鉴-------------------------------------------------------（7）

（三）中国香港最后贷款人法律制度借鉴------------------------------------------------（7）

四、我国最后贷款人法律制度完善对策---------------------------------------------（8）

（一）完善立法及法律规范------------------------------------------------------------------（8）

（二）合理配置主体权力----------------------------------------------------------------------（9）

（三）完善救助工具-----------------------------------------------------------------------------（9）

（四）明确救助条件，制定救助标准-----------------------------------------------------（9）

（五）建立配套制度-----------------------------------------------------------------------------（9） 结语--------------------------------------------------------------------------------------------------------（10） 参考文献------------------------------------------------------------------------------------------------（10）

致谢--------------------------------------------------------------------------------------------------------（11）

最后贷款人法律制度研究

法学专业 指导老师

摘要：随着经济全球化一体化的发展，金融全球化与金融混业的程度也在不断增强。各国的金融市场密不可分的趋势越来越明显，金融危机与之如影随形，不断增加。如何运用最后贷款人这一法律制度，将未来不可预知的金融风险与危机扼杀在摇篮，对整个国家经济的发展有着至关重要的作用。该文章对最后贷款人法律制度的概念来深入剖析，结合相关实际，了解有关的法律制度的问题，借鉴一些成功的经验，以寻求我国最后贷款人法律制度的完善，从立法，权力配置，完善救助工具，救助条件与标准以及配套制度提出相应的意见和建议。

关键词：最后贷款人：最后贷款人法律制度：最后贷款人法律制度完善与创新

Legal System Research on the Lender of Last Resort

Major in Law Duanyugang Instructor Zhangmeilin

Abstract:With the development of economic globalization and integration, the degree of mixing of financial globalization and financial sector is also growing. Inseparable states of financial markets among countries become obvious so that the financial crisis continuously following and increasing. How to use the legal system of lender of last resort to kill the unpredictable financial risk and crisis in the cradle has a crucial impact on the country's economic development. This paper focuses on analyzing the concept of the lender of last resort in deep way and combining with relevant practical understanding of issues relating to the legal system, and learning about some successful experiences so that to seek some ways to improve the legal system of lender of last resort and put forward some corresponding comments and suggestions.

Key words: The Lender of Last Resort; The legal System of The Lender of Last Resort; The Perfection of the system

引言

最后贷款人法律制度是当今社会保护国家金融系统安全的三大必备制度之一，而且其在发生系统性金融危机和蔓延性金融恐慌时往往能收获奇效。加入世界贸易组织以来，我国经

济受到全球经济金融影响越来越大，风险和危机也不断增加。但作为保护金融系统安全的三大基础制度的最后贷款人法律制度的建设，还是不够完善，存在许多问题有待解决。例如：最后贷款人法律制度没有十分健全的立法；没有准确的救济衡量的标准，导致这一制度有时候被滥用；救济的途径比较唯一，灵活性有待加强，等等。所以，最后贷款人法律制度的研究，对完善该制度，减小甚至扼杀金融危机与风险，保护我过金融系统的安全有着不可或缺的重要作用。因此，本文将通过对最后贷款人法律制度的概念，基础理论，进行分析，结合实践，发现我国现阶段最后贷款人法律制度中所存在的问题，并通过一些有效的方法，给制度问题和创新的解决提供一些参考性的意见和建议，希望能对完善最后贷款人法律制度有一定的帮助。

一、最后贷款人法律制度的概念与其原则和特点

（一）最后贷款人及其法律制度的概念

要分析最后贷款人及其法律制度这一概念，我们必须先从其来源着手。最后贷款人这一概念最先是由弗朗西斯·巴林提出的，他于1979年撰写了一文，名曰《关于建立英格兰银行的考察》中阐述到，所以一般的商业银行，只要其具有清偿能力均可以向英格兰国家银行借款，来处理一些危急时刻所面临的问题和困难，英格兰国家银行的提供的这一次借款被称为是“最后贷款”，其银行本身也就是最后贷款人。弗朗西斯·巴林的这一观点，被后来的学界认为是对最后贷款人这一概念的第一次比较完整的解释。

那么什么又是最后贷款人法律制度呢？学术界有许多不同的声音，而且我国立法上有没有明确的规定。《新博尔格雷夫金融大辞典》中将最后贷款人法律制度定义为：中央银行在危机时刻应尽通融责任，满足对高能货币的需求，从而防止因恐慌引起的货币存量的

［１］收缩。

在我国学术领域，有很多不同的学说意见。流动性说认为最后贷款人法律制度是一国货币管理最高当局为了化解银行风险，向暂时出现流动性困难的银行，但非处于破产边缘

［２］的银行提供紧急圆柱的一种制度安排。最后手段说认为，最后贷款人法律制度是指当

商业银行陷入流动性危机时，中央银行作为最后贷款人为其提供流动性援助，即在其他渠道无法给银行提供储备的情况下，中央为了阻止银行倒闭而向其提供储备，从而达到清除因集体行为的非理性造成的金融恐慌及其传染和导致系统崩溃的目的。[3]偿还能力说认为，最后贷款人法律制度，是指一国依照法律规定的履行最后贷款人职能的主体为了防范和化解金融机构系统性风险，依照法律规定向出现暂时流动性危机但还具有清偿能力的金融机构提供紧急救助的一种最后制度安排。[4中央银行职能说认为，最后贷款人法律制度是一国中央银行为了防止暂时流动性危机转化为清偿危机和系统性危机,给予暂时出现流

［５］动性困难银行紧急援助的制度安排，它是中央银行履行银行职能的一种。流动性增长

需求说认为，最后贷款人法律制度是指在货币发行山中央银行垄断和实行部分准备金的条件下，央行为了避免流动性需求非正常增长的不利影响，而其他市场来源无法满足非正常

［６］增长的流动性需求，对银行采.取的相机提供紧急流动性的一种制度安排。紧急制度说

认为，最后贷款人法律制度是指为了化解银行风险，一国货币管理最髙当局所采取的给予

［７］暂时出现流动性困难的银行紧急救助制度安排的一种。

本人仔细研究了上述学者与学说的观点，认为其对最后贷款人法律制度的概念的阐

述，都对这个概念有一定的认识和见解，但是并不是那么完善，本人认为，应当从以下几个方面来界定究竟什么是最后贷款人法律制度：

首先，我们应该确定谁是最后贷款人，也就是说最后贷款人制度的主体是谁。虽然有很多学者，他们的观点和理论认为，最后贷款人这个角色非忠言银行莫属，但是在实践中，很多情况难以预料，金融运行的环境有很大的不同，有时候政府或者是其他机构来充当这一角色时，往往也能收获奇效。所以，当今很多学者有赞同说只要一个组织或者机构能在危机中提供流动性资金和管理风险，都可以成为最后贷款人，并一定是要中央银行才可以。 其次，我们要明白最后贷款人制度的作用。大多数人的观点基本上一致，都认为其是为了保护金融系统的安全，预防金融危机和化解金融风险的。

第三，最后贷款人制度其救济的对象是谁。这里有两种不同的观点，其分歧只要是在于金融机构是否具有清偿能力。一种认为，如果金融机构陷入流动性困难，其具有清偿能力，则就是最后贷款人救济的对象，否则不是。而另一观点则称，无论金融机构是否具有清偿能力，其都是要被救济的。本人认为，前一个观点比较符合最后贷款人法律制度的设立，因为无论是否具有清偿能力，都将救济，会使的最后贷款人这一制度被滥用，最终的结果反而跟其设立的目的和作用南辕北辙，最后使得资源浪费，该救济的机构没有被救济，

而不应该被救济的机构即使被救济也无法度过危机，无法体现最后贷款人法律制度的价值。

最后，这一制度该如何正确有效的实施。本人认为，如果要防止履行最后贷款人职权的机构滥用职权，向符合救济条件的对象实施救济时，必选依照法定程序和法定方式，同时也会降低该制度带来的一定的道德风险。

综上，本人认为，最后贷款人法律制度，是指由一国依照法律规定的具有履行最后贷款人职责的金融机构或政府依法向符合条件，具有清偿能力的出现暂时流动性危机的金融机构提供紧急救助,以防范和化解由该问题金融机构引发或可能引发的金融机构系统性风险的制度安排。

（二)最后贷款人法律制度的原则和特点

学者沃尔特·巴杰特于1873年在其《伦巴第街》中总结到，最后贷款人制度应有以下几点原则：一、中央银行的最后贷款人政策应当仅向陷入暂时性流动危机但是资可抵债的银行提供援助，使之避免遭受经营失败的厄运；二、是中央银行提供的紧急贷款数额不受限制；三、是应当对受紧急贷款银行执行惩罚性高利率；第四是中央银行总是倾向能够提供良好抵押品的申请人,抵押品的价值按照危机前的价格进行估算。巴杰特还提出两条在实践中比较特殊的处理原则：一、最后贷款人程序的启动不是来源于法律的强制规定,而是来源于央行根据实际情况的相机抉择；二、在行使该制度时,央行需要独立判断申请银行的情况是资不抵债还是流动性不足,而且必须判断该机构破产后是否会威胁到金融系统的安全。

根据以上几点总结的原则，本人认为最后贷款人制度有以下几个特点：

1、救济手段的最终性。即商业银行穷尽其能运用的其他救济手段，均无法获得救济时，中央银行才能向其提供借款，也就是说，最后贷款人制度是在整个过程中的最后一个救济途径，作为最后一道防线来维护金融秩序和安全。

2、提供贷款的紧急性。如果危机在一家商业银行出现，由于许多原因，例如信息不对称，这种危机会蔓延，导致影响整个金融市场。所以一旦危机出现，就要求中央银行将其控制在一定的范围，最快的速度提供借款给符合调节的商业银行，以抑制这个危机范围的扩大。

3、贷款利率的惩罚性。由于大量的资金因去解决流动性的危机，可能导致通货膨胀，所以中央银行的贷款不可能为无偿的。与此同时，贷款的惩罚性利率也将约束商业银行合理经营，尽最大可能的避免出现危机。

4、固定资产的抵押性。判断一家商业银行陷入流动性金融危机的原因究竟是自身的经营还是外界的干扰，其最有效的方法就是看其良性资产和负债的比例，这样中央银行提供救济时，能够有较好的把握，看其是否具有清偿能力。对清偿能力强的商业银行，提供贷款时可以迅速做出回应。而对清偿能力不够强的商业银行则要慎重考虑。

世界经济环境在不断变化，一百多年以来，对最后贷款人法律制度也有着巨大的影响，如今，结合当今社会经济发展的实际，又有了以下几个新的特点：

1、中央银行的“相机抉择”性。宏观调控和市场的公平原则，这两者之间该如何权衡，是当今许多国家面临的市场经济体制下的问题。给中央银行自己更多的抉择权，使其对流动性危机等问题有自己独立的判断，可以尽量去避免由于宏观调控引起的一系列问题，同时也能维护金融系统的安全。

2、救济手段的多样性。现阶段的救济手段并不仅仅拘泥于贷款这一项，关键人物讲话，调整股东派系收益等等也成为切实可行的救济手段。

3、救济对象的扩大。不仅仅只是商业银行，许多信托公司，证劵公司，它的流动性危机可能影响到整个金融系统安全的，都将成为救济的对象。

二、我国最后贷款人法律制度的现状以及其存在的问题

（一）我国最后贷款人法律制度的现状

我国颁布《中国人民银行法》规定最后贷款人法律制度以来，这个制度的运作和发展与其基础理论有很大的出入，也与其固有的目的和作用有很大的不同。我国的最后贷款人法律制度中，不仅仅是为了维护金融系统的安全与稳定，更多的却是为了保护国有金融机构的发展。改革开放以来，市场经济体制也慢慢成熟起来。为了迎接国内外市场对我国金融市场的冲击，我国的金融市场格局有了较大的调整。本身就不太成熟的金融市场，也慢慢被分割成了多个领域。入世以来，新的国际金融理念被吸收，各方面也有较大创新。但是由于相关法律的滞后，金融机构自身的约束也不足，导致我国的金融问题时常有出现，并且问题比较繁琐。我国最后贷款人制度在近年来使用的比较频繁，从侧面也反映出我国的金融状况有很大的波动。

如在1996年12月和1998年上半年。央行给海南发展银行分别提供的5亿特种金融债券和31.51亿的再贷款、14亿的金融债券以及支付到期的债务、储蓄存款。1998年，央行向中国技术船业投资公司再贷款73.69亿元，以解决其关闭后遗留的债权债务问题。

而在收购不良资产方面，第一次央行于1999年-2001年期间用共计6041亿资金用于收购国有商业银行和国家发展银行的不良资产。第二次于2004年对不良资产剥离共计1604.84亿。第三次于2005年对不良资产的剥离达到4590亿。

而对于关闭和托管券商、偿还保证金窟窿和个人债务，2004年以来共计300亿。还有

等等一系列相类似的案例，不在此一一阐述。

分析上述的案例，不难得出一结论，我国最后贷款人制度，它的救济对象不在于其是否对整个金融机构的安全造成影响，而在于其是否归国家所有或者其规模足够庞大。这无疑将我国最后贷款人法律制度的问题暴露的淋漓尽致，下面本文将会具体分析我国最后贷款人法律制度中存在的一些问题。

（二）我国最后贷款人法律制度存在的问题

1.立法上的缺失。这也是我国最后贷款人法律制度的根本问题。我国最后贷款人法律制度虽然在我国立法上有所规定，但是基本上都是原则性的，概括性的规定，立法方面我国这一制度还很不完善。首先，各个规定都很分散，没有一个完整的制度体系，也没有一个完整系统的法律。其次，我国最后贷款人法律制度的法律规定等级效力很低，一般都是行政法规，部门规章等规范性法律文件，没有达到法律这一等级效力，同时的规范复杂，没有上下位法的分别时，容易造成规范之间矛盾与冲突，混乱不堪。

2.权力配置不均衡。表现为以下二个方面：首先，是中央与地方权力配置不合理，法律只规定了中央对出现金融状况的金融机构的救援，却没有规定地方政府的，这样救援的效率将会大打折扣。其次则是中央自身的权力配置不够合理，在一定程度上使得央行的独立性有所丧失。

3.救助工具单一。最后贷款人的救济工具即其救济的手段方法，救助的方式。我国最后贷款人制度只要采用的救助方式是中央银行提供信用贷款。而与国外其他银行灵活多样的救助方式相比，我们很多方式都很少有涉及，比如说公开市场业务，担保，再贴现，组织商业银行进行联合贷款，中央银行票据等方式。我国最后贷款人法律制度以这种单一的方式，虽然比较明显，但对救助对象来说，这种救助来的过于容易，往往会导致自己难以收回，并且不能长远的解决救济对象它所存在的问题。

4.救济条件宽松，无严格标准，导致该制度的滥用。什么是最后贷款人法律制度的救助标准？概括来讲就是最后贷款人法律制度的主体向被救助机构提供救助的依据。但就运用何种标准来判断该机构是否符合救助的条件，国内外有很多不同的观点和看法。有很多专家学

者认为，最后贷款人法律制度的救助标准，应该以流动性作为其标准，也就是说最后贷款人法律制度的主体应该救助那些流动性暂时有困难，仍具有清偿能力的金融机构。这一标准无

［８］论是在理论界还是实务界，都是占有主导地位的。如《阿根廷中央银行法》第17条、《韩

［９］［１０］国中央银行法》第65条第2项。《日本中央银行法》第37条》。而有的专家学者认

为，流动性和系统性标准，才是最后贷款人法律制度的标准，即该制度的主体所提供救助的对象应当是流动性有困难且将会影响到整个金融系统安全，此时，这个金融机构就应该得到相应的救助。不少国家的中央银行，也采用了这一标准来对是否可以成为救助对象的金融机

［１１］构进行判断。比如《智利中央银行法》第36条、《保加利亚中央银行法》第33条[12]还

有一种观点认为，以上两种观点都还不够全面，我们须在金融机构确实发生流动性困难的同时，判断其是否具有清偿能力和其是否将会给整个金融系统的安全造成影响，只有符合这双重标准，我认为才能对其进行救助。我认为其理由如下：首先，确认其发生流动性困难为整个救助的前提，这样才能达到符合救助的根本条件。其次，判断其是否具有清偿能力，是避免央行产生更多不良资产，如果金融机构自身不具备清偿能力，那么央行对其的救助无疑是一种浪费资源的行为，这样不如集中资源去救助那些更有把握的金融机构，这样也可以达到市场经济体制下的公平公正的目的。最后，判断是是否给整个金融安全带来影响，是最后贷款人制度设立的直接目的，如果不会给整个金融系统造成影响，说明没有达到需要这一制度介入的程度。而以上几个标准在我国的适用，不是很明确。央行在判断哪些金融机构需要救助，在哪一种情况下可以救助的问题上很模糊，这样不仅仅导致了最后贷款人法律制度的滥用，同时也造成了严重的道德风险。央行没有对金融机构所存在的问题程度加以严格的区分，导致其清楚这些陷入困境的金融机构其程度究竟是将处于破产阶段还是仅仅只是因流动性问题造成这种局面。这样，在运用最后贷款人制度是，对其存在的状态难以把握，只好给金融机构亿最大的限度的支持，遭乘客金融机构的依赖心理，也助长了道德风险。而且很多时候，在没有判断该金融机构是否将造成金融系统安全危机时，就提供救援，这无疑也是因为缺乏严格的救助标准，所导致的最后贷款人法律制度的滥用。

5.缺乏相应的配套制度。虽说有一些制度与最后贷款人法律制度相对应，但远远还是不

1出现非系统危机时，没有存款保险制度来够的，存在的问题还是比较严重，有如下两点：○

防范。存款保险制度是指银行向特定保险机构缴纳一定比例的保险费，当银行发生风险或陷入危机时，由承保机构以资金援助、赔偿保险金等方式来保证银行的清偿能力，为储户提供

［１］补偿的一种制度安排。3同样作为保证金融系统安全三大基石之一的存款保险制度，是从

侧面来保护金融系统安全的。首先其通过维护存款者的利益与存款的安全来保护整个金融系统的安全与秩序的。其与最后贷款人法律制度相辅相成，均为保护金融系统安全制度的重要组成部分。一方面，作为出现金融系统风险的第二道防线，最后贷款人法律制度在银行出现流动性困难时，及时给银行进行救济，防止银行倒闭。如果其运用得当，同时还是减少存款保险制度的使用。另一方面，在银行破产后，存款保险制度作为最后一道防线，给储户提供相依的一些补偿，对危机的蔓延也有着至关重要的作用。我国现阶段暂时没有建立存款保险制度，这一制度的确实，给最后贷款人法律制度带来了巨大的压力。当出现危机时，没有一个存款保险制度来进行对维护其信心，使得最后贷款人法律制度要不断的使用，大幅度的使用，造成资源的浪费。金融监管制度中最后贷款人法律制度和审慎监管制度在我国都已建立，而存款保险制度却尚未建立，使得金融监管并不完善。为了维护我国金融系统的安全，须尽

2央行与金融监管机构没有有效的合作机制和信息共享。快完善存款保险制度。○这是我国最

后贷款人法律制度存在的又一大问题。表现为以下几个方面：首先央行与金融监管机构沟通的渠道不畅通，信息交流不直接。央行对最后贷款的发放也没有决定权，其决定权往往集中到了国务院。其次，央行在救助问题上的主动权几乎没有，都集中到了银监会。第三，央行

有一定的建议检查权，但这远远是不够的，要完善最后贷款人法律制度，必须赋予央行更多的权力。最后，没有建立相应的交流平台，央行与银监会等金融监管机构之间的交流太少，特别是金融监管信息共享不健全，这也是最后贷款人法律制度需要解决的一大难题。

三、海外最后贷款人法律制度借鉴

(一)美国最后贷款人法律制度借鉴

众所周知，资本主义国家最大的隐患就是经济危机，而美国作为世界几大资本主义国家，显然无法避免这一问题。如何应对并解决这些问题，美国在各个方面都有非常丰富的经验。 美国联邦储蓄局。这个跟我国最后贷款人法律制度有许多相似之处的部门，能够给我国最后贷款人法律制度的发展带来极大的借鉴。美联储主要的救济途径值得我们去借鉴，并总结出自己的经验来发展我国最后贷款人法律制度。其救助途径主要有：首先，政府通过给与承诺，实行一揽子计划，来救济金融危机：其二，美国联邦储蓄局为了刺激经济快速恢复，采取了一系列的措施，如大量减税和降低贷款的利息；其三，为了解决流动性的困难，紧急注入了流动资金，使其困难得到一定缓解。其四，有灵活多变的救济方式，对于问题解决方式多种多样，使得问题能够充分高效的解决，避免了资源的浪费；最后，其鼓励金融机构进行自救，通过自己机构的能力来解决危机。

（二）欧盟最后贷款人法律制度借鉴

欧盟，这一个由几个大的资本注意国家组成的世界第一大经济实体，其最后贷款人制度也有很多值得我们借鉴之处。欧洲央行，这一稍有争议的最后贷款人，在其行使其最后贷款人应尽的职责时，也运用了多种多样的救助方式：一，通过降息，使负债国与银行之间的债务没有如滚雪球一般越滚越大，对其还债减轻负担；二，购买债券。欧洲央行通过大规模购买主权债务进行量化宽松，通过购买长期政府债券组合为承压主权国提供稳定。三，提供长期的贷款，以保证银行的流动性。这样一来，欧洲银行打破了负债国与银行之间借款的恶性循环，使得自己最后贷款人的职责运用得当。

（三）香港地区最后贷款人法律制度借鉴

中国香港，这个高度自治的地区，实行一国两制。其资本主义制度的高度发展也使得其经济金融方面面对的危机不断增加。而好的金融管理制度能够避免危机维护其金融系统安全。所以，其最后贷款人法律制度也是比较完善，值得我们中国大陆借鉴。香港金融管理局，在香港行使最后贷款人的职责，其提供最后贷款人援助的范围是提供予基本上仍具还债能力，但正面对短暂资金困难的银行。这种援助的即时作用，是为遇到短期资金问题的机构提供喘息的空间，以便采取纠正措施。从整体上来说，援助的目的首先是防范该机构流动资金不足的情况演变成无力偿债事件，其次是避免连锁影响蔓延至其他银行，引起整个体系出现危机。而其先决条件有以下六种：首先，受救助的机构具备足够的还债能力。为衡量该机构是否具备足够的还债能力，金管局一般会要求该机构证明其根据任何必需的额外拨备进行调整后仍维持最少6%的资本充足比率。第二，该机构必须提供足够抵押品，才会获得流动资金援助。第三，该机构在要求最后贷款人援助前，已在合理范围内寻求其他可行途径的融资。第四，该机构持有控制权的股东已在合理范围内竭尽所能提供流动资金或资本援助，足以显示本身对该机构的承担。第五，没有表面证据显示该机构管理层不符合「适当人选」准则，或流动资金问题是由诈骗行为所引起。第六，该机构必须愿意采取适当的纠正行动，处理本身的流动资金问题。其提供救助的方式主要为以下几种：一、购入有关机构在其他银行的存款；二、达成合资格的港元证券回购协议；三、以及以该机构的住宅按揭组合作为抵押品的信贷安排。

从上文的分析可以看出，我们正确的运用最后贷款人法律制度，应该在遵循以下几个特点：首先，所实施的救助是由于金融机构出现暂时的流动性困难，而并非是资不抵债；其二，

该金融机构的危机将会影响到整个金融系统，给金融系统安全造成严重的威胁时，才会进行救助；其三，央行有独立的判断决择权对于金融机构是否满足这两种条件；其四，其提供的贷款是有惩罚性利息的，并将会对该机构的高层管理进行一定的惩罚；最后，央行提供的救助旨在解决金融机构在一定时期的流动性困难，并不是为了保证其不破产或者被兼并。这样我们才能将最后贷款人法律值得作用发挥到极致。与此同时，我们加强立法方面的进程，结合实际情况，来制定和修改一些相关法律，以加强金融监管的力度，完善最后贷款人法律制度。

四、我国最后贷款人法律制度完善对策

随着经济全球化一体化的发展，金融全球化与金融混业的程度也在不断增强。各国的金融市场密不可分的趋势越来越明显，金融危机与之如影随形，不断增加。最后贷款人法律制度作为维护金融系统稳定与安全的三大基石之一的制度，在实践中存在诸多问题，怎样去解决这些问题并完善最后贷款人法律制度，同样也对维护金融系统安全有着决定性作用。根据上述最后贷款人法律制度的一些问题，并结合其他各国的经验在此提出意见和建议。

（一）完善立法及法律规范

如何具体实施，本人认为应从以下三个方面着手：首先，我们要明确央行其最后贷款人的法律地位，要在立法上有所体现。目前为止，在法律上还没有明确规定我国中央银行的最后贷款人法律地位，给这一制度的实施造成了不小的困难。明确央行最后贷款人的法律地

1要在相关法律中明确规定，位，具体应该要从以下几个方面切入：○我国最后贷款人法律制

度的贷款主体为我国的中央银行。也就是说，在产生流动性资金困难时，央行有义务对产生

2在立法方面流动性困难，符合条件的金融机构进行救助，以防止金融危机的发生和扩散。○

还应规定，哪些情况下，应该启动最后贷款人法律制度对相应的金融机构进行救助，也就是说金融机构如何才能符合最后贷款人法律制度的救助条件。举个例子，如果一金融机构出现了流动性困难，但它不足以影响整个金融系统的安全，这样的金融机构是不符合救助条件的，

3应当在立法方面有这样央行可以有一定的自行决定权，是否来救助类似这样的金融机构。○

这样的规定，在某些情形下，央行可以联合一些其他机构，运用很多社会资源，进行救助。这样在节省资源的同时，也提高了救助的效率。

其次，是要在构建最后贷款人法律制度体系上有所突破。目前，对这一制度，仅仅只有一个概括性的规定，没有一个体系的支撑，这一制度在实践上出现的很多困难和争议，无法

1制定部门法来专门规定有关最后贷款有效的解决，这一体系，应从以下几个方面来构建：○

人法律制度一系列问题。目前，没有一个专门的法律来协调统一最后贷款人法律制度这一问题，所以显得凌乱不堪。而最后贷款人法律制度由于没有一个系统的体系来支撑，很多自相矛盾的问题无法的到解决，其实践性非常之低。所以，很有必要来制定专门的部门法，这样

2对最后贷款人法律制度的功能可以提高这一制度的法律位阶，同时也可以提高其操作性。○

与目的做出明确的规定。也就是说，就最后贷款人法律制度进行一个价值的定位，明确其运动的目的，以防止该制度随意滥用。最后贷款人法律制度设立的目的是为了防止整个金融系统的安全与稳定，所以当那些出现流动性困难却不足以影响整个金融系统安全的金融机构出现危机时，央行有权决定不给予其救助。这样明确规定了该制度的功能与目的，能更使得最

3明确最后后贷款人法律制度在运用的随意性上有所减少，同时也是减少了该制度的滥用。○

贷款人法律制度救助的对象及该制度实施的主体，这样才能有的放矢，提高制度实施的效率。4对最后贷款人法律制度的相关构成要素进行规定。○其救助的方式与途径，救助的额度，期

5对最限，惩罚性利息的标准制定等，这样既可以减少央行的损失，也可以防范道德风险。○

后贷款人法律制度的救助程序进行规定。从程序上也保证该制度公平公正使用，进一步防止该制度的滥用。

最后，对最后贷款人法律制度主体的法律责任，做出明确的规定。明确规定责任的范围与哪些责任承担哪些后果，惩罚的方式方法，这样一来，最后贷款人法律制度在运用上将会更加规范，使得责任主体明确自己的责任，因顾忌要承担法律后果从而减少最后贷款人法律制度的滥用，从而使最后贷款人法律制度真正的规范化。

（二）合理配置主体权力

我国在最后贷款人法律制度方面的权力配置不均，在上述分析中得以体现。中央到地方，需要加强权力配置，中央在最后贷款人方面一定程度上放权给地方，可以使得处理危机时的效率更高，能够避免危机进一步蔓延，影响到整个金融系统的安全与稳定。而在央行与金融监管机构之间，更需要加强权力配置，我们要确保央行的最后贷款人法律地位，给央行更多的自主决策权，不受其他因素的制约，这样能够使得央行在行使最后贷款人职责时，更多的为如何将最后贷款人法律制度运用得更加得当而考虑，避免受到不应该有的因素干扰。

（三）完善救助工具

我国现阶段所使用的救助工具有三种：公开市场业务，再贷款和贴现窗口。而在我国最后贷款人法律制度中，再贷款这一工具被运用最多最为广泛。如何完善并灵活运用多样化的救助工具，使得所面临的问题更容易有效的解决，是我国最后贷款人法律制度完善过程中需要思考的有一重大事项。本人认为，应从这两个方面入手：首先我们应该完善健全已有的最后贷款人法律制度的救助工具，填补一些漏洞与不足。如明确再贷款的对象，贷款的原则、期限和条件等等；增加公开市场业务的品种，使其更为合理。其次我们应该扩展救助工具的数量，不能仅仅依靠已有的三种救助工具来处理将来不可预知的问题，救助工具的多样化使我们在面对复杂多变的金融危机时，能够更加灵活的应对。本人认为还可以增加以下几种救

1信用担保；○2收购问题机构的同业存款。 助方式来完善最后贷款人法律制度：○

（四）明确救助条件，制定严格的救助标准

因为没有制定严格的救助标准所出现的一系列问题，在上述分析中已经说明。因此制定严格的救助标准，一方面可以防止该制度的滥用，另一方面也可以防止权力的滥用所滋生的腐败问题。本人认为应从以下几个方面进行规定：首先我们应该明确规定最后贷款人的救助标注是金融机构在遇到流动性困难时，所产生的金融风险将会影响到整个金融系统的安全，而且该金融机构有清偿能力，我们才能启用最后贷款人法律制度对该金融机构进行救助。其次，我们应该明确规定最后贷款人法律制度运用的流程。何时运用该制度，如何运用该制度，在什么情况下运用该制度的什么救助工具，都应该有相应的规定。第三，我们要明确该制度的终局性，也就是说要金融机构自身已经穷尽了方法，仍然无法对自己的进行救助，这是最后贷款人法律制度才应该介入进行救助。

（五）建立配套制度

本人认为，应从以下几个方面来建立与最后贷款人法律制度相关的配套制度：首先，加强央行与金融监管机构间的协调与合作，有利于改善监管者信息缺失这一问题的同时也能防止监管冲突和重复监管等问题。也有利于央行与银监会等金融监管机构之间的相互监管，提

1央行与高决策的科学有效性，防止权力的滥用。我们可以从这几个方面来加强协调合作：○

2完善紧急磋商制度；3建立联合检查监管制度；4完金融监管机构间建立信息共享机制；○○○

善高层互参制度。其次，我们还要建立维护金融系统安全中有一大制度，存款保险制度，与

1存款保险制度的主体可最后贷款人法律制度相辅相成。本人认为可以这样来建立该制度：○

由政府来作为主导。在我国市场经济体制还不够完善的前提下，政府来作为存款保险机构的

2存款保险制度的对象为所有吸收存款的主导，有利于资金的输出，更有利于信用的建立。○

金融机构。这样有利于那些不符合最后贷款人法律制度救济的金融机构有被救济的可能，同

3坚持强制保险的原则。时能弥补那些金融机构储户的损失，减少危机蔓延的范围。○现阶段

我国市场经济不够完善，危机风险的可能性大，金融机构防范危机的意识淡薄，因此强制保

险原则在此运用将会更加得当。

结语

在很多实践中，可以看出作为维护金融系统安全防范金融风险三大基石之一的最后贷款人法律制度有着至关重要的作用。同样也可以看出，目前，我国最后贷款人法律制度在处理一些具体问题上所存在的不足和缺陷。因此，我们需要进一步完善最后贷款人法律制度，使其更加健全，以应对将来不可预知的金融危机和风险，维护我国金融系统的安全与稳定。

参考文献：

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[2]黎四奇.金融监管法律问题研究:以银行法为中心的分析[M].2007,217-218.

[3]杨海燕.简论中央银行最后贷款人制度[N].两南民族学院学报,2003-4-3.

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[5]徐孟洲、郑人玮.论我国银行危机救助法律制度的改苹完善[J],法学杂志,2004,2;7-8.

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[7]邹薇,银行休系稳定性:理论及中国的实证研究[M],经济科学出版社,2005,230-240.

[8]《阿根廷中央银行法》第17条规定,中央银行有权向哲时缺乏流动性的金融机构提供再贴现和贷款。

[9]《韩国中央银行法》第65条第2项规定,对于那些由于支付资金短缺的金融机构而发生严重困难的银行,韩国银行应该提供临时性的倍贷救助。

[10]《日本中央银行法》第37条规定,日本可以向由于意外原因而遭受支付资金短缺的金融机构提供无扭保贷款.

[11]《智利中央银行法》第36条规定,当银行暂时缺乏流动性而发生问题时,中央银行只有出于保护金融 体制稳定的目的才能向银行提供贷款.

[12]《保加利亚中央银行法》第33条规定,只有在发生了影响银行系统的流动件风险,保加利亚国家银行才可以向具有淸偿能力的银行提供信贷.

[13]周玉坤.存款保险制度安排与央行最后贷款人功能发挥[J],东岳论从,2008,29;5-6.

致谢

四年大学生活不留意间就悄然而逝了，我只来得及抓住它的尾巴。回首走过的岁月，心中倍感充实，当我写完这篇毕业论文的时候，有一种如释重负的感觉，感慨良多。

此篇论文得以完成,要感谢张美玲老师的细心指导，在忙碌的教学工作中挤出时间来为我审查、修改论文。在此，谨向张美玲老师表示崇高的敬意和衷心的感谢！

同时，我要感谢我大学里所有的老师们，感谢你们的教诲，让我懂得在社会上怎样去做好自己，端正自己的位置，为社会贡献出自己的力量。亦感谢我亲爱的的同学们，最真诚纯真的青春岁月，最美丽的四年大学生活是你们陪我度过的，感谢你们带给我的温暖和快乐。 祝愿我们的大学能越办越好；祝福我所有的老师们事业顺利，万事如意；祝愿我的同学们都能有一个美好的前程，辉煌的未来。

范文三：论我国最后贷款人制度的模糊与透明

作者：汤凌霄樊小峰

求索 2008年02期

　　从1797年SIR Francis Baring首次提出“最后贷款人”(the lender of last resort，缩写为LOLR)这一术语起，关于LOLR的研究在之后的210余年中得到了很大的发展。国外LOLR研究与实践表明，LOLR作为政府出于公益而提供的公共产品，其最大的功能在于防范系统性金融风险，从而稳定金融。而其最大的成本在于来自银行的道德风险。由于道德风险的存在与发现，部分学者提出增加透明度、采用“建设性模糊”的建议。

　　一 建设性模糊与透明度的提出及其理论基础

　　1.建设性模糊的提出与理由

　　对LOLR模糊性的思考最早可追溯至英国。英国政治家和英格兰银行家直觉地认为，除了危机时期，不应该以正式的条款确立LOLR。而且权力既不应全部赋予英格兰银行，也不应全部赋予政府，而应模棱两可。不太多但适度的不确定性，能向市场传递了一个不确定的信息，使市场不得不更多地依靠自救，从而有利于市场建立自我独立性。之后，美国纽约联邦储备银行行长Corrigan于1990年提出建设性模糊，或曰(Constructive Ambiguity)建设性模棱两可概念。他认为，在提供支持时要引入不确定原则。因为不确定性让银行不知道自己究竟能否被救助，使银行谨慎经营。G10报告进一步将“建设性模糊”定义为：“当局应避免对金融机构的支持的详细行动过程事先承诺，当局应保留对是否、何时和在何种情况下提供支持的相机决策权力(BIS，1997b)。”可见，建设性模糊是央行相机决策的权力，是央行事前故意制造的不确定性。这种不确定不仅包括是否干预的不确定性，还包括干预时间、干预条件、惩罚的不确定性。具体而言，LOLR中采用建设性模糊政策有利于：(1)降低银行所有者和储户之间的道德风险；(2)增强中央银行操作的灵活性和政策的可信度；(3)减少对问题银行的错误判断。正由于建设性模糊的这些优点，它在许多国家和地区得以广泛应用。

　　2.提高透明度的理论基础

　　近年来，世界各国在处理银行问题上的另一趋势是增加中央银行操作的透明度。这一趋势源于人们对20世纪末金融危机的反思。反思形成的金融危机理论，从信息经济与博弈论的基本思想出发，揭示了危机爆发的重要原因之一是金融透明度差、过度的信息屏蔽。因此，各国监管当局纷纷强调信息披露，提高银行监管的透明度。

　　提高透明度，究其理论基础在于理性预期理论。该学派认为由于经济行为人皆为理性的经济人，能够在充分信息的基础上对经济变动做出明智的反应。因此对于公众的合理预期和预防性对策，政策当局的最优选样是制定明确的规则，提高政策透明度，使其政策与其行为保持一致，从而建立政策的可信度。具体而言，提高LOLR的透明度有利于：(1)减少引发危机的不必要的恐慌；(2)提高央行救助工作的效率；(3)限定政策执行者的权力。

　　二 采取“建设性模糊”与提高透明度是相容的

　　尽管建设性模糊增强的是央行相机决策的权力，而提高透明度则是增加对央行行为的约束；建设性模糊提倡的是模糊，而提高透明度则恰恰相反，两者有矛盾的一面。但我们更应看到两者相容的一面。

　　第一，两者目标的一致性。建设性模糊是为抑制商业银行的道德风险，提高透明度也是为了应对金融风险、金融危机，透明度、建设性模糊是手段、方法，两者统一于防范系统性金融风险、从而提高LOLR的有效性上。

　　第二，两者是互补关系。两者各有所长，各有所短。建设性模糊的缺陷在于其故意制造的模糊性可能使负责危机管理机构(一般是央行)的相机决策权力过大，可能导致政府的决策不是最优的。有学者认为可用事后严格的透明规则来抵消央行处理个案时相机决策权力过大的负面影响(Enoch，Stella，Khamis，1997)。正如IMF在《关于货币金融政策透明度好的做法》(IMF，1999)中所倡导的，事后透明公开将增加央行审慎决策的压力。

　　而提高透明度的缺陷在于，在某些情况下更多的信息、更高的透明度可能只会使金融动荡更加严重。斯蒂芬·莫里斯(Stephen Morris，Hyun Song Shin，2001)利用一个简单的模型证明了当信息环境十分恶劣时，即几乎没有公共信息，行为者只能依靠私人信息的情况下，额外的公共信息只会破坏系统的稳定。而在公共信息十分丰富的情况下，市场参与者已经掌握了足够的信息能在众多的银行中区分优劣，额外的信息才会使系统更加稳定。对于发展中国家而言，只有在信息环境发展到一定程度后，提高透明度才能增进社会福利。而之前必须经历一个更脆弱的时期。在此期间，采取建设性模糊措施是维护金融稳定所必不可少的。

　　第三，事实证明，两者是相容的。纯粹的透明与完全的模糊在实践中都是十分罕见的。一般而言，LOLR功能履行得较好的国家和地区，都是透明与“建设性模糊”结合得好的国家和地区。例如，英国虽然未将最后贷款人制度写入法律，但是事后英格兰银行会在其财务报告的脚注中公开最后贷款救助的细节。美国、中国香港金管局和保加利亚国民银行也有类似操作。

　　三 目前我国LOLR几乎处在完全模糊的状况

　　我国目前的LOLR制度，既未采取“建设性模糊”政策，也缺乏透明度，几乎处在完全“非”建设性模糊状态。

　　1.完全模糊状况的表现

　　(1)LOLR制度法律定位模糊。目前在我国有关法律法规中对LOLR制度及其实施主体的描述过于模糊，如《人民银行法》中并未明确确立人民银行LOLR的法律地位。LOLR相机决策权实际集中在国务院，央行只有根据国务院批准执行的权利。

　　(2)LOLR制度构成要素模糊。LOLR制度由救助标准、救助对象、救助担保、救助利率等要素构成。尽管上述法律法规对这些要素有所涉及和规定，但存在诸多模糊之处。现以1999年颁布的《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》为例加以说明：第一，救助标准模糊不清。该法第三条规定，为帮助发生支付危机的城市商业银行、城市信用合作社和农村信用合作社缓解支付压力、恢复信誉，防止出现系统性或区域性金融风险，央行发放紧急贷款。该规定只将“防止出现系统性或区域性金融风险”作为发放紧急贷款的目的，并未明确指出“防范系统性风险”的一元标准，或者其他标准。第二，救助对象模糊不清。该法第二条中将救助对象限定为城市商业银行、城市信用合作社和农村信用合作社。它又在附则中提及“经总行批准”，对它们“以外的商业银行及其他非银行金融机构发放紧急贷款，适用本办法”。实际操作中救助对象已扩展到证券公司。第三，对贷款担保的规定模糊不清。对担保的形式、抵押品的标准、特别是关于抵押品的定价等具体问题都未做说明。第四，对贷款利率的规定模糊。该办法仅含糊指出“紧急贷款应执行总行制定的中国人民银行对金融机构贷款利率；发生逾期的紧急贷款，应执行再贷款罚息利率”。

　　(3)LOLR制度事中事后模糊。在我国的最后贷款救助过程中，对于最后贷款人政策的具体执行如贷款政策的制定及决策过程，央行基本不对外公布。而从我国央行对问题银行的救助历史来看，事后几乎从不向公众披露贷款利率、期限、金额、担保等相关细节。

　　2.完全模糊状况产生的严重后果

　　在我国，最后贷款人制度的完全模糊使得其变成了最先贷款人和最后买单人，功能扭曲，道德风险严重。一旦金融机构出现问题，首先想到的是索取央行的最后贷款，而不是积极自救。特别是那些认为自己规模很大或很重要的银行，相信央行不会在其发生流动性不足或出现其他问题后袖手旁观，因而更大胆地追求高风险高收益的项目，加剧银行体系的不稳定。

　　由于LOLR制度的法律架构不清晰，导致LOLR被滥用于各种类型的失败机构，救助成本巨大。从农村合作基金会的关闭、农村信用社的风险处置到城市信用社的停业整顿、商业银行的行政关闭、信托公司的清理整顿和破产清算以及证券公司黑洞的弥补，中央银行都慷慨地予以资金支持。而截至2002年上半年，有19个省(区)不同程度地存在拖欠本息的情况，占借款地区总数的73.1％，部分资金最终无法得以清偿。这些再贷款实际上将不良贷款货币化，必将转化为现实的通货膨胀压力，危及货币政策目标。

　　模糊的制度还将导致央行独立性削弱，救助决策被动。我国处置金融风险的过程都是采取的“一事一报，严格审查，国务院批准”的程序，央行的实际决策权过小，且央行的独立行为过多的社会职能冲淡。同时也为商业银行的寻租行为、腐败的滋生提供了温床。

　　四 我国应建立建设性模糊与透明相结合的LOLR制度

　　如前所述，“建设性模糊”与提高透明度是可以相容的，而且不管是从国际经验还是国内教训来看，我国应建立建设性模糊与透明相结合的LOLR制度，从而在维持金融市场的信心以避免发生非理性挤提与保持一定的不确定性以避免严重的道德风险之间找到平衡。

　　1.事前透明化LOLR政策并采取建设性模糊

　　在法律上明确人行履行LOLR职责和地位，即当影响到金融稳定的全局性突发事件发生时，人行将对整个市场进行LOLR救助，以维护市场信心和稳定市场预期。

　　明确LOLR政策目标是防止系统性金融风险，维护金融体系稳定；明确LOLR的救助标准是系统性风险标准；明确LOLR的救助对象为暂时陷入流动性风险的具清偿能力的问题金融机构；明确贷款利率应高于市场利率，对逾期无法归还的贷款采取惩罚性的罚息策略；明确抵押品价值按危机前价值认定以中断恐慌的自我实现机制，对无法提供合格抵押品的机构不予贷款。

　　事前对具体的金融机构是否提供LOLR、对何时发放、发放多少不进行明确具体的规定，而是采取“建设性模糊”做法，保留央行适当的自由裁量权。对介入时机和救助数额、救助数额的上限进行明确规定是难以达到的，而且为保持政策的一定弹性央行有必要采取“建设性模糊”。

　　2.事中模糊化LOLR操作

　　一般情况下，事中采取完全模糊原则，对于某问题银行的具体操作包括确定银行危机的性质、确定救助的方式、救助的时机、救助的程度、救助的具体步骤等均不予公开。首先，救急如救火，受时间所限救助细节难以公开。再者，救助秘密进行，可避免动摇市场信心，影响受助银行的运行和声誉。同时，也为央行赢得相机抉择空间，建立专业化的救助流程。但若市场对问题银行情况已有所察觉，与其让市场谣传、猜度、放大问题银行的问题，莫若让政府将其信息透明化，可能反而有助于防止恐慌的自我实现。

　　3.事后透明化LOLR执行过程

　　在事后，如一、两年后，通过央行或银监会的年报、工作简报、网页或新闻媒体报道等形式披露个案的救助过程和细节，以及全国LOLR实施的汇总情况。一可便于公众监督；二可树立央行的声誉；三可使金融机构形成稳定预期，规范行为，谨慎经营；四可累积央行应对危机的知识，增强防范系统性风险的能力。

　　在我国整个LOLR透明与模糊交替过程中，关键是信息的传递、流通和处理。央行的透明是建立在金融机构透明的基础上。没有金融机构定期向监管部门和其他有关部门披露经营的真实信息，央行LOLR决策与执行就没有信息依据和保障。另外，在当前我国央行监管职能分离、成立了专司金融监管的监管机构的情况下，必须建立央行与监管机构之间的有效信息共享机制，规范监管信息的收集、整理和传递，形成监管合力，减少LOLR操作中“外部角色冲突”难题。

作者介绍：汤凌霄，武汉大学理论经济学博士后流动站研究人员，长沙理工大学经济学院经济学博士； 樊小峰，长沙理工大学，湖南 长沙 410076。

范文四：最后贷款人制度：设计原则与改进措施

最后贷款人制度:设计原则与改进措施

何德旭等:最后贷款人制度:设计原则与改进措施

最后贷款人制度:设计原则与改进措施

何德旭吴伯磊

[摘要]从最后贷款人概念提出至今,西方国家对最后贷款人制度的研究已经有了

200多年的历史.最后贷款人制度理论随着金融市场的变迁以及各国的实践也发生了很

大的变化.本文回顾了最后贷款人制度的设计原则,包括谁来充当最后贷款人,最后贷款

人的制度规则以及如何防范最后贷款人引起的道德风险等,在此基础上结合我国的现实

情况提出了完善我国最后贷款人制度的若干建议.

关键词:最后贷款人中央银行金融危机

JEL分类号:E58G28H11

一

,引言

最后贷款人(TheLenderofLastResort)是当金融机构由于暂时性的流动性不足而发生经营困

难甚至危机时,通过提供贷款以向其提供流动性支持的机构.最后贷

款人制度是金融安全网的重

要组成部分,这一制度对于解决商业银行暂时性的流动性不足,有效防范金融危机的传染,维护金

融系统的稳定具有极为重要的作用.

在本次金融危机中,发达国家的中央银行纷纷行使最后贷款人的职责,救助了许多陷入困境

的金融机构,有效地防止了危机的进一步扩散和蔓延.以美国为例,次贷危机发生后,美联储首先

通过声明表明了美联储控制危机进一步蔓延的决心?;随后又通过公开市场操作向市场注资以及

通过再贴现窗口向一些陷入困境的金融机构提供资金.特别是向花旗集团,摩根大通,美国银行等

大型金融机构注资,大大缓解了这些机构的资金压力?:此外,美联储还通过降低利率,贷款拍卖以

及协同金融机构联合救市等行动来防止危机的蔓延?.在各方的努力下,这次被称为仅次于20世

纪3O年代大萧条的金融危机虽然重挫了全球的经济发展,但仅用了两年多时间便取得了全球经

济的恢复性增长.国际货币基金组织(IMF)2010年1月26Et发布的《世界经济展望》称,全球经济

正在复苏,力度比预期更为强劲,预计2010年和2011年世界经济分别增长3.9%和4.3%.虽然还

不能将此”功绩”直接归功于各国最后贷款人的救助行动,但毫无疑问,本次金融危机中最后贷款

人很好地履行了自己的职责,并没有重犯美联储在大萧条中的错误?.

必须承认的是.发达国家的中央银行在本次金融危机中之所以能够很好地行使最后贷款人的

何德旭,中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副所长,研究员,博士生导师;吴伯磊,中国社会科学院研究生院博士

研究生.本文系国家社科基金重大项目《构建金融稳定的长效机制研究——基于美国金融危机的经济学分析》(项目号:08&ZD035)的阶段性研

究成果.

?美联储于2007年8月9日发表声明表示将提供流动性,保持市场持续的良好运作;随后,美联储在各种场合又通过书

面和口头表明稳定市场的决心.

?公开市场操作方面,美联储先后20次向市场注资2717.5亿美元;再贴现方面,美联储于2007年8月17日,9月18日,

12月11日,2008年1月22日以及1月31口共5次降低再贴现率共计2.5个百分点.

?在美联储的协调下,美国银行,摩根大通和花旗集团于2007年10月15口组建了一个名称为”主要流动性增加工具”的

规模达800,1000亿美元的特别基金,用于为收购有问题的按揭证

券资产提供融资.

?Friedman和Schwartz在其巨着《美国货币史》中详细分析了美联储在大萧条中的错误决策,其中最大的失误就是美联储

公开市场操作不足,没有采取足够的措施防止危机的扩散.

54

金融评论2011年第2期

职责.与其长期的经验积累和正确的理论指导是密不可分的.众所周知,从1797年弗朗西斯?巴应

爵士(FrancisBaring)第一次提出最后贷款人的概念,西方国家对最后贷款人制度的研究已经有了

200多年的历史,特别是随着近几十年全球性金融危机的增多,各国中央银行在实际操作中也积

累了丰富的经验.

从我国的情况来看,长期实行计划经济体制或者受计划经济体制的影响,金融体系效率低下,

最后贷款人制度缺失或者不健全,引发了较为严重的财政亏损;另外,本次金融危机虽然并没有给

我国的金融系统造成很大的冲击,但是却为我国相关制度的设计提供的借鉴与启示,尤其是随着

我国经济和金融对外开放的进一步扩大,我国的金融系统将更容易受到外部包括全球各种金融危

机的冲击.因此有必要进一步完善我国的最后贷款人制度.

至目前,国内学者对我国最后贷款人制度的相关理论已经有了初步的研究.汤凌霄

(2005,2009),周厉(2006),孙天琦和刘社芳(2007),汤凌霄和胥若男(2009)等对国外的相关研究

进行了述评,其中孙天琦和刘社芳(2007)还总结了国外相关理论对我国的启示;汤凌霄(2005)讨

论了我国隐性最后贷款人的相关问题;汤凌霄(2009)从整体上探讨了构建我国最后贷款人制度的

目标,范围与原则;此外,本次金融危机爆发后,徐洪才(2009)讨论了金融危机对构建我国最后贷

款人制度的启示从这些研究成果来看,多偏重对国外理论的介绍,虽然在相关制度的构建上也有

一

些研究,但是还没有从最后贷款人制度的整体设计上提m全面而系统的政策主张.鉴于此,本文

拟从最后贷款人的制度设计人手.在回顾相关文献中最后贷款人制度设计原则的基础上,根据我

国的现实情况,提出构建我国最后贷款人制度的较为全面的政策建议.

二,谁来充当最后贷款人

一

般而言,最后贷款人是由中央银行担任的.巴吉特(Bagehot,1873)早期

提出的最后贷款人

四原则就是针对英格兰银行的,他认为,由于中央银行拥有货币垄断发行权,是一国流动性的最终

来源,而且中央银行发行的银行券属于法定清偿货币,加上在金融恐慌时期对高能货币的需求也

就是对中央银行银行券的需求,因此只有中央银行才能够担当最后贷款人.

经过200多年的研究和实践,许多学者赞同巴吉特的这种观点,即认为中央银行应该充当最

后贷款人.事实上,中央银行作为最后贷款人有很多优点,HumphreyandKeleher(1984)提出部分

准备金的金融体系以及中央银行对货币发行权的垄断使其应该是天然的最后贷款人,他们认为中

央银行作为货币政策的执行者.对金融市场状况拥有第一手的信息,而这些信息可以帮助中央银

行认清市场的形势以及帮助中央银行辨认哪些金融机构是有清偿力的:中央银行拥有再贴现和公

开市场操作等能够调节货币市场的工具,在市场或金融机构流动性匮乏时可以通过这两种工具提

供流动性.Giannini(2001)认为中央银行作为货币市场和支付体系的核心,在市场上拥有很强的号

召力,在危机时刻它可以组织金融机构开展自救或帮助金融机构共

同渡过难关,本次美国金融危

机中美联储联合美国银行等金融机构开展的互助自救就是一个很好的说明;此外,中央银行有很

强的中立性,这保证它作为最后贷款人时可以不受外界的干扰,减少了道德风险发生的可能性,从

而可以完全基于社会福利的最大化进行决策.当然,中央银行作为最后贷款人的优势还有很多,它

拥有很多私人部门或者其他公共部门无法比拟的优

势,Goodhart(1999)甚至称只有在中央银行体

制不存在或极不完善的情况下才能选择其他机构作为最后贷款人.

尽管如此,仍然有些学者主张中央银行不是也不应该是唯一的最后贷款人,其他公共机构也

可以充当最后贷款人.持这种观点的学者主要有Bordo(1990),Repullo(1999)等,他们认为中央银

行以外的其他公共部门,如财政部,存款保险公司等也可以担任最后贷款人.Bordo(1990)考察了

历史上的银行危机以及危机中最后贷款人的实践,他认为某些公共部门可以提供最后贷款人功

5S

何德旭等:最后贷款人制度:设计原则与改进措施

能,但不一定是中央银行,例如成立于1934年的美国联邦存款保险公司就大大缓解了银行危机.

Repullo(1999)认为中央银行和存款保险公司都可以担任最后贷款人,具体要视情况而定,他还构

建了一个基于不完全合约的模型,在其中讨论了金融危机时期由谁来出任最后贷款人,其研究结

果表明,面对较小的流动性冲击,应由中央银行来担任最后贷款人;当面对较大的流动性冲击时,

应该由存款保险公司来担任最后贷款人.显而易见的是.存款保险公司作为最后贷款人也有一定

的缺陷,一方面,在面对较大的流动性紧缺时,存款保险公司并没有源源不断的流动性资源;另一

方面,存款保险公司不具有中央银行的独立性,由它担任最后贷款人可能会带来较为严重的道德

风险问题.

还有学者提出私人部门也可以担任最后贷款人.Timberlake(1984)考察了1857,1907年间美

国清算所的历史,他认为清算所也可以通过功能的拓展替代公共部门来担任最后贷款人.但是,私

人部门充当最后贷款人由于存在内生性的缺陷,即在提供流动性时存在季节性的波动,因此这种

观点并没有引起其他学者的共鸣,事实上,纽约清算所也于2O世纪初瓦解了.

可以看出,上述观点都是在赞同需要最后贷款人制度这一前提下开

展讨论得出的结论.而自

由银行制度的赞同者则拒绝任何政府或私人机构充当最后贷款人的可能性,他们认为银行恐慌的

唯一原因是对银行系统的法律限制;如果没有这些限制的话,自由的银行市场将是一个银行恐慌

渗透不了的银行体系.Selgin(1989)认为银行系统最重要的限制有两个:一个是美国禁止银行在全

国范围内开设分支机构?;另一个是商业银行系统禁止自由发行货币(freecurrencyissue).允许银

行在全国范围内开设分支机构能够使银行在全国范围内配置资产,从而可以有效防止相对价格带

来的冲击,自由发行货币则可以使银行能够提供个人所需要的现金.但是,赞成自由银行制度的学

者并没有提及银行系统在受到系统性冲击时应该如何提供高能货币,事实上,在那种情况下也只

有货币当局(中央银行)能够满足条件.

理论上,由于最后贷款人的职责是在金融恐慌时提供公共产品,所以,作为公共产品的供给主

体一般就是政府部门.从世界范围的实践来看,多数国家的最后贷款人是由中央银行扮演,在中央

银行充当最后贷款人存在不足时由其他部门补充.林平(1999)总结了世界上主要国家最后贷款人

的新的制度安排,这些新的形式主要有三种:中央银行牵头,由其他特别机构或专门资金提供财政

支持;中央银行牵头,组织大银行集资救助;中央银行出面担保,帮助问题银行渡过难关.从上述讨

论可知,最后贷款人并没有统一的承担部门,一个国家由哪个部门(或机构)来担任最后贷款人,要

根据国情而定,例如中央银行制度的完善程度,金融市场的健全状况以及信息的透明度等.

三,最后贷款人的制度规则

巴吉特在其出版的《伦巴德大街》(Bagehot,1873)一书中全面阐述了最后贷款人理论,并提出

了着名的巴吉特”四原则”.这四个原则成为后来各国最后贷款人制度实践中最基本的原则,至今

仍然具有很强的指导意义.但是,随着经济社会的变迁和金融市场的发展,巴吉特原则的可操作性

以及其引发的道德风险受到了质疑,并引发了国内外学者广泛而激烈的讨论.

(一)最后贷款人的救助对象

传统的巴吉特理论认为最后贷款人只应该救助那些有良好的资产作为抵押并且未来有清偿

能力的借款人.然而在实践中,区分金融机构是否具有清偿能力是异常困难的.由于一些大型金融

?这个限制在1994年已经取消.1994年的瑞格一尼尔跨州银行业务和分支银行制效率法案(theRiegle-NealInterstate

BankingandBranchingEfficiencyAct,IBBEA)~区域性的协议扩展到全国.废除了麦克法登法案(TheMcFaddenActof1927)

和对银行控股公司法案的道格拉斯修正案

(theDouglasAmendmentof1956),并允许银行控股公司从1997年6月1日起将其

跨州拥有的银行合并为一家.

56

金融评论2011年第2期

机构的倒闭会引发社会恐慌,所以最后贷款人常常会倾向于救助一些不具备清偿能力的金融机

构.而这种行为又引发了金融机构的道德风险.对此,学术界在是否救助没有清偿能力的金融机构

这一问题存在着较大的分歧.

支持传统观点的学者主要有Mehzer(1986),Bordo(1990)和Kaufman(1991).Meltzer(1986)认

为中央银行应该允许破产的银行倒闭,因为如果不那么做的话将会鼓励金融机构冒更大的风险;

如果中央银行能够允许金融机构破产,那么单个银行的破产将不会引起公众对其他银行的怀疑,

也不会造成金融体系的恐慌.导致金融恐慌最大的原因恰恰是因为

中央银行没有遵守巴吉特的四

大原则.Bordo(1990)认为救助不具备清偿能力的银行将会引发道德风险.会使银行在未来需要更

大的救助,总体上会加大问题银行的处置成本;而且,救助没有清偿能力的银行会损害市场的公平

竞争,对健康经营的银行是不公平的.Kaufman(1991)认为,赞同救助无清偿能力银行的学者低估

了过度救助金融机构带来的风险,这会导致金融机构在未来需要更大的援助.

更多的学者支持最后贷款人应该救助一些没有清偿能力的问题银行的观点.Solow(1982)认

为最后贷款人应该为金融系统的稳定负责,任何银行(特别是大银行)的倒闭,都会造成银行系统

的动荡,为了防止由于某个银行的倒闭而带来的信心危机在银行系统的扩散,最后贷款人应该救

助破产的银行.Goodhart(1987)赞同中央银行在紧急情况下要援助破产的银行,他认为区分银行

的”流动性不足”和”破产”是很困难的,一个因为流动性不足而需要最后贷款人帮助的银行经常被

怀疑是陷入破产,因为准确评估银行的资产并不容易,中央银行即使知道陷入流动性不足的银行

也有可能是破产的银行.但是中央银行不得不立即决定是否提供流

动性:他还认为.当储户拼命地

从破产的银行取现时,银行和借款者辛辛苦苦建立起来的信任关系也会一扫而去.而原来的关系

一

旦失去,想要建立新的信任关系就需要更大的成本,同时借款人也要承担一定的损失,因此,为

了保护借款者,Goodhm’t认为中央银行应该回笼资金借给有问题的银行.然而,Schwartz(1988)也

指出,借款者也许并不需要这种安排,相反,他们可以通过同时在许多金融机构中既存款又贷款来

达到这一目的.

由此可以看出,认为最后贷款人不应该救助无清偿能力银行的学者主要是从救助成本,救助

引发的道德风险以及市场公平的角度进行考虑,而赞成最后贷款人救助无清偿能力银行的学者则

强调大银行的倒闭容易引发金融系统的恐慌,所以要防止银行危机就应该救助一些无清偿能力的

银行.应该说这两种观点都有一定的道理.Goodhart和Huang(1999)将挤兑传染和道德风险引入

最后贷款人救助模型,并且在这个模型框架下重点考虑了最后贷款人的救助决策.研究结果表明,

如果仅考虑传染风险.那么最后贷款人总是有激励去救助陷入困境

的银行;而如果只考虑道德风

险,那么最后贷款人总是拒绝救助陷入困境的银行.因此,道德风险是最后贷款人为了解决银行倒

闭的传染风险的副产品,两者同时存在,中央银行必须综合权衡救助陷人困境的银行所带来的收

益和与之伴随的道德风险的成本.虽然道德风险的存在降低了中央银行救助陷入困境的银行的欲

望,但是当问题银行的规模达到一定程度时,中央银行为了顾及大的银行倒闭所带来的损失.也会

救助大的银行.

基于这一分析,各国最后贷款人对救助对象的态度(或行为)应根据具体情况而定.在经济形

势较好的时期,最后贷款人应更关注道德风险,尽量少救助或不救助不具备清偿能力的金融机构:

而在金融危机时期则应更关注大型金融机构倒闭带来的冲击,采取措施救助一些虽然没有清偿能

力但影响巨大的金融机构.

(--)最后贷款人的救助方式

巴吉特认为最后贷款人的救助应该采用窗El贴现(DWL)的方式.这是因为在他所处的时代金

融市场并不发达,窗口贴现是中央银行最主要的工具:而且巴吉特主张最后贷款人只向暂时陷入

困境但是有清偿能力的银行贷款,因此,窗口贴现在当时无论是在理论意义上还是在操作层面上

57

何德旭等:最后贷款人制度:设计原则与改进措施

都是最优的工具选择.但随着金融市场的发展.公开市场操作(OMOs)日益成为中央银行货币政策

的主要工具,与窗口贴现相比,公开市场操作更加关注的是市场,并不需要对金融机构是否具有清

偿能力做出判断,因此很多学者提出最后贷款人的救助应该采用公开市场操作的方式.于是就出

现了观点对立的两种主张:一种主张最后贷款人应该将窗VI贴现作为主要的救助方式.另一种主

张公开市场操作应该成为最后贷款人的主要救助工具.

不少学者(如GoodfriendandKing,1991;Bordo,1990;Schwartz,1988;Capie,1998等)认为最后

贷款人应该通过公开市场操作向市场提供流动

性.GoodfriendandKing(1988)为最后贷款人的职

能做了很强的假定,他们认为最后贷款人只能采用货币政策(专指公开市场操作)来调节市场上的

高能货币,并不需要通过被称为银行政策的贴现窗口贷款来改变高能货币.银行政策之所以被他

们认为是多余的,是因为中央银行贴现窗口的贷款和私人部门提供的贷款很相似,都需要监管,在

这些业务方面中央银行并不比私人部门更加有效;他们还认为现阶段美联储更加有优势的原因是

美联储可以做全额的抵押贷款而商业银行在目前的管制下则不行.因此,目前的监管制度使贴现

窗口只能帮助缺乏流动性的银行,但是没有人能够阻止美联储迫于政治压力贷款给破产的银行.

而且,贴现窗口贷款延迟了银行破产前把其最好的资产用来偿还没有保障的存款者的时机,降低

了存款者的监督激励,提高了银行的经营风险.总之,赞同公开市场操作方式的学者主要强调的是

窗口贴现会引发金融机构的道德风险,认为直接向金融机构进行贴现会使一些没有清偿能力的银

行得不到惩罚,从而诱发银行的道德风险(Capie,1998);Kaufman(1991)

也认为,除非是最后贷款

人在金融机构的清偿能力方面有足够的信息,否则最后贷款人就不需要直接救助某个金融机构.

对于主张公开市场操作方式的观点,支持窗口贴现的学者也提出了质疑:一方面,公开市场操

作作为中央银行货币政策执行的最基本的_1二具,如果将公开市场操作作为最后贷款人的工具,那

么,如何区分中央银行El常的公开市场操作行为是在执行货币政策还是在行使最后贷款人职责,

Goodhart(1999)指出,在中央银行的实践中,要区分这两种职责是很困难的.另一方面,相比窗口

贴现所引起的道德风险.某些金融机构由于缺少必要的直接救助而倒闭所引发的社会恐慌将要严

重的多.特别是大型金融机构倒闭所带来的损失要数倍于救助成本.

还有学者(FalkoandMarcel,2003)从市场体系的角度讨论了最后贷款人的最优救助方式.他

们区分了市场主导的和银行主导的两种金融体系,在两种不同的金融体系下最后贷款人的最优救

助方式是不同的.他们的研究结果表明:最后贷款人用两种方式干预都是有益的,甚至直接干预要优于市场

化的问接干预,特别是在一个银行主导的金融体系中;在面临严重的流动性短缺时,直接向银行提供流动性

要优于通过市场提供流动性,而且银行主导的金融体系下的市场干预所造成的福利损失要大于市场主导的

金融体系的福利损失:如果把最后贷款人所需要的信息成本考虑进去,那么在银行主导的金融体系中最后

贷款人直接干预是最优的策略,但这在市场主导的金融体系中则不成立.

从这些争论中可以看出,采取什么方式救助问题银行事实上是救助

有清偿力银行与无清偿力

银行之争的延续(汤凌霄和胥若男,2009).支持窗口贴现方式的学者更关注的是特定的金融机构,

其重点是防范单个金融机构的倒闭带来的系统性风险;而支持公开市场操作方式的学者关注的是

市场的流动性,其重点是防范对单个金融机构的救助所带来的道德风险和市场公平的损失.从各

国的实践来看.两种方式在长时期内都是共存的,美国1974年的富兰克林国民银行案就是通过窗

口贴现的方式解决的:1987年l0月和1989年两次股票市场的崩溃则是通过公开市场业务解决

的;在本次金融危机中,美联储为了防止金融危机的进一步蔓延,采取了窗口贴现和公开市场业务

两种方式.因此,在具体的实践中,最后贷款人要根据当时的具体情况,所掌握的信息以及面临的

不同的环境而采取适当的方式,对于具有广泛影响的金融机构,可以采取窗口贴现的方式;而对于

市场普遍性的流动性短缺,则可以通过公开市场操作的方式.

58

金融评论2011年第2期

(三)最后贷款人是否执行惩罚性利率

在巴吉特最初提出的最后贷款人”四原则”中,他认为应该向借款的

银行收取惩罚性利率,因

为惩罚性的利率可以提高资源的配置效率并且能够维护金融市场的公平竞争.

但在各国最后贷款人的实践中,特别是随着金融市场的迅猛发展,向问题银行征收惩罚性的

利率受到了越来越大的挑战.首先,收取惩罚性利率可能会使银行危机更加恶化,惩罚性利率可能

会加重银行的负担,非但不能帮助银行渡过难关,很可能会成为银行经营恶化的又一因素;其次,

收取惩罚性利率向市场传递了一个信号,即施加惩罚性利率的银行经营状况较差,这会导致市场

对银行的挤兑;再次,如果要征收惩罚性的利率,那么利率水平的确定也是一个:大难题(Goodhart,

1999:Kaufman,1991),因为不同时期利率的高低标准有很大的差异,金融危机发生时市场利率本

已很高,此时再征收惩罚性的高利率可能没有几家银行能够承受;最后,收取惩罚性利率可能会引

发更严重的道德风险,因为在危机时刻,问题银行渡过难关已属不易,如果收取惩罚性的利率,面

对高昂的借贷成本以及本已很高的破产概率,银行经营者很可能会铤而走险,冒更大的风险,这对

于整个社会来说可能是得不偿失,既付出了救助成本,又没有救助问

题银行.

事实上,在各国最后贷款人制度的实践中,执行惩罚性的利率并不常见.Giannini(2001)考察

了历史上银行危机时期最后贷款人的利率执行情况,发现最后贷款人很少执行惩罚性的利率,相

反.最后贷款人很多时候是按照当时的市场利率或者低于市场利率进行贷款,甚至有时还没有抵

押品.以美国为例,美联储在早期倾向于执行高于市场短期利率的利率,但是情况在1920年以后

发生了变化,美联储更加倾向于按照市场利率或低于市场利率进行贷款(汤凌霄和胥若男,2009);

在20世纪80年代美国储贷危机时期,美联储对于银行的短期贷款收取了较为优惠的利率,而对

于长期贷款则收取了高于市场利率的利率.

总的来说,对于最后贷款人救助银行时的利率,可以考虑短期利率按照市场利率或者低于市

场利率来执行,而长期利率则应该收取高于市场水平的利率,因为对于最后贷款人来说,其本意是

救助那些暂时陷入流动性困境但具有偿债能力的金融机构,因此应该鼓励金融机构短期的借贷,

而惩罚长期的借贷.

四,最后贷款人制度中的道德风险

(一)最后贷款人制度引致的道德风险

在存在最后贷款人制度的经济体系中,一旦银行经营者认为可以受到最后存款人的保护,那

么银行经营者就有可能将其资产投入到收益高但风险大的资产中去,即使受到挤兑也会有最后存

款人的保护:而储户在意识到自己存款的银行受到最后存款人的保护后,也就不会有积极性去监

督银行的经营行为,这样,银行经营者和储户对最后贷款人援助行为的预期最终将推高银行的经营风险.

这意味着虽然最后贷款人能够有效防止银行系统的恐慌,但它助长了银行经营的道德风险.

Mishkin(2000)认为这种道德风险更容易发生在大金融机构身上.由于大型金融机构的影响

巨大,其倒闭将会引发经济系统的恐慌,甚至有可能引发金融危机,因此大型金融机构的经营者相

信自身发生危机时最后贷款人不会坐视不管,这样他们就会放松自我的风险管理,这种情况就是

人们常说的”大而不倒”.,当存款者知道最后贷款人会在危机时救助大型金融机构后,必然会放松

对这些金融机构的监管,因此就削弱了市场约束.此外,这种大型金融机构在危机时刻得到救助的

预期也不利于市场的竞争,因为大型金融机构有最后贷款人的救助,

存款者就会将储蓄放在这些

大型银行中,而一些小的银行就会面临储蓄不足的问题,因此”大而不倒”在很大程度上损害了市

场竞争.

可以看出.最后贷款人制度的存在会导致市场约束作用的扭曲,从而滋生种种机会主义行为,

59

何德旭等:最后贷款人制度:设计原则与改进措施

在对问题金融机构的救助中,对管理者的宽容,姑息更加重了管理者个人利益至上的倾向;同时信

息不对称造成监管当局的有限理性,产生了激励结构与政府有效约束能力的冲突,使激励约束机

制弱化.因此,在最后贷款人制度的实施过程中需要重点解决的是救助政策的适度及有效防范道

德风险问题,在此基础上促使银行管理者追求并实现社会福利的最大化.

(二)建设性模糊策略

近年来,针对最后贷款人制度安排所带来的道德风险问题,不少学者提出的解决方案是建设

性模糊(constructiveambiguity)策略,其实质是中央银行事先不对其是否履行最后贷款人职责的条

件做出具体说明,使银行不确定自己是否成为援助的对象,从而对银

行形成一种压力.”十国集团”

(Group一10,GIO)对建设性模糊策略进行了定义:对任一金融机构的所有经营活动,中央银行从谨

慎角度出发,关于是否,何时,在何种条件下提供支援的任何预先承诺都应该制止;此外,在做出这

种决策时,要严格分析是否存在着系统风险:如果已经存在,要考虑应对系统传染效应的最优方

式.并须尽量减少对市场运行规则的负面影响.

其实,建设性模糊策略的意义极为复杂,它是建立在权变性理论之上,也依赖于中央银行为了

维持可信性的灵活性需要.建设性模糊并不是不救助大银行,但它在是否救助,何时救助以及通过

什么方式救助的选择上都是不确定的.Goodhart(1999)认为,保持中央银行的可信性是中央银行

不愿意采用透明原则的原因,因为政策制定者希望保留这些规则的使用权,尤其是当微观目标与

宏观目标相冲突的时候.为了不给大银行投机的机会,中央银行往往不设定具体的规则,因为大银

行会根据规则来选择有利于自己的最优资产配置.而建设性模糊策略就意味着中央银行时刻关注

银行业的发展,但并不是中央银行要承担银行经营失败所带来的损失,在银行失败没有威胁到金

融系统的稳定性时中央银行不会救助任何银行.这在很大程度上减轻了大银行的道德风险.

综合起来,实施建设性模糊策略具有以下优点:首先,建设性模糊策略意味着中央银行救助的

不确定性增加,这使得风险回避者(如存款者等)不确定政府是否会救助银行,可以有效降低银行

经营者,储户的道德风险,有助于增加储户监督银行经营的激励,从而可以降低银行破产的风险.

其次,有利于维护中央银行的信誉,当微观目标和宏观目标有所冲突时,中央银行为了平衡二者的

冲突需要灵活处理.而模糊性使中央银行的政策更具有弹性和可信性,这样既维护了中央银行的

权威性,又增加了中央银行政策实施的变通空间.再次,也有利于维护公众的信心,由于信息不对

称的存在.中央银行对于陷入困境的银行的财务状况,资产的风险状况并没有充分的信息,所以中

央银行难免会救助一些经营状况较差的银行;而经过救助的银行一旦陷入破产将极大地影响公众

的信心,即公众对于中央银行的救助选择能力以及银行系统的整体状况会产生怀疑,这会严重影

响最后贷款人制度作用的发挥;因此,从这个角度来看,中央银行必须审慎提供最后贷款人帮助,

不能高频率地使用.而建设性模糊策略恰好可以使中央银行进行更加隐蔽的操作.

五,我国最后贷款人制度存在的主要问题

在新中国成立后的很长一段时问里.我国并不存在最后贷款人制度.自从1983年中国人民银

行被确定行使中央银行职能以后,中央银行开始尝试提供最后贷款人服务.尽管中央银行事实上

承担着最后贷款人的责任,但是其运作实践却与最后贷款人制度的核心思想相去甚远.目前中央

银行在履行最后贷款人职责方面存在以下突出问题.

第一,缺乏对救助对象的甄别机制.从我国中央银行行使最后贷款人职责的实践来看(见表1),

中央银行并没有一套很明确的甄别机制.前已述及,最后贷款人的贷款对象(救助对象)是暂时陷

入流动性短缺但是未来偿债性良好的金融机构,但是,很显然我国中央银行在行使最后贷款人职

责时却背离了这个最基本的原则.在近年来对金融机构的处置过程中,无论是农村合作基金会的

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金融评论2011年第2期

表1我国中央银行近年来的”最后贷款”情况

目的投放时间对象金额(亿元)年利率期限

国有商业1999,2001年第一次华融资产管理公司9472-25%

银行不良不良资产剥离.用于收长城资产管理公司34582-25%未确定期限.

购四大国有银行和国东方资产管理公司ll622-25%每年(后改为

资产的剥离信达资产管理公司4742I25%每季)签合同家

开发银行不良资产小计

6041

关闭地方金融被关闭的城市信用社,

26个省市区机构

.由地方1998,2002盔信托投资公司,农村基金1411期限不同

财政担保会等金融机构的债权人

鞍山证券40

大连证券10

新华证券14

南方证券80

辽宁省证券40

关闭和托管闽发证券近10亿元个人债务

券商,偿还2002年以来汉唐证券挪用lO多亿元客户保证

保证金窟窿金.10多亿元个人债务

和个人债务18亿元保证金窟窿.大鹏

证券数亿

元个人债务

恒信证券保

证金窟窿和个人德恒

证券

中富证券债务总计48亿元

小计近300亿元

证券投资者

2005正100

保护基金

总计约1.4万亿元

资料来源:于宁(2005).

关闭,还是商业银行的关闭或者是证券公司的关闭与重组,中央银行最后贷款人的身影可以说无

处不在.不管金融机构是由于系统性的风险而导致流动性短缺还是由于自身的经营管理方面的原

因所导致的流动性短缺,中央银行都大包大揽,毫不吝啬地伸出援救之手.结果是.虽然我国于

1999年专门成立4家资产管理公司对口处置4大国有商业银行的不良资产,但依然没有改善四

大国有商业银行的经营状况,特别是随着国有商业银行股份制改造的推进,国家还必须巨额注资

国有商业银行,而且这仍然没有换来国有商业银行的高效经营.其中的主要原因之一,就在于中央

银行不适当的救助策略,即作为”第一贷款人”(而不是”最后贷款人”)频频为国有商业银行”排忧

解难”,使得国有商业银行没有激励去改进自身的内部治理:而广大储蓄者也由于把银行信用等同

于国家信用,如果某些金融机构出现问题而导致广大中小投资者的利益受损,那么他们会直接向

国家要钱.因此,中央银行因缺乏明确的甄别机制而实施的不当的救助策略在某种程度上推高了

金融机构的道德风险,也加剧了资产错配的程度.

第二,中央银行实施最后贷款人救助提供的大部分是资本金而不是暂时性的流动性.纵观中

央银行对国有商业银行的注资.中央银行并不是提供通常意义上的流动性手段.而是提供日常经

营的资本手段,这也是有悖于巴吉特所提出的最后贷款人四大原则的.最后贷款人的职责是救助

61

何德旭等:最后贷款人制度:设计原则与改进措施

暂时陷入困境的金融机构,防止由于个别银行的倒闭,传染及其形成系统性的危机.但从我国中央

银行作为最后贷款人的实践来看,中央银行提供的更多的是资本性的注人而不是救助性的贷款.

例如,1998年财政部发行2700亿元特别国债用于充实国有商业银行

资本金,1999年成立四大资

产管理公司用于剥离商业银行的不良资产,2003年为应对”加入世界贸易组织”挑战而向国有商

业银行的注资以及本世纪初对证券公司的综合治理等,都证明了这一点.

第三,中央银行救助贷款利率过低.由于最后贷款人向问题银行提供贷款并向其收取惩罚性

利率可能会加重银行危机,因此各国都采取了”隐含价格”的做法,即对救助银行施加某些条件限

制,如要求接受监管,限制其发放新贷款等,这些做法使”明示价格”的重要性有所降低.从全球范

围的实践来看.香港金管局规定最后贷款利率为基准利率和市场状况的利率差;美联储规定最后

贷款利率在任何情况下都不得低于贴现率加0.5%.而我国中央银行.其最后贷款却执行了较为优

惠的利率.从表1可以看到,中央银行对四大国有商业银行剥离不良贷款时仅收取了225%的利率,这远低

于当时的市场利率.这种低利率造成了对最后贷款的过旺需求.从而导致市场上现大量的套利行为.

第四,最后贷款人的救助方式过于单一.前面提到提供最后贷款人援助的手段一般是窗口贴

现和公开市场操作,但在我国,再贷款差不多成为中央银行行使最后

贷款人职责的唯一手段.单一

的救助手段在一定程度上限制了中央银行最后贷款人作用的有效发挥.

六,完善我国最后贷款人制度的相关建议

第一,明确最后贷款人的职能定位.应借鉴一些最后贷款人制度比较成熟和健全国家(如英

国,美国等)的经验,建立统一的最后贷款人制度框架,明确最后贷款人的宗旨,目标,责任,范围,

方式等,增强救助的目的性,规范性,操作性和时效性.可以考虑在《中国人民银行法》中明确中央

银行的最后贷款人的地位及职能,赋予中央银行应有的自主决策权,提高中央银行在决策方面的独立性.

第二,规范最后贷款人的救助程序.我国最后贷款人制度目前最突出的问题之一就是不管金

融机构出现什么问题,中央银行总是第一个出来救助,最后贷款人变成了”第一贷款人”,偏离了最

后贷款人的宗旨.因此,中央银行应该明确对金融机构的救助程序,并向市场公开和接受监督.金

融企业在陷入困境时,应先让金融企业展开自我救助,同业救助和股东救助,在这些救助都无效的

情况下中央银行才进行最后贷款人救助.

第三,明确救助对象的标准.中央银行应分析问题银行是由于系统性

的风险而陷人流动性危

机还是由于自身的经营管理不善而陷入危机,对于自身经营管理不当而引起的流动性问题应由市

场决定其命运,而对于由于系统性的风险而导致流动性不足的金融机构,中央银行应该展开救助,

以避免造成更严重的金融危机.当然,在经济危机时期,对于一些举足轻重的金融机构,即使没有

偿债能力,中央银行依然要对其实施救助,防止这种大型金融机构倒闭所引发的社会恐慌.

第四,完善救助手段.一般情况下,对于轻度的流动性短缺,最后贷款人无需任何干预;对于中

度和严重的流动性短缺,最后贷款人需要适时进行干预,甚至应该直接向银行提供流动性.由于我

国目前还是银行主导的金融体系模式,所以在对问题金融机构的救助中选择再贷款方式无可厚

非,这一方式的效果可能更加明显.当然,救助问题金融机构的前提是系统性的流动性短缺,而不

是去救助所有陷入困境的金融企业.此外,在我国市场融资比例日益提高的背景下,中央银行应该

寻求救助手段的多元化,充分发挥窗口贴现和公开市场操作的作用,特别是要根据金融风险的程

度,金融企业的经营状况等搭配使用.

第五,收取惩罚性利率.应改变目前救助贷款利率过低的状态,在提供最后贷款援助时,适当

提高救助贷款的利率,高利率的贷款会增加问题银行寻求最后贷款人帮助的成本,减少因利率过

低而引起的金融机构的过度寻求帮助行为.另外,在救助贷款的期限方面,应缩短贷款的期限,在

62

金融评论2011年第2期

经济形势转好或银行的经营状况转好时及时归还贷款,毕竟中?

范文五：最后贷款人(LLR)制度:香港经验及其启示

　　摘要：本文在对香港金融管理局履行最后贷款人角色和国内近几年地方政府动用公共资源对地方法人类金融机构进行资本救助、财务重组情况进行总结的基础上，研究认为：处置地方法人类金融机构的风险，必须发挥地方政府的积极作用；建立我国基于市场机制作用的真正的LLR制度；更严格地限制异地非金融机构类股东人股地方法人类金融机构；适当扩大外汇储备的运用范围。 　　关键词：香港；最后贷款人；援助； 　　中图分类号：F830．5 　　文献标识码：A 　　文章编号：1002―2848―2006(02)―0084―06 　　款人(LLR，LenderofLastResort)是在银 行面临流动性冲击且无法从市场获得流动性支持的 危机时刻中央银行应尽的资金融通责任，它应满足 对高能货币的需求，提供暂时的流动性支持。 　　 　　一、香港金融管理局(以下简称金管局) 的LLR角色 　　 　　香港金融管理局把向银行(1)提供的融资或流动 资金援助分为三类：一是提供即日或隔夜流动资金， 以缓解短期资金紧张的情况；二是为遇有短暂资金 困难的银行提供LLR援助；三是提供较长期的流动 资金援助和／或资本援助。 　　 　　(一)LLR的性质。金管局指出，LLR援助的目 的是为遇到短期资金问题的机构提供喘息空间，以 便采取补救措施，防范流动资金不足演变成无力偿 债事件以及预防银行挤提引发的连锁影响。 金管局同时指出，LLR功能要与实时支付结算 系统提供的即日流动资金或透过贴现窗口提供的隔 夜流动资金分开，因为后者主要是为了确保银行同 业支付系统运作流畅而设。同时，LLR援助与较长 期的流动资金援助和／或资本援助也有所不同。 　　 　　(二)外汇基金是金管局履行LLR功能可应用 的资源。金管局履行LLR功能的资源来自外汇基 金，外汇基金的运用要符合《外汇基金条例》。《外 汇基金条例》规定外汇基金“须主要运用于财政司 司长认为适当而直接或间接影响港币汇价的目的以 及运用于其他附带的目的”。财政司司长将其外汇 基金运用的日常决定权转授给金融管理专员。 　　 　　(三)提供LLR援助的先决条件。在香港，当 一家银行出现危机时，金管局主要用四个平行的要 素来评估问题的严重性：(1)危机对公众信心的影 响；(2)对银行流动资金的影响；(3)对有关银行偿 债能力的影响；(4)对其他银行的牵连性。 　　如果上述四方面没有太大问题的话，银行可照 常经营，同时采取相应措施，防范现有危机扩大。相 反地，若问题严重，金管局便会考虑是否给予援助。 判断的标准在于银行面临的危机是否属于或有可能 导致系统性风险。 　　 　　(四)金管局向有问题机构提供ILR援助采用 的三种基本途径。(1)金管局购买该机构在其可接 受的银行的同业存款――目的是帮助该机构将其流 动资产迅速变现；(2)回购合格的港元证券，包括外 汇基金票据和债券、其他符合条件的在贴现窗口进 行再贴现的证券、其他投资级别的证券(指已获认 可信贷评级机构给予最低可接受或以上评级的证 券)；(3)以该机构的住宅按揭组合作为抵押品的信 贷额，首选是“居者有其屋”或“私人机构参建计划” 下的按揭贷款。 　　 　　(五)LLR援助的期限和利率。由于提供最后 贷款援助的目的是让有关机构有短暂喘息空间以处 理当前的困难，因此以回购协议或信贷形式提供的 援助均属短期性质。援助的期限不会超过30天，但 金管局可酌情在到期日容许该贷款续期30天。如 果逾期未获偿还，金管局不会将有关贷款自动续期， 而会考虑应该采取何种行动，其中包括是否根据 《银行业条例》委任一名经理人，负责管理机构的事 务、业务和资产。 　　金管局认为LLR援助的利率应足以鼓励有关 机构采取妥善的管理方法，但又不影响提供LLR援 助的原意，即防止由于流动资金不足而导致问题发 展为无力偿债的情况。 　　 　　(六)LLR援助的抵押晶要求和最高限额，为 取得LLR援助而与金管局达成回购协议，可接受使 用的抵押品须为投资级别证券。投资级别证券是指 已获得下述认可信贷评级机构给予的最低可接受或 以上级别的证券：Baa3(穆迪投资者服务公司)，BBB ―(标准普尔公司)，BBB+(汤臣百卫)，BBB+ (R&1)。 　　为减少外汇基金所承受的风险，用以支持比R 援助(以回购协议或信贷额形式)的抵押品的价值， 必须超过按照金管局规定的估值折扣率、贷款与估 值比率计算得出的可借贷金额。 　　尽管有适当的抵押晶，金管局仍会对个别机构 提供回购协议或信贷额形式的LLR援助设定最高 限额。根据有关机构的还债能力，LLR援助的最高 限额一般定在该机构资本基础的100％至200％之 间，但以不超过100亿港元为限。有关机构若能符 合LLR援助的首要先决条件(即资本充足比率为 6％)，将可获得最高不超过其资本基础100％的 LLR援助。若该机构资本充足比率较法定最低水平 为高，将可获得最高不超过其资本基础200％的 IlR援助。在任何一种情况下，金管局均可酌情决 定提供低于最高限额的援助。 　　(七)对境外银行香港分行的LLR援助。金管 局上述政策只是用于提供流动资金援助那些若倒闭 有可能引起系统性风险的本地注册认可机构。金管 局一般的做法是不会对境外银行在香港的分行提供 LLR援助，这是考虑到一家分行的流动资金不能轻 易地与整个银行的流动资金分割。因此，该分行的 总部(在必要时得到其注册地有关当局的LLR援 助)应对其香港分行提供足够资金，以协助其香港 分行履行财务责任。但假如该分行的总部不能做到 这一点，其香港分行将无可选择地要结束营业。在 这种情况下，金融管理专员将会考虑行使其根据 《银行业条例》的权力，委任一名经理人负责管理该 境外银行香港分行的事务、业务和资产。 　　在下述两种情况下，金管局仍可能会对遇到资 金困难的境外银行分行给予援助。(1)市场没有合 适的交易方，金管局会考虑提供港元给该分行，换取 其持有的美元。(2)来自总行的资金仍未到位，金 管局会考虑向该分行提供有抵押的紧急过渡性信 贷，但金管局必须已完全确信该境外银行总行的资 金在短期内将会到香港，而所在地监管当局也保证 情况确实如此。 　　 　　(八)须经财政司司长同意的资金援助。以上 内容是金管局在考虑提供IJ．R援助时的一般准则， 但是否提供援助，最终由金融管理专员酌情决定。 如果不符合以上准则，则必须事先征得财政司司长 特别同意才可提供资金援助。这包括以下几种情 况：(1)该机构不符合以上所述有关提供IJR援助 的先决条件。也就是有关情况涉及的都是较严重的 事件，已超出金管局考虑提供LLR援助的范围(例 如需要提供较长期的流动资金援助和／或资本援 助)；(2)金管局认为有必要给予该机构更长的喘息 空间；(3)金管局认为有必要向该机构提供超出上 述限额的LLR援助；(4)提供的抵押品不属于金管 局所规定类别。 　　金管局在上述情况下提供资金援助，将会考虑 个别事件的环境和事件是否会影响银行体系的稳定 性。此外，金融管理专员也会考虑是否应根据《银 行业条例》委任一名经理人，以保障该机构的资产 以及存户和其他债权人的利益。 　　 　　(九)对没有清偿能力的银行的处置。处置措 施包括：无系统性风险时关闭清盘，股东先承担损 失，其余由债权人(含存户)承担，比如香港国际商 业信贷银行(BCCl)的处理；有系统性风险时香港政 府接管并注入新的资本，然后私有化或直接促成第 三者接管，损失大部分由香港政府承担，股东也损失 大部分或全部资本，债权人并无损失。根据个别情 况，金管局向香港政府建议动用外汇基金拯救有关 银行，动用外汇基金的条件是捍卫港元汇率(若银 行倒闭影响汇率)、维持金融体系的稳定，但是特区 政府并无做出任何承诺去拯救所有发生问题的银 行。这里的难题是很难判断是否具有系统性风险。 　　 　　(十)问题贷款的处置。金管局专家指出，在问 题银行所有的重组实例中，需要处理的主要难题就 是有问题的贷款。在1980年代，解决这些难题的办 法是由香港政府向问题银行的买家提供担保，但收 回贷款的程序相当复杂，而不良资产则在很长时期 内仍然留在银行的账簿上。在某种程度上，这些程 序可能使银行转移其某些资源。而这些资源本可以 更好地运用以开发更多其他有建设性的业务。所以 可以成立接收不良资产的资产管理公司，向银行购 人这些不良资产，增强银行资金的流动性及容许银 行的管理层专心致志于处理银行的日常业务；假若 是一些没有偿付能力(或资本被削弱)而需要进行 重组的银行，资产管理公司购人坏账可让银行除去 不良资产，而留下优质资产，随同银行的负债一起售 予做出救援的银行。 　　 　　二、我国地方政府动用公共资源对地方 　　 　　法人类机构风险的积极化解 　　近几年很多地方政动用公共资源，积极对风险 较大的地方城市商业银行进行财务重组。银监会统 计数据表明，截止2004年末各级地方政府及股东累 计弥补城市商业银行财务亏损51．42亿元，累计剥 离不良资产71，73亿元，累计置换不良资产235．12 亿元，投人的资产总额达358．27亿元。 　　 (一)兴业银行收购佛山商业银行。2004年12 月，兴业银行采取资产收购方式以4．3亿元的价格 收购佛山商业银行，承接佛商行资产34．24亿元人 民币(含佛山市国资委属下的公司收购佛商行不良 资产等所支付的现金)，对外债务人民币34．24亿元 (含除委托存款之外的全部账面存款债务)。其中， 兴业银行向佛山市国资委支付4亿元用于收购佛山 市商业银行部分不良贷款及亏损，0．3亿元用于安 置佛商行员工及补偿原500余名个人股东的投资 (以每股1元的价格)；佛山市国资委出资17．5亿元 用于收购佛山市商业银行剩余的不良贷款及亏损 (其中15亿元是向广东省政府申请的低息贷款)； 总计21．5亿元的收购资金以现金形式注入佛商行 资产，剥离出来的19．3亿元不良贷款(其余为或有 负债、应纳税收等负债近1亿元，亏损约1．2亿)由 佛山市国资委下属的公司负责经营处置。收购完成 后，佛山商业银行的金融业务许可证被依法注销，其 在佛山市的24个网点被改造为兴业银行在当地的 分支机构网点。 　　 　　(二)成都市商业银行不良资产处置。2004 年，为了解决成都市商业银行的不良资产问题，成都 市政府决定市财政贴息，由五家市、区属公司收购成 都市商业银行10亿元的不良资产；成都市商业银行 向这五家公司分别授信4亿元(共计20亿元)，期 限3年，由成都城市建设投资管理集团有限公司提 供担保；20亿元中10亿元贷款利率参照基准率下 浮10％，用于购买成都市商业银行的不良资产，另 10亿元用于五家公司城市建设项目的配套资金，贷 款执行基准利率；贷款按照“专人专户，专款专用， 封闭运行”的原则实施贷后管理。资产重组后，成 都市商业银行不良贷款由年初的27．53亿元下降至 17，61亿元，不良贷款率下降至13．91％。 　　 　　(三)河南对城市商业银行、城市信用社的风险 化解。2005年，河南银行监管当局力促城市商业银 行和城市信用社增资扩股与不良资产处置，并得到 省委、省政府的大力支持。由郑州市政府出资注册 资产管理公司，一次性置换郑州商行60亿元的不良 资产；洛阳市商业银行在市政府支持下成功置换不 良资产9．08亿元，在此基础上市政府继续加大城商 行风险处置力度，准备再以924亩土地(价值50520 万元)注入该行。据初步统计，河南省拟用优质资 产置换不良资产90，49亿元，拟用资本金弥补历年 亏损12．43亿元。 　　相较于香港，内地地方政府不是货币当局，但是 从动用公共资源化解银行历史包袱、救助潜在问题 机构(直接或者间接注资、成立资产管理公司等)这 一点上看，又有一定的类似性。 　　 　　三、香港金管局LLR角色的有关 安排对我们的借鉴意义 　　 　　(一)化解金融风险中地方政府的作用。(1) 处置地方法人类金融机构的风险，必须发挥地方政 府的积极作用。周小川(2005)指出“要使金融机构 强健，政府对金融机构转轨期间形成的和历史遗留 的包袱要认账、要剥离”。这一点对于地方政府处 置地方法人类金融机构风险也是同样的，其中地方 政府的作用在于诸如参与研究整体处置方案、适当 方式进行救助、推进资产清收、追究责任人责任、打 击金融犯罪等，必要时承借专项再贷款。(2)地方 政府动用公共资源救助地方金融机构要规范化。地 方政府对金融机构的扶助是具有非常积极作用的， 但是也可能产生一定的负面影响。比如由于地方扶 助，使得控制权(不是股权)进一步向地方政府集 中，所有股东(基本都是地方法人，很多是民营企 业，也有国外战略投资者)都必须与地方党委政府 在高管任命等方面保持高度一致，发生一种变相的 国有化。但是地方政府在专业性很强的金融业管理 上又缺少经验，所以可能被实质上由其任命的管理 者所操纵而滥用公共资源。由于地方政府的援助也 是直接或者间接动用公共资源(诸如把问题机构与 地方政府拥有的市政建设集团、高速公路集团、国有 房地产商等具有垄断地位的优质国企捆绑)，所以 必须有严格的动用规则，比如完善国有资产管理体 系，提高监督的有效性；充分的信息披露；加强对相 关机构的审计，可以研究安排异省或者中央对地方 重大资产处置进行交叉审计的可行性；“要培育市 场，并把由竞争性市场中得出的公允价格作为合理 的处置价格；要求市场参与主体应当是财务硬约束 的，即财务制度完善、产权关系清晰且其内部有正向 激励机制；需要有一个资产处置的回收底线，在底线 基础上建立一个多收多得的递增的激励制度”(周 小川，2005)。(3)长远中要让市场机制发挥作用， 淘汰一批劣质地方金融机构也很重要。要给地方法 人类机构明确的信号“类似援助不是年夜饭(似乎 年年都会有，而且一年更比一年好)”。市场优胜劣 汰机制发挥作用在这里显得更重要，否则这里就会 发生严重的五重道德风险：①监管当局松懈监管，可 能反而在地方法人机构谋取利益，出问题时为推脱 责任而力促地方政府出银子化解风险；②金融机构 在为地方做贡献的借口下，迎合地方眼前利益的需 要，放松风险管理，盲目资产扩张；③在届的政府采 取各种创新手段，给地方财政长期负债，营造短期 金融稳定，更重要的是从机构获取政绩工程的资金 支持。利用政府权力给不控股但是具有实际控制权 的机构任命亲信型高管；④存款人尤其是大的存款 人起不到监督作用，可能反而会支持高风险机构的 高息揽存；⑤借款人也变本加厉地配合逃废债务等。 造成的结果很可能是现在的慷慨援助导致未来需要 更大援助，金融、财政风险不断累积。(4)监管当局 需要注意的一个问题是地方政府换届周期对地方金 融机构稳定性的影响。不少地方法人类金融机构高 管层的变更都与地方政府换届高度相关(比如稍微 滞后一年)，这是一个现实，需要监管当局较高的艺 术来处理。如顺应政府换届周期，前瞻性地促进金 融机构稳定换届，或许是现实的做法。(5)密切关 注一些地方政府对地方法人类金融机构的实际控制 权(不控股)所隐含的风险。虽然不控股，但是地方 政府或者准确讲个别部门、个人以政府名义对地方 法人类金融机构拥有实际上的控制权，主要表现在 安插亲信型高管。其风险在于亲信型高管贷款投放 上可能会更迎合地方政府的需要(很多可能是政绩 工程对资金的需要)或者为换得股东支持而纵容股 东关联交易。从股东角度看，高管问题上法律赋予 股东的权利被剥夺，股东“无权”就不会“负责”，所 以股东关联贷款等问题就会十分突出。 　　 　　(二)建立我国基于市场机制作用基础上的真 正的LLR制度。(1)中央银行对很多存款类金融机 构已经进行了LLR援助(很多后来也被关闭)，也为 资质尚好、但存在流动性困难、能够提供抵押和担保 的证券公司进行了必要的资金支持，同时也为一些 撤销机构提供了兑付资金支持，很好地维护了金融 稳定。但是像香港金管局一样，中央银行必须给市 场明确的信号：这些援助不是盛宴，虽然当包括非银 行金融机构在内的金融机构对金融稳定造成影响 时，中央银行可以进行LLR援助，但有严格的条件， 而且以不破坏市场机制发挥作用为原则。其实，中 央银行行长周小川态度已经很明确地指出，“良 好的破产机制是保持金融稳定、防范道德风险的突 破口”、“必须建立一个机制使差的金融机构、特别 是最差的金融机构受到惩罚和处置，能够被淘汰出 局。差的金融机构在金融体系中继续残存，就是对 金融稳定最大的威胁，这是最大的不稳定因素。要 控制他们的扩张，甚至要把他们淘汰出局”、“基于 破产机制的优胜劣汰是一种规则，一种信号，目的不 是让金融机构破产，而是促使金融机构面临更为合 理的行为约束，从而在压力下优化自身行为，降低道 德风险倾向”。金融机构、投资者必须从中领会到 政策含义，调整自己的投资行为。而且，金融机构政 策性历史包袱的剥离，正在进行中的存款保护基金、 证券投资者保护基金加上银、证、保监管有效性的不 断加强，市场纪律顺畅作用的基础在快速具备，科学 的中国LLR制度在逐步形成。(2)初始必须清晰判 断是属于流动性问题还是资不低债问题。属于流动 性问题就要给予充足的流动性支持，避免吝啬的流 动支持导致问题恶化，使机构陷入偿付性危机；如果 属于资不低债问题，就要当机立断进行关闭，不能抱 有幻想，避免让其把再贷款作为低成本的资金来源 苟延残喘，浪费公共资金”。实践也证明错误的分 析耽误问题的解决，增加处理的成本。但这种分析 判断本身难度很大，在我国目前的行政体制下难度 更大，因为行政型官员往往采取拖延战略(不是专 家型官员具有的监管宽容倾向)，诸如形式上的集 体决策、层层上报等等。(3)有效调节LLR援助以 及兑付资金援助宏观上对货币供应量产生的影响。 　　 　　(三)金融机构风险管理中要制定应急计划 (contingencyplan)，引入适合自己的压力测试法。 现在中央银行、银监会都有了自己的应急计划，下一 步可借鉴香港金管局经验，促进金融机构制定各自 的应急计划，比如流动性应急计划，必要的话，监管 当局可以出台指引。但是应该清楚，应急计划不是 制定好后就等着危机发生，等有机会宋启用计划，来 展示自己制定了多么美好的一个应急计划。应急计 划要尽可能的周全、科学、可操作，但是所针对的各 种危机不发生是最好的。需要做的是在周全的应急 计划基础上更好地加强管理，采取更好的预防措施， 以避免发生危机。 　　金融机构在风险管理中可以逐步根据自己的业 务性质和复杂程度引入压力测试，运用先进技术来 评估机构在“紧急”环境下可能受到的影响，并及时 采取适当校正、补救措施，前瞻性地处理各种潜在风 险，监管当局可以引导并在适当时候出台相关指引。 　　(四)机构准人上更加严格地审查异地股东资 格，加强对股东关联交易和银行高管直接或者间接 贷款的监管。从香港经验看，银行出现问题的主要 原因之一就是股东的合适人选和关联贷款问题。结 合我们的实际：(1)更严格地限制异地非金融机构 类股东入股地方法人类金融机构。花旗银行对其分 支机构异地贷款非常慎重，美国货币监理署(OCC) 对其监管对象的异地扩张也非常审慎。和异地贷款 同样的道理，我们监管当局对异地股东资格要严格 审查，尤其是在当前阶段。突出的例子就是德隆对 全国多家城市商业银行、信托公司的祸害和青海格 尔木8家农村信用社(原城市信用社)被外地股东 祸害(虚假出资、抽逃资本金、账外经营、大量异地 拆出资金和异地发放贷款)，最终导致被撤销。 严格一点可以规定异地股东不是金融机构、没有管 理银行经验，或者不是现有“好银行”的较大股东的 外地投资人不能进入。就这个问题，监管当局《关 于城市商业银行组建工作的指导意见》中规定：城 市商业银行新股金的募股范围限制为本市的法人单 位，个人不得人股；《城市合作银行管理规定》中指 出：城市合作银行股本由当地企业、个体工商尸、城 市居民和地方财政入股资金构成；《关于促进城市 商业银行健康发展有关问题的通知》(银发[2000] 260号)中指出：城市商业银行增资扩股的对象以本 市财政和市内各类企业为主，也可根据实际情况，允 许城市商业银行在所在省(区)内募集股本；2003年 9月，就一些城市商业银行增资扩股中由于股权结 构不合理导致接连发生股东操纵银行高级管理层并 恶意进行关联交易问题，中国银行业监督管理委员 会发出《关于加强城市商业银行股权管理的通知》， 要求对异地股东人股要详细说明理由，逐级审核并 出具意见后报银监会核准。可以看出，谁具有股东 资格，监管当局文件规定是非常明确，但是都没有明 确禁止外地股东人股，而一些地方正好有“没有禁 止的都可以干”的理念。所以从目前阶段的信用环 境看，应该进一步明确禁止，这里的关键之一是地方 监管当局在合格股东的审查上要深入书面材料背后 进行高水平的股东资格调查。因为外地投机者可以 在当地注册公司，以当地法人名义人股以规避监管， 这完全可以通过细致的审查、调查而发现，在最初始 把不合适人选排除在外。(2)股东关联交易和银行 高管人员直接或者间接贷款问题。从香港经验看， 股东关联交易和管理层直接或者间接贷款是引致银 行出问题的原因之一，其中涉及欺诈。在这一点上 监管当局要加强监管，尤其是对股东关联交易要提 高甄别能力。 　　在股东资格的合适人选问题上，韩国中央银行 的政策取向值得借鉴。根据《金融时报》报道，韩 国中央银行的研究部门对于亚洲金融危机后外国投 资者在韩国金融业中的作用进行了专门评估。研究 发现外国私人资本运营公司在收购当地银行后，为 了能够迅速高价出手股权，他们更多地是致力于稳 定银行而并非提高效率。这些公司也会进行一些诸 如重建银行资本级别和改善资产质量等结构上的改 进，但是他们往往不会着力引进较好的金融产品、银 行运作体系和管理方法，而后者才是真正有利于银 行发展、拉升韩国金融业总体水平和维护民众利益 的关键所在。也正是基于这个原因，在银行私有化 过程中，将股权出售给外国金融机构要好于出售给 私人资本运营公司。 　　报告说，韩国政府应该放松对国内私有股本基 金的限制，因为这种限制使得外国投资者在投资韩 国金融机构方面处于比国内投资者更有利的位置。 报告认为，应该鼓励国内金融基金参与到银行私有 化的过程中来，“如果一定要将银行卖给外国资本， 则必须对最大股东进行严格评估，从而判定其身份 资质等是否适当”，相比之下，外国银行要比海外私 人股本基金更适合成为股东。 　　相较之下，我们不少地方城市商业银行、城市信 用社的股东层次更低一等，既不是第一层次的为了 提高效率，保证银行长期稳健经营，在银行业做长期 投资(战略投资者)；也不是第二层次的稳定银行从 而高价出让股权获益(财务投资者)，纯粹是属于最 低层次的用股权投资来作为获得贷款便利(直接或 者间接通过关联子公司)的桥梁，得逞的前提之一 或许是监管无效。 　　(五)外汇基金的运用。从香港把外汇基金作 为金管局行使1ZR角色的资源以及对外汇基金的 管理上看，我们可以有选择地借鉴，研究扩大对外汇 储备的有效使用，通过储备形式的多样化适当减轻 人民币升值压力。这一点国内很多官员、学者也已 经提出类似观点。但是外汇基金属于公共资源，动 用它必须建立规范的制度，比如香港的《外汇基金 条例》。

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