范文一:浅析我国食品安全监管
浅析我国食品安全监管体制中的不足与完善
11食工(2)班 20110804223 华睿杰
摘要:当年的三鹿奶粉所引发的三聚氰胺以及种种食品添加剂问题,让我们的食品安全问题一下子凸显了出来,在社会上造成了很大的影响,老百姓对于食品安全问题的信心越来越低,食品安全监管体制的改革和重新建立迫在眉睫。
近几年来,我国政府明显加强了对食品安全的监管力度,如成立国家食品监督管理局,退出“食品放心工程”,等等,但是当前我国的食品安全仍然存在很多漏洞,政府在食品安全监管方面的职责也需进一步加强。
关键词:食品安全,政府监管 ,监管体制 Deficiency and perfection of China's food safety regulatory system
Food Science&Engineering,No.2 20110804223
Abstract:The came out of Melamine and many kinds of food additive let the food safety issues highlighted met a sudden, made a tremendous influence in the society, the common people are more and more low confident in food security, that the food security of supervising and managing system should reform imminently.
In the last few years, our government obviously take severe measures to manage the food safety, for establishing the national food and drugs management bureau, releasing “food trust engineering”,etc ,but our food security still had very many loopholes, the government also must further strengthen in food safe supervising and managing aspect responsibility.
Keywords:food safety; government; monitoring and management system
1.食品安全问题对我国的影响
在基本结束了我国食品长期短缺的历史后,当前我们主要面临是食品的质量安全问题。建国以来,危害人们生命和健康的食品安全方面的重大事事件频频发生,事件数量和危害程度有日益上升的趋势。回顾近几年发生的影响极其恶劣的安徽阜阳“毒奶粉”事件、四川彭州“毒泡菜”、广州的“毒酒”和河北三鹿奶粉的“三聚氰胺”等事件都给社会带来了严重的危害。
2.我国现行食品安全监管体制及其缺陷
我国食品安全的监管体制是实行在各级人民政府统一领导下,从农田到餐桌食品链的多环节由各监管部门按照职责分工进行分段监督管理的监管体制。通过从整体性治理视角分析,我们可以看出,它仍然存在许多的缺陷:
2.1缺乏有效的决策核心。
整体性治理理论着力于政府组织内各部门之间的功能整合问题,力图将政府横向的部门结构和纵向的层级结构有机整合起来,同时强调公私协调合作共同解决“结构不良的问题”。而在这种包含多元的治理主体中,有一个总的决策核心起主导作用,这也适合中国的政府主导传统。世界各国食品安全监管体制中基本上都有权威的决策核心。比如美国有总统食品安全委员会、澳大利亚有食品管理部长理事会、日本有食品安全委员会等。依法建立的食品安全监管协调机构是全球的通行做法。[1]但我国设立的食品安全委员会只是作为食品安全监管的最高议事协调机构,层级上与省级政府无直接关联,可能难以让负总责的省级政府去服从其决策。
2.2部门边界的模糊性为机会主义行为提供了体制上的可能性。
传统公共行政模式和新公共管理都无法解决跨边界问题(cross- cutting issues),而这正是整体性治理模式的优点所在。整体性治理成为当代政府管理新理念,尤其在解决结构不良的社会问题方面(指事关重大公共利益、却又无法在单个部门结构中解决的突出问题,如危机管理、环境保护、青少年犯罪、土地资源管理和健康保障、贫困学生教育等等问题。)具有很大的优越性。整体性治理模式的核心机制是协调和整合。协调是常见的一种行政手段,即通过激励和诱导多个任务组织、部门和单位、专业结构等朝向一个共同方向行动或至少不要侵蚀彼此的工作基层;整合包括组织整合和政策整合,即借助激励、文化和权威结构将各类组织和政策结合起来、跨越组织间的界限以应对非结构化的重大问题。食品链条的自然属性与人为切断监管体制之间的矛盾决定了食品安全监管部门之间的组织界限不可避免地出现模糊性,食品安全监管体制中的模糊地带越多,部门可以自由裁量的空间就越大,采取机会主义行为的可能性也就越高。比如选择地执行法律与政策、故意曲解法律与政策文件、对规则进行操纵,导致“有利争着管,无利都不管”。[2]事实上,世界上很多国家都是按照完整的食品链条来确定一个部门负责监管,类似于我国这样的分段监管实属少见;实践也已经证明这种分段监管模式弊大于利。
2.3真正执行食品安全监管政策的地方政府发生了角色转换。
即地方政府不履行监管目标,而是把其他的目标置于监管目标之上,为了后者而牺牲前者。GDP是地方官员考核的一个重要指标,食品安全监管中却没有相应的考核指标去具体衡量它的监管绩效,作为地方政府组成机构的各食品安全监管部门则被要求服从地方政府的总目标。[3]传统公共行政模式和新公共管理的功能性组织在现代公共服务中产生了高消费、短期思考、缺乏协调与合作等问题。为了克服这些缺陷,“整体性政府(holistic government)”改革不再围绕特
定功能建立组织,而是以结果和目标进行组织设计与创新。[4]目标是以问题为中心,提供无缝隙服务。“整体性治理是为了能为我们的社会提供更低成本和更好的社会效果及更有效的服务。”[5] Peter J. Laugharne指出,“整体性治理努力将为复杂而且常常分散化的治理中各机构和层次实现共同的目标:为越来越有鉴赏能力的公众提供高质量的服务。”[6]
2.4监管职权交叉、职能重叠。
整体性治理的一个重要概念是整合,对于政策、管制、服务和监督等所有层面上的整体性运作体现在三个方面:不同层次或同一层次的治理进行整合;功能内部进行协调;公共部门内、政府部门与非政府部门或私人部门之间进行整合。于是希克斯将各种治理运作实际情况放入由“层级、功能和部门三个维度组成的立方体模型中。”[7]我国法律冲突与标准冲突、法律空白与标准缺失的现象与职权并存、监管重复问题并存,不仅影响政府监管的实际效果,也造成行政执法资源的浪费。[8]我国的食品安全监管权限划归不同部门共有,中央部委有农业、质检、卫生、商务、工商、食品药品监管等六个部门;它们在省、市、县又分别有对口机构和管理范围。“多头管理、无人负责” 的情况多发,部门监管职能重叠与缺位的现象并存。[9]
2.5追求各自利益导致食品安全监管的碎片化。
食品安全监管的碎片化以及部门间合作的困境是现代公共事务治理带有一定普遍性的问题,这是以韦伯的官僚制理论为基础构建的传统组织结构模式在21世纪的公共事务治理遇到的普遍性困境。要实现食品安全监管中部门之间、垂直部门与地方政府之间及政府与其它两大部门之间的有效合作,就必须具备一个能够起激励作用并各部门间普遍存在信任和共识的良好的治理结构,但在中国,正如上文所述,各部门之间,尤其垂直管理部门与地方政府之间并不存在这种信任和治理结构,那么要保证各部门在食品安全治理中的合作,只能依赖上级政府的权威,但因为食品安全监管体制中的“条”与“块”的关系并未理顺,上级政府要进行一般性的日常协调是非常困难的,除非出现了重大的食品安全事故,才能进入政策议程。[10] 因此,各个部门之间、垂直管理部门与地方政府之间之间都会在对需要做出反应时展开维护自己利益的地盘战,无法提供有效的食品安全服务。
3.完善我国食品安全监管的对策
3.1建立一个集中统一、协调有力的政府主管机构
中国的食品安全监管机构长期由十多个部门分段管理,虽然现在设立了食品药品监督管理局,但卫生部、农业部、质检总局、工商总局、环保总局、科技部等部门仍然行使部分食品安全监管职能,多头管理,“各自为政”的现象并未得
到根本的改观,监管不力,效率低下的问题依然严重存在。建立一个权威统一的国家食品安全管理局可以明确食品安全监管的责任主体,加大监管力度,增强责任意识,协调行动,避免多部门分散管理造成的工作漏洞和浪费资源,缺乏威信,相互争权,推诱的弊端。
3.2加快食品安全的法律、法规和标准体系的建设
3.2.1加快食品安全法律建设和法制管理.
建立我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系,探索和发展与国际接轨,又符合国情的理论、方法和体系,为食品产业发展提供良性的法制管理环境。补充目前法律没有明确规定而实践又迫切需要的一些具体制度,如风险评估制度、风险预警制度、危机处理制度和责任追究制度等。
3.2.2加强食品安全法律的研究和交流.
积极开展对外交流合作,加强国外食品安全法律标准的研究、消化、吸收和借鉴,使我国在食品安全标准和食品安全监控管理的研究和应用尽快和国际接轨。积极推动危险度评估技术的普及和应用,坚持参与国际组织活动,传播信息并开展咨询服务。
3.2.3加速建立食品安全标准体系.
参照有关的国际法律,依据国际食品安全监管的有关原则,建立与国际接轨的食品安全标准体系,食品安全的全程监控着眼,把标准和规程落实在食品产业链的每一个环节。现阶段,我们的食品标准体系是很混论的,部门之间的认定标准不一样,中央和地方之间的认定标准不一样,大方和地方之间的认定标准不一样,
从法律上明确食品经销实体在食品安全方面的责任。通过经销实体的自律和市场准入制度的实施,使地下加工产品和伪劣假冒产品难以销售,遏制非法经营,杜绝食品安全隐患。
3.3加强源头管理,完善并推行市场准入制度
3.3.1加强食品安全监管的制度的建设,强化政府的监管力度
目前针对食品质量安全监管的制度,如质量监督抽查制度、生产许可证制度、产品质量国家免检制度、质量体系认证制度等,在提高食品质量方面发挥了重要作用。在继续发挥这些制度作用的前提下,国家质检总局已开始在全国范围对食品实施了一套从源头抓起的市场准入制度,这套制度包含三个内容:一是企业生
产条件审查。二是强制检验。即对拟出厂进入市场销售的食品进行强制性的检验。三是加贴市场准入标识,经检验合格即将进入市场销售的食品必须由生产企业加印或加贴规定的质量安全市场准入标志。同时,要进一步强化对食品企业的监管力度。对于进入市场销售的食品,要加强监督检查,发现存在质量卫生安全问题,实行强制收回制度,责令企业收回已出厂销售的该种食品;责令经销企业撤下货架,严禁继续销售;对收回的食品要监督销毁或作必要的技术处理,严禁重新流入市场。食品是国家质检总局重点监控的产品之一,今后要进一步加大监督检查力度,对不合格食品生产企业将依法严加惩治。
3.3.2不断完善企业自律,加强对社会监督的引导和教育
企业完善自律机制,建立健全标准化体系、企业计量检测检验体系和企业质量保证体系。采用中国名牌、国家产品免检等扶优扶强的措施,引导企业自觉提高食品质量,保证食品质量安全。消费者对食品质量安全问题的投诉、举报,媒体等社会组织对存在质量安全问题的食品进行曝光,是社会对食品生产、经销企业的有效社会监督,这也是食品安全市场准入体系的重要组成部分。今后要重视和支持社会监督力量,通过宣传、讲座等手段努力提高消费者的质量卫生安全意识,鼓励消费者对质量违法行为进行投诉、举报。同时还要通过质量公告、新闻发布等手段对质量好的食品及其生产企业大力宣传,对存在质量卫生安全问题的食品及其企业进行曝光。通过政府、消费者、媒体等社会力量的共同努力,形成社会对食品质量安全问题有效的监督。
3.4加强外部监督。
进一步完善行政组织法以及食品安全法律规范体系,尽可能减少食品安全监管执法中的选择性政策执行的空间。法律制度同时也应该对生产企业有威慑力,以保证生产企业不敢违法;同时也保护消费者,使消费者投诉的权利能得到有效保证。因为对政府的外部监督和对生产企业、非营利组织的监督都至关重要。
参考文献
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[2]. 颜海娜、聂勇浩《食品安全监管合作困境的机理探究:关系合约的视角》,《中国行政管理》,2009(10)。
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2009(10)。
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[5]. Perri 6. Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda. New York: Palgrave, 2002, Introduction, p1-4.
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[9]. 王洛忠等:《协同政府视域下我国奶业食品安全监管体制探析》,《中国行政管理》,2009(10)。
[10]. 颜海娜、聂勇:《我国食品安全监管的制度困境――以三鹿奶粉事件为例》,《中国行政管理》,2009(10)
范文二:我国食品安全监管研究
(1.四川省绿色食品发展中心,四川 成都610041;2.中国电信四川号百分公司,四川 成都610041)??
摘要:食品安全事关民众的生命健康安全,与每一个生命息息相关。近年来,我国的食品安全问题不断,有毒、有害食品的出现不但让消费者整日饱受其害,也严重侵害了政府的公信力,特别是2008年的“三聚氰胺事件”,更是引发了食品行业的“地震”,在社会上引起强烈震撼。此类惨剧的不断出现,凸现了我国食品安全监管存在的许多问题。
关键词:食品安全;监管
中图分类号:F407.82文献标识码:A文章编号:1672?3198(2009)15?0041?02
1食品安全及监管的基本特点
1.1《食品安全法》对于食品安全的描述?
《食品安全法》的描述新通过的《中华人民共和国食品安全法》未明确表述相关定义,但从具体内容中可以看出至少应当包括以下内容:食品安全的领导、组织框架和职责;对食源性疾病、食品污染和其他有害因素的监测和风险评估工作;食品安全标准框架和制定;检验检测机构及职能;生产者、经营者、消费者、行业协会、政府监管部门的关系和各自职责等。
1.2相关概念?
食品安全监管体系是指政府监督管理部门应用法律、法规、标准和其他监管措施,依法对食品生产、流通、消费环节进行监督管理的职能框架和组织系统。食品安全监管体系的主体是参与食品安全监管的部门、单位或个人;客体是食品污染、危害、风险和各类食品违法生产经营行为。
2我国食品安全监管的模式及其中存在的问题
2.1我国食品安全监管模式?
目前我国食品监管采用的是分散式监管模式。根据2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》所确立的“全国统一领导,地方政府负责,部门指导协调,各方联合行动”的食品安全监管模式,食品安全监管按照一个监管环节由一个部门监管的原则,农业、质检、工商、卫生四部门分别负责农产品生产、食品加工、流通和消费四个环节,采取分段监管为主、品种监管为辅。
2.2存在的主要问题?
2.2.1缺乏统一、有效的监管体制?
国务院2004年出台的《关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发[2004]23号),对具体监管体制做出了规定:由农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故;农业、发展改革和商务等部门按照各自职责,负责种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。
由此可见,我国食品安全管理权限分属食品药品监督管理、农业、卫生、质检、工商、科技、环保、法制等部门,形成了多部门管理格局,不同部门仅负责食品链的不同环节,是一种以分段监管为主、品种监管为辅的监管体制。?
2.2.2食品安全标准建设严重滞后,检测空虚?
目前,我国的食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准,食品标准体系存在的主要问题是总体水平偏低,国家标准、行业标准、地方标准之间存在交叉、矛盾或重复,重要标准短缺,标准的前期研究薄弱,部分企业标准低于国家标准或行业标准,部分标准的实施状况差,甚至强制标准也未能得到很好的实施。?
2.2.3缺少完善的食品安全保障机制?
与经济发达国家的食品安全法规相比,我国缺少完善的食品安全保障机制,例如食品安全应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全的监测机制,等等。?
2.2.4食品安全执法队伍薄弱、监督不力?
执法队伍力量薄弱、监督不力是食品安全事故频发的重要原因之一。据统计,有的地方专职从事食品安全监管的工作人员不足50人,其中卫生9人左右,工商15-20人左右,质监5人左右,农业不足10人,商业、供销部门都是1-2人负责食品职责工作。执法人员少且分散,造成食品监督不到位,审批发证把关不严,责任追究不落实。甚至有些部门看到有利益可图时就督查,无利益时睁一只眼闭一只眼,多一事不如少一事,无法进行有效监督。
3完善我国食品安全监管体系的对策
3.1健全管理机构,切实抓好工作队伍建设?
组织机构和队伍建设是绿色食品监管与服务体系的重要组成部分,也是推动事业发展的根本条件。应该以《农产品质量安全法》的出台为契机,按照“有工作机构,有组织领导,有专人负责,有明确职责”的工作原则,尽快使食品监管队伍入位、上位,按照向下延伸、规范实施的思路。
3.2完善统一全面的食品安全标准和检验检测体系?
由于缺乏有效的统一协调机制,我国现有的食品安全标准在实施中暴露出不少相互矛盾的问题,比如质量标准、检验检测标准或方法不同、含量限度要求不同等,不仅让相关食品加工生产者颇为头疼,也使得政府部门在对不少食品的监管上陷入尴尬的境地,因此必须完善统一全面的食品安全标准,在此基础上加快与国际接轨的步伐。
3.3完善食品安全的信息披露制度?
在食品安全风险管理过程中,风险信息的交流与传播是一个非常重要的方面。由于缺乏专业知识和技术手段,消费者无法获取食品安全的信息。鉴于此,政府应承担食品安全信息的收集、管理和发布等工作,保证消费者的知情权。建立有效的食品安全信息系统,通过定时发布食品市场检测等信息、及时通报不合格食品的召回信息、在互联网上发布管理机构的议案等,使消费者了解食品安全的真实情况,增强自我保护能力。
3.4完善监管网络,拓展食品安全监管模式?
我国的食品安全体制不是靠出台一部《食品安全法》来弥补《食品卫生法》、《产品质量法》等法规的不足,而是要重构一种新的权利分享观念。实践证明,一个仅靠行政内部制约与监督的制度安排,很难建立更加高效的食品监管机制。
完善食品安全监管网络应注意以下几点:?
(1)监管机构本身的运作必须引人社会力量的监督。
(2)充分发挥行业协会的服务和监督作用。针对目前企业存在食品安全问题,行业协会:一要以服务促发展。通过宣传国家法律法规、安全生产标准等促进企业自我管理;整合行业中的技术骨干和质量管理骨干形成行业的技术优势和质量管理优势,实现资源共享,以期解决企业在生产技术、质量管理等方面制约企业发展的难点问题。二要以监督促交流。配合政府全面做好生产过程的监管,配合政府严肃查处违法生产经营行为,通过曝光、通报批评、开除出行业协会等自律措施,规范全协会企业的生产经营行为。
(3)畅通群众参与食品监管的途径。大力宣传和普及与食品相关的法律法规,形成“人人关心食品,人人维护安全”的浓烈社会氛围。鼓励社会各方面对区域性食品生产企业加强监督,充分发挥社会举报作用,创新投诉举报工作,落实打假举报奖励制度。对群众反映的食品质量安全问题,迅速组织力量及时调查处理,避免引起重大食品质量安全事故。充分发挥新闻媒体的积极性,加强食品安全宣传,为监管服务营造良好的社会舆论。
参考文献
[1]詹承豫.转型期中国食品安全监管体系的五大矛盾分析[J].学术交流,2007,(10):93?97.
[2]李志,刘运来.建立食品安全监管体制和法律体系[J].新安全,2005,(4):30?32.
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[4]周小梅.开放经济下的中国食品安全管制:理论与管制政策体系[J].国际贸易问题,2007,(9):102?107.
范文三:我国食品安全监管之检讨
我国食品安全监管之检讨
第2期
2010年4月
置j乏法论
ZhengFaLunCong
No.2
Apr.10,2010
【文章编号】1002----6274(2010)02_-08O__o6
我国口艮日H安全监管之检讨
苏号朋
(对外经济贸易大学法学院,北京100029)
【内容摘要】我国食品安全立法体系已经初步建立,但仍然存在法律规范之间不够协调等问题,需要尽快完成《食品
安全法》配套法规的制定,修改不符合《食品安全法》要求的现行法规.《食品安全法》确立的”分段监管为主,品种
监管为辅”的监管模式符合我国国情,是合理的选择,但各监管机构之间应当加强协调与配合.我国的食品安全监
管制度与措施较为严密,但应5_3注重科学在监管工作中的运用.
【关键词】食品安全监管《食品安全法》食品安全委员会
【中图分类号】DF41【文献标识码】A
食品安全直接影响到人民的健康与生命,关系到
国家的稳定和社会的和谐.近年来,我国食品安全事
故屡屡发生,且危害程度非常严重,食品安全已经成
为社会各界普遍关注的问题,我国加快了食品安全立
法与食品安全监管的步伐.2009年6月1日施行的
《食品安全法》是我国食品安全的基本法.该法就食
品安全监管作了较为详细的规定,试图仿照西方发达
国家和地区建立从”农田到餐桌”的无缝监管模式.
应当承认,该法的实施将为我国提高食品安全监管水
平提供基本的法律保障.但是,如果认为一部法律的
实施就能根本性地改善我国的食品安全状况,那就有
些天方夜谭了.从西方发达国家和地区对食品安全
监管的历史观察,它们无不是通过长期的探索,往往
也是在重大食品安全事故的促使下,才建立起较为完
善的监管体系.因此,我国对食品安全的监管只是刚
刚起步,仍然存在许多不足与缺陷.本文拟在尊重我
国国情的基础上,适当借鉴国外监管经验,从食品安
全立法体系,食品安全监管模式和食品安全监管措施
三个方面对我国食品安全监管问题进行检讨.
一
,我国食品安全立法体系之检讨
随着《食品安全法》的施行,我国由法律,行政法
规和部门规章组成的食品安全立法体系初步形成.
在这一立法体系中,法律主要包括《食品安全
法》,《农产品质量安全法》,《进出境动植物检疫法》,
《农业法》,《进出口商品检验法》,《动物防疫法》,
《标准化法》,《国境卫生检疫法》,《渔业法》,《种子
法》,《产品质量法》,《消费者权益保护法》;行政法规
主要包括《食品安全法实施条例》(新通过立法?),
《乳品质量安全监督管理条例》,《农业转基因生物安
全管理条例》,《工业产品生产许可证管理条例》,《生
猪屠宰管理条例》,《食盐专营办法》,《食盐加碘消除
碘缺乏危害管理条例》,《突发公共卫生事件应急条
例》,《学校卫生条例》,《农药管理条例》,《兽药管理
条例》,《饲料和饲料添加剂管理条例》,《粮食流通管
理条例》,《粮食收购条例》,《认证认可条例》;部门规
章主要包括《流通环节食品安全监督管理办法》(新
通过立法),《食品流通许可证管理办法》(新通过立
法),《卫生行政许可管理办法》,《食品生产加工企业
质量安全监督管理实施细则(试行)》,《生猪定点屠
宰厂(场)病害猪无害化处理管理办法》,《水产养殖
质量安全管理规定》,《集贸市场食品卫生管理规
范》,《消毒管理办法》,《农药限制使用管理规定》,
《食用菌菌种管理办法》,《动物免疫标识管理办法》,
《无公害农产品管理办法》,《转基因食品卫生管理办
法》,《食品添加剂卫生管理办法》,《农业转基因生物
安全评价管理办法》,《餐饮业食品卫生管理办法》,
《食物中毒事故处理办法》,《饲料添加剂和添加剂预
作者简介:苏号朋(1970一),男,山东济宁人,对外经济贸易大学法学院教授,博士生导师,研究方向为民商法,消费者权益保护法.
第2期苏号朋:我国食品安全监管之检讨81
混合饲料产品批准文号管理办法》,《食品广告发布
暂行规定》,《学生集体用餐卫生监督办法》,《生活饮
用水卫生监督管理办法》,《保健食品管理办法》,《街
头食品卫生管理暂行办法》,《绿色食品标志管理办
法》,《卫生监督员管理办法》,《陶瓷食具容器卫生管
理办法》,《食品包装用原纸卫生管理办法》,《食品容
器内壁涂料卫生管理办法》,《食品用橡胶制品卫生
管理办法》,《蜂蜜卫生管理办法》,《食糖卫生管理办
法》,《食用植物油卫生管理办法》等.
就规范内容而言,上述立法文件大致可以分为如
下几类:(1)实施食品安全监管的基本法,即《食品安
全法》及其实施条例;(2)就食品生产经营的特定环
节实施监管的立法,如《流通环节食品安全监督管理
办法》;(3)就特定类型食品进行安全监管的立法,如
《农产品质量安全法》,《乳品质量安全监督管理条
例》;(4)就与食品生产经营相关的行为进行监管的
立法,如《农药管理条例》;(5)并非专门用于食品安
全监管,但仍然作为食品安全监管依据的立法,如
《进出境动植物检疫法》,《动物防疫法》;(6)其他相
关立法,如《消费者权益保护法》.
在这一立法体系中,《食品安全法》处于核心地
位.该法的如下规定极大地提高了我国食品安全监
管水平:(1)对”食品”,”食品安全”,”食品添加
剂”,”用于食品的包装材料和容器”,”用于食品生产
经营的工具,设备”,”食品安全事故”等重要概念下
了定义,从而为行政机关明确了监管对象和执法范围
(第99条);(2)该法对整个食品生产经营链进行了
全程监管,即所谓的”从农田到餐桌”的监管(第2
条);(3)为了提高监管权威,加强监管效率,协调部
门执法,特别设立食品安全委员会(第4条);(4)为
了避免出现监管真空和交叉,明确了各个负责食品安
全监管职责的机关监督管理的范围(第4条);(5)首
次规定了食品安全风险监测和评估(第2章),食品
召回(第53条)等制度,完善了监管内容,既防患于
未然,又亡羊补牢;(6)通过制度设计,提高食品生产
经营企业的违法成本,加强了对消费者的保护,如消
费者可以要求生产或销售不符合食品安全标准的生
产者或销售者支付相当于价款1O倍的赔偿金(第96
条);…nM(7)以食品安全标准作为唯一的食品强制
性标准,细化了标准内容,避免了现存的政出多门,多
种食品标准并存的混乱局面(第19条);(8)强化了
信息发布制度,提高了食品安全的透明度(第82
条);(9)取消了免检这一不合理的监管制度(第60
条);(10)充分重视科学,如规定国家鼓励和支持开
展与食品安全有关的基础研究和应用研究(第9
条),将食品安全风险评估结果作为制定,修订食品
安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据
(第l6条).
2009年7月20日施行的《食品安全法实施条
例》进一步补充,完善和细化了《食品安全法》的规
定,具有很强的指导性,针对性和操作性.
就立法数量和规范内容观察,我国食品安全监管
已经有了最基本的法律保障,从而使相关行政机构的
监管工作可以依法进行.笔者认为,这一立法体系可
以大致描述为”伞状”结构,从横向和纵向两个方面
对食品安全进行监管.横向式的立法是指覆盖所有
食品或是一组食品的某一方面的立法;而纵向式立法
则是针对某项产品或是适用于某一食品的所有相关
的具体标准.[2]P17前者如关于流通环节食品安全监
管,食品安全事故反应,农药,食品容器,添加剂,标签
等的规定,后者如关于乳品,食盐,转基因食品等的规
定.而处于伞端的则是作为食品安全监管基本法的
《食品安全法》.
不过,这把食品安全监管立法之”伞”并非完全
能够遮风避雨,原因在于它仍然存在结构性缺陷,主
要体现为三个方面:(1)立法新旧不一,存在不够协
调,统一的问题.由于《食品安全法》刚刚实施不久,
而作为各行政机关监管依据的行政法规和部门规章
却绝大多数是在《食品安全法》施行之前制定的.由
于时间的原因,这些行政法规和部门规章尚未得到及
时的修改,这势必造成作为食品安全监管基本法的
《食品安全法》与其他行政法规,部门规章之间在立
法内容不一致,影响监管效果的问题;(2)立法层级
普遍偏低且缺乏相互问的衔接,配合.我国有关食品
安全的绝大多数监管立法均为部门规章,它们往往是
由某一部委制定,各自为政,衔接,配合不够,容易导
致部门协调上的困难,不利于我国实现食品安全监管
中的”无缝连接”;(3)不少立法需要进行整合.例
如,我国关于食品容器的部门规章就有《陶瓷食具容
器卫生管理办法》,《铝制食具容器卫生管理办法》,
《食品容器内壁涂料卫生管理办法》等数个,完全可
以将其合并入一个法律文件之中.这样的情形在食
82政法论丛
品安全监管立法体系中并不罕见,在食盐,农药,转基
因食品等领域都可以发现.这样的立法模式既降低
了立法效率,又容易出现相互重复或者不一致的内
容,因此有必要在今后的立(修)法过程中避免这一
现象.国家食品药品监督管理局为了贯彻落实《食
品安全法》及其实施条例,确保餐饮服务食品安全,
在2009年下半年起草了《餐饮服务食品安全管理办
法》,《学生集体用餐食品安全监督办法》,《餐饮服务
食品安全行政处罚办法》,《餐饮服务食品安全监督
管理程序》和《餐饮服务食品安全行政执法文书规
范》五个部门规章.之后该局决定将上述五个规章
归并整合为《餐饮服务食品安全监督管理办法》,并
公开向社会征求意见.国家食品药品监督管理局的
这一做法值得肯定,并应为其他相关监管机构所借
鉴;(4)在基于《食品安全法》建立的监管模式中,有
些监管环节尚未建立相应的具体执法依据.依《食
品安全法》的规定,进行食品安全监管的协调机构是
卫生行政部门,具体监管机构是质量监督部门,工商
行政管理部门,食品药品监督管理部门.目前,除国
家工商总局制定了《流通环节食品安全监督管理办
法》,《食品流通许可证管理办法》,其他部门尚未制
定一些重要的执法依据,包括《餐饮服务食品安全监
督管理办法》,《食品安全事故调查处理办法》,《食品
生产许可证管理办法》.(5)对某些类型食品的监管
尚未规定或规定不够全面.在这方面最突出表现为
两个方面:一是对儿童食品缺乏立法;二是未就酒类
食品的监管作出全面立法.
基于上述分析,笔者认为,我国食品安全立法应
当作如下改进:(1)中央政府各相关部门及各省应当
尽快完成《食品安全法》配套法律的立法工作,使食
品生产经营的各环节监管均有相应的法律依据;(2)
因《食品安全法》的实施,应全面更新该法实施之前
的相关立法内容,使其在立法原则,监管机构和措施
等方面符合《食品安全法》的要求;(3)跟踪食品技术
的发展,及时修改相应立法,避免出现监管真空;(4)
整合立法内容,提高立法效率,尽可能使同一类型的
监管对象列入一部法律作出规定(如食品容器,标
签,广告,农药,转基因食品);(5)提高立法层级,将
重要领域的监管立法由部门规章提升为行政法规,如
针对食品生产(经营)许可证,保健品,饮用酒的监管
立法;(6)尽快完善立法体系,避免立法真空,研拟儿
童食品立法.
二,我国食品安全监管模式之检讨
《食品安全法》第4条就中央政府层面的食品安
全监管模式作出如下规定:国务院设立食品安全委员
会,其工作职责由国务院规定.国务院卫生行政部门
承担食品安全综合协调职责,负责食品安全风险评
估,食品安全标准制定,食品安全信息公布,食品检验
机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食
品安全重大事故.国务院质量监督,工商行政管理和
国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定
的职责,分别对食品生产,食品流通,餐饮服务活动实
施监督管理.
另外,根据《农产品质量安全法》,《乳品质量安
全监督管理条例》,《农业转基因生物安全管理条
例》,《生猪屠宰管理条例》,《食盐专营办法》,《酒类
流通管理办法》等的规定,特定食品安全的监管部门
还包括农业行政主管部门(农产品,转基因生物),畜
牧兽医主管部门(乳品),商务主管部门(生猪屠宰,
酒类流通),工业与信息化部(食盐).
由此可见,就中央政府层面,负责食品安全监管
的部门及其职责包括:(1)食品安全委员会,该机构
尚未成立,具体职责亦未确定;(2)卫生行政部门,承
担食品安全综合协调职责;(3)质量监督部门,负责
对食品生产实施监督管理;(4)工商行政管理部门负
责对食品流通实施监督管理;(5)国家食品药品监督
管理部门负责对餐饮服务活动实施监督管理;(6)农
业行政主管部门,商务主管部门,工业与信息化部则
就特定食品生产或流通环节实施监督管理.因此,在
中央政府层面,食品安全监管由七个部门直接负责:
卫生部,国家质量监督检验检疫总局,国家工商行政
管理总局,国家食品药品监督管理局,农业部,商务
部,工业与信息化部.
《食品安全法》第5,6条就地方政府层面的食品
安全监管模式作出如下规定:县级以上地方人民政府
统一负责,领导,组织,协调本行政区域的食品安全监
督管理工作,建立健全食品安全全程监督管理的工作
机制;统一领导,指挥食品安全突发事件应对工作;完
善,落实食品安全监督管理责任制,对食品安全监督
管理部门进行评议,考核.县级以上地方人民政府依
照本法和国务院的规定确定本级卫生行政,农业行
政,质量监督,工商行政管理,食品药品监督管理部门
第2期苏号朋:我国食品安全监管之检讨83
的食品安全监督管理职责.县级以上卫生行政,农业
行政,质量监督,工商行政管理,食品药品监督管理部
门应当在各自职责范围内负责本行政区域的食品安
全监督管理工作,并应当加强沟通,密切配合.上级
人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当
在所在地人民政府的统一组织,协调下,依法做好食
品安全监督管理工作.根据上述规定,地方政府应对
当地的食品安全监管负总责,相关部门既要分工负
责,又要相互配合.
《食品安全法》确立的这一食品安全监管模式可
以描述为”分段监管为主,品种监管为辅”,即绝大多
数食品的安全监管由不同行政机关分段(生产,流
通,消费)监管,少数品种的食品则由某一部门全程
监管(如食盐,农产品).这一模式是以2004年9月
国务院颁布的《关于进一步加强食品安全工作的决
定》为基础,于2005年后形成的,并以国家食品药品
监督管理局的成立为标志._3jP不过,在设计之初,各
部门职责与《食品安全法》的规定并不完全一致,其
主要内容是:农业部门负责初级食用农产品生产环节
的监管,质检部门负责食品生产加工环节的监管,工
商部门负责食品流通环节的监管,卫生部门负责餐饮
业和食堂等消费环节的监管,食品药品监管部门负责
对食品安全的综合监督,组织协调和依法组织查处重
大事故.这种分段监管模式既借鉴了国外监管经验
(如食品药品监督管理部门的设立即参考了美国食
品药品管理局的模式),又尊重了我国国情,充分考
虑了各个职能部门在食品链中的传统地位和专业优
势,具有其合理性.不过,分段式监管体制要高效运
转是需要许多前提条件的,如信息沟通顺畅,检测资
源充分共享,相邻环节监管责任无缝对接,执法行动
协调联动等._3JP但是,众多食品安全事故的发生表
明,这些条件未能得到满足,因此这种模式未能充分
发挥作用,尤其是曾经被寄予厚望的食品药品监督管
理部门由于成立时间短,机构内部资源配置不到位,
以及原药监部门网络体系单薄,无法实施对食品领域
关键环节的监控,该机构一直未能很好地履行职责,
致使我国食品安全监管体系没有形成一个强有力的
指挥中心.在2005年的”阜阳奶粉”事件中,食品药
品监督管理部门的监管不到位的问题已暴露无遗,这
也成为日后监管制度变革的一个主要原因.2008年
3月,国务院开始了新一轮的机构改革.在这次改革
中,中央政府层面的食品安全监管制度发生了重大变
化,卫生行政部门成为食品安全综合协调的总指挥,
凭借其专业背景和执法力量重新获得全国食品安全
监管体系的领导权,而《食品安全法》则确认了这一
变革.
《食品安全法》设计的食品安全监管模式具有如
下特点:(1)建立了”从农田到餐桌”的全程监管,食
品从生产,流通到消费均有相应的监管机构;(2)不
仅对食品进行监管,而且还对与食品相关的产品或活
动进行监管,包括食品添加剂的生产经营;用于食品
的包装材料,容器,洗涤剂,消毒剂和用于食品生产经
营的工业,设备的生产经营;食品生产经营者使用食
品添加剂,食品相关产品;对食品添加剂和食品相关
产品的安全管理;(3)卫生行政部门承担食品安全综
合协调职责,质量监督,工商行政管理和食品药品监
督管理部门分段负责;(4)要求各监管部门之问加强
沟通,密切配合;(5)要求县级以上地方人民政府统
一
负责,领导,组织,协调本行政区域的食品安全监督
管理工作,从而明确了地方政府在食品监管上的职
责,并为重大食品安全事故责任追究提供了法律依
据;(6)接受了数次重大食品安全事故的教训,特别
是建立了食品安全事故处理机制.
出于对以往的”分段监管”模式的不信任,而《食
品安全法》又未对此作根本上改变,所以许多人对该
法关于行政监管模式的设计表示了质疑和反对,认为
在分段监管模式下,卫生部是否具备足够的权力与资
源履行”综合协调”的职能.虽然该法规定设立食品
安全委员会,但能否因此有效弥补监管漏洞仍有待观
察.?
笔者认为,《食品安全法》设计的食品安全监管
架构虽然延续了”分段监管”模式,但并非一成不变
地被动接受,而是做了相当程度的改进,是目前可以
接受的方案.笔者认为,这一框架建立在以下判断的
基础之上:(1)尊重相关行政机关的传统监管领域.
早在《食品卫生法》的规定下,卫生行政部门就是食
品安全的主要监管机构,而质量监督部门和工商行政
管理部门分别负责监管食品生产和食品流通亦与其
传统的职责范围相符;(2)鉴于食品药品监督管理部
门的先天不足及此前在食品安全监管中的疏失,虽然
该机构本应成为食品安全监管的主要乃至统筹机构,
但《食品安全法》却仅安排其负责餐饮服务活动的监
政法论丛2010年
管,的确名不符实,也造成了该机构日益尴尬的地位.
不过,由于该机构难以担当重任,让其参与食品安全
监管中并非最重要的餐饮服务活动确是无奈之举;
(3)在整个食品链中,各职能部门的监管范围较为确
定,改变了以往模糊不清的局面,质量监督,工商行政
管理和食品药品监督管理部门各自负责食品生产,食
品流通和餐饮服务活动的监管,应当说分工较为清
晰;(4)出于对卫生行政部门的信任,《食品安全法》
赋予其食品安全综合协调职责.应当说,就专业能力
和监管经验而言,该部门是我国目前政府机构中最适
合担当这一角色的.另外,为了避免卫生行政部门的
权威受到挑战,《食品安全法》特别设立食品安全委
员会,作为最高级别的食品安全监管统筹机构.
当然,这一监管模式并非完美无缺,它毕竟是在
没有根本性地改变被人诟病的”分段监管”模式的基
础上建立的,因此需要在运行过程中不断进行磨合,
对出现的结构性问题及时进行修正.目前最需要进
行的工作是:(1)尽快建立相应的监管机构.到目前
为止,国家食品安全委员会尚未成立,这不能不说是
一
件非常遗憾的事情.为了切实贯彻《食品安全法》
有关监管机构的规定,提高食品安全监管的权威,增
强社会公众对政府的信心,应当尽快成立国家食品安
全委员会,各地政府亦应成立本地的食品安全委员
会;(2)要注重安排食品安全委员会与卫生行政部门
在职责范围上的区别与衔接.笔者认为,食品安全委
员会应当负责食品安全决策,尤其是在食品安全风险
预警,食品安全风险评估和食品安全事故处置方面掌
握决定权.该委员会成立后,宜将其办事机构放在卫
生行政部f-j.(3)尽快确定各机构的食品安全监管
职责.目前,有些地方政府在食品安全监管机构及分
工上并不完全符合《食品安全法》的规定.为了达到
《食品安全法》的要求,这些地方应当在进行政府机
构改革时,调整机构职责,建立分工明确,符合法律要
求的监管模式;(4)认真研究各监管机构之间的协调
与配合.在分段监管模式之下,各监管机构之间的相
互衔接与配合对完成食品安全监管的”无缝连接”至
关重要.
三,我国食品安全监管制度与措施之检讨
在食品安全监管制度方面,《食品安全法》主要
设计了如下内容:(1)食品安全风险监测制度;(2)食
品安全风险评估制度;(3)食品安全标准制定制度;
(4)食品生产经营许可制度;(5)对食品生产经营全
过程的监管制度;(6)食品安全追溯制度;(7)食品检
验制度;(8)食品进出口检验制度;(9)食品安全事故
处置制度;(1O)食品安全信息统一公布制度.
在食品安全监管措施方面,《食品安全法》主要
设计了如下内容:(1)进入生产经营场所实施现场检
查;(2)对生产经营的食品进行抽样检验;(3)查阅,
复制有关合同,票据,账簿以及其他有关资料;(4)查
封,扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品,违
法使用的食品原料,食品添加剂,食品相关产品,以及
用于违法生产经营或者被污染的工具,设备;(5)查
封违法从事食品生产经营活动的场所;(6)没收违法
所得,违法生产经营的食品,食品添加剂和用于违法
生产经营的工具,设备,原料等物品;(7)罚款;(8)责
令改正,予以警告;责令停产停业,吊销许可证;(9)
责令召回不符合食品安全标准的食品或停止经营.
这是我国首次如此全面,具体地规定食品安全监
管制度和措施,其意义非常重大.虽然《食品安全
法》未就食品安全监管的基本原则作出明确规定,但
其具体规范体现出了已被发达国家和地区普遍接受
的监管准则.早在2002年,欧盟《通用(一般)食品
法》就确立基本原则:风险分析原则,预防原则,保护
消费者利益原则和透明度原则.1lP”我国《食品安全
法》第二章规定了食品安全风险监测和评估,确立了
风险分析原则;该法要求对食品生产的全过程进行监
管,尤其是建立了不安全食品召回制度,确立了保护
消费者利益原则;该法明确规定建立食品安全信息统
一
公布制度,要求公布的信息应当做到准确,及时,客
观,确立了透明度原则.可见,我国食品安全监管制
度和措施体现出了先进理念,改变了过去那种仅注重
事后弥补,不注重事前风险监测与评估的落后做法,
是监管思维的根本性转变.
不过,我国《食品安全法》没有建立预防原则,有
些美中不足.预防原则亦为欧盟《通用(一般)食品
法》确立的食品法原则,即在某些情况下,基于对现
有信息的评估,认定存在对健康构成有害性结果的可
能性,但这种结论尚存在科学的不确定性,在等待进
一
步的科学信息之前,政府有权采取临时性风险管理
措施以保证高标准的健康保护.…P?根据《食品安全
法》第l6条的规定,只有当食品安全风险评估结果
得出食品不安全结论时,监管部门才能采取相应措
第2期苏号朋:我国食品安全监管之检讨85
施.很明显,我国在食品安全风险评估领域没有采纳
预防原则.笔者认为,虽然欧盟对这一原则的坚持与
贯彻引发了某些国际贸易争端,但欧盟仍然没有改变
其立场,以保护消费者利益.我国食品安全立法也应
当从保护消费者权益的立场出发,逐步将预防原则接
受为我国食品安全监管的指导原则,从而在一些风险
不确定的食品进口到我国时,可以该原则为依据采取
监管措施.
在食品安全监管领域,科学的作用不可替代.因
此,让科学家参与相关监管程序不可避免.我国《食
品安全法》亦就此作出了规定,如食品安全风险评估
专家委员会是由医学,农业,食品,营养等方面的专家
组成的,负责进行食品安全风险评估;再如该法规定
食品安全国家标准应当经食品安全国家标准审评委
员会审查通过,而该委员会主要由医学,农业,食品,
营养等方面的专家组成.不过,由于《食品安全法》
对两个委员会的组成规定较为简略,在具体运作中如
何保证委员会成员的独立性及杜绝利益关系,就成为
需要解决的问题.
结语
《食品安全法》及其实施条例的施行,大大提高
了我国食品安全监管水平.但是,好的法律未必能够
有好的执法效果,这在我国已经屡见不鲜,更何况
《食品安全法》本身亦有其不足之处.因此,如何将
食品安全监管真正落到实处,尊重科学,严格执法,仍
然是一个严峻的课题.
注释:
?本文所称”新通过立法”是指《食品安全法》施行后新制定或修改
的立法.
?参见国家食品药品监督管理局《餐饮服务食品安全监督管理办法:
(征求意见稿)》公开征求意见,载国家食品药品监督管理局网站:ht-
tp://wwv/.sda.gov.cn/WSO1/C1/)014/40595.html(2009/10/18).
?参见刘京京:《国家食品安全委员会即将成立》,财经
网://www.caijing.eom.cn/2009—04—13/110142197.html(2009/10/14).
参考文献:
[1]韩永红.欧盟食品安全法评析[J].延边大学学报(社会科学
版),2008,6
[2]孙娟娟.欧盟食品安全监管的理论与实践[J].太平洋学报,2008,7.
[3]周清杰.论食品安全监管中的北京模式[J].中国工商管理研
究,2009,2
AnalysisonFoodSafetySupervisionandAdministrationofChina
SuHao-peng
(LawSchoolofUniversityofInternationalBusinessandEconomics,Beijing100029)
【Abstract】
ThetentativefoodsafetylegislationsystemofChinawasestablished.However,theuncoordinated
legislationsstillexist.ItisurgenttocompletethesupportinglawoftheFoodSafetyLawandtomodifythecurrent
regulationswhichcannotmeettherequirementoftheFoodSafetyLaw.Thesupervisionpatternofthesectionman—
agementisprimary;varietymanagementisauxiliaryaccordswiththenational
conditionswhichisaproperchoice.
However,thecoordinationbetweenthesupervisorsshouldbestrengthened.Thesystemandmeasuresofthefood
safetysupervisionandadministrationaretight.Scienceshouldbeimportanttobeappliedinsupervisionandadminis—
tration.
【Keywords】
foodsafety;supervisionandadministration;FoodSafetyLaw;committeeoffoodsafety
(责任编辑:黄春燕)
范文四:我国古代食品安全监管方法
我国古代食品安全监管
民以食为天。近年来,我国食品安全形势日益严峻。回顾一下我国历史上一些朝代对食品安全如何管理,有什么经验,或许不无借鉴意义。
汉唐时期,商品经济高度发展,食品交易活动非常频繁,交易品种空前丰富。为杜绝有毒有害食品流入市场,国家在法律上作出了相应的规定。汉朝《二年律令》规定:“诸食脯肉,脯肉毒杀、伤、病人者,亟尽孰(熟)燔其余。其县官脯肉也,亦燔之。当燔弗燔,及吏主者,皆坐脯肉臧(赃),与盗同法。”即肉类因腐坏等因素可能导致中毒者,应尽快焚毁变质食品,否则将处罚肇事者及相关官员。《唐律疏议》规定:“脯肉有毒,曾经病人,有余者速焚之,违者杖九十;若故与人食并出卖,令人病者,徒一年,以故致死者绞;即人自食致死者,从过失杀人法。盗而食者,不坐。”
从《唐律疏议》的规定可以看到,在唐代,知脯肉有毒不速焚构成刑事犯罪分为两种情况,凡故意以有毒脯肉馈送或出售,使人中毒者,食品所有者要被判处徒刑一年;使人中毒身亡者,要被判处绞刑。而他人在不知情的情况下食用了未被焚毁的有害食品而造成死亡的,食品所有者以过失杀人论罪,赎铜偿死;他人窃盗而食致中毒身亡者,食品所有者不负责任,但须杖九十。当然,如以有毒脯肉馈食尊长卑幼,欲加杀害者,则不得援引此律科罚,而应对馈食尊长者准谋杀尊长罪,馈食卑幼者依故杀卑幼科。
宋代,饮食市场空前繁荣。一些不法分子“以物市于人,敝恶之物,饰为新奇;假伪之物,饰为真实。如米麦之增湿润,肉食之灌以水。巧其言词,止于求售,误人食用,有不恤也。”(《袁氏世范·处己》)有的商贩甚至通过使用“鸡塞沙,鹅羊吹气,卖盐杂以灰”之类的伎俩牟取利润。
为了加强对食品掺假、以次充好等食品质量问题的监督和管理,宋代规定从业者必须加入行会,而行会必须对商品质量负责。“市肆谓之行者,因官府科索而得此名,不以其物小大,但合充用者,皆置为行,虽医亦有职。医克择之差,占则与市肆当行同也。内亦有不当行而借名之者,如酒行、食饭行是也。”(《都城纪胜·诸行》)让商人们依经营类型组成“行会”,商铺、手工业和其他服务性行业的相关人员必须加入行会组织,并按行业登记在册,否则就不能从事该行业的经营。各个行会对生产经营的商品质量进行把关,行会的首领(亦称“行首”、“行头”、“行老”)作为担保人,负责评定物价和监察不法。
除了由行会把关外,宋代法律也继承了唐律的规定,对有毒有害食品的销售者给予严惩。《宋刑统》规定:“脯肉有毒曾经病人,有余者速焚之,违者杖九十;若故与人食,并出卖令人病,徒一年;以故致死者,绞;即人自食致死者,从过失杀人法(盗而食者不坐)。”
从上述朝代对食品流通的安全管理及其有关法律举措来看,我们可以得到以下几点启示。首先,古代对危害食品安全的行为都施以“重典”,规定以有毒食品致人死命者,要被判处绞刑。其次,古代政府对于食品安全的监管强调的不仅仅是食品卫生、食品安全,而且对掺假等食品质量问题的监管也毫不含糊。第三,古代政府对食品质量安全进行监管的同时,还引入了行会管理,通过行业自律,对食品质量进行把关并监察其不法行为。
范文五:我国食品安全监管之检讨
第2期2010年4月
【文章编号】1002—.6274【2010)02—080—06
敌佳论丝
ZhengFaLunCong
No.2Apr.10,2010
我国食品安全监管之检讨
苏号朋
(对外经济贸易大学法学院,北京100029)
【内容摘要】我国食品安全立法体系已经初步建立,但仍然存在法律规范之间不够协调等问题,需要尽快完成《食品安全法》配套法规的制定,修改不符合《食品安全法》要求的现行法规。《食品安全法》确立的“分段监管为主。品种监管为辅”的监管模式符合我国国情,是合理的选择,但各监管机构之间应当加强协调与配合。我国的食品安全监管制度与措施较为严密,但应当注重科学在监管工作中的运用。【关键词】食品安全【中图分类号】DF41
监管
《食品安全法》
食品安全委员会
【文献标识码】A
—+——卜——卜——卜——卜———-■-—+—■-?..——+嘲■———一+—+-+—■——■一—1—-_.——..——■?—■——■H+—■——■——■—斗—+?+—+—■—————+—+?■HH卜-+—+—■H—+1———■——■——■-?-●一
食品安全直接影响到人民的健康与生命,关系到国家的稳定和社会的和谐。近年来,我国食品安全事故屡屡发生,且危害程度非常严重,食品安全已经成为社会各界普遍关注的问题,我国加快了食品安全立法与食品安全监管的步伐。2009年6月1日施行的《食品安全法》是我国食品安全的基本法。该法就食品安全监管作了较为详细的规定,试图仿照西方发达国家和地区建立从“农田到餐桌”的无缝监管模式。应当承认,该法的实施将为我国提高食品安全监管水平提供基本的法律保障。但是,如果认为一部法律的实施就能根本性地改善我国的食品安全状况,那就有些天方夜谭了。从西方发达国家和地区对食品安全监管的历史观察,它们无不是通过长期的探索,往往也是在重大食品安全事故的促使下,才建立起较为完善的监管体系。因此,我国对食品安全的监管只是刚刚起步,仍然存在许多不足与缺陷。本文拟在尊重我国国情的基础上,适当借鉴国外监管经验,从食品安全立法体系、食品安全监管模式和食品安全监管措施三个方面对我国食品安全监管问题进行检讨。
一、我国食品安全立法体系之检讨
随着《食品安全法》的施行,我国由法律、行政法规和部门规章组成的食品安全立法体系初步形成。
在这一立法体系中,法律主要包括《食品安全
法》、《农产品质量安全法》、《进出境动植物检疫法》、《农业法》、《进出口商品检验法》、《动物防疫法》、《标准化法》、《国境卫生检疫法》、《渔业法》、《种子法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》;行政法规主要包括《食品安全法实施条例》(新通过立法①)、《乳品质量安全监督管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《工业产品生产许可证管理条例》、《生猪屠宰管理条例》、《食盐专营办法》、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《学校卫生条例》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《粮食流通管理条例》、《粮食收购条例》、《认证认可条例》;部门规章主要包括《流通环节食品安全监督管理办法》(新通过立法)、《食品流通许可证管理办法》(新通过立法)、《卫生行政许可管理办法》、《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》、《生猪定点屠宰厂(场)病害猪无害化处理管理办法》、《水产养殖质量安全管理规定》、《集贸市场食品卫生管理规范》、《消毒管理办法》、《农药限制使用管理规定》、《食用菌菌种管理办法》、《动物免疫标识管理办法》、《无公害农产品管理办法》、《转基因食品卫生管理办法》、《食品添加剂卫生管理办法》、《农业转基因生物安全评价管理办法》、《餐饮业食品卫生管理办法》、《食物中毒事故处理办法》、《饲料添加剂和添加剂预
作者简介:苏号朋(1970一),男,山东济宁人,对外经济贸易大学法学院教授、博士生导师,研究方向为民商法、消费者权益保护法。
万方数据
第2期苏号朋:我国食品安全监管之检讨
81
混合饲料产品批准文号管理办法》、《食品广告发布暂行规定》、《学生集体用餐卫生监督办法》、《生活饮
用水卫生监督管理办法》、《保健食品管理办法》、《街
头食品卫生管理暂行办法》、《绿色食品标志管理办法》、《卫生监督员管理办法》、《陶瓷食具容器卫生管理办法》、《食品包装用原纸卫生管理办法》、《食品容
器内壁涂料卫生管理办法》、《食品用橡胶制品卫生管理办法》、《蜂蜜卫生管理办法》、《食糖卫生管理办法》、《食用植物油卫生管理办法》等。
就规范内容而言,上述立法文件大致可以分为如下几类:(1)实施食品安全监管的基本法,即《食品安全法》及其实施条例;(2)就食品生产经营的特定环节实施监管的立法,如《流通环节食品安全监督管理办法》;(3)就特定类型食品进行安全监管的立法,如《农产品质量安全法》、《乳品质量安全监督管理条例》;(4)就与食品生产经营相关的行为进行监管的立法,如《农药管理条例》;(5)并非专门用于食品安全监管,但仍然作为食品安全监管依据的立法,如《进出境动植物检疫法》、《动物防疫法》;(6)其他相
关立法,如《消费者权益保护法》。
在这一立法体系中,《食品安全法》处于核心地位。该法的如下规定极大地提高了我国食品安全监
管水平:(1)对“食品”、“食品安全”、“食品添加剂”、“用于食品的包装材料和容器”、“用于食品生产
经营的工具、设备”、“食品安全事故”等重要概念下了定义,从而为行政机关明确了监管对象和执法范围(第99条);(2)该法对整个食品生产经营链进行了全程监管,即所谓的“从农田到餐桌”的监管(第2条);(3)为了提高监管权威,加强监管效率,协调部门执法,特别设立食品安全委员会(第4条);(4)为了避免出现监管真空和交叉,明确了各个负责食品安全监管职责的机关监督管理的范围(第4条);(5)首次规定了食品安全风险监测和评估(第2章)、食品
召回(第53条)等制度,完善了监管内容,既防患于
未然,又亡羊补牢;(6)通过制度设计,提高食品生产经营企业的违法成本,加强了对消费者的保护,如消
费者可以要求生产或销售不符合食品安全标准的生
产者或销售者支付相当于价款10倍的赔偿金(第96条);…Pn4(7)以食品安全标准作为唯一的食品强制性标准,细化了标准内容,避免了现存的政出多门,多种食品标准并存的混乱局面(第19条);(8)强化了
万方数据
信息发布制度,提高了食品安全的透明度(第82条);(9)取消了免检这一不合理的监管制度(第60条);(10)充分重视科学,如规定国家鼓励和支持开展与食品安全有关的基础研究和应用研究(第9条)、将食品安全风险评估结果作为制定、修订食品
安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据
(第16条)。
2009年7月20日施行的《食品安全法实施条例》进一步补充、完善和细化了《食品安全法》的规定,具有很强的指导性、针对性和操作性。
就立法数量和规范内容观察,我国食品安全监管已经有了最摹本的法律保障,从而使相关行政机构的监管工作可以依法进行。笔者认为,这一立法体系可以大致描述为“伞状”结构,从横向和纵向两个方面对食品安全进行监管。横向式的立法是指覆盖所有食品或是一组食品的某一方面的立法;而纵向式立法则是针对某项产品或是适用于某一食品的所有相关的具体标准。【2】P17前者如关于流通环节食品安全监管、食品安全事故反应、农药、食品容器、添加剂、标签等的规定,后者如关于乳品、食盐、转基因食品等的规定。而处于伞端的则是作为食品安全监管基本法的《食品安全法》。
不过,这把食品安全监管立法之“伞”并非完全能够遮风避雨,原因在于它仍然存在结构性缺陷,主要体现为三个方面:(1)立法新旧不一,存在不够协调、统一的问题。由于《食品安全法》刚刚实施不久,而作为各行政机关监管依据的行政法规和部门规章却绝大多数是在《食品安全法》施行之前制定的。由于时间的原因,这些行政法规和部门规章尚未得到及时的修改,这势必造成作为食品安全监管基本法的《食品安全法》与其他行政法规、部门规章之间在立法内容不一致、影响监管效果的问题;(2)立法层级普遍偏低且缺乏相互间的衔接、配合。我国有关食品安全的绝大多数监管立法均为部门规章,它们往往是由某一部委制定,各自为政,衔接、配合不够,容易导致部门协调上的困难,不利于我国实现食品安全监管中的“无缝连接”;(3)不少立法需要进行整合。例如,我国关于食品容器的部门规章就有《陶瓷食具容器卫生管理办法》、《铝制食具容器卫生管理办法》、
《食品容器内壁涂料卫生管理办法》等数个,完全可
以将其合并入一个法律文件之中。这样的情形在食
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品安全监管立法体系中并不罕见,在食盐、农药、转基因食品等领域都可以发现。这样的立法模式既降低了立法效率,又容易出现相互重复或者不一致的内容,因此有必要在今后的立(修)法过程中避免这一现象。国家食品药品监督管理局为了贯彻落实《食品安全法》及其实施条例,确保餐饮服务食品安全,在2009年下半年起草了《餐饮服务食品安全管理办法》、《学生集体用餐食品安全监督办法》、《餐饮服务食品安全行政处罚办法》、《餐饮服务食品安全监督管理程序》和《餐饮服务食品安全行政执法文书规范》五个部门规章。之后该局决定将上述五个规章归并整合为《餐饮服务食品安全监督管理办法》,并公开向社会征求意见。②国家食品药品监督管理局的这一做法值得肯定,并应为其他相关监管机构所借鉴;(4)在基于《食品安全法》建立的监管模式中,有些监管环节尚未建立相应的具体执法依据。依《食品安全法》的规定,进行食品安全监管的协调机构是卫生行政部门,具体监管机构是质量监督部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理部门。目前,除国家工商总局制定了《流通环节食品安全监督管理办法》、《食品流通许可证管理办法》,其他部门尚未制定一些重要的执法依据,包括《餐饮服务食品安全监督管理办法》、《食品安全事故调查处理办法》、《食品生产许可证管理办法》。(5)对某些类型食品的监管尚未规定或规定不够全面。在这方面最突出表现为两个方面:一是对儿童食品缺乏立法;二是未就酒类食品的监管作出全面立法。
基于上述分析,笔者认为,我国食品安全立法应当作如下改进:(1)中央政府各相关部门及各省应当尽快完成《食品安全法》配套法律的立法工作,使食品生产经营的各环节监管均有相应的法律依据;(2)因《食品安全法》的实施,应全面更新该法实施之前的相关立法内容,使其在立法原则、监管机构和措施等方面符合《食品安全法》的要求;(3)跟踪食品技术的发展,及时修改相应立法,避免出现监管真空;(4)整合立法内容,提高立法效率,尽可能使同一类型的监管对象列入一部法律作出规定(如食品容器、标签、广告、农药、转基因食品);(5)提高立法层级,将重要领域的监管立法由部门规章提升为行政法规,如针对食品生产(经营)许可证、保健品、饮用酒的监管立法;(6)尽快完善立法体系,避免立法真空,研拟儿
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童食品立法。
二、我国食品安全监管模式之检讨
《食品安全法》第4条就中央政府层面的食品安全监管模式作出如下规定:国务院设立食品安全委员会,其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责,负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责,分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。
另外,根据《农产品质量安全法》、《乳品质量安全监督管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《生猪屠宰管理条例》、《食盐专营办法》、《酒类流通管理办法》等的规定,特定食品安全的监管部门还包括农业行政主管部门(农产品、转基因生物)、畜牧兽医主管部门(乳品)、商务主管部门(生猪屠宰、酒类流通)、工业与信息化部(食盐)。
由此可见,就中央政府层面,负责食品安全监管的部门及其职责包括:(1)食品安全委员会,该机构尚未成立,具体职责亦未确定;(2)卫生行政部门,承担食品安全综合协调职责;(3)质量监督部门,负责对食品生产实施监督管理;(4)工商行政管理部门负责对食品流通实施监督管理;(5)国家食品药品监督管理部门负责对餐饮服务活动实施监督管理;(6)农业行政主管部门、商务主管部门、工业与信息化部则就特定食品生产或流通环节实施监督管理。因此,在中央政府层面,食品安全监管由七个部门直接负责:卫生部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局、农业部、商务部、工业与信息化部。
《食品安全法》第5、6条就地方政府层面的食品安全监管模式作出如下规定:县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作,建立健全食品安全全程监督管理的工作机制;统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作;完善、落实食品安全监督管理责任制,对食品安全监督管理部门进行评议、考核。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门
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的食品安全监督管理职责。县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作,并应当加强沟通、密切配合。上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下,依法做好食品安全监督管理工作。根据上述规定,地方政府应对当地的食品安全监管负总责,相关部门既要分工负责,又要相互配合。
《食品安全法》确立的这一食品安全监管模式可以描述为“分段监管为主,品种监管为辅”,即绝大多数食品的安全监管由不同行政机关分段(生产、流通、消费)监管,少数品种的食品则由某一部门全程监管(如食盐、农产品)。这一模式是以2004年9月国务院颁布的《关于进一步加强食品安全工作的决定》为基础,于2005年后形成的,并以国家食品药品监督管理局的成立为标志。【3JP7不过,在设计之初,各部门职责与《食品安全法》的规定并不完全一致,其主要内容是:农业部门负责初级食用农产品生产环节的监管,质检部门负责食品生产加工环节的监管,工商部门负责食品流通环节的监管,卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管,食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。这种分段监管模式既借鉴了国外监管经验(如食品药品监督管理部门的设立即参考了美国食品药品管理局的模式),又尊重了我国国情,充分考虑了各个职能部门在食品链中的传统地位和专业优势,具有其合理性。不过,分段式监管体制要高效运源充分共享、相邻环节监管责任无缝对接、执法行动明,这些条件未能得到满足,因此这种模式未能充分以及原药监部门网络体系单薄,无法实施对食品领域品监督管理部门的监管不到位的问题已暴露无遗,这
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中。中央政府层面的食品安全监管制度发生了重大变
化,卫生行政部门成为食品安全综合协调的总指挥,
凭借其专业背景和执法力量重新获得全国食品安全监管体系的领导权,而《食品安全法》则确认了这一变革。
《食品安全法》设计的食品安全监管模式具有如
下特点:(1)建立了“从农田到餐桌”的全程监管,食品从生产、流通到消费均有相应的监管机构;(2)不仅对食品进行监管,而且还对与食品相关的产品或活动进行监管,包括食品添加剂的生产经营;用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工业、设备的生产经营;食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品;对食品添加剂和食品相关产品的安全管理;(3)卫生行政部门承担食品安全综合协调职责,质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门分段负责;(4)要求各监管部门之间加强沟通,密切配合;(5)要求县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督
管理工作,从而明确了地方政府在食品监管上的职
责,并为重大食品安全事故责任追究提供了法律依据;(6)接受了数次重大食品安全事故的教训,特别是建立了食品安全事故处理机制。
出于对以往的“分段监管”模式的不信任,而《食
品安全法》又未对此作根本上改变,所以许多人对该法关于行政监管模式的设计表示了质疑和反对,认为在分段监管模式下,卫生部是否具备足够的权力与资源履行“综合协调”的职能。虽然该法规定设立食品安全委员会,但能否因此有效弥补监管漏洞仍有待观察。③
笔者认为,《食品安全法》设计的食品安全监管
架构虽然延续了“分段监管”模式,但并非一成不变地被动接受,而是做了相当程度的改进,是目前可以接受的方案。笔者认为,这一框架建立在以下判断的基础之上:(1)尊重相关行政机关的传统监管领域。早在《食品卫生法》的规定下,卫生行政部门就是食品安全的主要监管机构,而质量监督部门和工商行政管理部门分别负责监管食品生产和食品流通亦与其传统的职责范围相符;(2)鉴于食品药品监督管理部门的先天不足及此前在食品安全监管中的疏失,虽然该机构本应成为食品安全监管的主要乃至统筹机构,
但《食品安全法》却仅安排其负责餐饮服务活动的监
转是需要许多前提条件的,如信息沟通顺畅、检测资协调联动等。[3伸但是,众多食品安全事故的发生表发挥作用,尤其是曾经被寄予厚望的食品药品监督管理部门由于成立时间短,机构内部资源配置不到位,关键环节的监控,该机构一直未能很好地履行职责,致使我国食品安全监管体系没有形成一个强有力的指挥中心。在2005年的“阜阳奶粉”事件中,食品药也成为日后监管制度变革的一个主要原因。2008年
3月,国务院开始了新一轮的机构改革。在这次改革
政法论丛2010年
管,的确名不符实,也造成了该机构日益尴尬的地位。不过,由于该机构难以担当重任,让其参与食品安全监管中并非最重要的餐饮服务活动确是无奈之举;(3)在整个食品链中,各职能部门的监管范围较为确定,改变了以往模糊不清的局面,质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门各自负责食品生产、食品流通和餐饮服务活动的监管,应当说分工较为清晰;(4)出于对卫生行政部门的信任,《食品安全法》赋予其食品安全综合协调职责。应当说,就专业能力和监管经验而言,该部门是我国目前政府机构中最适合担当这一角色的。另外,为了避免卫生行政部门的权威受到挑战,《食品安全法》特别设立食品安全委员会,作为最高级别的食品安全监管统筹机构。
当然,这一监管模式并非完美无缺,它毕竟是在没有根本性地改变被人诟病的“分段监管”模式的基础上建立的,因此需要在运行过程中不断进行磨合,对出现的结构性问题及时进行修正。目前最需要进行的工作是:(1)尽快建立相应的监管机构。到目前为止,国家食品安全委员会尚未成立,这不能不说是一件非常遗憾的事情。为了切实贯彻《食品安全法》有关监管机构的规定,提高食品安全监管的权威,增强社会公众对政府的信心,应当尽快成立国家食品安全委员会,各地政府亦应成立本地的食品安全委员会;(2)要注重安排食品安全委员会与卫生行政部门在职责范围上的区别与衔接。笔者认为,食品安全委员会应当负责食品安全决策,尤其是在食品安全风险预警、食品安全风险评估和食品安全事故处置方面掌握决定权。该委员会成立后,宜将其办事机构放在卫生行政部门。(3)尽快确定各机构的食品安全监管职责。目前,有些地方政府在食品安全监管机构及分工上并不完全符合《食品安全法》的规定。为了达到《食品安全法》的要求,这些地方应当在进行政府机构改革时,调整机构职责,建立分工明确、符合法律要求的监管模式;(4)认真研究各监管机构之间的协调与配合。在分段监管模式之下,各监管机构之间的相互衔接与配合对完成食品安全监管的“无缝连接”至关重要。
三、我国食品安全监管制度与措施之检讨在食品安全监管制度方面,《食品安全法》主要设计了如下内容:(1)食品安全风险监测制度;(2)食品安全风险评估制度;(3)食品安全标准制定制度;
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(4)食品生产经营许可制度;(5)对食品生产经营全过程的监管制度;(6)食品安全追溯制度;(7)食品检验制度;(8)食品进出口检验制度;(9)食品安全事故处置制度;(10)食品安全信息统一公布制度。
在食品安全监管措施方面,《食品安全法》主要设计了如下内容:(1)进入生产经营场所实施现场检查;(2)对生产经营的食品进行抽样检验;(3)查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料;(4)查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品,违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品,以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备;(5)查封违法从事食品生产经营活动的场所;(6)没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;(7)罚款;(8)责令改正,予以警告;责令停产停业,吊销许可证;(9)责令召回不符合食品安全标准的食品或停止经营。
这是我国首次如此全面、具体地规定食品安全监管制度和措施,其意义非常重大。虽然《食品安全法》未就食品安全监管的基本原则作出明确规定,但其具体规范体现出了已被发达国家和地区普遍接受的监管准则。早在2002年,欧盟《通用(一般)食品法》就确立基本原则:风险分析原则、预防原则、保护消费者利益原则和透明度原则oEI]PIl2我国《食品安全法》第二章规定了食品安全风险监测和评估,确立了风险分析原则;该法要求对食品生产的全过程进行监管,尤其是建立了不安全食品召回制度,确立了保护消费者利益原则;该法明确规定建立食品安全信息统一公布制度,要求公布的信息应当做到准确、及时、客观,确立了透明度原则。可见,我国食品安全监管制度和措施体现出了先进理念,改变了过去那种仅注重事后弥补,不注重事前风险监测与评估的落后做法,是监管思维的根本性转变。
不过,我国《食品安全法》没有建立预防原则,有些美中不足。预防原则亦为欧盟《通用(一般)食品法》确立的食品法原则,即在某些情况下,基于对现有信息的评估,认定存在对健康构成有害性结果的可能性,但这种结论尚存在科学的不确定性,在等待进一步的科学信息之前,政府有权采取临时性风险管理措施以保证高标准的健康保护o[1]P112根据《食品安全法》第16条的规定,只有当食品安全风险评估结果得出食品不安全结论时,监管部门才能采取相应措
第2期苏号朋:我国食品安全监管之检讨
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施。很明显,我国在食品安全风险评估领域没有采纳预防原则。笔者认为,虽然欧盟对这一原则的坚持与贯彻引发了某些国际贸易争端,但欧盟仍然没有改变其立场,以保护消费者利益。我国食品安全立法也应当从保护消费者权益的立场出发,逐步将预防原则接受为我国食品安全监管的指导原则,从而在一些风险不确定的食品进口到我国时,可以该原则为依据采取监管措施。
在食品安全监管领域,科学的作用不可替代。因此,让科学家参与相关监管程序不可避免。我国《食品安全法》亦就此作出了规定,如食品安全风险评估
员会审查通过,而该委员会主要由医学、农业、食品、
营养等方面的专家组成。不过,由于《食品安全法》
对两个委员会的组成规定较为简略,在具体运作中如
何保证委员会成员的独立性及杜绝利益关系,就成为
需要解决的问题。
结语
《食品安全法》及其实施条例的施行,大大提高
了我国食品安全监管水平。但是,好的法律未必能够有好的执法效果,这在我国已经屡见不鲜,更何况《食品安全法》本身亦有其不足之处。因此,如何将食品安全监管真正落到实处,尊重科学,严格执法,仍然是一个严峻的课题。
专家委员会是由医学、农业、食品、营养等方面的专家
组成的,负责进行食品安全风险评估;再如该法规定食品安全国家标准应当经食品安全国家标准审评委
注释:
①本文所称“新通过立法”是指《食品安全法》施行后新制定或修改的立法。
②参见国家食品药品监督管理局:《餐饮服务食品安全监督管理办法(征求意见稿)>公开征求意见。载国家食品药品监督管理局网站:ht-
tp://.8da.gov./WSOl/CLOOl4/40595.html(2009/10/18)。
(虱参见刘京京:《国家食品安全委员会即将成立》,财经网://.caijing.c01./2009—04—13/110142197.html(2009/lO/14)。
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Analysis
Oil
FoodSafetySupervisionandAdministrationofChina
SuHao-peng
ofUniversityofInternationalBusinessand
(LawSchool
Economics,Beijing100029)
【Abstract】ThetentativefoodsafetylegislationsystemofChinawasestablished.However,theuncoordinated
legislationsstillexist.ItisurgenttopletethesupportinglawoftheFoodregulationswhichcannotmeettherequirementoftheFooa
SafetyLawandtomodifythecurrent
safetybe
Law.Thesupervisionpatternofthesectionman—
a
agementisprimary;varietymanagementisauxiliaryaccordswiththenationalconditionswhichisHowever,thecoordinationbetweenthesafety
proper
choice.
supervisors
should
strengthened.Thesystemandmeasuresofthefood
supervision
andadministration
are
tight.Scienceshouldbeimportanttobeappliedinsupervision
andadminis—
tration.
【Keywords】foodsafety;supervisionandadministration;FoodSafetyLaw;mitteeoffoodsafety
(责任编辑:黄春燕)
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我国食品安全监管之检讨
作者:作者单位:刊名:英文刊名:年,卷(期):被引用次数:
苏号朋
对外经济贸易大学法学院,北京,100029政法论丛
JOURNAL OF POLITICAL SCIENCE AND LAW2010,(2)0次
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在我国,食品安全问题也日渐突出,已经成为影响我国社会和谐与稳定及食品对外贸易发展的重要因素,进而影响到全面建设小康社会的进程。形成健全的法律监管体系已势在必行。
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本文通过对食品安全监管法律制度、体制的现状及存在问题的分析,借鉴欧盟、美国、日本等发达国家在食品安全上的监管经验,针对我国国情,从监管模式、组织体制、法制建设等方面入手,提出了系统监管体系的思路和框架,为构建以预防为主、科学高效的食品安全监管法律体系提供了理论依据和政策建议。
本文主要包括四部分内容:
第一部分,对食品安全及监管基本理论进行概述。对食品安全及相关概念进行了阐述和辨析,对食品安全的概念进行科学界定,即食品(食物)的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求,不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。重点分析了对食品安全进行法律监管的必要性:从社会学层面看,食品安全问题扰乱我国社会主义经济秩序,危害人民的生命健康;从经济学角度看,食品安全的内在属性如公共物品属性、外部性和食品安全中的信息不对称等特点也要求法律对其进行监管。
第二部分,对国外食品安全监管法律制度进行考察。食品安全问题是一个全球性问题,发达国家已经建立了较为完善的国家食品安全法律体系,如普遍实行从农田到餐桌全程监控,建立专门的食品安全领导协调机构,强调预防原则重要性,实行食品安全信息公开制度、可追溯性和食品召回制度,建立先进的食品质量安全标准体系和检测体系等,并在实践中达到了或者基本达到了政府监管有力、国民享受安全卫生的食品供应目标。本部分着重对欧盟、美国和日本的食品安全法律监管状况进行研究,考察其先进的理念和体系及对我国食品安全法律监管的借鉴意义。
第三部分,从立法和执法层面分析我国食品安全监管法律体系的现状和存在的问题。首先,概述了我国食品安全监管体制现状、我国食品安全管理组织机构及分工,指出我国食品安全监管体制存在的问题,即缺乏一个权威的领导协调机构,监督管理效率较低,中央与地方的关系有待于进一步理顺,执法缺乏规范化和持续性,缺乏食品安全快速反应机制,国家财政投入不足,检测机构资源配置不合理,食品安全技术支持体系薄弱等。其次,介绍了我国食品安全法律制度现状。我国已经制定并实施了一系列旨在保证食品安全或者与之相关的法律法规,如国家立法机关制定的法律、国务院及其相关部门制定的法规、规章等,但就目前实行情况看,还存在很多缺陷,如法律法规严重滞后、法律法规之间存在冲突、法律效力不够、责任承担机制不健全、法律法规缺乏公开性、与国际接轨不够等,最终影响着监管效果。
第四部分,研究提出完善我国食品安全监管法律制度和体系的建议。在前述基础上,从确立我国食品安全法律监管原则、合理构建我国食品安全法律体系和完善我国食品安全法律监管体制三个方面,提出加强我国食品安全法律监管的建议。针对我国在立法方面关于食品安全的法律法规缺乏系统性和协调性,提出应制定一部食品安全方面的基本法,同时尚需完善部分食品安全具体法律制度,如市场准入、市场检测、质量认证、安全信用、信息发布、食品召回等。在执法方面建议成立跨部委的全国统一的中国食品安全委员会,来统一组织、协调、管理食品安全工作,改变政出多门的格局,同时建议强化食品安全监管责任,以保证食品安全监管的有效性。
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授权使用:河北理工大学(hblgdx),授权号:304956aa-40a5-45ef-9935-9e690127b916
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