范文一：“两法衔接”工作存在的问题、原因及其对策

“两法衔接”工作存在的问题、原因及其对策 “两法衔接”这个概念是国务院在2000年10月组织开展打假联合行动中第一次提出。它是指检察机关会同公安机关和有关行政执法机关实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究，及时将行政执法中查办涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的工作机制。尽管从2001年7月国务院发布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》至今，最高人民检察院、国务院、四川省检察院、四川省政府法制办、南充市检察院相继出台了“两法衔接”的相关规定及实施细则，但各县级检察机关的“两法衔接”工作成效并不明显，笔者就营山县“两法衔接”工作为例，对“两法衔接”工作目前的情况、存在的问题及原因进行分析，提出相应对策。 一、近年来营山县院“两法衔接”工作开展基本情况 自“两法衔接”工作开展以来，我院和县监察局、公安局与相关行政执法机关会签了一系列文件。特别是2011年中央部署开展“两法衔接”专项监督工作以来，我院与公安局、监察局、经信局、工商局、质监局、药监局、烟草局、卫生局联合签发文件成立了领导小组，监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件17件23人，办理了一些较有影响的、关系群众切身利益的案件，例如2012年郭某某生产、加工“地沟油”案件、2013年董某、李某、胡某生产、销售不符合安

全标准食品罪的案件、胡某组织领导传销活动罪案件等，有力的维护了人民群众的合法权益，及时化解了社会矛盾。

二、“两法衔接”工作目前存在的问题及成因

(一)移送刑事立案案件数量少

我县各行政执法单位行政处罚案件总量在六七百件，但每年平均移送刑事立案的案件不超过5件，移送立案率不到1%，与实际情况差距较大。主要原因有以下几个方面：

1.行政执法机关处于自身利益考虑，以罚代刑。

虽然我院不断地创新工作方式，主动走访、联系县各行政执法单位，并与县法制办召开联系会，强调“两法衔接”工作的重要性，但仍有很多行政执法机关不按时上报行政执法案件信息，不愿主动接受监督。行政执法机关的执法过程，是其自身权利和利益得以体现和实现的过程，而司法机关的介入可能会触及到行政执法机关的这一“软肋”。因此，行政执法机关为了保护自身利益不受损害，往往各自为阵、暗箱操作、大事化小，小事化了。行政处罚后不了了之。

2.“两法衔接”工作制度不健全

“两法衔接”工作涉及面广、要求高、突发性强，需要多个执法单位的配合，缺乏有效的衔接机制，“两法衔接”工作就处于松散、随意和模糊的状态，无法满足实际工作需要。我们走访时发现，对“两法衔接”工作，有些行政执法

单位没有明确负责人、联络人。有些是有负责人，但管理不到位，频繁换人，导致工作衔接不上。

3.缺乏统一、有效的信息监督平台

目前全省统一的“两法衔接”工作信息平台尚未建立，各院都是根据自己的实际情况来完成对行政机关执法案件的监督。南充市除南部县检察院与27个行政执法单位建立全省首个县级“两法衔接”信息共享平台外，其他院均缺乏专门的案件信息监督平台。我院是每月通过政法党政网来审查行政执法案件信息，但在缺乏专网、专门软件、专门设备的情况下，有些行政执法单位上报书面信息材料、有些通过QQ传送，有些上报的信息不规范、不全面，有些行政执法机关在当月没有行政处罚案件，干脆不报，严重影响了监督有效性。

4.法律、法规不健全

尽管国务院制定和最高检制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，各地也联合制定了一些实施细则，但是缺少法律强制性规定，加上基层行政执法部门人、财、物都极其有限的情况下，很多工作就往往流于形式。检察机关派员去各行政执法机关抽查行政执法案卷材料，在没有法律依据、没有投诉、举报的情况下，自己多少也显得底气不足。

（二）移送刑事立案案件质量不高

部分行政执法机关移送刑事立案案件质量不高，经常是因证据问题导致无法立案、逮捕及起诉。

1.未严格依法取证。行政执法人员在执法过程中未严格按照规定现场取样、记录、封存、标记，取证的方法简单、措施不当，甚至有些该取样的未进行取样，证据出现重大瑕疵，以致案件存在争议。例如，2013年我县畜牧局查办的董某等人销售病死猪案件，现场查获4头死猪，现场执法人员只对其中的一头疑似病死猪进行了取样，其他三条均未取样并进行了深埋处理，导致这三头死猪的死因存在争议。

2.取证时机把握不准。我们知道在《刑法》分则破坏社会主义市场经济秩序罪中，第一节生产、销售伪劣商品罪包含九个罪名，如生产销售不符合安全标准的食品罪、生产销售有毒、有害食品罪、生产销售假药罪等等，都事关百姓切身利益。而这九个罪名都是以生产、销售为前提，因此在取证的时候，要以“生产、销售”环节为切入点。如2013年县公安局提请批准逮捕的刘某生产、销售不符合安全标准的食品罪一案，执法人员在刘某家中当场查获4头病死猪，刘某承认是收购而来，但否认拿到外面销售，而是用来喂狗。本案的关键就是取证时机把握不准，导致证据不足而无法对刘某批准逮捕。

3.取证的重点没有厘清。面对证据，行政执法机关不知道如何去抓重点证据，往往是证据取了不少，但还是立不了案，定不了罪。抓问题就要抓关键，取证的重点就是案件的焦点，取得了关键证据往往事半功倍。例如拒不支付劳动报酬罪当中法律规定的犯罪行为有三种：转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动报酬、有能力支付而不支付劳动报酬。比较常见的行为就是犯罪嫌疑人逃匿，并且通常是没有能力支付的情况下逃匿，这种情况是否构成犯罪存在争议。因此在收集逃匿这方面的证据尤为重要，主要取证重点应放在逃匿的原因、时间、地点、方式、逃匿后嫌疑人是否有积极工作或其它方式筹钱归还劳动者报酬的行为。如果有证据证明嫌疑人逃到外地后仍旧工作、生活、娱乐，没有归还过劳动者的欠薪，客观表现证明其逃匿是为了拒付欠薪，才构成拒不支付劳动报酬罪。

三、“两法衔接”工作机制的完善和对策

（一）建立起覆盖省、市、县三级的“两法衔接”信息共享平台。

依托政府电子政务网和云计算平台，全省各级检察机关、纪检监察机关、公安机关、行政执法机关按照各自权限统一在省级平台上进行网上移送、网上受理、网上监督，实现全省行政执法和刑事司法信息互联互通。“两法衔接”信息共享平台所拥有的行政执法案件排查系统，可以对行政执

法案件库的案件按照职权类型、处罚结果、涉案当事人等刑事司法关注的敏感信息排查筛选可能涉嫌犯罪的案件。检察人员进入涉嫌犯罪案件库，可以对移送刑事司法的执法案件进行全程监督和管理。信息共享平台配臵有涉嫌犯罪案件监管系统，检察人员可以在该系统内利用刑事案件登记、移送案件列表、刑事立案监督、案件跟踪、时限监督和统计报表等功能。平台将行政执法可能涉及刑事犯罪的犯罪类型和追诉标准配臵到系统，自动与采集的案件信息进行比对。一旦发现有类似以罚代刑、有案不立等涉嫌犯罪的线索，就可以主动向行政执法机关发出建议移送操作。

此外，信息平台系统应当涵盖立案监督、检察建议、纠正违法、案件咨询、移送线索管理、接受控告申诉举报、职务犯罪预防等多项职能，从而将平台的使用权限从侦查监督部门扩展至民行、自侦、控申、预防等多个业务部门。

（二）加强各部门的协作配合

1.建立联席会制定

建立“两法衔接”工作联席会制度，定期召开“两法衔接”工作联席会议，针对行政执法与刑事司法衔接过程中遇到的矛盾和问题进行研讨和交流，共同研究行政执法和刑事司法中遇到的新问题、新情况，形成集体合力，协调解决疑难问题，提高“两法衔接”工作效能。

2.公安、检察提前介入机制

建立行政执法和刑事司法相衔接工作机制，对于行政执法机关查处可能涉嫌犯罪的案件，可以邀请公安机关、检察机关派员提前接入，或者公安机关、检察机关认为有必要时可以主动派员提前介入，对案件进行咨询指导、定性分析、引导取证的时机、先后、方向、范围、重点及证据的补强。提前介入不仅确保了案件质量，也是检察机关履行法律监督职能的一种重要手段。检察机关的检察权从涉嫌犯罪案件移送后向移送前拓展，从刑事诉讼环节向行政执法环节拓展，无疑可以增加对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督，也可以增大行政执法过程的透明度。

3.定期业务培训

“两法衔接”工作涉及的行业非常多，相关的行政法律法规、行业规范、及与刑法领域之间的交叉使得许多案件性质的认定上存在诸多问题，对于检察机关及行政执法机关的办案人来说，进一步加强业务培训，提高执法办案水平，显得尤为迫切和重要。业务培训可分为横向和纵向，横向培训是指检察机关对行政执法单位在“两法衔接”工作方面的调查取证、区分罪与非罪、司法解释理解与适用等方面进行业务培训。纵向培训是指检察机关自上而下的“两法衔接”工作业务培训及行政执法机关自上而下的业务“两法衔接”工作业务培训。另外也可以组织一些业务探讨活动，通过互相学习、互相探讨、互相促进、交流各自执法中的成功经验，

共同提高检察机关、行政执法机关人员的综合素质，不断增强“两法衔接”工作的办案能力。

（三）建立合理的“两法衔接”工作考评机制 建立合理的考评机制，可以将“两法衔接”工作纳入当地政府的年度目标、职务犯罪预防考评、政法委治安综合考评等等，由 “两法衔接”领导小组办公室负责考评。进一步落实责任追究机制。切实加强对“两法衔接”工作的监督检查，依法履行监督职责，严格责任追究。定期开展执法案件巡查。由“两法衔接”领导小组办公室定期组织人员到各行政执法单位对执法案件进行集中巡查。对不能将行政执法案件及时录入平台的单位责任人予以依法依纪处理。

范文二：两法衔接的有关问题

《征管法》第63条规定：“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，构成犯罪应是满足刑法规定的犯罪构成要件。据此，移送的条件是构成犯罪。

《征管法》第77条规定：“涉嫌犯罪的，应当依法移交司法机关追究刑事责任”，涉嫌犯罪，应理解为与某犯罪行为有牵连的嫌疑。据此，移交的条件是涉嫌犯罪。

注意：“构成犯罪”与“涉嫌犯罪”的含义并不相同。

国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令2001年第310号）规定：“涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须向公安机关移送”，据此，移送的条件是涉嫌构成犯罪，并“依法需要追究刑事责任”。

北京市《工作办法》规定：“对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应当移送”，据此，移送的条件是涉嫌犯罪，并“符合刑事追诉标准”。

最高人民检察院、公安部《关于立案追诉标准的规定》规定：“逃避缴纳税款，涉嫌下列情形之一的，应于立案追诉：纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或不申报，逃避缴纳税款，数额在五万元以上并且占各税种应纳税总额百分之十以上，经税务机关依法下达追缴通知后，不补缴应纳税款、不缴纳滞纳金或者不接受行政处罚的”，据此，公安机关的立案条件是已构成犯罪、并“不补缴应纳税款、不缴纳滞纳金或者不接受行政处罚”，因此，可以理解为虽已构成犯罪、但补缴了应纳税款、缴纳了滞纳金并接受行政处罚的，公安机关就不

予立案，即不追究刑事责任。

根据上述规定可以得出的结论是：

第一种：只要构成犯罪，无论是否补缴了应纳税款、缴纳了滞纳金并接受行政处罚，都进行移送，由司法机关决定是否追究刑事责任；

理由：行政机关只具有行政处罚权，不具有司法权；《征管法》

第63条的规定、《征管法》第77条的规定、《稽查工作规程》第60条的规定。

第二种：虽已构成犯罪、但补缴了应纳税款、缴纳了滞纳金并接受了行政处罚，不再移送。

理由：国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令2001年第310号）的规定、最高人民检察院、公安部《关于立案追诉标准》的规定、北京市《工作办法》规定。

建议：一是与司法机关协调达成一致意见；

二是在本辖区内作出统一规定。

范文三：“两法”衔接机制问题研究

　　摘 要 我国两法衔接的各项制度已经初步建立,并在实践中取得了明显的成效。但是其工作机制尚不完善，实践中还存在诸多问题。本文从两法衔接存在的问题、原因进行分析，并拟提出一些解决的对策、方法以供参考。 　　关键词 行政执法 刑事司法 国家机关 　　作者简介：张慧敏，花都区人民检察院。 　　中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-032-02 　　“两法衔接”（行政执法与刑事司法相衔接）是检察机关会同公安机关和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究，形成行政执法与司法合力的工作机制。?P通过国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和高检院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等相关法律法规的施行，我国两法衔接的各项制度已经初步建立,并在实践中取得了明显的成效。但是，目前“两法”衔接的工作机制尚不完善，工作中还存在信息沟通不畅、案件移送不及时、协作配合不规范等问题。要从根本上解决这些问题，真正建立起行政执法机关与公安机关、人民检察院相互配合的长效工作机制,深入推进社会管理创新，无疑是一个系统工程。 　　一、行政执法与刑事司法的逻辑关系及衔接 　　执法,即国家机关对法律的执行。从广义上，行政执法与刑事司法都属于执行法律的活动。“两法”衔接机制的理论基础,可追溯到国家权力制约这一政治理念。从政治学理论看,权力制衡是整个社会权力体系的核心思想,任何权力运行过程都不是单纯权力意志的体现,而是权力限制权力,权力制约权力的互动过程。行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力,是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力,又是最容易被滥用的一项权力。因此，必须建立相应的监督机制对行政权予以制约，从而保证行政权的规范有序运行。 　　从具体法律制度上考察，“两法”的衔接关系主要取决于行政违法与行政犯罪之间的逻辑关系。一方面，行政违法与行政犯罪在行为表现上具有同一性，即它们都具有行政违法性特征，具有社会危害性且妨害正常的行政管理秩序和行政权运作规则，它们都发生在行政管理活动中即行使行政职权或与行政职权有关的活动过程中。另一方面，两者也存在着很大的差异性，如两者的违法性质和危害程度、违反的法律规范、违法情节的轻重、违法构成的主观要求和主体要件以及应受惩罚的形式等方面都存在着较大的不同。正是两者之间的这些共同和相异之处,决定了它们之间具有多方面的衔接性。 　　二、“两法”衔接工作的主要问题 　　（一）相关衔接规范立法位阶低，执行的约束力不强 　　目前“两法”衔接的法律规定、司法解释主要是国务院颁布的《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和高检院发布的《规定》、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的规定(试行)》等。前者属于行政法规，虽然对涉嫌犯罪案件的移送条件、基本程序及工作时限等都作了明确规定，但由于该规定无法涉及刑事司法领域，没有解决在行政执法过程中形成的证据进入司法程序后的法律地位及证明规则问题；后者属于检察机关内部规定，对行政执法机关如何向公安机关移送涉嫌犯罪案件缺乏规定，而且对其怠于移送案件的情况缺乏有效、可操作的监督制约机制。因此，在现行法律体系中，对于行政执法机关移送涉嫌犯罪活动的监督与制约，刑法、刑事诉讼法的规定极其梗概，作出具体监督权规定的行政法规、行政解释、司法解释或多个部门联合发布的各种“意见”等的法律位阶又较低，这种“立法”现状的存在，导致种种规定之间各自为政，造成法制不和谐、不统一的局面?Q，因此,要构建“两法”衔接机制,仅有行政规章制度是远远不够的,应当提高立法位阶，将其纳入法治体系内来考虑。 　　（二）多种原因造成行政层面配合的局限 　　当前，对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件法律规定不明确，缺乏必要的程序保障和监督制约，行政机关向公安机关移交刑事案件存在较大的随意性。虽然很多部门法都作了诸如“如构成犯罪的，移送司法机关处理”的规定，但却无具体的操作细则，更无相应的罚则配套。某些行政执法部门从狭隘的地方主义或部门利益出发，对某些刑事案件作降格处理，以罚代刑，以行政罚款消化刑事案件。行政执法部门之间相互沟通渠道不畅，在现行条块分割的行政执法体制下，各行政执法部门通常是各司其职，缺少相互沟通的渠道，而一个经济犯罪案件的查处往往涉及多个执法部门，也给案件进入刑事司法程序造成困难。 　　（三）司法机关对行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督不足 　　由于经济犯罪案件的复杂性和行政执法的相对封闭性，公安、检察机关对行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督缺乏信息来源，是否有应当移送的案件线索未移交无从得知，从而无法真正介入监督。即使某些行政执法部门移送了部分案件线索，也往往因案发时取证不及时、证据未固定或灭失等原因，造成无法立案、无法追究刑事责任等问题。公安机关出于办案警力不足等因素考虑，对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，往往要求其查清全部案件事实及证据后再移交。同时，公安机关对于行政执法部门已作处罚的涉嫌经济犯罪案件，按照一事不再罚的原则，一般不予立案查处，这在某种程度上也影响了行政执法机关移送案件的积极性。 　　三、“两法”衔接工作存在问题的原因分析 　　1．行政执法机关与公、检、法的配合不密切，贻误一些侦查破案的最佳时机。如少数行政执法机关认为主要任务是查处行政违法案件，打击破坏社会主义市场经济秩序的犯罪和妨碍社会管理秩序的犯罪是司法机关的事。由于司法人员对行政业务、法规、会计、金融等知识熟知程度不高，联合办案有时就成为行政执法部门单打独干了，而且双方无法相互制约和监督。 　　2．受理移送案件“门槛”过高。司法机关往往以证据不符合法律规定作为拒收案件的主要理由，致使部分案件无法移送，无形中把行政执法机关摆在了“侦查部门”的位置。司法机关也无从掌握行政执法机关处理的案件中有多少符合刑事追诉标准，不移送甚至以罚代刑，导致监督无从下手。 　　3．移送反馈不足。对于移送的案件，有时公安机关没有依据有关规定，将是否决定立案书面通知行政执法机关，致使移送案件的处理情况不予反馈或者反馈信息不具体不及时，影响行政执法部门后续工作的顺利开展。 　　4．一些联席会议机制作用不大。联席会议仅在解决某一方面、某一时期、某一行业的法律监督问题起到了一定的积极作用。但多数情况下，行政执法过程中缺乏整体配合，大多对联席会议的积极性、主动性不高，使联席会议机制作用难以显现。 　　5．信息共享机制不到位。如在向公安机关移送涉嫌犯罪案件的同时，不按规定将移送信息及时报检察机关备案。主动移送少，检察机关上门催要多；通报的部分信息质不高、量不全，价值不高。 　　6．利益部门化造成打击不力。行政执法人员移送案件意识欠缺，制约着行政执法机关对涉嫌犯罪的刑事案件的移送。有的行政执法人员仍然存在“执法就是罚款、管理就是收费”的执法意识，有的部门仍存在执法权力利益化的现象，实际发生的案件多、查处的少，行政处理的多、移送司法机关追究责任的少，导致对经济犯罪执法不严、打击不力的现象还未消除。 　　四、完善“两法”衔接工作机制的对策 　　1．加强信息共享。行政执法机关与刑事司法机关应创造有利条件，逐步实现单位之间的网络互联、数据互通、信息共享。一是建立情况信息通报制度。行政执法机关应及时向检察机关通报查处的案件情况，向公安机关移送涉嫌犯罪案件的数量、简要案情等。同时，检察机关应及时通报案件的立案监督情况，对公安机关应当立案而不立案或者立而不侦、久侦不结等情况开展立案监督。对监督中发现的职务犯罪线索，要求侦查监督部门及时移送反贪污贿赂、反渎职侵权部门依法处理；涉嫌违纪的，及时移送纪检监察部门处理。二是健全备案审查制度。行政执法机关向公安机关移送涉案犯罪案件，应及时抄送检察机关备案。公安机关对行政机关移送的案件经审查作出立案或不立案决定，应报检察机关备案，主动接受监督。 　　2．加强协调配合。在案件查处过程中，行政执法机关与司法机关应当加强协作，联合执法，使行政执法机关收集的证据符合公安机关的法定程序，方便公安机关侦破案件。公安机关提前介入调查，如果认为现场查获的涉案货值明显达到刑事追诉标准，就应该立即立案侦查。检察机关在一些有重大影响的案件中也要提前介入侦查，引导公安机关取得符合法律规定的证据。 　　3．加强引导监督。检察机关应把监督行政执法机关规范合法地移送涉嫌犯罪案件作为立案监督新的突破点，将推进“两法衔接”机制建设作为加强法律监督工作的重要途径，与相关司法、行政执法机关加强沟通，理顺工作关系、互相协作、密切配合，不断推动“两法衔接”工作的深入开展。 　　4．重视综合治理。打击犯罪是社会治安综合治理的一项重要内容。要全方位打击涉嫌犯罪案件，就必须形成行政执法机关与司法机关齐抓共管的良好格局。把案件的移送、侦查、立案等纳入综合治理目标考核管理范围，采取奖惩相结合的措施，加强对涉嫌犯罪案件的监督，对应当移送而未移送的行政执法机关，实行综治工作“一票否决”，并追究单位主要领导的责任。同时，完善激励机制，把移送案件数量与质量作为评先评优重要依据，鼓励行政执法机关积极移送涉嫌犯罪案件。进而营造行政执法与刑事查究良性互动的氛围，增强依法打击各类犯罪的震慑力。 　　五、结语 　　目前“两法”衔接的工作机制尚不完善，各省市的一些检察机关在深入推进社会管理创新，促进社会和谐的进程中已经采取了很多措施并取得了一定成效，但是该项工作由于立法现状、行政层面的困难、司法监督不够等原因仍任重道远，需要进一步深化改革，真正建立起行政执法机关与公安机关、人民检察院相互配合的长效工作机制。 　　注释： 　　①刘孝华．“两法衔接”工作途径探索．中国法治新闻网． 　　②李晓明．行政刑法学导论．法律出版社．2003年版．

范文四：论两法衔接机制的问题与完善

　　摘 要 检察机关的法律监督权的实现，是保障行政执法与刑事司法衔接机制有效运行的关键。然而因受各方面因素的制约，检察机关的法律监督作用未能充分体现，两法衔接工作还存在诸多问题。本文通过剖析法律监督在衔接机制中面临的困境，提出从立法层面和制度层面加以完善的建议，以期对两法衔接机制的不断发展提供有益帮助。 　　关键词 两法衔接 衔接机制 检察机关 法律监督 　　作者简介：宋娟红，北京市房山区人民检察院公诉一处干部，助理检察员。 　　中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-076-02 　　一、法律监督是两法衔接机制的核心 　　（一）行政执法的内涵是理论依据 　　行政执法的特征之一是内容的确定性，行政执法主体做出的决定、采取的措施，直接影响个人、组织的权利和义务；行政执法的范围具有广泛性，涉及社会生活的方方面面，且随着社会分工的不断细化，行政执法的空间将不断扩大；再有，行政执法还具有决定单方性的特点，也就是说在行政执法主体行使权力时，以执法主体的单方意思表示为主，不需要征得行政行为相对人的同意。行政执法的诸多特征表明，行政执法行为必须加以监督，只有监督到位，才能保障行政权力的依法、正当行使，才能保障公民的合法权利。在众多的监督形式下，检察机关的法律监督以其强制力为显著特征，在监督体系中发挥着无法代替的关键作用。因次，法律监督权的实现必然也成为衔接机制的核心环节。 　　（二）衔接机制的设计是现实依据 　　2001年出台的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条明确规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督”。2001年9月高检院颁布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；2004年3月高检院、全国整规办、公安部联合下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》；2006年1月高检院与全国整规办、公安部、监察部联合下发《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。这些规范性文件的颁布实施，在建立健全行政执法机关移送涉嫌犯罪案件制度的同时，也加强了检察机关对移送涉嫌犯罪案件的法律监督作用。 　　二、两法衔接机制中法律监督面临的困境 　　（一）两法衔接机制存在的问题 　　1.有案不移、以罚代刑的问题仍然存在。一方面一些行政机关移送案件意识不强，在是否涉嫌犯罪上缺乏敏感性，错过最佳取证时机，使本应受到刑事处罚的案件因证据问题不能得到追诉；另一方面有的行政机关受地方保护主义或部门保护主义的影响，甚至受利益驱动或徇私枉法，存在有法不依、执法不严甚至其他包庇纵容的现象，严重影响了司法机关对刑事犯罪追究的正常诉讼活动。 　　2.移送案件立案率不高。在衔接机制中，存在着公安机关不接收或立案率不高的问题。即使行政机关将涉嫌犯罪的案件移送公安机关，公安机关因种种原因（如证据原因等）不接收案件或不予立案，导致二者衔接严重脱节，影响了行政机关移送案件的积极性。 　　3.追究制度落实不到位。在两法衔接工作中，对于行政机关不移送、降格处理、以罚代刑等问题，对于严重违纪违法的责任人员，应当依法以及给予行政处分，涉嫌犯罪的，应依法追究刑事责任。实践中，由于监督不深入等各种原因，追究制度得不到有效落实。 　　如果深入分析上述问题，我们不难发现，法律监督的缺失或不力是造成这些问题的重要原因之一。如果能更好的发挥检察机关的职能作用，深化监督机制，提高监督水平，两法衔接机制将得以更好的运行。 　　（二）法律监督不力的原因 　　1.信息共享不畅通导致缺乏监督来源。行政执法与刑事司法衔接机制的有效运转离不开执法信息的传递。检察机关的法律监督来源于案件信息的真实、全面的掌握，只有掌握了相关案件的信息才能有针对性的监督案件的移送以及立案等环节，否则就是巧妇难为无米之炊。而现实的情况是，由于信息共享平台的不畅通，检察机关对于涉嫌犯罪的案件数量不清、情况不明，使大量违法活动游离于法律监督之外。 　　2.立法规定不明确导致缺乏监督力度。虽然衔接机制在设计过程中明确赋予检察机关以法律监督权，但是这一规定仅停留在原则的层面。实践中，检察机关在行使监督权时使用最多的是发放检察建议或移送案件线索，对如何更有效监督行政执法活动和公安机关的立案活动，法律、法规缺乏明确、操作性强的规定，使检察机关的法律监督力度和刚性大打折扣。 　　3.机制不健全导致缺乏主动监督。检察机关受限于其监督者的角色定位，往往不能主动的启动衔接工作机制，只能被动的接受来自行政机关和公安机关的信息。如果衔接机制能够明确强有力的牵头部门协调，赋予检察机关更大的监督权力，检察机关的法律监督权将得以更好的发挥。 　　三、完善两法衔接机制的建议 　　（一）立法层面 　　1.进一步明确检察机关的法律监督权。由于两法衔接机制本身立法位阶较低，检察机关法律监督权在立法上必然存在先天不足。这一缺陷直接导致了法律监督的刚性不足，强制力欠缺。要弥补这一缺憾应尽快在相关立法上予以完善。笔者认为，目前正值《人民检察院组织法》修订中，将检察机关在两法衔接机制中的法律监督权予以明确，不失为一种好的选择。 　　2.进一步细化检察机关的法律监督权限。检察机关在两法衔接机制中的法律监督不应仅停留在法律规定层面，还要具有相当程度的可操作性。第一，应赋予检察机关知情权。检察机关如何能够获知其是否做到该移必移，除被动接受备案通报外，还应享有知情权，包括对案件信息的查询、查阅等。第二，应赋予检察机关纠正权和移送建议权。检察机关在发现行政机关应当向公安机关移送案件而不移送的，或阻碍移送的，应予以纠正；检察机关针对上述情况建议移送案件的，行政执法机关应当移送，对违法人员有权向其主管部门提出处分建议。第二，应赋予检察机关提前介入权。应建立检察机关的提前介入制度，以便正确引导行政执法机关收集、保全证据，形成被动监督与主动监督相得益彰的局面。当然检察机关的提前介入应符合一定的条件。多数学者认为，对于一些重大、复杂、敏感的案件，检察机关可提前介入。笔者认为，对于提前介入的案件范围、介入程序、监督效力等问题应随着衔接机制立法的不断完善予以逐步确立。 　　3.进一步加强对公安机关的立案监督。首先，要加强对不予立案的监督。行政执法机关对不予立案的可以提请公安机关复议，也可以建议检察机关进行立案监督。检察机关应有针对性的对不予立案的案件进行监督。其次，要加强对公安机关撤案的监督。建议将公安机关撤案的门槛提高，设置一个中间环节即赋予检察机关对移送案件撤案的监督权，在制度设计上防止公安机关随意撤案。另外需要强调的是，检察机关的监督应严格按照法律规定的程序进行，绝不能包办代替，更不能干涉公安机关或行政机关的正常司法或执法活动。 　　（二）配套制度层面 　　1.网络信息共享平台。两法衔接机制实施以来，许多地方运用高科技手段探索建立网络信息共享平台，在行政机关、检察机关及公安机关之间形成“网上衔接”，为两法衔接提供现代化的手段和长效工作机制。网络信息共享平台应能够清晰的体现行政机关、公安机关、检察机关的权责和工作流程，实现案件移送、信息通报、移送案件备案等各项工作制度。具体来说，行政机关要负责对执法案件的查办情况进行网上录入，公安机关将移送案件的办理情况在自己的操作端口进行登记，而检察机关的监督平台应实现双向监督的功能。撇开技术研发的问题，实践中讨论较多的是行政机关究竟要录入多少案件的问题，也就是录入案件的范围问题。笔者认为，无论是仅录入涉嫌犯罪的案件，还是尽可能的录入所有的案件，都存在明显弊端，前者使监督流于形式，后者则耗时费力。因此笔者建议能否转换思维，将案件录入变成案件导出，在行政机关的固有操作系统上实现信息的共享，涉嫌犯罪的案件必然流转到衔接系统，而其他案件也可以供检察机关适时依法监督。 　　2.联系会议制度。联系会议首先发挥着信息共享的作用，这点无需过多说明。同时，联系会议还为行政机关、公安机关机关以及检察机关提供了一个个案协调和学习借鉴的平台。对于比较重大、复杂的案件或者引发社会关注的案件，可以通过联系会议进行研究和探讨，避免结论不一、引发争议。另外，联席会议还可以针对证据转化问题、案件移送问题等进行相互学习和探讨，以提高各方执法水平，保证衔接机制目的的实现。 　　3.信息通报制度。两法衔接机制规定了信息通报制度，即行政执法机关向公安、检察机关通报查处案件情况以及向公安机关移送涉嫌犯罪案件情况；公安机关向行政执法机关、检察机关通报行政执法机关移送案件的受案、立案、追逃、强制措施适用、呈捕、移送起诉以及撤案情况；检察机关向行政执法机关、公安机关通报涉嫌犯罪案件的立案监督、批捕、起诉和判决情况。信息通报制度的设计无疑使行政机关、公安机关、检察机关的信息得以流转和共享，使各方行为处于其他两方的监督之下，但是信息通报制度的源头仍然来自于行政执法信息，因此解决好诸如立法、制度设计等问题，信息通报制度将更加有效。可见，两法衔接机制的各项制度本身也是一个需要相互衔接的制度体系，只有每个制度都经得起考验，整个衔接机制才能有效运转。

范文五：论两法衔接机制的问题与完善

论两法衔接机制的问题与完善

作者：宋娟红

来源：《法制与社会》2013年第16期

摘 要 检察机关的法律监督权的实现，是保障行政执法与刑事司法衔接机制有效运行的关键。然而因受各方面因素的制约，检察机关的法律监督作用未能充分体现，两法衔接工作还存在诸多问题。本文通过剖析法律监督在衔接机制中面临的困境，提出从立法层面和制度层面加以完善的建议，以期对两法衔接机制的不断发展提供有益帮助。

关键词 两法衔接 衔接机制 检察机关 法律监督

作者简介：宋娟红，北京市房山区人民检察院公诉一处干部，助理检察员。

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-076-02

一、法律监督是两法衔接机制的核心

（一）行政执法的内涵是理论依据

行政执法的特征之一是内容的确定性，行政执法主体做出的决定、采取的措施，直接影响个人、组织的权利和义务；行政执法的范围具有广泛性，涉及社会生活的方方面面，且随着社会分工的不断细化，行政执法的空间将不断扩大；再有，行政执法还具有决定单方性的特点，也就是说在行政执法主体行使权力时，以执法主体的单方意思表示为主，不需要征得行政行为相对人的同意。行政执法的诸多特征表明，行政执法行为必须加以监督，只有监督到位，才能保障行政权力的依法、正当行使，才能保障公民的合法权利。在众多的监督形式下，检察机关的法律监督以其强制力为显著特征，在监督体系中发挥着无法代替的关键作用。因次，法律监督权的实现必然也成为衔接机制的核心环节。

（二）衔接机制的设计是现实依据

2001年出台的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条明确规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督”。2001年9月高检院颁布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；2004年3月高检院、全国整规办、公安部联合下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》；2006年1月高检院与全国整规办、公安部、监察部联合下发《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。这些规范性文件的颁布实施，在建立健全行政执法机关移送涉嫌犯罪案件制度的同时，也加强了检察机关对移送涉嫌犯罪案件的法律监督作用。

二、两法衔接机制中法律监督面临的困境

（一）两法衔接机制存在的问题

1.有案不移、以罚代刑的问题仍然存在。一方面一些行政机关移送案件意识不强，在是否涉嫌犯罪上缺乏敏感性，错过最佳取证时机，使本应受到刑事处罚的案件因证据问题不能得到追诉；另一方面有的行政机关受地方保护主义或部门保护主义的影响，甚至受利益驱动或徇私枉法，存在有法不依、执法不严甚至其他包庇纵容的现象，严重影响了司法机关对刑事犯罪追究的正常诉讼活动。

2.移送案件立案率不高。在衔接机制中，存在着公安机关不接收或立案率不高的问题。即使行政机关将涉嫌犯罪的案件移送公安机关，公安机关因种种原因（如证据原因等）不接收案件或不予立案，导致二者衔接严重脱节，影响了行政机关移送案件的积极性。

3.追究制度落实不到位。在两法衔接工作中，对于行政机关不移送、降格处理、以罚代刑等问题，对于严重违纪违法的责任人员，应当依法以及给予行政处分，涉嫌犯罪的，应依法追究刑事责任。实践中，由于监督不深入等各种原因，追究制度得不到有效落实。

如果深入分析上述问题，我们不难发现，法律监督的缺失或不力是造成这些问题的重要原因之一。如果能更好的发挥检察机关的职能作用，深化监督机制，提高监督水平，两法衔接机制将得以更好的运行。

（二）法律监督不力的原因

1.信息共享不畅通导致缺乏监督来源。行政执法与刑事司法衔接机制的有效运转离不开执法信息的传递。检察机关的法律监督来源于案件信息的真实、全面的掌握，只有掌握了相关案件的信息才能有针对性的监督案件的移送以及立案等环节，否则就是巧妇难为无米之炊。而现实的情况是，由于信息共享平台的不畅通，检察机关对于涉嫌犯罪的案件数量不清、情况不明，使大量违法活动游离于法律监督之外。

2.立法规定不明确导致缺乏监督力度。虽然衔接机制在设计过程中明确赋予检察机关以法律监督权，但是这一规定仅停留在原则的层面。实践中，检察机关在行使监督权时使用最多的是发放检察建议或移送案件线索，对如何更有效监督行政执法活动和公安机关的立案活动，法律、法规缺乏明确、操作性强的规定，使检察机关的法律监督力度和刚性大打折扣。

3.机制不健全导致缺乏主动监督。检察机关受限于其监督者的角色定位，往往不能主动的启动衔接工作机制，只能被动的接受来自行政机关和公安机关的信息。如果衔接机制能够明确强有力的牵头部门协调，赋予检察机关更大的监督权力，检察机关的法律监督权将得以更好的发挥。

三、完善两法衔接机制的建议

（一）立法层面

1.进一步明确检察机关的法律监督权。由于两法衔接机制本身立法位阶较低，检察机关法律监督权在立法上必然存在先天不足。这一缺陷直接导致了法律监督的刚性不足，强制力欠缺。要弥补这一缺憾应尽快在相关立法上予以完善。笔者认为，目前正值《人民检察院组织法》修订中，将检察机关在两法衔接机制中的法律监督权予以明确，不失为一种好的选择。

2.进一步细化检察机关的法律监督权限。检察机关在两法衔接机制中的法律监督不应仅停留在法律规定层面，还要具有相当程度的可操作性。第一，应赋予检察机关知情权。检察机关如何能够获知其是否做到该移必移，除被动接受备案通报外，还应享有知情权，包括对案件信息的查询、查阅等。第二，应赋予检察机关纠正权和移送建议权。检察机关在发现行政机关应当向公安机关移送案件而不移送的，或阻碍移送的，应予以纠正；检察机关针对上述情况建议移送案件的，行政执法机关应当移送，对违法人员有权向其主管部门提出处分建议。第二，应赋予检察机关提前介入权。应建立检察机关的提前介入制度，以便正确引导行政执法机关收集、保全证据，形成被动监督与主动监督相得益彰的局面。当然检察机关的提前介入应符合一定的条件。多数学者认为，对于一些重大、复杂、敏感的案件，检察机关可提前介入。笔者认为，对于提前介入的案件范围、介入程序、监督效力等问题应随着衔接机制立法的不断完善予以逐步确立。

3.进一步加强对公安机关的立案监督。首先，要加强对不予立案的监督。行政执法机关对不予立案的可以提请公安机关复议，也可以建议检察机关进行立案监督。检察机关应有针对性的对不予立案的案件进行监督。其次，要加强对公安机关撤案的监督。建议将公安机关撤案的门槛提高，设置一个中间环节即赋予检察机关对移送案件撤案的监督权，在制度设计上防止公安机关随意撤案。另外需要强调的是，检察机关的监督应严格按照法律规定的程序进行，绝不能包办代替，更不能干涉公安机关或行政机关的正常司法或执法活动。

（二）配套制度层面

1.网络信息共享平台。两法衔接机制实施以来，许多地方运用高科技手段探索建立网络信息共享平台，在行政机关、检察机关及公安机关之间形成“网上衔接”，为两法衔接提供现代化的手段和长效工作机制。网络信息共享平台应能够清晰的体现行政机关、公安机关、检察机关的权责和工作流程，实现案件移送、信息通报、移送案件备案等各项工作制度。具体来说，行政机关要负责对执法案件的查办情况进行网上录入，公安机关将移送案件的办理情况在自己的操作端口进行登记，而检察机关的监督平台应实现双向监督的功能。撇开技术研发的问题，实践中讨论较多的是行政机关究竟要录入多少案件的问题，也就是录入案件的范围问题。笔者认为，无论是仅录入涉嫌犯罪的案件，还是尽可能的录入所有的案件，都存在明显弊端，前者使监督流于形式，后者则耗时费力。因此笔者建议能否转换思维，将案件录入变成案件导出，在行政机关的固有操作系统上实现信息的共享，涉嫌犯罪的案件必然流转到衔接系统，而其他案件也可以供检察机关适时依法监督。

2.联系会议制度。联系会议首先发挥着信息共享的作用，这点无需过多说明。同时，联系会议还为行政机关、公安机关机关以及检察机关提供了一个个案协调和学习借鉴的平台。对于

比较重大、复杂的案件或者引发社会关注的案件，可以通过联系会议进行研究和探讨，避免结论不一、引发争议。另外，联席会议还可以针对证据转化问题、案件移送问题等进行相互学习和探讨，以提高各方执法水平，保证衔接机制目的的实现。

3.信息通报制度。两法衔接机制规定了信息通报制度，即行政执法机关向公安、检察机关通报查处案件情况以及向公安机关移送涉嫌犯罪案件情况；公安机关向行政执法机关、检察机关通报行政执法机关移送案件的受案、立案、追逃、强制措施适用、呈捕、移送起诉以及撤案情况；检察机关向行政执法机关、公安机关通报涉嫌犯罪案件的立案监督、批捕、起诉和判决情况。信息通报制度的设计无疑使行政机关、公安机关、检察机关的信息得以流转和共享，使各方行为处于其他两方的监督之下，但是信息通报制度的源头仍然来自于行政执法信息，因此解决好诸如立法、制度设计等问题，信息通报制度将更加有效。可见，两法衔接机制的各项制度本身也是一个需要相互衔接的制度体系，只有每个制度都经得起考验，整个衔接机制才能有效运转。

转载请注明出处范文大全网 » “两法衔接”工作存在的问题、