范文一：行政监察制度

一、谈到权力监督，让人想到了18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中的有关精辟论述：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。英国19世纪著名历史学家阿克顿勋爵也说过：“权力趋于腐败，绝对的权力趋于绝对的腐败。”时至今日，这些话虽已脍炙人口，但对我们来说，要对“绝对的权力”进行监督，并以权力制约权力，不是一件容易的事。王怀忠一案，就揭示了目前我们党内监督工作中存在的许多深层次问题：官“款”勾结导致权钱交易；长官意志扭曲了干部选拔机制；群众反映有问题的人照样可以升官，反映的问题越多官反而升得越快等等。而关键的教训是：“一把手”因其一手遮天而营造出来的“一把手天下”，不可避免地会给当地经济和社会发展造成严重灾难。道理很简单，因为监督对象大权在握，不要说普通群众或班子成员无法监督，就是同级领导，如纪检监察机关对此也感到束手无策。

这些年，我们党反腐败的力度不可谓不大，人们在感佩中国共产党反腐倡廉决心的同时，又不能不疑惑于贪官为何越打越多。过去曾经有一幅漫画：一只狐狸偷了鸡，鸡就在狐狸的利爪中。这只狐狸却趾高气昂地对众鸡说：“是谁偷了鸡？请大家监督。”这幅漫画的寓意不言而喻。这些年，有很多被揭露出来的贪官，他们当初几乎都异口同声地承诺：我虽是“一把手”，但要自觉接受组织的监督……而实际情况却恰恰相反。被判处死刑的辽宁贪官、沈阳客运集团原总经理夏任凡，担任企业“一把手”近20年，长期以来大事小事都是他个人说了算，渐渐养成了“一言堂”的工作作风。客运集团近10年没有开过一次党员民主生活会，他所提议的事情，班子讨论时只走个形式，一些组织程序和规章制度也都是有名无实的空架子。客运集团在德国投资近500万元经营的酒店，他一人定夺；朋友做生意，他只要大笔一挥，少则几十万、多则数百万元的资金“慷慨”地被“借”了出去。实践证明，权力过于集中，无论对党的事业，对人民群众的利益，还是对干部的健康成长，都是弊大于利、害多于益的。 党内监督，必须以合理的权力配置为基础

权力不受制约，就像汽车失去制动一样，在横冲直撞中，加大了翻车的概率。据《 望东方》消息，2003年，全国共有12名省部级高官因“贪”而落马！贪官受到惩处，一方面说明了党中央的决心，这当然顺乎民意，令人振奋；但这也从一个侧面反映出，诱发腐败的一些深层次问题尚未完全解决，我们党面临的反腐败工作还任重而道远。因此，我们必须探寻对权力进行监督和制约的新思路、新途径、新模式。党的十六大明确提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，并要求重点加强对领导干部特别是对主要领导干部的监督。

《条例》标志着我们的党内监督进入了规范化、制度化的新阶段。所谓规范化，就是做到有章可循、按章办事。所谓制度化，就是要不以个人意志、长官意志为转移，也不以“自觉性”为基础——不管你有没有这样的觉悟，不管你想不想这样做，也不管你手中的权力有多大，都要受到约束，在《条例》面前人人平等。

我们要认识到，监督必须以权力、权威为后盾，必须以合理的权力配置为基础，否则权力监督就是一句空话。在新颁布的《条例》中，我们可以看到一种变化趋势，即党对党内的权力关系进行了调整。《条例》在设定党内监督主体时，就强调了党的各级委员会的作用。按照党的组织体系，党代会选举产生委员会，委员会又选举产生常委会，权力往往最后集中到常委会。在这样的权力关系下，选出常委的委员会对常委的监督就比较有限。现在如此强调委员会的作用，的确是一个很大的进步。这样使得全党上下没有一个人不受到合理的监督。《条例》还对政治局委员和常委的监督也作出了较为明确的规定。党的十六大提出“扩大党代会常任制的试点”，但在试点尚未推开之前，强化各级委员会的作用是及时而有效的办法。只有调整权力结构，平衡权力关系，各项制度的正常运行才能得到充分保障，监督才能真正有效。因此，制度设计的关键是如何配置权力。就权力监督的制度安排而言，重要的是要使

各种权力之间达成平衡，实现以权力制约权力。实际上，这不仅是权力监督的需要，也是民主政治的需要，是实现任何一种良好的政治生活的需要。

同时，《条例》还强调了党代表在党代会闭会期间，除了享有普通党员的监督责任和权利以外，还可以按照规定以党代表的身份实施监督权，这也是一项新的内容。此外，《条例》制度建设本身的设计也相当具体，富有程序性和经验基础。“十大监督制度”使党内监督不落空处，比如专门巡视、述职述廉、重要情况通报、民主生活会、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询等都是在成功实践基础之上的归纳和总结，从而增强了党内监督的可操作性和有效性。

党内监督，必须以党内民主促进人民民主

权力，从一般意义上说，是指一定的组织或个人根据其意志和愿望对他人的行为加以控制或决定的能力，它以国家政权为背景展开，具有相应的强制性和权威性。同时，权力又是来自社会并以社会为对象的。它反映的是一种社会关系，具有社会化的特征。作为执政党，中国共产党的权力和整个国家的发展息息相关，那么，如何才能构建一种有效的制度来抑制权力的腐败，从而实现良好的政治生活呢？

第一，在权力的纵向配置上，实现治者与被治者的制衡，主要是建立人民同意的政府，这意味着政府应是受民意支配的，对人民负责的。

第二，在权力的横向配置上，实现不同权力主体的制衡，特别是要使决策权、执行权、监督权相互平衡，使立法权、司法权与行政权之间既相互统一又具有一定的张力，从而实现以权力制约权力。

第三，在一个新的维度上实现社会权力对于政治权力的制衡，特别是通过大众传媒和公共舆论来制约公权和表达人民的呼声，实现新闻舆论对权力的监督。

以上三方面构成了一个权力配置的三维空间，这不仅是权力监督的必需，也是现代民主政治的必然。《条例》在实现上述三维权力配置方面开了一个好头。它对于推进人民民主有重大的示范作用。

怎样才可能真正地限制权力呢？我认为，只有一种办法：民主！即用权利（right）来限制权力（power）。什么是权利？权利就是自己决定自己行为的自由。如何用权利限制权力？就是我们每个人都要起来，敢于运用自己手中的权利，按照自己心中目标来促进我们社会的发展。我们应该努力让尽可能多人民众知道:只有我们每个人时时都珍视自己的权利，努力在保护好自己的情况下行使、维护、争取自己的权利，不断把宪法和法律赋予我们的权利从纸上变为现实，我们希望的民主社会才会慢慢地建立起来。所以，民主，首先是每个人的自主。 权力制约原则

权力制约原则是指国家权力的各部分之间相互监督、彼此牵制，以保障公民权利的原则。它既包括公民权利对国家权力的制约，也包括国家权力对国家权力的制约。权力制约之所以是宪法的基本原则，主要决定于宪法的逻辑起点和宪法的基本内容。尽管导致近代宪法产生的根本原因是商品经济的普遍化发展，但从政治的层面而言，则是国家权力所有者的转换。也就是说当国家权力从过去由少数人所有转变为至少在形式上由多数人所有；亦即人民主权出现后，由于各种主客观原因，导致国家权力的所有者与国家权力的行使者相互分离。为了保障国家权力所有者应有的地位和作用，并使这种保障机制具有足够的权威，确认权利制约权力的国家根本法也就应运而生。就宪法的基本内容来说，不仅保障公民权利始终处于核心、主导地位，而且对国家权力不同部分之间的制约机制也有明确规定。在资本主义国家的宪法中，权力制约原则主要表现为分权原则；在社会主义国家的宪法中，权力制约原则主要表现为监督原则。 分权原则

分权原则亦称分权、制衡原则。分权是指把国家权力分为几部分，分别由几个国

家机关独立行使；制衡则是指这几个国家机关在行使权力的过程中，保持一种互相牵制和互相平衡的关系。分权原则是17、18世纪欧美资产阶级革命时期，资产阶级根据近代分权思想确立的。它为资产阶级革命以后建立资产阶级民主制度以代替封建专制制度提供了方案。1787年美国宪法就按照典型的分权、制衡原则，确立了国家的政权体制。法国《人权宣言》则称：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法”。受美、法等国的影响，各资本主义国家的宪法均以不同形式确认了分权原则。从资本主义各国政治实践看，分权原则对于确立和巩固资产阶级民主制度起了非常重要的作用。如美国总统尼克松被迫辞职，虽然是资产阶级垄断集团相互倾轧的结果，但分权原则不能不说也是一个重要环节。随着资本主义国家行政权的日益扩大和立法权的日益缩小，分权、制衡原则也正在日益发生转变。

监督原则

社会主义国家的监督原则是由第一个无产阶级专政政权巴黎公社所首创的。马克思指出：公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的。这些代表对选民负责，随时可以撤换。恩格斯也指出：公社一开始就宣布它自己所有的代表和官吏毫不例外地可以随时撤换，来保证自己有可能防范他们。巴黎公社所首创的这一原则，被后来实行无产阶级专政的社会主义国家奉为一条重要的民主原则，并在各国宪法中作出了明确规定，如我国现行宪法规定，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”、“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”，等等。尽管如此，但由于监督观念，特别是监督原则的法律化、制度化还有待加强，因此，在社会主义国家的宪政实践中，权力制约原则的贯彻落实还有许多工作可做。 以权力制约权力，关键是要建立结构合理、配置科学、程序严谨、制约有效的权力运行机制，从决策和执行环节上加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

加强对权力的监督，最紧要的是加快政府职能转变，简政放权。要明确政府职能定位，尽快构建适应社会主义市场经济要求的职能框架，把政府职能尽快转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来；要树立有限政府、责任政府、法治政府、服务政府的理念，把政府建设成公共服务型政府；要科学、合理地界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则；要还权于民，建立健全公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，完善行政决策程序；要科学分解权力，能让市场完成的事，坚决禁止政府插手，防止政府职能和权力缺位、越位和错位。

场经济发展规律的客观要求；“以权力制约权力”的本质特征，即独立性、公开性、对等性和强制性；

二、“以权力制约权力”的必要性

之所以要将权力制约原则导入我国的权力监督体制中去，其理由在于以下几点：

1.权力的腐蚀性

大多数研究权力的学者认为权力是一个中性的东西，它本身无所谓好坏和对错。但可以肯定的是，如果对拥有强制性、权威性等特征的公共权力不加限制和制约，它无疑会腐化，即使在一个民主的社会也时有这种危机。英国十九世纪以创编有名的《剑桥近代史》闻名的大史学家阿克顿勋爵（Lord Acton）对权力的认识比常人更为悲观；也正是因为他看到了权力的腐蚀性，他才写下了那句千古不朽的警句：“权力容易使人腐化，绝对的权力绝对使人腐化。”

这句话几乎被政治学家奉为圭臬。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。我们可以有一种政治制度，不强迫任何人去做法律所不强制他做的事，也不禁止任何人去作法律所许可的事。”⑵ “当一个公民获得过高的权力时，则滥用权力的可能也就更大，因为法律未曾预见到这个权力将被滥用，所以，未曾作任何控制的准备。”⑶显而易见，权力本身存在易腐的本质。正是基于这一认识，才要对权力进行制约监督。

2．人性的缺陷

中国有句格言，叫“金无足赤，人无完人”。与此相类，素有美国“宪法之父”之称的麦迪逊（James Madison）在《政府结构必须能使各部门之间有适当的平衡》中，提出一个很有意义的问题：“政府之存在不就是人性的最好说明吗？如果每一个人都是天使，政府就没有存在的必要了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来或内在的控制了。”⑷列宁也指出：“各政党各阶级的任何代表，作为个人是可能犯错误的。”⑸是的，人无完人，每个人也不都是天使，因此，对任何掌权的人都应该制约监督，以防过失和不测。J.布坎南也发现，政治活动家似乎有一种“天然的”倾向去扩展政府行为的范围和规模，去超越任何可以想象的公共界限。⑹为了阻止政治活动家的这种“天然的”倾向即弥补人性的缺陷，就要对权力实行权力制约。

3．政治民主化的要求

政治民主化，是任何一个标榜民主的国家都不容回避的制度建设问题。政治民主化，具体说，包括公共决策民主化，实行社会生活的民主化，给人们有更多参与公共事务的权力和机会。因此，公共权力需要分工和相互制约监督。权力的必要分工是解决权力的集中问题，而权力的相互制约监督又是解决权力滥用问题。要保证被人们选出来掌权的人在行使权力时，始终按民意、按法律办事，永远不敢滥用权力，侵犯和违背民意，关键的就是要对权力进行权力制约。

4．市场经济发展规律的客观要求

市场经济在客观上要求公共权力对其实行宏观调控，以维护整个市场秩序。具体表现在：市场经济要求合理地划分权力界限，适度地实现分权，优化配置权力资源；市场经济要求公共权力与市场主体权力相互制约。⑺公共权力对市场经济的宏观调控，其力度超出合理范围或乏力，都是不适当的。“矫枉过正”与“过犹不及”均有害于市场经济的健康发展。相对于高度集中的计划经济而言，市场经济中的公共权力下放了很多；如果不对这些“下放”了的权力进行制约监督，就会对市场经济本身产生极恶劣的影响。

总之，现代民主的国家制度，绝对不允许有绝对专断的权力存在，国家的一切公共权力都要处于有效的制约监督之中。权力如果失去有效的制约，阶级的代表就有可能转化为阶级的特权者，社会的公仆就有可能转化为社会的主人，人民的权力就有可能转化为压迫人民的工具。“以权力制约权力”的思想和实践，为我们提供了很好的思想源泉和制度参考。

三、“以权力制约权力”的本质要求

作为一种原则的“以权力制约权力”思想及这一思想衍生物的权力制约体制，之所以能够限制、约束和监督权力，就在于它的如下本质要求：

1．制约主体活动的独立性

这是首要的本质要求。这一本质特征要求制约主体依法独立行使制约权，不受其他任何势力的非法干涉。权力作为一种强制的制约力量，表现为制约者对被制约者的限制，要求制约者只向赋予其制约权的组织负责，独立行使自己的职权，包括组织机构依法设置的独立性，工作人员依法任命的独立性，制约活动依法进行的独立性。一旦失去这些独立性，制约主体就会蜕变为权力的应声虫，根本不能开展正常有效的任何制约。

2．制约对象活动的公开性

制约主体要知晓制约对象的活动，才能开展制约的活动。这一本质特征要求依法在一定范围

内将制约对象的活动公之于众，使之置于制约主体和广大人民的关注之下。制约对象若对自己的施政活动采取“暗箱操作”，做的事情只有天知地知自己知，那么，制约主体就根本不能对它进行制约，权力制约也会形同虚设。

3．制约关系的对等性

地位对等才能使制约主体的腰杆硬起来，制约才能切实有效。制约主体要有与制约对象平等的地位、平等的权力，两者各施其职，各行其权，制约监督才能进行。如果制约主体依附于制约对象，制约也就丧失了它的坚实基础。

4.制约手段的强制性

强制性是保证制约主体权威的前提基础。制约主体的制约活动要有权力与法制的强制力量予以保证。以权力制约权力虽然也需要制约对象的合作，但制约绝不能建立在这种“合作”的基础之上。权力制约主体不能离开强制性的手段，无论制约对象是否愿意接受这种强制。 任何权力都应受到制约并不意味着任何权力都能受到制约。****君主被制约的最佳状态也不过贤臣进谏〔有时更是死谏〕、明君垂听罢了。因此，以权力制约权力是有条件的，民主就是最基本的条件。同时，有制约和监督的权力才是民主权力。⑻社会主义民主是最广泛的民主，决定了社会主义国家能够最大限度地实行以权力制约权力。但社会主义有了以权力制约权力的最基本条件民主，也并不意味着社会主义就自然而然地有了以权力制约权力的制度。名义上的民主与真实的民主有一定距离（有时甚至相去甚远），民主规定与制度保障也有一定距离。无庸讳言，许多社会主义国家出现过践踏民主的****统治。对权力缺乏真正有力的制约监督机制的保障，是出现这些情况的主要原因。**同志曾深刻地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。 以“权力”制约“权力”，首要的是落实好人民群众的“民主权利”。对权力最有效的监督是“民主监督”，而“人民群众”是“监督的主体”，要还人民群众以“监督的权力”，改变“有权”的“监督不到”，“无权”的“监督不了”的状况。特别是在基层和落后地区，要切实把人民群众的“知情权、参与权、选择权和监督权”落到实处。“阳光”是最好的“防腐剂”。要大力推进“民主”、“公开用权”，全面推行办事“公开制度”，建设“阳光工程”，做到“政务公开、信息公开”，公开透明，使权力在“公正”的轨道上运行，在“透明”的环境下操作，减少“暗箱操作”，以“公开促公正，以公平促公认”。要通过“党内民主和党外民主”、“党内监督和党外监督”、“群众监督和舆论监督”等多种形式，强化对重要职务、关键岗位、重要环节及每个部门的监督，促进社会的公平、正义、有序、和谐。

“以权利制约权力”，是法治建设的基本路径和必然结果，是司法公正的根本保证。建立“以权利制约权力为依托，以权力制约权力为救济”的审判权制约机制，应当是改革的基本思路。多琢磨琢磨如何增设当事人的诉权吧，“审判监督权的力度”不能再加码了。

在不同的历史时期，我党采取了多种多样的反腐败策略及方法。**时代，为了防止腐败现象的滋生和蔓延，采取了权力主体的不断更换和动员群众参与更换权力主体的活动之中，甚至不惜采用政治运动，包括“**式”的政治运动。党的十四大以来，我国的反腐败斗争经历了从标本兼治、侧重遏制到标本兼治、逐步加大治本力度的转变。党的十六大审时度势，在总结以往成绩和经验的基础上，适时提出了反腐败斗争要坚持标本兼治、综合治理的方针和逐步加大治本力度的要求，并且提出要加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要的政策和措施之中，从源头上预防和解决腐败问题。 历史的经验证明，无论采取何种反腐败策略，权力制约始终是反腐败的最主要、最基本的手段，这就要求必须按照依法治国和以德治国的要求，积极进行理论创新和体制创新，建立起能够适应时代要求的有效约束权力、预防腐败的真正管用的反腐败监督机制。实践中对

机力的制约机制是多种多样的，主要包括：权力之间的制约—立法权、行政权、司法权等各种权力之间的分立和制衡；权利制约权力—把权力分散或分解为权利，使尽可能多的权力权利化；以责任制约权力—以责任的收缩性、被动性、给付性对权力的扩张性、主动性、利得性的制约与抗衡。[⑥]而权利制约在所有制约机制中居于最核心的地位。

治理村官腐败问题，除了采取对村官权力加以国家权力的监督、以舆论为主导的社会监督、责任约束等制约机制外，最重要的就是要以村民权利制约村官权力，村官权力必须受到村民权利的制约。这是因为：

1、以村民权利制约村官权力，这是“以人为本”的要求。“以人为本”，即一切从人出发，以人为中心，把人作为观念、行为和制度的主体，人的解放和自由、人的尊严、幸福和全面发展，应当成为个人、群体、社会和政府的终极关怀。[⑦]权利是人的自由、人格的具体化、客观化的表现，对权利的侵害也就是对人的人格和自由的侵害。在长达数千年的中国历史上，农民从来不被当作真正的人，他们只不过是被驱使的奴隶。新中国成立后，农民翻身成了国家的主人，而且是村自治组织的主人，农民必须掌握制约村官权力的权利，以保护自己免遭其侵害。同时，农民群众是村官腐败的直接受害者，他们对腐败危害的感受最直接，反腐败的愿望最强烈；他们又是反腐败的直接受益者，他们参与反腐败的积极性也最高。所以说，广大农民群众参与到反腐败的斗争中，是村官反腐败工作的生命力所在，农民群众的支持和参与是反腐败的力量源泉。

2、以村民权利制约村官权力，这是“权利本位”的要求。在商品经济和民主政治发达的现代社会，法是以权利为本位而非以权力为本位的。权利本位不否认权力的存在，所否认、否定的是权力“任性”，因而，与权利本位相呼应的必然是权力制约。[⑧]在我国，国家的一切权力属于人民，人民是国家的主人，是权利的主体。因此，在权利本位范式中，权力来源于权利，权力服务于权利，权力应以权利为界限，权力必须由权利制约。[⑨]根据我国《村民委员会组织》的规定，村官是由村民民主选举产生的，村官的权力来源于村民的权利，因此，村官权力应服务于村民权利，应以村民权利为界限，必须由村民权利制约。

3、以村民权利制约村官权力，这是“依法治国”的要求。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。[⑩]公民的民主权利是“法治国家”的基本价值目标之一，首重权利、制约权力是法治国家的基本特征。以村民权昨制约村官权力，广大农民群众必须去主张权利、维护权利、实现权利，这是法治和法治国家的强大推动力；对权利的无知、护权意识和护权能力的低下—不知道权利为何物，不知道权利有多少，不知道权利的内容和界限，不知道权利受到侵害怎么办，却正是实现法治，建设社会主义法治国家的最大障碍。[11]

整个权力制约制度都是怀疑的产物。人们意识到人以及由人所组成的机构在道德与理性上不是完全可靠的。[1]道德上的不完善是以私人利益损害公共或统治利益的原因，理性的有限性导致决定的失当与错误。因此有必要设立一定的机制监督与制约政府机构和政府官员的行为。这一种考虑贯穿了人类社会的主要历史，并促进了一定机制的设计与建设。梳理与归纳人类社会存在的监督与制约机制，揭示其中的内涵与原理，可以给予我们今天的廉政建设以一定的经验启示。

对于这些监督与制约机制，我们可以从不同的角度去分析，给予不同的分类。有的学者将之概括为四种模式：权力模式（以权力制约权力）、权利模式（以权利制约权力）、制度模式（以制度或法制制约权力）以及混合模式（“以法律、权利、权力三者统一作为制约权力的手段”）。[2]一般认为，我国的法律监督体系由国家监督和社会监督构成，前者包括国家立法、行政、司法机关的监督，后者包括中国共产党的监督、社会组织的监督和人民群众的

监督等。[3]这些分类都为我们认识监督与制约机制提供了方便。本文将人类历史上的监督与制约机制归纳为以下三种：（1）以权力制约权力、（2）以道德制约权力、（3）以权利制约权力，并在这种分类的基础上解说和比较三种机制的内涵与原理，寻求它们所可能给予今天的启示。

一。以权力制约权力（to check power by power）。这一机制的核心是分权，并使不同权力机构之间形成一种监督与被监督或相互监督的关系。监督者负有监督的权力或职责。这种职责或是专门的，或者兼职的；或是检察的，或是作出处理决定的，或兼而有之。以权力制约权力是通过两种方式实现的：一是由一种高级的权力监督低级的权力；二是平行权力层级之间的监督与制约。

这一种机制可以存在于民主社会，也可以存在于专制社会，不过在两种社会中的分权程度和保障目的有所不同。在专制社会中，最高君主的权力一般是集中而不分散的，对这种权力一般是没有有力的监督的。但是最高君主不可能事必躬亲，总揽一国所有必要的统治权力和处理所有的统治事务。他不得不让其他人参与到统治系统之中，赋予他们一定的权力，让他们处理一定的事务。但是，他又可能怀疑他们为他服务的品质和能力，于是分散他们手中的权力，设立一定的监督机构对他们进行监督或使他们相互监督和制约。中国自秦朝以降的绝大多数朝代在权力设置时都意识到分权和设立监察官员的必要性。皇帝以下的各级权力多有分立，如秦在中央设三公九卿。丞相掌行政，太尉掌军事，御史掌监察。秦以前御史以它职为主而以监察为次，秦御史则以监察为主而以它职为次。秦朝建立了一套监察机构，负责对自中央至地方的所有政府机构及其官员的行为进行监察、纠举、弹劾。御史大夫及其统率的监察官，都是对皇帝直接负责的，上至丞相、太尉，下至基层官吏，受其监督。当然，监察官也互相监督，以防止蒙弊圣听擅权专断的行为发生。丞相及其他官员发现监察官违背圣命或违法作乱，可以直奏皇帝。监察制度历代不废，不过具体做法有所不同而已。[4]

西方现代立宪政体实行的分权制衡原则就是将政府职能与权力分配给不同部门，并使各部门之间的权力相互平衡和制约。有关思想可以追溯到波里比阿和亚里士多德。亚里士多德指出：“一切政体都有三个要素，作为构成的基础，一个优良的立法家在创制时必须考虑到每一要素，怎样才能适合于其所构成的政体。……三者之一为有关城邦一般公务的议事机能（部分）；其二为行政机能部分……；其三为审判（司法）机能”。[5]但是亚氏尚未明确提出制衡原理。波里比阿不仅主张分权，而且主张权力系统的某一部分不应凌驾于其他部分之上，这样，“任何越权的行为都必然会被制止，而且每个部门自始就得担心受到其他部门的干涉。”[6]洛克、孟德斯鸠、麦迪逊等资产阶级思想家继承古代的分权制衡思想，设计了适用于民主政体的有关机制。其基本的做法是，立法、行政、司法三权分立，分别由不同的部门或不同的人去行使，各部门之间权力大致平衡，互相制约，司法独立并具有某种形式的司法审查权力。当然，在现实中，三权是交织的，但是仍没有达到混然一体或相互包容的程度。分权制衡是针对一个不能完全信任的政府所采取的旨在防止专制、腐败和不当行为的制度设计。这一点与专制社会下的分权制约有些类似，但是二者的区别是显然的。西方分权制衡制度是建立在资产阶级民主的基础上，并且强调最高权力的分立与相互制衡。

社会主义中国也建立了一套法定监督机制。这其中有人民代表大会及其常务委员会对行政机关、审判机关、检察机关的监督，也有审判和检察机关对行政机关及其工作人员的监督，行政机关内部还有一套监察系统对其它行政部门及其工作人员的活动的监察。这些监督是我国法律监督体系的重要组成部分。我国的以权力制约权力的制度与西方资本主义国家有关制度不同的是，第一，它是建立社会主义民主的基础之上的，它的目的是保证人民赋予的权力不被滥用，保护人民群众的利益不受侵害。第二，这一制度的原则是分工制约，而不是西方国家的分权制衡。我国的根本政治制度是人民代表大会制，国家权力最终统一于人民代表大会。这一制度实行民主集中制、“议行合一”的组织活动原则，行政机关、审判机关和检察机

关在职权上有所分工和制约，但都是由人民代表大会产生，并向它负责，受它监督。

三、以权利制约权力（to check power by right）[11]

第三种制约机制是民主社会所独有的一项伟大的治国战略。它的涵义在于，在正确理解权利与权力的关系的基础上，恰当地配置权利，以使它能够起到一种限制、阻遏权力之滥用的作用。这里包含着两重意思。第一，承认公民的权利，例如财产权、人身自由权和隐私权等，政府权力不能逾越它的界限而侵入公民的权利领域。这样，公民的权利对于政府滥用权力起着一种阻碍与制约的作用，但是权利所起到的这种制约作用，是一种消极的制约作用。也就是说，在这里，公民的权利作为一种标识，提醒政府注意到不要逾越权力的法定界限。几乎所有的公民权利都具有这种消极的制约作用。第二，一些公民权利不仅具有这种消极的制约作用，而且具有一种积极的制约作用，也就是说，当政府逾越权力的法定界限、滥用权力或有不当行为时，这些权利可以保证公民作出一些积极的反抗，迫使政府收回它的权力触角或改变不当行为。[12]如公民对政府某些行为提起行政诉讼的权利，这种起诉权利提供了一种撤销或改变政府机构某些行为的机会。这些权利要发挥积极的制约作用，有的需要与公共权力内部的制约机制相配合，而有的却可以单独发挥这种作用，法律赋予了这种权利改变或影响公共权力关系的能力，例如选举权。可以发挥积极制约作用的公民权利至少有：

（1）选举权。公民享有的选举或罢免国家代表机关代表或某些国家机关领导人的权利。公民可以选举他们认为合格的人作为代表或领导人，以治理公共权力的腐败现象，可以撤换或罢免他们认为应当对滥用权力或不当行为负责的领导人。这种权利对公共权力的行使施加一种直接压力，产生积极的制约作用。（2）言论自由权。这里的“言论自由”作广义解，涵盖了宪法中的言论自由、出版或新闻自由、集会游行示威的自由等条款，意指公民享有的将所见所闻所思形之于外并传播给其他公民的权利，包括揭露有关政府机构或官员滥用权力之行为的权利以及对它们加以评论和提出改革建议的权利。言论自由权具有舆论监督的功能。

3）参与（participation）权。公民以某种方式参与一些公共决定之形成过程的权利。这种权利主要体现在立法和行政听证、司法陪审等制度中。在参与的过程中，公民的意见或建议影响着公共决定的形成，而且参与本身就意味着政府须在一定程度上公开其决策过程。这不仅有助于抑制权力的腐败，而且有助于形成明智的公共决定。（4）结社权。公民享有的为进行某种活动组成一定社会团体的权利。单个的个人在面对强大的政府时是软弱无力的。结社权给予他们集体的力量，可以对政府的行动产生一定的制约作用。（5）知情权（the right to know）。了解政府的某些行动或政府所掌控下的某些信息的权利。当公民行使这项权利时，政府负有一定的协助义务，例如开放它所掌握的某些资料。如果政府机构或官员担心它们的滥用权力情况最终被迫向公众公开，它们就会有所收敛。但是在现实中，这种权利不易落实，难以操作。（6） 对政府机构或官员的滥用权力等不当行为进行举报、检举和控告的权利，以及在遭受来自公权力的侵害时获得救济的权利，例如申诉的权利，申请行政复议和提起行政诉讼的权利等。

此外，还有一些权利停留在理论或道德的层面，没有成为法定的权利，例如非暴力反抗或良性违法（civil disobedience）的权利、抵抗权等。

以公民权利制约政府权力这一机制的实质是使公民成为监督政府的力量。依赖公民作为监督政府的力量，这种思想很早就有人提出。卢梭设想，全体人民定期集会而成为主权者共同体来决定公共事务，是阻止政府篡权及蜕化倾向的办法。[13]麦迪逊（或汉密尔顿）也承认：“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施”，通过这些主要和辅助性的措施可以保护社会不受掌权者的压迫。[14]恩格斯总结巴黎公社经验时指出，防止工人阶级自己的公仆蜕变为“主人”的趋势的根本、有效方法之一，就是人民掌握罢免权，可以随时撤换那些不称职的公社委员。[15]对于国人而

言，以民主的方式防止政权变质的最著名论断还是**的一段话。1945年7月，**回答民主人士黄炎培如何解决一个国家“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率问题时，指出：“我们已经找到新路，我们能跳出历史周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

[16]以权利制约权力是一种民主性质的监督，只有在一个民主社会中才能实现。以权力制约权力，广泛存在于一些非民主的社会形态之中，包含在甚至是最专制的政体之中。在任何一个国家，无论是有意设计的政治制度，还是无意识发展出来的政治实践，都或多或少、或清晰或模糊地包含着以权力制约权力的机制。以道德制约权力的机制也可以存在于一些非民主的社会形态之中，为专制政体服务。以权利制约权力，以承认公民权利为根本前提，以保护公民权利为最终目的，只有民主社会才会重视和建设这种机制。[17]

民主原则表明，以权利制约权力这一机制具有正当性的基础。这一机制不仅充分体现了制约权力的根本目的，而且弥补了其他两种机制的缺限。无论是以权力制约权力，还是以道德制约权力，如果脱离民主的性质，那只是为了维护统治者一已利益而采取的策略。这两种机制都属于统治体系的内部监督。以权力制约权力的机制意在使公共权力内部的机构和官员实行相互的监督与制约，以道德制约权力的机制在于培养官员的自我监督和自我制约的能力。而以权利制约权力这一机制所要建立的是被治者对于统治者的监督。这是一种体现民主性质、与公民的民主地位相称的监督与制约。但是民主社会中这三种机制是可以相互并存、相辅相成的。

一般认为，民主的两种形式为直接民主和间接民主。直接民主意味着公民直接掌握对公共事务的决策权和管理权。间接民主意味着公民委托其中的一部分公民行使这些权力。但是，直接民主只是在古代城邦国家出现过。在一个略微复杂一些的国家里所能实行的民主形式只能是间接民主。我国也是如此。我们通常说民主就是“人民当家做主”。这一形象化的说法只是表明了权力的最终归属：“一切权力属于人民”，并不意味着由人民直接行使一切统治权力。在日常生活中，掌握决策权和管理权的是少数人所组成的政府机构及其官员，而不是人民。普通公民经常处于统治权力的支配之下，是政府管理的对象。那么，民主体现在何处呢？很显然，民主就体现在公民对于他们委托出去的权力的制约中，体现在他们享有的一些能够起到制约作用的权利上。换言之，民主的实质在于以权利制约权力。我们衡量一个国家的民主发达程度，不仅要看它的法律所表明的统治权力的最终归属，更要看普通公民以权利制约权力的实现程度。

在权利的制约机制中，需要提及目前流行的“舆论监督”。 这一称谓具有中国的特色。

[18]广义的舆论监督指对社会一切不良现象的监督。这里的舆论监督取狭义解，意指通过在公共论坛的自由空间中所抒发的舆论力量对政府机构及其官员滥用权力等不当行为的监督与制约。作为一种活动，它指公民或新闻媒体发表与传播针对政府机构或政府官员的批评性言论。作为一种功能，它是言论自由权的诸项政治与社会功能之一。它的法律依据是宪法等法律中的有关言论自由的诸条款，在我国是宪法的第三十五条与第四十一条。[19]这两条是一般规定与特别规定的关系，为舆论监督提供了双重保障。舆论监督不同于其他形式的监督如立法、司法、行政监督的地方即在于它所体现的是一种权利，而非权力。尽管一些地方国家机关出台了舆论监督保护办法，对于媒体所揭露的问题，有关机关应当重视和解决，但是媒体和公民并没有依据法律要求被监督者陈述及提供有关资料等调查性权力，而且只能提出处理建议，不能做出有法律效力的处理决定。这些特点表明，舆论监督并非新闻媒体和公民的法定义务。也许存在着以监督政府为已任的新闻媒体，但是这种责任是一种道德或政治责任。总之，舆论监督是以权利制约权力这一机制的重要组成部分，它是一种民主性质的监督。

四、结语

显然，这三种权力机制存在着不同的内在制约原理。实践中，无论我们建设那一种机制，

有关的制度建构只有符合一定的制约原理，才能起到真正的制约作用。无庸讳言，在我国目前，监督机构不可谓不多，有关的制度不可谓不繁复，而权力滥用和腐败现象似乎仍然很多。一些曾经当权的腐败分子可以轻松地使一些机构和制度不起作用。这表明这些制度和机构本身可能就在其内在的制约原理上存在问题。我们需要从内在的制约原理入手建设和改革有关的监督与制约制度，以使它们更好地发挥作用。

在制度建设中，我们要注意使三种制约机制相互配合和相互支持，因为对于有效制约权力的目的而言，这些机制是相辅相成，共同作用的。权力的相互制约机制无法最终解决一个监督监督者的问题。保证权力的相互制约机制正常运行，避免“集体腐败”和“官官相护”现象出现的一种有力措施，就是健全以权利制约权力的机制，使公共利益的主体-广大公民承担起监督监督者的责任。而同时，要发挥权利对权力的制约作用，又离不开公共权力的恰当配置和有效的相互制约。例如言论自由和获得救济的权利如果离开了法定的监督机构和某种形式的司法审查制度的配合，也不易发挥有效的制约作用。道德与法纪教育可以培养官员的自律意识，有助于他们行使好手中的权力。但是这种机制也离不开其他机制的配合。它的教育内容应当有利于人民的根本利益，它的效果不仅需要来自权力的相互制约机制的强制力的支持，而且需要来自公民的舆论的评判。另外，就是在每一种机制的内部也要注意相互配合的问题。例如在以权利制约权力的机制中，选举权和言论自由权的制约作用是相辅相成的。如果公民不能最终决定一届政府和官员的去留，言论自由的制约作用就要打一个折扣。相反如果公民虽然拥有选举和罢免国家领导人的权利，但是除了可以对领导人歌功颂德或表示感恩外，没有发表任何批评性言论的权利，选举权也徒具形式，不可能发挥有效的制约作用。 同时，我们还需要注意改变一些不恰当的观念。例如目前对于舆论监督，存在着一些错误的理解。一种理解将舆论监督视为一种权力的表现，视为一个部门-思想与宣传部门对另一些部门的监督。另一种理解将舆论监督视为新闻媒体的义务或职责。第一种观念的实际后果是把舆论监督作为以权力制约权力的机制来建设，这样难免会带有这种机制的缺陷，其运作会受到其他权力部门的干扰。第二种观念将一般公民排除在舆论监督的主体范围之外，不利于调动广大公民参与舆论监督的积极性。而以公民权利的角度来看待舆论监督，是一种较好的定位，以权利为取向的有关制度建设也能够避免上述两种理解的缺陷，更好地发挥公共舆论对权力的监督和制约作用。

权利是指主体依法享有并受法律保护的利益范围或实施一定行为以实现某种利益的资格. 权力则是职责范围内支配和指挥的力量.

两者的区别有5点:

1关和组织外，还可以是自然人。

2、实施权力的行为属于国家行为，享受权利的行为不属于国家行为；

3、权力是法律所确认的权能和支配力，而权利是法律所赋予的自由和利益；

4、权力的实现取决于主体自身的权力行为，而权利的实现一般取决于义务人的行为，不具有单方性。

5 两者的区别：

1、行使主体不同。权利的行使是一般主体，而权力主要是国家机关及其工作人员。

2、处分方式不同。权利一般可以放弃和转让，而权力必须依法行使，不得放弃和转让。

3、推定规则不同。权利的推定规则为“法无明文禁止及可为。”而权力只以明文规定为限，否则为越权。

4、社会功能不同。权利一般体现私人利益，权力一般体现公共利益。

两者的关系：

1、相互依存。一方面，一国最高权力来源于其公民对自身部分权利的让渡；另一方面，权力在将自然权利确认为法定权利的过程中起决定性作用。

2、相互作用。一方面，公民可以以权利控制权力；另一方面，法定权利的实现，救济也离不开权力。

3、相互冲突。一方面，权力是保障权力必不可少的力量；另一方面，为了切实保护权利又必须限制权利。

二、委托代理理论（Principal-agent Theory）上世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯因为洞悉企业所有者兼具经营者的做法存在着极大的弊端，于是提出“委托代理理论”，倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。“委托代理理论”早已成为现代公司治理的逻辑起点。

委托代理理论是建立在非对称信息博弈论的基础上的。非对称信息(asymmetric information)指的是某些参与人拥有但另一些参与人不拥有的信息。信息的非对称性可从以下两个角度进行划分:一是非对称发生的时间，二是非对称信息的内容。从非对称发生的时间看，非对称性可能发生在当事人签约之前(ex ante)，也可能发生在签约之后(ex post)，分别称为事前非对称和事后非对称。研究事前非对称信息博弈的模型称为逆向选择模型(adverse selection)，研究事后非对称信息的模型称为道德风险模型(moral hazard)。从非对称信息的内容看，非对称信息可能是指某些参与人的行为(action)，研究此类问题的，我们称为隐藏行为模型(hidden action);也可能是指某些参与人隐藏的知识(knowledge)，研究此类问题的模型我们称之为隐藏知识模型(hidden knowledge)。 理论的主要内容

委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一，主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。

委托代理关系起源于“专业化”的存在。当存在“专业化”时就可能出现一种关系，在这种关系中，代理人由于相对优势而代表委托人行动。现代意义的委托代理的概念最早是由罗斯提出的:“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。”委托代理理论从不同于传统微观经济学的角度来分析企业内部、企业之间的委托代理关系，它在解释一些组织现象时，优于一般的微观经济学。

理论的历史发展

委托代理理论是过去30多年里契约理论最重要的发展之一。它是20世纪60年代末70年代初一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人。 理论的主要观点

委托代理理论的主要观点认为：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委托的权利。但在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样，委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人

的利益。而世界——不管是经济领域还是社会领域——都普遍存在委托代理关系。 委托代理理论基本模型

近20多年来，委托代理理论的模型方法发展迅速。主要有三种：一种是由威尔逊（Wilson,1969）,斯宾塞，泽克豪森（Spence and Zeckhauser,1971）和罗斯（Ross,1973）最初使用的“状态空间模型化方法”（Statespace formulation）。其主要的优点是每种技术关系都很自然地表现出来。但是，此方法让我们无法得到经济上有信息的解（informative solution）。一种是由莫里斯（Mirrlees,1974,1976）最初使用，霍姆斯特姆(Holmstrom,1979)进一步发展的“分布函数的参数化方法”（Parameterized distribution formulation），这种方法可以说已成为标准化方法。另一种模型化方法是“一般分布方法”（general distribution formulation）,这种方法最抽象，它虽然对代理人的行动及发生的成本没有很清晰的解释，但是，它让我们得到非常简练的一般化模型。

在对称信息情况下，代理人的行为是可以被观察到的。委托人可以根据观测到的代理人行为对其实行奖惩。此时，帕累托最优风险分担和帕累托最优努力水平都可以达到。

在非对称信息情况下，委托人不能观测到代理人的行为，只能观测到相关变量，这些变量由代理人的行动和其它外生的随机因素共同决定。因而，委托人不能使用 “强制合同”（forcing contract）来迫使代理人选择委托人希望的行动，激励兼容约束是起作用的。于是委托人的问题是选择满足代理人参与约束和激励兼容约束的激励合同以最大化自己的期望效用。当信息不对称时，最优分担原则应满足莫里斯——霍姆斯特姆条件（Mirrlees---Holmstrom condition），这是由莫里斯（1974，1976）提出，由霍姆斯特姆进一步解释的。非对称信息情况与对称信息时的最优合同不同。代理人的收入随似然率（likelihood ratio）的变化而变化。似然率度量了代理人选择偷懒时，特定可观测变量发生的概率与给定代理人选择勤奋工作时，此观测变量发生的概率的比率，它告诉我们，对于一确定观测变量，有多大程度是由于偷懒导致。较高的似然率意味着产出有较大的可能性来自偷懒的行为；相反，较低的似然率告诉我们产出更有可能来自努力的行动。分配原则对似然率是单调的，因此，使用此原则的前提是似然率对产出是单调的，这就是统计中著名的概念：单调似然率（Monotone Likelihood Ratio Property，MLRP）,它是由米尔格罗姆（Milgrom，1981）引入经济学的。莫里斯（Mirrlees,1974）和霍姆斯特姆 (Holmstrom,1979)引入了“一阶条件方法”（the first-order approach）来证明了代理人行为是一个一维连续变量时，信息非对称时的最优合同，其结论与非连续变量情况相似。由于一阶条件方法存在不能保证最优解的唯一性的问题，格鲁斯曼和哈特（Grossman and Hart,1983）和罗杰森（Rogerson,1985）导出了保证一阶条件有效的条件：分布函数满足MLRP和凸性条件（CDFC, convexity of distribution function condition）。 委托代理理论的理论意义

由于委托代理关系在社会中普遍存在，因此委托代理理论被用于解决各种问题。如国有企业中，国家与国企经理、国企经理与雇员、国企所有者与注册会计师，公司股东与经理，选民与官员，医生与病人，债权人与债务人都是委托代理关系。因此，寻求激励的影响因素，设计最优的激励机制，将会越来越广泛的被应用于社会生活的方方面面。

一、运用权力委托—代理理论解析政府

责任缺失的原因：政府的公共权力是人民赋予的,理所当然地应该为人民的利益而负责任地、正当地行使,做到责任行政。这可以说是责任政府的法理依据,责任政府的基本理念是由政府

与人民的基本关系决定的。权力的授予必然伴随着责任的规定,政府在获得人民直接或间接授权的同时,也就承担了相应的责任。这种公共权力的委托关系表明,政府作为受托方对公共资源进行管理和经营,必然对公共资源的所有者———公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任,权力行使也必须为公众的利益服务并对公众负责。人民与政府的这种授权与被授权关系,实际上是一种委托—代理关系,就公民而言,一是通过同意(选举) 使政府获得合法地行使管理社会公共事务的权力,同时,公民也期望能从政府那里得到相应的回报,包括获得政府提供的良好服务。正是存在着这样一种基本关系,即权力来源于人民,所以作为代理人的政府在行使权力的过程中,必须对作为委托人的人民负责,成为一个对人民负责任的政府。这种委托—代理关系还涉及政府的基本理论,即有关政府的起源和基本性性质等方面的理论。竭力主张人民主权原则的法国启蒙思想家卢梭在其代表作《社会契约论》一书中就说过:“就民主制这个名词的严格意义而言,真正的民主制从来就不曾有过,而且永远也不会有。??我们不能想像人民无休无止地开大会来讨论公共事务。”[ 1 ] (P84) 于是,解决这一政治问题的普遍主张就是:国家通过一定的制度设计,按照人民的意志,产生出能够代表人民意志的国家权力主体来管理国家、管理社会的公共事务。因此政府就成为人民权力行使的主要代理人。政府之所以需要负责任,正是因其执掌了社会公共权力的缘故,政府一旦产生就具有了权力,而且具有强制性力量。英国政治思想家密尔在《代议制政府》中,反复强调了权力与责任相统一的原理,他甚至认为,如果能够将权力和责任统一起来的话,“可以把有效权力和完全的责任交给一个人”[2 ] (P192) 。但是,现实当中的情况恰恰是以权力与责任的脱节为主要问题。因此,要求政府负责任,就要对其执掌的权力提出重要规范加以严格的监控。也正是政府与民众之间的这种委托—代理关系的存在,导致了政府的一些不负责任的行为和责任承担的缺失。在实际操作过程中,由于政府是公共行政权力的直接掌握和行使者,是各类重要社会资源的实际拥有者,又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩张欲望。而作为授权者一方的民众,却大都处于独立无援的分散状态,他们在与政府的契约关系中往往处于弱势地位,这就使得政府极易违背其初衷,偏离公共行政的责任方向。这种委托—代理关系,在客观存在的政府与公众信息不对称的情况下,会导致道德风险,从而损害民众的公共利益,这是责任缺失的又一根源。“道德风险的一般含义是指交易双方达成一项合同或契约后,交易一方在单纯追求自身利益时作出对另一方不利的行动。”[ 3 ] (P357) 具体到委托代理关系,道德风险是指代理人(具有信息优势的一方) ,在最大限度地谋求自身利益的时候,会做出损害委托人(处于信息劣势的一方) 利益的行为。“道德风险来自代理人实际行为的不可观测性。??一旦所雇用的代理人改变他的行为,损害了委托人的利益,就出现了道德风险。”[ 4 ] (P355 - 356) 从公共权力的委托—代理机制来分析,现代国家的民众、政府与官员的关系是这样的:民众将权力委托给政府,政府作为公共利益代表的机构又将权力分配给有关政府部门,最终由不同的具体官员来负责实施。在这种层层的委托代理关系当中,民众是公共权力的最终所有者,而官员则是公共权力的最终行使者。在民众不知情的情况下,官员为了自身利益和效用的最大化,利用公众不易观察到的隐秘手段,做出损害民众利益的行为,从而出现了道德风险,导致行政行为的严重不负责任。因此必须加强政府的责任性约束,促进责任行政。责任政府应该以人权保证作为基本目标,以实现人的全面发展和社会的全面进步。人民权利与政府权力历来是一对矛盾统一体,行政权力来源于人民权利,人民权利的实现有赖于行政权力的保障。如果行政权力被不负责任地滥用和误用,那么人民的权利就无从实现。政府既是权力政府,更主要的是责任政府,其享有管理国家行政事务的一切权力,同时也负有保护公民合法权益的责任和义务。因此,为了促使政府更好地行使代理权力,需要完善对官员责任行政的激励和约束机制,构建责任政府。

二、利用公共选择理论揭示政府责任缺失的原因

詹姆斯·M·布坎南是公共选择理论的创始人,政府失灵理论是其公共选择理论的一个核心主

题。布坎南认为,市场经济条件下政府干预行为的局限性或政府失败问题是现代西方社会面临的种种困难的根源,而政府失败具体表现为公共决策失误、政府工作机构的低效率、政府的扩张和政府的寻租活动。布坎南进而指出:“一方面是由利己主义和狭隘个人利益驱使的个人、?经济人?, ??另一方面是超凡至圣的超级机器:国家, ??我们必须从上述虚构中摆脱出来,把调查市场经济之缺陷和过失的方法同样应用于国家和公共经济的一切部门。”[ 5 ] (P122) 这就为解释政府的行为提供了新的理论依据。 应对政府采购委托代理失灵的对策

根据政府采购委托代理失灵的原因以及对委托代理模型的分析，我们认为，可以从以下三个方面来健全政府采购监督机制，从而有效地解决政府采购中的委托代理问题。

（一）严格执行政府采购的法规制度，加快监督法规体系建设

首先，要加强《政府采购法》及相关法规制度的宣传工作，使政府采购当事人及社会公众了解有关的权利义务，并进一步完善政府采购事项的公示制度和信息披露制度，以便于当事人及公众对政府采购进行监督。其次，进一步完善政府采购法律，严格执法。当前，我国寻租行为屡禁不止的重要因素在于有法不依、执法不严、违法不究，因而加大对执法部门的监督将十分重要。再次，要坚持公开、公平、公正和有效竞争原则，公开采购计划、采购程序、招投标过程、申诉途径，彻底杜绝暗箱操作，使供应商展开充分竞争。最后，尽快建立适合我国国情的完善的政府采购监督法规，规范政府采购预算、采购计划编制以及采购全过程的监督规则法律体系，并借鉴国外政府采购立法的经验，尽快实现政府采购与国际的接轨，为开放政府采购市场做好充分准备。

（二）建立有效的责任追究机制，加强政府采购人员的考核

首先，实行绩效考核制度，把政府采购人员的薪酬和考评与采购政策执行的好坏紧密联系起来。可以签订绩效合同，在合同中明确采购执行的对象、目标以及采购人员的责任绩效考核办法等，通过合同来约束和限制政府采购人员的行为，使他们最大限度地与采购政策保持一致。其次，实行聘任制。加强政府采购人员的专业水平、工作业绩和职业道德状况的考核，对考核不合格的人员，不得继续聘任。在实践中培养政治可靠、业务精湛的政府采购人员。最后，加大处罚的力度。代理人之所以要做出违背委托人意志的行为，很大程度上就在于他能够获取额外的好处而不被委托人发觉。因此，除了实行绩效合同制度和聘任制，还要提高代理人产生寻租行为的法律成本和政治成本等，加大对行政和刑事方面的处罚力度，减少其由于合谋而获取的额外收入。

（三）完善政府采购规程，建立全方位的监管机制

首先，要完善内部监督机制，进一步落实政府采购监管机构与操作机构的分离，明确经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限。其次，要完善政府采购救济机制，建立通畅的以供应商为主体的质疑、投诉渠道的监督。政府采购救济机制是保证以供应商为主的采购当事人利益的制度，也是发挥供应商作为政府采购监督者行使监督权的制度保证。再次，必须采取多元化监管的方式，即由财政部门、纪检部门、监察部门和审计部门等共同参与评估、监督，形成一个相互制约的均衡机制，加强对政府采购效益的评估和跟踪检查。最后，要形成有效的社会监督机制，充分发挥新闻媒体的传播作用，对政府采购中的寻租行为要公开曝光。同时还要强化公众的公共监督意识，对寻租行为进行举报和检举。总之，应充分调动各方面监督力量的积极性，对政府采购进行全方位的监督，这样才能对政府采购中的寻租产生威慑力，从根源上有效防范寻租行为。

从这一角度出发，经济学家分析了代理问题产生的两个最主要原因：一是信息的不对称。由于在委托—代理过程中信息不作对称分布，委托人对代理人的行为难以观察，更不易控制，从而难以进行准确的信息收集和反馈。二是合约的不完善。委托—代理是一个合约关系问题，合约本身具有交易费用，委托人搜集有关信息、监督和控制代理人的行为需要高昂的代价，

即具有代理成本。 解决委托—代理问题的关键就是激励与约束。一方面要设计合理的激励方案，签订一个激励相容的合约，充分有效地激励代理人的行为，使之既能满足代理人的效用最大化，又能满足委托人的效用最大化。另一方面，针对信息的不对称和环境的不确定，必须采用有效的约束措施来约束代理人，避免逆向选择和道德风险。

三、我国的行政监察机构实行双重领导管理体制。国家监察部受国务院直接领导，地方各级监察机关受上级监察机关和所在地人民政府双重领导，对本级人民政府和上级监察机关负责并报告工作。

第一，行政监察职能与党的纪律检查职能交叉，党的纪检机关与监察机关合署办公。1993年初，根据党的十四大关于"加强党的纪律和纪律检查工作"、"加强行政监察机关的职能"的精神，党中央批准了《关于中央纪委、监察部合署办公和机构设置的有关问题的请示》，中央纪委和监察部正式合署办公。合署后的行政监察除机构设置有较大变化，原有的领导与被领导关系、职权范围、权限设定、运作原则等都没有改变，只是又增加了一些新的内容。正如《请示》所提出的："按照宪法规定，合署后的监察部仍然属于政府序列，继续在国务院领导下进行工作"；"监察部的职责、权力、工作程序，以及原来与国务院及其各部门的工作关系等，仍按国务院颁布的《中华人民共和国行政监察条例》的规定执行"；"监察部领导班子在工作上既要对中央纪委常委会负责，又对国务院负责"。[i]合署后的中央纪委监察部实行两个机关名称、一套工作机构，同时履行纪检、监察两项职能，对党中央全面负责。1997年5月9日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《中华人民共和国行政监察法》。监察法是在监察条例基础上的进一步修改和完善。在机构设置方面，监察法仍然沿用纪检机关与监察机关两个机关名称、一套工作机构的合署格局。

第二，监察机关由本级人民政府和上级监察机关双重领导，向本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。这种双重领导体制，与我国整体的行政领导体制是一致的。如我国各级政府部门既要接受本级人民政府的直接领导，又要接受上级职能部门的业务指导。此外，行政监察中的双重领导体制也是历史传统的继承和发展。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开。大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，选举产生了以**同志为主席的中华苏维埃共和国临时中央政府，并在临时中央政府设立了中央工农检察委员会。工农检察委员会是工农苏维埃政权的法律监督机关，分为中央、省、县、区四级机构。各级工农检察委员会是苏维埃国家行政机关的组成部分，隶属于同级苏维埃政府。省、县、区工农检察机关分别接受上级工农检察机关的命令。1949年9月27日由中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定："在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。"当天同时通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，政务院下设人民监察委员会。同年10月19日举行的中央人民政府委员会第三次会议规定，成立中央人民政府政务院人民监察委员会。此后，根据中央人民政府组织法的规定，制定了各级人民监察委员会的组织通则，并经政务院批准后实施，各级人民监察机构得以正式建立。地方监察机构分四个层级，即大行政区人民政府人民监察委员会、省（市）人民政府人民监察委员会、专员公署人民监察处、县（市）人民政府人民监察委员会。各级监察委员会接受该级人民政府的领导，并受上级监察委员会的领导。专员公署人民监察处为省监察委员会的派出机构，受省监察委员会和行政公署专员的双重领导。1997年5月通过的《中华人民共和国行政监察法》去掉了监察机关在政府首长领导下管监察工作的规定，强调监察机关对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。为了进一步完善行政监察体制，中央直属机关已经开始尝试由中央纪检监察机关直接派遣纪检监察机构，这些机构接受中央纪检监察机关的垂直领导。

第三，监察机构设在政府内部，是一级政府的组成部分之一。各级人民政府都有自己的行政监察机关，负责对一定范围的工作人员进行监察。国务院监察机关对下列机关和人员实施监察：国务院各部门及其国家公务员；国务院及国务院各部门任命的其他人员；省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员。县级以上地方各级人民政府监察机关对下列机关和人员实施监察：本级人民政府各部门及其国家公务员；本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员；下一级人民政府及其领导人员。县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府监察机关还对本辖区所属的乡、民族乡、镇人民政府的国家公务员以及乡、民族乡、镇人民政府任命的其他人员实施监察。

二、发挥党的领导和监督作用：我国行政监察的体制优势

我国行政监察体制恢复建立后，积极探索在改革开放和市场经济条件下依法履行职能，加强对行政机关及其公务员进行监督的有效途径，初步形成了有中国特色的行政监察体制与经验。行政监察工作的加强，对于保证政府重大改革的实施和对外开放的深入发展，促进依法行政、从严治政、廉洁勤政，推动政府转变职能、改进工作作风，以及完善社会主义市场经济体制和加强社会主义民主政治建设等，都发挥了重要作用。但是，由于各种原因，我国的行政监察体制仍然存在许多缺点和不足，并不能完全适应社会的发展和时代的要求。 监察机关的双重领导体制，虽然有利于监察机关随时了解和掌握所在行政区域或部门的各种情况，及时收集信息和开展监察工作，但也严重制约了监察机关应有的独立性和权威性。行政监察机关是政府内部的专门监察机关，其职能的充分行使和发挥，有赖于监察机关的相对独立性。在双重领导体制下，监察机关能否以及怎样行使监察职能，在很大程度上取决于上级领导和所在地人民政府的支持和配合。如果领导对某些情况或案件持宽容或包庇态度，监察机关的工作则会受到阻碍；在有些情况下，领导本身就是案件的参与者或利益获得者，更加会对监察工作设置各种障碍。尽管监察法明文规定监察业务的领导以上级监察机关为主，但由于监察机关的人事、编制、经费、物资、福利等都主要归地方或所在部门管理，在实际工作中，地方政府或所在部门对监察机关与部门的制约性很强，加上上级监察机关在人事任免方面通常尊重各级地方政府或政府部门的自主权，监察机关更加不能摆脱所在政府或政府部门的影响与控制。因此，双重领导体制实际上已经演变成所在政府或政府部门单方面领导的体制，只是发生了大案要案的情况下，才会有上级监察机关的介入，双重领导体制才会向另一方倾斜。这种体制最根本的困境在于，一方面，我们希望行政监察机关能够对各级政府以及政府部门进行有效监督；另一方面，又将监察机关的人事安排和经费划拨权交给各级政府和政府部门，期待他们支持和配合监察机关的工作。这样，我们就在期待各级政府和政府部门使用善于监督自己的人、并且通过增加经费和物资设备等增强监察机关的实力以便更好地监督自己。显然，这是现有行政监察体制中的一个严重的悖论，在这一悖论中，我们在期待过去没有将来也不会有的事情。如果不改变行政监察机关的这种条块管理的格局，不从实质上增强行政监察机关的独立性，则行政监察的职能始终难以得到应有的发挥。

监察机构设在政府内部，成为政府的组成部门之一，这种体制的优势在于监察机构更有利于熟悉情况和收集情报。但是，如果该级行政机关不愿披露本机关的违法乱纪行为，人为地设置各种障碍，行政监察机关的监察决定或建议则很难得到强制执行，监察活动也会缺乏应有的透明度。现在的违纪案件，往往具有违纪行为隐蔽性，违纪人员狡诈性和顽固性等特点。监督对象反调查能力不断提高，使监察机关很难发现线索。有时即使有了线索，由于关系网的保护、双方订立攻守同盟或受外界其他因素的干预，取证变得异常困难。与违纪行为日益复杂化形成鲜明对比的是，监督部门人员编制少，经费严重不足，装备陈旧落后，现有条件和手段根本不能满足办案的需要。因此，面对越来越多的违纪案件，监察机关深感力不从心，时间久了也就充耳不闻、视而不见了。《行政监察法》第25条规定："监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行。监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由

的，应当采纳。"虽然这里用了"应当"规定被监督部门和人员的执行义务，但对那些拒不执行监察机关的监察决定或监察建议的有关部门或人员，法律并没有规定如何追究其责任。在实际工作中，接受"监察建议"的单位将处理结果"告知"监察机关，就算履行了法律义务。[iii]监察机关强制执行力的不足，严重影响了监察机关的权威和行政监察对行政机关及其人员的制约作用。当监察机关的直接强制力缺乏时，最好的手段是向人民代表大会常务委员会、所有政府部门、新闻媒体等公开监察活动及其结果，通过权力部门、上级机关以及社会舆论等对有关部门施加影响，促使其纠正违法乱纪行为，同时对其他部门也产生教育和告诫作用。但是，在现行行政监察体制下，我国各级行政监察机构的运行过程及结果处于一种不公开或部分公开的状态，是否公开以及在何种程度上公开等往往随领导的改变而改变、随领导意志的改变而改变，普通公民或新闻媒体很少知道监察机构对某些事件的调查处理过程和结果，更谈不上参与和监督了。

可见，我们一方面要改革和完善现有的行政监察体制，提高行政监察机关的权威与效能，充分发挥其在政治体制和政治生活中的应有地位和作用；另一方面，必须借鉴和吸收其他国家在行政监察方面的先进制度和良好经验，在结合自身国情的基础上，探索加强行政监察的新途径、新方式。

变双重领导体制为垂直领导体制。行政监察是自上而下的监察,为了保证监察机关依法行使监察权,要求监察机关享有独立的地位。为此,需变双重领导体制为垂直领导体制。国家监察机关自成系统,上级监察机关对下级监察机关实行垂直领导。在垂直领导体制上,仍应实行分级监察的原则。但为便于对地方各级政府实行有效的监督,上级监察机关可委托下级监察机关对上级监察机关所管辖的监察对象实施监督。这种监督可采取两种形式,一是上级监察机关将由本机关办理的有关监督事项(包括查处违纪案件)授权由下级监察机关办理;二是上级监察机关在下级监察机关委派特派员,代行上级监察机关的部分职权。为保证实行垂直领导体制,必须实现行政监察机关在人事权、财政权等方面的独立。监察机关经费由国家财政统一划拨,由各省、市、自治区监察委员会统一管理。监察人员由监察机关自己管理、任用。 双重领导 指中国共产党中央委员会统一领导下的军事系统和地方党的委员会对中国人民解放军的双重领导制度。 实行双重领导制度,有利于坚持党对军队的领导,密切军队同地方党委的关系，加强工作上的配合和支援。这种制度在历史上曾采取过不同形式。土地革命战争时期，中国工农红军是受由地方党组织和军队主要负责人组成的前敌委员会领导的。抗日战争中期，八路军、新四军是受由地方党组织和军队主要负责人组成的党政军委员会(见军政委员会)领导的。1942年9月1日，中共中央决定撤销各地的党政军委员会，各抗日根据地实行党的一元化领导，由中共中央代表机关(中央局、分局)及党的区委、地委统一领导各该地区的党政军民工作；主力军对于所驻地区的县、区、乡级党委的决定和政府的法令，也必须执行。1954年 4月15日颁布的《中国人民解放军政治工作条例（草案）》规定：各级军区及军分区党的组织，除受上级党组织的领导外，还分别受所驻地区中共中央局、中央分局和同级地方党的组织的领导。1958年4月8日，中共中央进一步规定：省（自治区）军区、军分区和县（市）兵役局（见人民武装部），除保持军事系统的垂直领导与隶属关系外，在党的关系上同时成为同级地方党委的军事工作部，受同级地方党委领导,并由地方党委书记兼任同级军事机构的政治委员;凡军事区域同地方行政区域相一致的军区，也应置于中共中央军事委员会和同级地方党委双重领导之下；军事区域同地方行政区域不一致的军区以及其他军事单位，在与地方有关的工作上，接受地方党委的领导，军区应有一个主要负责人参加所在地的省（市）委和自治区党委的领导工作。1978年以后，这种领导制度几经改变，仍强调：省军区、军分区、县（市）人民武装部，既坚持军事系统的垂直领导和隶属关系，又受同级地方党委领导,成为同级地方党委的军事工作部,并由地方党委书记兼任政治委员；省军区、军分区、县（市）人民武装部的领导人，一般有一人担任同级地方党委的常委。

1985年7月起,县（旗、县市级、市辖区）的人民武装部划归地方建制，实行地方和军队双重领导。 双重领导即一个部门由两个上级来领导。按行政上讲双重领导关系是指地方政府部门受同级人民政府和上级机关同时领导，一般的政府部门都是双重领导。表现为在行政上归地方政府领导，在业务上归上级同类部门的领导。这就是人们常说的“条块分割”。 各级人民政府工作部门之间的关系应该为领导与被领导以及业务指导与被指导的关系，各级政府工作部门同时又受本级人民政府的统一领导。 因此，各级人民政府的工作部门对上级对同级政府的关系是一种被双重领导。 这样说来那就有很多部门都是双重领导。 如公安机关、交通部、国家计委、国家经贸委、财政部、中央企业工委等部门。

双重领导制：接受上一级机关的领导，同时也要接受当地人民政府的领导。主要是垂直部门，如税务、法院、工商等。双重领导关系：是指某些机关部门，它不仅要接受上一级机关部门的领导，同时也要接受同级人民政府的领导

适用双重领导制的机关：武警，公安，审计，税务，工商，质监，药监，司法等

在我国，绝大部分行政机关实行“条”“块”结合，以“块”为主的体制，中央和地方各级国家行政机关分别由全国人大和地方各级人大选举产生，对人大负责，受人大监督。而一些关系国家经济命脉的行政机关如金融、税务等实行垂直领导体制，形成所谓的“垂直管理”部门。垂直管理部门具有独立的行政管理职能，担负着某一方面专门法律、法规的执法权，同时代表国家行使某一方面的行政管理和行业管理权。目前，我国垂直管理部门主要有两种：其一为中央垂直管理，如金融、海关、外汇管理等；其二为省级政府垂直管理，如工商、质量技术监督等。

对垂直管理的行政机关的具体行政行为不服，申请人应当向作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关申请复议.

一、完整制与分离制的含义

根据行政组织中的同一层级各个行政部门所隶属领导的不同，行政组织体制可分为完整制与分离制。这只是对地方政府而言，中央政府不存在这个问题。完整制是指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一行政组织首脑机关领导的一种行政组织体制。其基本特征是指挥、控制权集中于本层级的行政组织，本层级地方政府的首脑机关对该层级的所有工作部门实行一元化领导。凡是采用分权制的国家，大多采用完整制，其高级地方政府的行政部门一般均属同级政府首脑机关领导。前南斯拉夫是采用完整制的典型国家。那时的南斯拉夫实行的是联邦制度，其联邦与共和国和自治省之间是合作。协调关系，

而非上下级关系。南斯拉夫联邦的各共和国、自治省等高级地方政府机构（严格说，它不是一般意义的地方政府），有权决定本区一切重大事务，而不受联邦政府机构的任何干预。美国州政府的各行政部门，也实行的是完整制的领导关系，州级各行政部门只属州政府领导，不受联邦即中央政府各部门的领导。

分离制是指同一层级的地方政府各个行政部门分属两个以上行政组织领导的行政组织体制。其基本特征是地方政府中的各行政部门，既受同级政府首脑机关领导，又受上级政府同类部门的领导。因此分离制是实行二元领导的组织体制。我国行政组织体制基本上属于分离制，我国很多行政机关均实行“双重领导”域“双重负责”制。

在分离制的双重领导体制中，有的部门实行以地方政府领导为主，有的实行以上级

同类部门领导为主。如监察部，即以部门领导为主。在上级部门领导为辅的体制中，有的只有业务指导关系，如气象局之类的技术性单位。

二、完整制与分离制的优缺点

１．完整制的优点第一，在同一级政府内权责集中、指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿。第二，在同一级政府统一领导下，各部门相互合作、协间配合，可减少单位间的摩擦与

冲突，并避免单位问的工作重复。

2．完整制的缺点 第一，权力过分集中于地方政府，易形成一级行政首长的个人专权。第二，易形成地方本位主义，不利于上级方针政策的负彻落实，不利于中央政府对全国的宏观控制。

1．分离制的优点 第一，领导权力分散。并互相牵制，可防止一级行政首长的独裁专断。第二，实行二元化领导，既有利于上级方针政策的有效贯彻，也有利于下级政府因地制宜地实施。

2．分离制的缺点第一，权力分散，易导致多头指挥、政令冲突，使得任何一个领导机关均指挥了灵。第二，政出多门，易导致下级无所适从，或利用矛盾为己所用。

完整制与分离制各有利弊。主要应根据国家结构形式——单一制或联邦制的不同而加以灵活运用。凡联邦制国家，在联邦成员单位（有的叫共和国，有的叫州或自治省）这一级政府内，实行完整制，该级政府各部门只受本级政府领导，不受联邦政府领导；但在成员以下的地方政府，仍实行分离制，既受同级政府领导，又受成员单位政府同一部门的领导。在单一制国家，凡实行中央集权制的国家，各级地方政府的各部门均实行分离制，既受同级政府领导，又受上级政府的同一类部门领导；凡实行分权制的国家，高级地方政府的各个部门一般只受同级政府领导，基本上不受中央政府同一类部门领导。一般而言，在当今市场经济条件下，高级地方政府主要适宜采用完整制。

我国是单一制国家，又是实行中央集权制的国家，故各级政府中各个行政部门均实行双重领导体制——分离制，既受同级政府领导，又受上级同类部门领导。这种领导体制是和我国当时的计划经济体制相适应的，对我国当时的社会主义建设事业起了很重要的推动作用。自我国开始由计划经济体制转向市场经济体制的改革以后，在中央政府与地方政府之间逐渐实行了按事务的宏观、微观性质进行分工，凡属纯地方性的微观事务，就只属地方政府领导，勿需向中央政府一一请示，因此对这些部门可实行完整制领导；而那些纯属宏观调控性的事务，则应由中央政府管理，地方政府不得染指，不存在对这些事务的双重领导问题。只有需中央与地方共同管理的事务部门，则应实行分离制，既归本级政府首脑机关领导，又归中央政府同类部门领导。至于地方政府之间的部门领导体制问题，按此类推，视不同情况分别采取分离制或完整制。唯此才能适应社会主义市场经济的需要，从而才有利于提高行政效率。 优点：是一个下级只受一个上级领导管理，上下级关系简明清晰，层级制度严格明确，保密程度好，决策与执行工作有较高效率；管理沟通的信息来源与基本流向固定，管理沟通的渠道也简单固定，管理沟通的速度和准确性在客观上有一定保证。缺点：是管理无专业分工，各级管理者必须是全能管理者，各级管理者负担重，但企业较大时，难以有效领导与管理；管理沟通的信息来源与基本流向被管理者死死控制，并且管理沟通的速度和质量严重依赖于直线中间的各个点，信息容易被截取或增删，造成管理沟通不顺畅或失误。

从管理理论与实践上来讲，垂直组织结构与链型管理沟通渠道模式在一定的条件下，均有其存在的合理性及优势。在人数不多的小企业或信息需要严格分层极保密的组织如小型军队中，垂直型组织结构与链型沟通渠道模式可以简化管理与沟通过程，有助于产生较高的组织工作效率与效益。

垂直型组织结构的优缺点

这种组织结构形式的优点是权力集中，职权和职责分明、命令统一，信息沟通简捷方便，便于统一指挥，集中管理。不过这种组织结构显著缺点是，各级行政首脑必须熟悉与本部门业务相关的各种活动（尤其是最高行政首脑，必须是全能管理者）；缺乏横向的协调关系，没有职能机构作为行政首脑的助手，容易使行政首脑产生忙乱现象。所以，一旦企业规模扩大，管理工作复杂化，行政首脑可能由于经验、精力不及而顾此失彼，难以进行有效的管理。

四、 1、中国古代的监察制度和权力牵制起过积极的历史作用<任何事物都有两面性，都是一分为二的，这是一个简单的常识。古代的监察制度以及权力之间的互相牵制在历史上应该说无疑地起过积极作用。监察制度、台谏制度起了很好的作用。如果没有这些权力的牵制，一个王朝可能很快就腐败了，都成了短命王朝，像走马灯似的，那就天下老是乱来乱去，社会怎么能安定呢？这就不可能发展。所以从这个意义上讲，中国古代的监察制度对历史的发展起过正面的积极的作用，推动了历史的前进。而且中国古代监察制度在世界历史发展中，也是很特别的，为什么？因为我们的历史纪录非常悠久，譬如印度的历史比我们还早，但他们的历史文献记载是断断续续的，不像我们是连续的。所以我国古代监察史的遗产，在世界监察史上都占有重要位置，我们应该重视，很好地研究它2、为什么只能叫权力牵制，而不是叫权力分制或权力制衡？这种权力牵制是如何失效的、这里要说到基本概念的问题，为什么只能叫它权力牵制，而不是叫权力分制，或者权力制衡？因为古代皇权是不能分割的，没有政治分工，皇权无从制衡，谏官制度、御史制度有很大的局限性。而且政治分工、权力制衡的观念都是在英国早期的资产阶级对封建主提出变革，向他们分权时候提出来的。现在很多书里概念使用不太妥当。皇权确实是不能分割的，皇权也不能让渡，所以在当时不可能对皇帝进行制衡，也不可能说有一个明确的政治分工，整个封建社会监督以及权力牵制都是在一个前提上面来进行的，就是皇帝制度。皇帝制度有几个根本性的东西，第一，皇帝是君权至上的，皇帝不受任何约束，他是至高无上的，尤其到秦汉以后，皇帝变成神了，天上下凡的神，怎么可以对神进行约束呢？第二，皇权是世袭的，家天下，一代代传下去，是嫡长子继承制，皇权绝对是不让分割的。皇权所享有的种种特权别人实际是不能过问的，无论是御史也好，谏官也好，不可能对这些根本的东西进行监察。中国历史上有很多皇帝，包括杰出的皇帝，他可能在一段时间里面接受监督，但后来经济发展了，社会发展了，他觉得自己权力大了，功劳大了，根本就不受任何人的监督，根本没法约束他。比如说，明成祖朱棣是用非法手段从建文帝朱允炆手里进行夺权的。朱棣夺了权以后，在朱元璋治国的基础上，社会发展了，经济发展了，国家发展了，在这一点上，历史上肯定他是一个正面的皇帝。但是中国历史上凡是有作为的皇帝，都有一个坏毛病，可以说是通病，只要江山坐稳，百姓有饭吃，马上就会头脑发热，不是穷兵黩武，就是好大喜功，朱棣也一样，派了几万人到沙漠里面去讨伐蒙古，耗费了巨大的国力。最大的腐败，则是政治上的腐败……民国时期的北京政府和南京政府，并非不反贪污。然而，……法律监督、新闻监督、舆论监督、民众监督、分权制衡机制、监督机制等，一律被排除，或者名存而实亡。那么吏治之腐败，官场之贪墨，便如溃堤之洪水、下山之猛兽，一发而不可收拾。”中华民国历史离我们很近，对我们可以起到有益的借鉴作用。另外一个国民党的高官吴国桢去台湾后也在反思。他说**写一个字条就可以到银行提500万，**不反对别人贪污，尤其是不反对那些将官贪污，认为这些人贪污了，就很容易控制他们，操纵他们，这个观点我觉得蛮有意思。从历史上看，有点道理，有的皇帝甚至欣赏贪污，认为贪污的人，对物质利益看的很重，政治上就没有野心。从这里就可以看出来，有些人居然存心贪污，以表明自己没有政治野心。中国历史上五花八门的事情很多，反贪可以变成政治控制的手段，但贪污居然也是自保的一种手段，这就充分显示了中国历史的复杂性；自从有了权力就有了对权力的监督制约。对权力监督制约是权力本质属性的必然反映，是一切权力属于人民的社会性质所决定，是避免人民权利受到损害的必然要求，同时也是消除权力腐败现象的客观需要。 古往今来，人们一直都在寻求解决监督和制约权力使其不被滥用这一问题的途径。="" 在中国，权力监督制约制度由秦至清不断完善，成为封建国家政治制度不可或缺的一个重要组成部分。尽管封建监督制度在本质上维护君权，但其中不少方面，诸如监督权在机构、人事、职权方面的独立等，值得今日借鉴。="">

规范化；**进一步提出建立健全对权力的制约机制，把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，并发挥舆论监督的作用。这些理论和思想对社会主义的国家权力监督制约机制的构建具有重要的指导意义。 在西方，从洛克到孟德斯鸠，提出了三权分立的重要思想。“以权力制约权力”“绝对权力、绝对腐败”这些口号和理念成为政治文明的重要内容，对中国特色的权力监督制约机制的建立不无启发。 对中国特色的权力监督制约机制的构建，要建立在对中国特色的权力构成分析的基础上。在中国政治权力结构中最重要的也是最富中国特色的是中国共产党始终处于权力的核心地位。共产党既拥有领导权又是当然的执政党，在各类国家机关中，80％以上都是共产党员。因此，中国特色的权力监督制约机制的建立，很大程度上是构建对党组织及党员的权力监督制度问题。党的权力监督制度搞好了，整个权力的运转也就基本有序了。 基于此认识，中国特色的权力监督制约机制的建立须从以下几个方面着手：首先，要理顺党的领导权与立法权、行政权和司法权的关系，界定党的领导权 的范围。其次，要搞好党内监督，一方面加强党的思想道德建设，提高党的内 在素质，保持党的先进性，另一方面要逐步推进党内民主，用制度保持党内权 力的合理运转，避免党的权力过于集中和滥用。最后，要加强对权力的外部监 督机制的建设，专靠自身监督缺乏外部监督，权力监督制约机制很难切实有效 地建立起来。权力外部监督制约机制的建立，关键是要明确外部监督主体，依 法赋予职权，充分发挥权力机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督的 作用。 中国古代权力监督制度的思想渊源监督是政治的本能 ,权力与监督总是相伴而生。中国古代的政治家自西周时起已经开始对权力监督问题的关注。周公旦的“人无于水监 ,当于民监”可看作是中国最早的公民监督思想。他要求统治者“以德配天”、“明德慎罚”、“敬天保民”。在他的

2、秦代建立的监察制度，既能监察百官，又能监督皇帝

夏朝，进入了阶级社会，但夏商周三代的监察权力建制仍然处于雏形阶段。《周礼》里面个人的执掌规定非常具体，包括监察。当然，当时的监察未必像《周礼》写的那么具体，是儒家把它理想化的产物。

战国的时候规定要对高官，包括丞相的权力进行监督，丞相如果纳贿受金，他的手下人要被处死刑，一般老百姓贪污黄金一镒(二十四两)，不处死刑而受处罚。这里就可以看出一个问题，丞相严重贪污了，不处死刑，叫别人去代过，反映出儒家的根深蒂固的政治观念，“刑不上大夫，礼不下庶人”。战国时的《法经》已经深刻打上了“打苍蝇，不打老虎”的政治烙印，这对后代有很深远的影响。几年前我曾经写过一篇杂文，叫《月下谁敢追萧何》。我说萧何如果贪赃枉法，跟晚上月下强盗杀人放火本质上是一样的，强盗你可以去抓他逮他，谁敢月下去追萧何呢？历史上的萧何确有问题，他也受贿，买了很多田产，这里面有贪污腐败行为，但是谁敢去处理萧何？

商代因为有文字记载，所以现在研究殷商史的学者对商代的政治制度很清楚。殷商也有一些防止腐败的措施，但是还很不完备。严格讲起来，中国的监察制度跟权力牵制要到秦始皇统一中国以后才比较健全。秦朝从中央到地方建立了一个监察网，这对抑制官吏腐败起了约束作用。中国古代监察制度要说简单，一句话就能概括，就是台谏制度。所谓“台”就是御史台，“谏”就是谏官，御史是监察百官的，谏官是对皇帝进言的，也可以说是对皇帝进行监督的。御史大夫从什么时候开始设立的？就是从秦始皇统一中国以后，有正式的御史大夫纠察弹劾百官，下面有御史中丞、侍御史等等，这是中央。在地方上呢？县令既是地方行政的一把手，但同时也行使监察权。所以，这里就有一个问题，从秦朝来看，监察权和行政权还是纠缠在一起的，没有从行政系统中独立出来。

汉承秦制，御史制度得到加强。御史在汉代最高可以做到副丞相，已经是很高的级别了，有时候可以代皇帝起草诏书、命令等等，所以地位相当特殊。汉代一度御史权力甚至超过丞

相，这个问题很值得研究。

从汉代监察制度比较好的经验来看，主要一点是建立刺史制度。刺史跟一般的御史不一样，他不干别的事，就做单纯的监察官，他的官俸比较少，只有六百石，但是他可以对二千石的郡守进行弹劾。

这里需要说明的是，中国历史上以小制大，以内制外，都是皇权制度下进行监察操作的很重要的原则。有人写文章，曾经系统地研究过，就是从秦汉到明清御史基本上都是没有超过七品的。但是有很多御史就是不怕死，甚至超过自己的权限，不是监督郡官，而是监督六部，有少数御史越权，对皇帝进行进谏，这个情况也是从汉代开始的。

监察制度在汉代已基本定型。在以后的漫长历史时期内，有所增减，名称经常有变化

1、中国古代的监察制度和权力牵制起过积极的历史作用

任何事物都有两面性，都是一分为二的，这是一个简单的常识。古代的监察制度以及权力之间的互相牵制在历史上应该说无疑地起过积极作用。为什么？我国有5000年的文明史，这个文明指的什么？那无非就是指的物质文明，还有精神文明。物质文明在古代主要是农业生产，精神文明主要是文化。如果没有这两项，那我们这个文明就成了空中楼阁。

古代生产力发展以及文化的发展，都是在封建的国家政权正常运作下，社会安定，才能产生的，国家政权怎么稳定？国家机器怎么运作？监察制度、台谏制度起了很好的作用。如果没有这些权力的牵制，一个王朝可能很快就腐败了，都成了短命王朝，像走马灯似的，那就天下老是乱来乱去，社会怎么能安定呢？这就不可能发展。所以从这个意义上讲，中国古代的监察制度对历史的发展起过正面的积极的作用，推动了历史的前进。而且中国古代监察制度在世界历史发展中，也是很特别的，为什么？因为我们的历史纪录非常悠久，譬如印度的历史比我们还早，但他们的历史文献记载是断断续续的，不像我们是连续的。所以我国古代监察史的遗产，在世界监察史上都占有重要位置，我们应该重视，很好地研究它。

2、为什么只能叫权力牵制，而不是叫权力分制或权力制衡？这种权力牵制是如何失效的

这里要说到基本概念的问题，为什么只能叫它权力牵制，而不是叫权力分制，或者权力制衡？因为古代皇权是不能分割的，没有政治分工，皇权无从制衡，谏官制度、御史制度有很大的局限性。而且政治分工、权力制衡的观念都是在英国早期的资产阶级对封建主提出变革，向他们分权时候提出来的。现在很多书里概念使用不太妥当。皇权确实是不能分割的，皇权也不能让渡，所以在当时不可能对皇帝进行制衡，也不可能说有一个明确的政治分工，整个封建社会监督以及权力牵制都是在一个前提上面来进行的，就是皇帝制度。皇帝制度有几个根本性的东西，第一，皇帝是君权至上的，皇帝不受任何约束，他是至高无上的，尤其到秦汉以后，皇帝变成神了，天上下凡的神，怎么可以对神进行约束呢？

第二，皇权是世袭的，家天下，一代代传下去，是嫡长子继承制，皇权绝对是不让分割的。皇权所享有的种种特权别人实际是不能过问的，无论是御史也好，谏官也好，不可能对这些根本的东西进行监察。中国历史上有很多皇帝，包括杰出的皇帝，他可能在一段时间里面接受监督，但后来经济发展了，社会发展了，他觉得自己权力大了，功劳大了，根本就不受任何人的监督，根本没法约束他。

比如说，明成祖朱棣是用非法手段从建文帝朱允炆手里进行夺权的。朱棣夺了权以后，在朱元璋治国的基础上，社会发展了，经济发展了，国家发展了，在这一点上，历史上肯定他是一个正面的皇帝。但是中国历史上凡是有作为的皇帝，都有一个坏毛病，可以说是通病，只要江山坐稳，百姓有饭吃，马上就会头脑发热，不是穷兵黩武，就是好大喜功，朱棣也一样，派了几万人到沙漠里面去讨伐蒙古，耗费了巨大的国力。

另外，明成祖永乐年间，郑和七下西洋，遍访30多个国家和地区。从洪武到成化年间中国产的白银一共3000万两，郑和七下西洋政府的财政拨款加在一起是700万两，没有全

用完，但是花掉了600万两。你想，100多年间生产的白银一共才3000万两，七下西洋居然花了600万两银子，国家的财政几乎都要崩溃，所以当时的左侍郎夏元吉，他是反对下西洋的，同时，他也反对讨伐蒙古，认为国家财政难以承受，永乐皇帝就把他抓起来了，抄他的家。这个人是真正的清官，除了皇帝赏赐的一点东西以外，只有几身布衣服，还有瓦罐，非常清廉。永乐皇帝一看，也很吃惊，说他家里怎么都是布衣瓦罐呢？所以皇帝权力膨胀后，绝对不接受进谏，再好的进谏也不听。永乐皇帝死了以后，太子赶紧把夏元吉从牢里放出来，问国家搞成这个样子怎么办？夏元吉提出几条建议，最重要的就是不要下西洋了，用现在的话讲就是实行国家财政紧缩政策。

商鞅的吏治思想和权力监督理论也是很有代表性的。他在秦国的变法改制，废除了陈旧的世卿世禄制度。在新的官僚政治中，他力主以严刑峻法防止官吏为恶，“治法明，则官无邪 ”。（注：《商君书·壹言第八》。）为了明确官吏责任，他主张设官分职“别其势，难其道”，即分割权力，划分职责， 各司其职。他还注意运用君臣之间、官吏之间的矛盾使其互相监督，防止官吏腐败，“吏虽众，事同体一也。夫事同体一者，相监不可。且夫利异而害不同者，先王所以为保也。故至治，夫妻交友不能相弃恶盖非，而不害于亲；民人不得相为隐。”（注：《商君书·禁使第二十八》。）他要在利害不同的人之间建立一种相互监督关系，利用人性的特点为专制统治服务。在秦国的变法活动中，商鞅实践了他的这一设想，他颁布“连坐之法”，在官吏之间、邻里之间、家人之间、军人之间建立起广泛而强大的监督网，上下级和同级官吏之间如若发现有人违法犯罪须检举揭发，告奸者赏，匿奸者与奸人同罪。 韩非也力主以法治吏和加强对权力的法律监督。“明主治吏不治民”是他对中国古代吏治思想的重要贡献。他认为圣君治国重要的是要建立起一个高效的官僚队伍，依靠它来管理天下众务，实现专制统治。为了保证这支队伍的效率和廉洁，他建议君主严格官吏的选用和考核监督，他继承了申不害的以“术”治天下的思想，极力主张君主运用“术”控制驾驭百官臣下。他说：“术者，藏之于胸中，以偶众端，而潜御群臣者也。”（注：《韩非子·难三》。） “术”是君主掌握的一种暗中监视臣下的方法，它通过一系列诡秘的手段判断督察官吏的忠与奸、能与否，根据表现决定其去与留。他认为商鞅在秦国变法最大的失败是“徒法而无术”，无术则无以“知 奸”。他又说：“术者，因任（能）而授官，循名而责实，操杀、生之柄，课群臣之能者也。 ”（注：《韩非子·定法》。）“术”也是一种公开的任用、考核官吏的方法，以功用、能力为用人依据，以职能是否相符来论定官吏是否合格称职，能者赏，庸者罚。

战国时期的法家人物主张法律监督是以其对人性的基本认识为出发点的。在法家看来，人性就是“恶”，所有的人都是追求物质利益的极端利己主义者；官吏为贪，民人为盗，这都是人性使然，是一种必然。对人性的怀疑使得法家人物们认定法律是防范人们为恶的唯一有效的手段，法律监督是达成吏治的最好途径。

先秦儒法之争在两汉时期走向了调和，两汉以后的政治中吸取了儒法两派思想的合理内容，在吏治方面，统治者在高倡以德正君、以德治吏的同时，从来也没有忽略法律的监督作用，在漫长的历史过程中，在不断的改朝换代的教训里，统治者们总结和运用了丰富的法律监督手段加强吏治，从行政机构的设置、官吏的选拔任用及考核、对官吏的监察等多个途径保证吏治的清明和政权的稳固。

古代权力监督制度的有益经验

（一）重视权力监督的立法建设

监督的主要目的在于控权和效率——防范行政官吏滥用职权。中国古代统治者也从政治实践中得出了经验，加强立法是实现监督的首要前提。

西周时已出现了早期的成文行政法律规范，成书于东周的《周官》记载了自西周以来行政设官任职以及处理中央政府与封国之间关系的法律内容，其中涉及行政职责的划分和对地方权力的控制，它可以看作是中国最早的行政监督法律文件。

从上面可以看出，中国古代有关权力监督的法律法规是在不断的发展完善之中的，这些法律内容从附着于整体法典到独立成篇，从零星条文到完整严密的专门法典，其变化反映了统治者权力监督经验的逐渐积累和对监督立法的日益重视，只有充实完备的法律内容才是监督行为的最好凭据。完善监督、完善对监督的监督，中国古代越来越周密成熟的法典法规为权力监督提供了日渐完善的保障。

（二）建立多途径、多环节的整体监督机制

“大行政”是中国古代政治的基本特征，专制主义集权政治的本质决定了在那个时候横向的权力监督根本不存在，中国古代的法律监督只限于行政内部。为了保证这唯一的“监督”的有效性和全面性，统治者注意在行政的各个环节建立相应的监督机制，强化自上而下的控制与管理。

首先，在国家机构设置上遵循分散权力的原则。中国古代自秦时起建立了从中央到地方封建官僚体系，在各级行政机构设官分职的考虑上，历朝统治者都十分注意分散权力、强化监 督与制约。在中央，从秦汉时的三公九卿制到隋唐的三省六部制，再到宋朝的二府三司制度，明清的内阁、六部制度，在事关政权安危的最高权力的分配上，一直实行化整为零、化集中为分散的办法，或三权或多权，各个分散的权力之间互相制约、互不统属，各自对至上的皇权负责。从封建历史的发展趋势上看，越到后来，中央各机关的权力越分散，作为“外官 ”的职能部门权力越衰微，而相应地，皇权越来越强化，近侍“内官”恩宠日甚。作为皇帝近侍的“内官”原本地位卑下，但从汉朝时起逐渐参与政事，此后先后有尚书省、中书省、门下省、枢密院、内阁、军机处等要害部门出现，它们都是私权公化的典型。中央行政机构 的这一“私权公权化”的演化现象是皇帝不断地加强权力控制的表现。

其次，在职官选拔任期上严格标准、严格权限、严格程序。为此，历代都建立了自己的选官制度，秦汉有察举制、征辟制，魏晋有九品中正制，隋唐以后有科举制。这些选官制度意在通过规范的程序发现优秀人才，从官吏的来源上防止庸贪****之辈进入权力机构。 中国古代历来选官的标准有二：德、才。如果说秦汉的察举和征辟制在对被选拔人才的要求上有所片面的话，后来的选官方法则越来越周全，德才兼备是必须的任官条件。如科举制度中对报考人员的资格审查，层层把关、层层筛选的多级考试，考试通过后吏部主持的考生实际能力的综合考查等，都在于全面把握候选官员的整体条件，严格执行任官的标准。 在任官的权限上，中国古代也有明确规定，任何一个朝代都把对官吏的任用权看作重要的行政权力，严格控制。从历史发展的总体来看，越到后期，地方的任官权越小，秦汉时地方官还可以自辟僚属，隋唐以后，无论大小官吏，一律由中央统一任命，科举制的实行使得中央统一任官权的目的得到了更好的实现。在任官程序上，古代各个时期也都有详细的法则，

如秦时有现任官保举、分级任命、以任命令为法律依据、以官印作为任官的凭证以及定期任命和随时补缺等各项制度。隋唐科举制实行之后，任官程序成为科举制度的内容之一，更加规范。 再次，加强对官吏任职情况的考课，这是权力监督的直接方式。对此，各个时期也都有严明的法制，并认真地执行。秦汉时有“五善五失”之法、“上计”制、部门考课制，魏晋南 北朝有“五条诏书”课郡吏的制度、中正考课制度，君主定期不定期的巡行地方或颁诏考课地方官吏。唐朝的考课制度已经非常完备，“四善二十七最”之法把考课的标准规定得具体详细，为品评各等官吏的为政情况提供了依据。宋明清以后，考课的方式、权限、程序、时间、内容以及奖惩等都规定得十分明确。

最后，加强对行政官吏的司法监督。在中国古代司法行政合一的体制下，司法监督也属于行政监督的一个方式，但这种监督具有其特殊性，它有着特殊的监督范围和特殊的制裁方式。中国古代的司法监督包括内部监督、外部监督两个方面。内部监督指对司法系统内部官员及其司法行为进行的监督，典型的如案件的上诉与复审制度。中国古代自秦朝始已有了申诉制度，称乞鞫，当事人对判决结果不服可以向原审判机关要求重审，或向上一级司法机关提起上诉。上级司法机关也可以主动监督下级机关的审判，这种情况称做“录囚”，这一权力 有时由皇帝直接行使。对死刑案件，从魏晋南北朝始确立了死刑复核制度。司法系统对外部的监督主要是指对行政官吏的监督而言，它是通过对违法失职的官吏开展刑事审判而完成的。

中国古代关于官吏职务犯罪的法律规定非常丰富，仅受赃犯罪的罪名就有多种。以唐律为例，《唐律》中规定的官吏贪赃情况有这样许多：受财请求、监临主司受财、事后受财、受所监临财物、受旧属财物、因官挟势乞取财物、家人受财等等，任何形式的利用职务之便肥己私囊的行为都会受到司法机关的追究。其他如官吏的擅权行为、失职行为等各朝法典中都有明确规定，这一些为司法机关加强对行政的监督提供了法律依据。在所有的对行政实施监督的方式中，司法的监督是最后的，也是最具强制性的，它是以刑罚制裁的方式来纠止行为人的过错，这是一种最强有力的监督。

（三）建立了颇具特色的监察制度

纵观中国古代监察制度，内容丰富、体系完备，在几千年的不断发展中形成以下特点。 第一，监察权的独立性。监察官初设时的秦朝，其职权并未与行政相脱离，御史大夫一身二任，既掌纠察又是中央三公之一，居副丞相职，受到丞相的统制。职位的不能独立和诸多 行政事务的牵扯必然影响监察的效果。这一状况经两汉和魏晋的变化有了根本改观。魏晋时，御史台脱离少府，成为专门的监察机关，与行政相分离。此后历朝中央监察机关均为独立部门，与行政互不统属，监察机构直接向皇帝负责，地位特殊。

第二，监察权的权威性。历代统治者为了树立监察官职的权威形象、保证监察权力的有效行使，都极力抬高监察官的地位，赋予这一官职以特殊的礼遇。东汉光武时，御史中丞与司隶校尉、尚书令在朝会时专席独立而坐，当时京师称之为“三独坐”，地位特殊。南北朝时，为了显示对御史的尊宠，实行“御史专道”，而他们的监察权力却无所不及，察院甚至可察及尚书省。他 们的显赫实权可以震肃百官，使为非作恶者心生恐惧，有所收敛。这一考虑是中国古代监察 制度的一个成功之处。

第三，监察范围和内容的广泛性。监察官行监察之权，上起朝廷下至地方，公卿即百官、地方小吏都在监察视野之内，言谏制度的对象则直指皇帝。在所监察的内容上，也是无所不及，官吏的行政违法失职固在纠劾之列，而在公务之外的个人行为也在监督范围之内，违礼夫节者，同样可能被纠举。综观历史上各个时期的规定设制，监察官的权力主要包括以下几个方面：一，监督朝政，驳正违失；二，肃正朝仪，严明礼制；三，纠弹百官，察举非法；四，推鞫狱讼，审录冤枉。另外，监察官还可以“录囚”的方式察枉雪冤，纠正错案。 第四，设专门的言谏官，约束皇权。封建帝制下的皇权神圣独尊，不容怀疑与侵犯，但在 漫长的历史发展中，中国的封建统治者却建立起了专纠皇帝过失的谏诤言事制度，皇权要受到一定的监督与制约。这一制度初步形成于汉王朝，到唐朝已是相对完备。唐时有了专门的谏 官组织和谏官言事制度，负责进谏的散骑常待、谏议大夫和补阙拾遗等职有着诸多职权，可以通过多种途径对皇帝在任官、赏罚、军政等各个方面的行为加以约束，谏官还可以直接 封驳皇帝诏书，可以对国家大政发表意见，评判得失。谏诤制度在唐朝得到了很好的运用，唐朝的贤明君主虚己纳言，忠臣尽心进谏，甚至不惜犯颜、不顾身家性命，冒死以谏止非法，这一些为维持唐朝的清明政治发挥了重要作用。唐以后，言谏制度有了一些变化，至明清 时期，台谏完全合一，言谏官对皇帝的监督作用越来越受到限制，它日益变成皇帝监控臣下 的耳目机关。

第五，加强对监察官的监督管理。监察官担负着风宪重任，加强对这一职官的严密控制是保证监察目的实现的关键，历代统治者都建立了相应的监察官管理制度。首先，严格监察官员的选任。监察官必须是德才兼备之士。忠于皇上，忠于职守，这是基本的政治素质要求。 此外，在个人品格上，还要求清廉正直，不畏权势，刚正不阿。隋唐之前的监察官选任，大多要经过严格的考试，隋唐科举制度实行之后，监察官员主要来自于科举出身的进士，如宋 朝的台谏官90%以上有进士身份，清时则明确规定，只有进士出身才可考选监官。清时则有 出任知县经三年考满才可作监官的明文，其地方官在任期内若有不法行为而被处罚者不得参 任监察官。任监察宫的选任程序上，两汉时期大多是通过察举方式，由地方官推荐入选，隋 朝开始，监察官的铨选统归吏部，唐宋时则大多由皇帝敕授，这使得这一官职的任命更加规 范化，也更加具有权威。

上述有效的监督制度在中国古代各个时期均发挥了重要作用。历史证明，历史上的太平盛 世多有明君贤相重视监督，严格执法，而混乱之世则大多疏于制约，任昏官猖狂。

中国古代法律监督制度的成功之处已如上做了具体的分析，它的许多内容值得今人借鉴。但是古代的权力监督制度有着它不可克服的弊端，它的实质内涵和具体运作是有很大的局限性的。

一、“监督”的主体与客体均来自于行政内部，“监督”是一种自上而下的行为

中国古代“行政”的含义与现代不同，在古代，行政是国家事务的全部，它的触角伸及社 会生活各个领域，兵刑钱谷、立法设制在古人的观念中全部集中于朝廷自上而下的一统行政 管理之中，这样，就少了民间自主横向的活动领域，也没有了立法与司法的独立，所谓的权 力监督只能来自于行政的内部，如现代时期的基于民主和分权而产生的横向权力制约不可能

出现。那时候，尽管也有相对独立的司法系统和监察体制，但最终都依附于专制皇权之下，属于行政的一个部分，没有真正的独立可言。

在古代，“朕即国家”，行政的目的只是为了维护君主的神圣权威，民为邦本，而君为邦主，君为天下父母，臣民为君之私属，是子弟，“忠君”是古代政治思想的首要内容。这一观念导致产生了一条不同于现代的行政责任路线：行政权力来源于君主，行政机关层层设置，行政权力层层批发，行政官员层层向其权力的来源负责，最终交付身心于君主。行政责任 来自于对上级的义务，与百姓毫无关涉，这是一种特殊形式和内容的行政责任。正因如此，古代的权力监督制度中不可能出现自下而上的民众监督，圣君当政，也许会虚己纳谏，但作为制度，它是不可能成为定制的。对于至高无上的君主，古代曾建立了谏诤言事制度，各个时期也确曾有耿直忠烈之臣不畏生死，直言进谏，开明之君也能够兼听兼信，善待忠言，但毕竟，皇帝是最高的权力主体，在专制集权的封建体制下，是不允许对皇权的真正约束的，中国古代言谏制度在宋朝后的职能变化和设置的日益萎缩，乃至销声匿迹，便说明了这一问 题。

二、古代权力监督制度实际作用的发挥很大程度上取决于最高统治者——皇帝

中国古代的权力监督制度在开明君主时期大多能够得到很好的运用，而在昏君当政之时则 往往流于虚无，皇帝的开明与否与监督制度的运用状况有直接的关系，这是专制制度的必然结果。孙中山先生在论及古代监察制度时曾说，中国古代的御史终归不过是皇帝的奴仆，“ 没有中用的道理”，权位、人格的不能独立限制了其纠察权的实际行使，这一分析可以做为中国古代权力监督制度实质的一个总结。封建的权力监督最终只是专制的一个附庸，在“人治”的前提下，其实际效用的大小完全取决于最高统治者，它要服从于法律之外的特权者的意志。

中国古代权力监督制度有成功的经验，也有其根本的缺陷，作为一种历史遗产，传统文化 的一个内容，值得今天的人们认真地研究。在西方历史的发展中，权力监督也是政治学研究的一个重要课题，西方社会在漫长的政治发展史上也建立了非常有效的权力监督机制，与中国不同的是，在西方，从古希腊时起亚里士多德就有“三权分立”的主张，他提出一切政体都要由三个要素构成，即议事机能，行政机能，审判机能，三者全部具备才是健全的政体； 而在三者中，以立法机能为最基本、最重要，亚氏的理论与西方近代的三权分立思想已有相似之处。也是在古希腊，公民大会是最高权力机关，享有很大的权力，公民可以参与国家议事、行政、审判等诸事务，最高统治者也被纳入监督的范围，如果选民们不满，他们可以用“贝壳放逐法”将执政者废黜。古罗马时的法学家盖尤斯已提出，“一切权力都是从人民来的”，“皇帝的地位是由人民给他的”。（注：陈允、应时：《罗马法》，转引自《西方法律思想史》，北京大学出版社1983年版， 第77页。）这一观念自然将公民作为监督的主体，皇帝也被纳入监督的对象范畴之中。这一传统在西方近代时期得到了更好的发展和运用。这一切， 在中国几千年的专制社会里是不可想象的，中国历史上任何一个朝代，皇帝都是高居于法律之上的特权者。在中国古代的观念中，皇权是天所赋予的，“监督”是皇帝自上而下的一种特权，最高统治者接受监督只是他们出于“仁政”考虑的一种宽忍，是一种大度，作为制度 ，这种监督是没有权威的。“分权抗衡”在中国古代也只能成为行政内部一种有限的制约方 式。东西方比较研究可以发现其中的异同，也可以帮助我们更充分地了解历史，借鉴其经验教训。

范文二：行政监察制度

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行政监察制度

1 总则

1.1 为了加强公司管理～完善公司制度化、专业化、差异化经营管理体系～促进廉政建设～确保公司健康持续向前发展～根据《中华人民共和国行政监察法》、《监察机关举报工作办法》、xxx公司行政监察制度等相关法律、法规～结合公司实际～制定本制度。 1.2公司行政监察是公司管理工作的组成部分～监察审计部门在本公司主要负责人的领导下～依照本制度对本单位聘任、聘用的工作人员实施监察～对各部门和所属单位遵守国家的法律、法规～贯彻执行党和政府的方针、政策以及国家开发投资公司的政策、规章、指令和本公司的计划、决定、命令、规章制度情况进行监督检查。 1.3 公司行政监察工作应当实行教育与惩处相结合、监督检查与改进工作相结合的原则。

1.4 监察对象是指公司高层管理、各部门、子公司所聘用、聘任的工作人员～对各部门、子公司遵守国家的法律、法规～贯彻执行党和政府的方针、政策以及国家开发投资公司相关政策、规章、指令和本公司的计划、决定、命令、规章制度情况进行监督检查。 1.5 监察建议指监察部门在检查、调查的基础上～就一定的事项向被监察部门和人员或者有权处理的有关领导提出处理问题及改进工作的建议的文书。

1

1.6 监察决定指监察部门在检查、调查的基础上～根据检查、调查的结果～就一定的事项向被监察部门和人员作出处理决定的文书。监察决定具有强制性～能够直接产生后果～被监察部门或者人员必须履行监察决定所要求履行的义务～否则就应承担相应的责任。

1.7 监察工作必须围绕公司中心工作～在有关部门的配合下～积极有效的开展廉政监察和效能监察～为推动公司向前发展服务。 1.8 行政监察工作必须坚持:教育是基础～法制是保证～监督是关键“的方针。

1.9 监察审计部调查处理政纪案件必须坚持实事求是的原则,政纪面前人人平等的原则～惩前毖后、治病救人的原则,实行教育与惩处相结合、监督检查与改进工作相结合的原则。

1.10 监察审计部案件检查必须做到“事实清楚～证据确凿～定性准确～处理恰当～手续完备。”

1.11 行政监察工作必须坚持保密原则～坚持保护检举控告人的原则。

1.12 任何组织和个人不得拒绝、阻碍公司行政监察人员执行职务～不得打击报复公司监察人员。

1.13 本制度适用于xxxx、全资子公司及控股公司的行政监察工作。

2职责

2.1 公司总经理、分管副总经理负责公司行政监察工作～审批行政监察工作计划、报告～检查、督促行政监察工作。

2

2.2 监察审计部监督检查监察对象贯彻执行国家法律、法规、政策、决定、命令和上级有关规定～以及公司规章制度等执行情况。 2.3 受理对监察对象违法违纪行为的检举、控告。 2.4 调查处理监察对象的违法违纪行为。

2.5 协助公司总经理、副总经理和有关职能部门制定内部监督管理方面的规章制度～对监察对象进行遵纪守法、廉洁高效教育。 2.6 参与对监察对象的考核、评议工作。

2.7 参与办理公司重大事故的调查。

2.8 开展效能监察～对安全生产进行监督监察。

2.9 完成公司领导交办的其他工作任务。

2.10 公司监察审计部门履行职责～有权采取下列措施: 2.10.1要求被监察的单位、部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关的材料～进行查阅或者予以复制, 2.10.2要求被监察的单位、部门和人员就监察事项涉及的问题作出解释和说明,

2.10.3责令被监察的单位、部门和人员停止违纪违规行为。 2.11 公司监察审计部门在调查违纪行为时～可以根据实际情况和需要采取下列措施:

2.11.1暂予扣留、封存可以证明监察对象违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料,

2.11.2责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的资产,

2.11.3建议有关部门暂停有严重违纪嫌疑的人员执行公务。

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2.12 公司监察审计部门根据检查、调查结果～遇有下列情形之一的～可以提出监察建议:

2.12.1拒不执行国家法律、法规和公司规章～或者违反国家法律、法规和公司规章以及本公司的决定、命令～应当予以纠正的。 2.12.2本公司所属部门和下级单位作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策～应当予以纠正或者撤销的。 2.12.3录用、任免、奖惩决定明显不适当～应当予以纠正的。 2.12.4依照有关法律、法规和公司规章的规定～应当给予处罚的。 2.12.5其他需要提出监察建议的。

2.13 公司监察审计部门根据检查、调查结果～遇有下列情形之一的～可以作出监察决定或者提出监察建议:

2.13.1发生违纪行为～按照公司规章提出给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分的建议。

2.13.2发生违纪行为～应当处分或经济处罚的。

2.13.3违纪取得的财物～依法应当追缴或者责令退赔的。 2.13.4对前款第,1,、,2,项所列情形作出监察决定或者提出监察建议的～应当按照国家有关劳动人事管理权限和处理程序的规定办理。

2.14 公司监察审计部门依法作出的监察决定～有关部门和人员必须执行,公司监察审计部门依法提出的监察建议～有关部门无证当理由的～应当采纳。

2.15 公司监察审计部门对控告、检举重大违法违纪行为的有功人员～可以依照有关规定申请给予奖励。

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3管理内容

3.1 公司监察审计部门按照下列程序进行检查:

3.1.1对需要检查的事项予以立项,

3.1.2制定检查方案并组织实施,

3.1.3向本公司或者上级公司监察审计部门提出检查情况报告, 3.1.4根据检查结果～作出监察决定或者提出监察建议, 3.1.5重要检查事项的立项～应当报本公司和上一级公司监察审计部门备案。

3.2 公司监察审计部门按照下列程序对涉嫌违纪的行为进行调查处理:

3.2.1对需要调查处理的事项进行初步审查～认为有违纪的事实～需要追究违纪责任的～予以立案,

3.2.2组织实施调查～收集有关证据,

3.2.3有证据证明存在违纪事实～需要给予处分或者作出其他处理的～进行审理。

3.2.4作出监察决定或者提出监察建议,

3.2.5重大案件的立案～应当报本公司主要领导批准和上一级公司监察审计部门备案。

3.3 公司监察审计部门对于立案调查的案件～经调查认定不存在违纪事实的～或者不需要追究行政责任的～应当予以撤销～并告知被调查人及其上级部门。重大案件的撤销～应当报本公司主要领导批准和上一级公司监察审计部门备案。

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3.4 公司监察审计部门立案调查的案件～应当自立案之日起6个月内结案,因特殊原因需要延长办案期限的～可以适当延长～但最长不得超过1年～并应当报上一级公司监察审计部门备案。 3.5 公司监察审计部门在检查、调查中应当听取被监察单位和 人员的陈述和申辩。

3.6 监察决定、监察建议应当以书面形式送达有关部门或者有关人员。

3.7 有关部门和人员应当自收到监察决定或者监察建议之日起30日内～将执行监察决定或者采纳监察建议的情况报公司监察审计部门。

3.8 公司监察审计部门对受理的不服部门处分决定的申诉～经复查认为原决定不适当的～可以建议原决定部门予以变更或者撤销,公司监察审计部门在职权范围内～也可以直接做出变更或者撤销的决定。

复查、复核期间～不停止原处分决定的执行。 3.9 对监察决定不服的～可以自收到检查决定之日起30日内向作出决定的公司监察审计部门申请复审～公司监察审计部门应当自收到复审申请之日起30日内作出复审决定,对复审决定仍不服的～可以自收到复审决定之日起30日内向上一级公司监察审计部门申请复核。

复审、复核期间～不停止原决定的执行。

3.10 上一级公司监察审计部门的复核决定为最终决定。

6

3.11 对监察建议有异议的～可以自收到监察建议之日起30日内向作出监察建议的公司监察审计部门提出～公司监察审计部门应当自收到异议之日起30日内回复,对回复仍有意义的～由公司监察审计部门提请本公司主管领导或者上一级公司监察审计部门裁决。 3.12 公司监察审计部门在办理监察事项中～发现所调查的事项不属于公司监察审计部门职责范围内的～应当移送有处理权的部门处理,涉嫌犯罪的～应当移送司法机关依法处理。

3.13 开展效能监察～监察部应做到:

3.13.1组成效能监察工作小组～制定工作计划～协调效能监察工作中的有关事项。

3.13.2根据效能监察的结果～提出监察建议～报分管副总审查、总经理审批后～督促有关部门执行。

3.13.3对效能监察中发现的违规违纪行为～必须按程序进行查处。 3.14 定期召开工作会议～对监察工作取得的成绩和存在的问题～定期进行研究、分析～对监察对象作出监察决定或监察建议～形成会议记录～由监察干事负责记录,记录格式范例见附录二,。 3.15 记录要求按会议议程为序记录重点事项～反映当前行政监察工作情况和存在问题～记录公司领导对行政监察工作的要求～形成对下一阶段行政监察工作的指导意见和工作安排。

3.16 行政监察工作中发现的问题应区别对待:

3.16.1对构成违纪的～按照政纪条规处理,

3.16.2对一般问题由监察审计部督促责任人,部门,限期整改或实施。

7

3.17 加强行政监察工作人员的学习～不断提高行政监察工作人员的政治业务素质。

3.18 严格执行政纪条规～不断完善监督制约机制, 3.19 加强勤政廉正教育～不断提高监察对象遵纪守法的自觉性。 3.20 行政监察要不断改进和完善行政监察的工作方法～确保行政监察工作适应公司改革发展稳定的需要。

4报告和记录

4.1 本制度形成流程和记录:

序号 记录编号 记录名称 存放地点 保存期 图样 1 GTJCNS2009.02.01 监察工作流程图 监察审计部 长期 附录一 2 GTJCNS2009.02.02 行政监察会议纪要 监察审计部 3年 附录二

5附则

5.1 本制度由监察审计部制定～负责解释

5.2本制度自颁发之日起实施

6附录

1、行政监察工作流程图

2、行政监察会议记录范例

3、重要来信拟办单

4、立项审批表

5、行政监察建议书

6、行政监察决议书

8

附录五 ,规范性附录,

xxxx

行政监察建议书

单位名称:

根据, ,等法律、法规～依据

月 公司监察审计部行政监察立项批示～行政监察人员于 年日～采用 方式～对 单位 事项进行了行政监察～现出具以下监察建议:

经监察确认:

监察结果表明: 存在下列问题加以纠正和改进。

1、

2、

N、

监察审计部

年 月 日

附录六 ,规范性附录,

9

xxxx

行政监察决议书

单位名称:

根据, ,等法律、法规～依据公司监察审计部行政监察立项批示～行政监察人员于 年 月 日～采用 方式～对 单位 事项进行了行政监察～经公司总经理办公会研究决定～现出具以下监察决议: 经总经理办公会决定:

一、

二、

你单位,或部门,必须在 日内按规定处理以上会议决定～并将处理情况书面报送公司监察审计部。

监察审计部

月 日 年

10

范文三：XX集团行政监察制度

XX集团行政监察制度

第一章 总则

一、为完善集团模式化管理的检查反馈系统，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效率，充分发挥企业中监察职能作用，促进集团员工廉洁奉公，遵纪守法，根据《中华人民共和国行政监察法》并结合集团的实际情况，制定本制度。

二、集团监察部门是集团行使监察职能的部门，负责对集团及其下属分公司所有员工执行国家法律、法规、政策、决定、命令的情况及违法违纪行为进行监察。

三、监察组织独立于集团各公司、部门之外，直接归总裁和常务副总裁领导。

四、行政监察工作必须实事求是，重证据、重调查研究，在适用法律和行政纪律上人人平等。

五、监察工作中实行行政监察与群众监督相结合、教育与惩处相结合、监督检查与改进工作相结合的原则。

六、行政监察工作建立举报制度和申诉制度。

七、监察部门在集团总裁领导下，主管集团及其下属各分公司的行政监察工作，履行监察职责。

八、监察部门工作人员必须熟悉监察业务，遵纪守法，忠于职守，秉公执法，清正廉洁，保守秘密。

九、监察人员依法执行职务，受法律保护。任何单位和个人不得拒绝、阻碍监察人员依法执行职务，不得打击报复监察人员。

第二章 监察工作主要职责

一、监督检查集团各单位及其员工遵守和执行国家的法律，法规、政策、决定、命令及集团规章制度中的问题。

二、监察人员必须在每周内对监察结果向常务副总裁定期汇报一次，并负责填写监察记录表、监察结果处理表，每月定期上报一次。

三、监察人员所实施的各项检查必须以有利于企业的发展和控制、有利于企业的管理为宗旨，不得参与各单位的内部管理。同时，监察人员不得凭借主观臆断对检查结果随意进行处理，必须保证检查结果的真实性、处理问题的公正性，一旦发生监察人员滥用职权、处罚不公等行为，将视情节给予处罚。

四、受理对集团各单位及其员工违反行政纪律行为的检举、控告。

五、调查处理集团各单位及其员工违反国家法律、法规以及违反行政纪律的行为。

六、协助法务部门调查处理集团各单位及其员工违反国家法律、法规以及违反行政纪律的行为。

七、受理集团员工不服行政处分的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察部门受理的申诉，保护监察对象的合法权益。

八、建立案件移送制度，对集团员工违反国家法律、法规，严重损害企业利益，构成犯罪的，移送司法机关处理。

九、对违反行政纪律的，根据检查、调查结果，做出给予警告、记过、记大过、降级、降职、撤职处分的监察决定。

第三章 监察部门的权限

一、监察部门履行职责，有权采取下列措施：

1、要求被监察的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关的材料，进行查阅或者予以复制；

2、要求被监察的部门和人员就监察事项涉及的问题做出解释和说明；

3、责令被监察的部门和人员停止违反法律、法规和行政纪律的行为。

二、监察部门在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况和需要采取下列措施：

1、暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料；

2、责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；

3、责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题做出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁；

4、建议集团或相关部门暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务。

三、监察部门根据检查、调查结果，遇有下列情形之一的，可以提出监察建议：

1、拒不执行国家法律、法规或者违反法律、法规以及违反行政纪律，应当予以纠正的；

2、集团各单位做出的决定、命令、指示违反法律、法规、国家政策以及违

反行政纪律，应当予以纠正或者撤销的；

3、给国家利益、集团利益和员工合法权益造成损害，需要采取补救措施的；

4、录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的；

5、依照有关法律、法规和集团的有关规定，应当给予行政处罚的；

6、其他需要提出监察建议的。

四、监察部门根据检查、调查结果，遇有下列情形之一的，可以做出监察决定或者提出监察建议：

1、违反行政纪律，依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除行政处分的；

2、违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。 对第1项所列情形做出监察决定或者提出监察建议的，应当按照集团有关人事管理权限和处理程序的规定办理。

五、监察人员可在集团公司范围内任意时间、任意地点、任意工作环境下实施公开或非公开检查。

六、监察人员可自主安排检查时间、检查内容和所采取的检查方式。

七、监察部门依据有关规定做出的监察决定，相关部门和人员应当执行。监察部门依据有相关规定提出的监察建议，相关部门无正当理由的，应当采纳。

八、监察部门对监察事项涉及的单位和个人有权进行查询。

九、监察部门对控告、检举重大违法违纪行为的有功人员，可以依照有关规定给予奖励。

第四章 监察内容

一、行政监察对不同的监察对象有不同的监察内容，其共同的监察内容主要包括：

1、监察对象的决策、目标、手段是否符合国家法律、法规、方针、政策及本集团的规定，有否存在有令不行、有禁不止的行为。

2、监察对象是否正确履行职责，有无盲目决策、推诿扯皮、影响经营计划完成或合同履行，给集团造成严重损失的行为。

3、监察对象是否存在官僚主义、失职渎职或滥用职权，造成严重经济损失或政治影响的行为。

4、现场管理（材料摆放、环境卫生、资材管理等）；

5、劳动纪律（出勤情况、员工工服、挂牌上岗、值班人员上岗情况等）；

6、安全保卫（安全作业、电器接线、保安纪律、消防器材管理等）；

7、各项规章制度执行情况；

8、设备、设施使用及管理（设备维护记录、设备档案管理水平等）；

9、工作质量（会议记录、培训记录、货运记录、保管记录等）；

10、成本管理水平（原材料浪费情况、资材、吊具、油料消耗情况）；

11、模式化管理涉及的所有内容；

12、对检查出的问题，限期整改工作完成情况。

13、检查管理漏洞与薄弱环节，解决影响集团管理的重点、难点问题。

二、对集团行政管理活动进行监察。主要检查是否认真贯彻执行国家的方针、政策、法律、法规和集团的规定要求；是否正确行使职权，科学决策；是否尽职尽责，勤奋高效，做好统筹、协调、监督、服务工作。

有下列行为之一的，应追究责任：

1、违反国家方针、政策、法律、法规及集团规定，有令不行，有禁不止的行为；

2、因擅自或盲目决策造成重大经济损失的行为；

3、不认真履行职责、失职、渎职、官僚主义或工作推诿扯皮，效率低下，造成不良政治影响或重大经济损失的行为；

4、滥用职权，侵犯国家、集团或职工权益的行为；

三、对经营管理活动进行行政监察。主要检查经营活动是否合法，经营决策是否正确，销售价格是否合理，经营目标是否实现。

有下列行为之一的，应追究责任：

1、经营决策失误，造成经济效益严重下降、集团严重亏损的行为；

2、经营过程中，因失职、渎职给集团造成重大经济损失的行为；

3、违反有关规定，在采购、销售等经营活动中采取内外勾结，虚报冒领、少购多付、投机倒把及卡要钱物等手段严重损害集团利益和信誉的行为；

四、对劳动、人事、教育管理活动进行行政监察，主要检查是否贯彻执行了国家劳动、人事、教育方面的方针、政策、法律、法规及总集团、集团的规定；选拔任用干部是否遵循选贤任能、德才兼备的原则，是否严格履行干部管理权限和任

命程序；工资、奖金的分配是否符合集团的规定，劳动定员和生产定额是否合理，人才培训是否符合集团发展的需要。

有下列行为之一的，应追究责任：

1、违反国家政策及集团规定，在人员招聘、调配、任免、奖惩中徇私舞弊，造成不良影响的行为；

2、工资、奖金分配严重不合理，挫伤了职工群众的积极性，严重影响正常工作秩序的行为；

五、对物资管理活动进行行政监察，主要检查物资采购是否按照集团规定，签定正式采购供应合同和廉洁协议；是否按期按质按量满足生产需要；是否按照降低原材料成本，提高经济效益的要求，采购质量合格、价格合理的原料、材料；物资入库验收、保管、领用是否建立了严格的规章制度，帐、卡、物是否做到三相符；物资储备是否合理； 有下列行为之一的，应追究责任：

1、违反采办程序或收取好处，内勾外联，采购质次价高的物资，不能用于生产造成物资积压浪费或用于生产造成严重后果，使集团蒙受重大经济损失的行为；

2、物资采购舍近求远或供应不及时，造成采购费用上升或生产、科研停顿等事故的行为；

3、物资保管不善，制度不严或有章不循，造成物资流失或变质损坏的行为；

4、物资储备定额不合理，造成大量积压或资金占有过多，使集团蒙受重大经济损失的行为；

5、违反规定擅自处理废旧设备、器材，给集团造成经济损失或从中营私舞弊的行为；

六、对财务管理活动进行行政监察，主要检查是否按照国家的财政法规、财经纪律、财务制度及海洋石油总集团、本集团的规定进行财务管理和财务监督；是否按照预算计划、消耗定额和费用标准，加强对成本和收支形成过程中的控制。 有下列行为之一的，应追究责任：

1、违反国家财政法规和财务制度，化公为私（个人或小团体），私设小金库，私存私放，私拿私分的行为；

2、违反国家会计法规，做假帐、报假表，造成集团财务状况虚假的行为；

3、违反资金管理制度，假借各种名义借贷资金供他人牟利，给集团造成重大经济损失的行为；

4、违反财务制度，不认真审查付款凭证，造成支票、现金被骗的行为；

5、由于监督管理不严，造成款项被贪污、挪用或非法放贷的行为；

七、 对工程管理活动进行行政监察，根据有关规定，是否对新上工程建设项目采用竞争机制合理选择施工单位；是否严格按照设计和工期要求，对施工质量、进度实施有效管理和监督；是否严格按照国家有关规定和定额标准审核工程量和工程费用；

有下列行为之一的，应追究责任：

1、违反关于工程建设项目的立项审批程序，给集团造成重大损失的行为；

2、工程项目招、投标时向投标单位泄漏标底，造成选用施工单位不当，致使集团蒙受重大经济损失的行为；

3、由于施工监督不力，造成工程质量差，竣工验收把关不严，交付使用后出现明显的施工质量问题，或给生产和人身安全带来严重后果的行为，以及因签订合同协议不严密造成工期拖延，费用增加，严重影响生产、科研或后勤服务任务完成的行为；

4、由于工程预、决算不严，未能及时发现施工单位虚立项目、虚报工程量和高套定额等问题，给企业造成重大经济损失的行为；

八、对后勤服务管理活动进行行政监察，主要检查是否认真贯彻执行集团及本单位管理制度和规定，为机关各部门的职能活动及集团的生产、科研及时提供必要的条件；

有下列行为之一的，应追究责任：

1、违反有关规定，以权谋私，欺上瞒下，铺张浪费，造成不良影响的行为；

2、因不认真履行职责，工作不负责任，严重影响正常工作秩序、损害单位声誉的行为；

3、由于管理混乱，不秉公办事，服务质量差，引起群众强烈不满，造成不良影响的行为；

第五章 监察工作程序

一、监察部门根据国家法律、法规和政策以及集团相关要求，制定年度监察计划及实施方案。

二、对于需要查处的事项，要进行初步审查，认为有违法违纪行为，需要给予行政处分的，要立案。对重要复杂的案件移交法务部门立案，并报总裁或常务副总裁。

三、监察部门工作人员在调查工作中全面收集证据，听取被调查人的陈述和辩解。

四、监察部门工作人员办理的监察事项与本人及其亲属有利害关系或有其他关系可能影响公正处理监察事项的，应当回避。

五、监察部门对于立案调查的案-件，经调查认定违法、违纪事实不存在，或者不需要追究行政责任的，应予撤销，并告之被调查部门和被调查人员所在单位。

六、监察部门做出的重要监察决定和提出的重要监察建议，要报集团主要领导批准。

七、监察决定、监察建议应当以书面形式送达有关单位或者有关人员。相关单位和人员应当自收到监察决定或者监察建议之日起三十日内将执行监察决定或者采纳监察建议的情况通报监察部门。

八、对监察决定不服的，可以自收到监察决定之日起三十日内向集团监察部门申请复审，监察部门自收到复审申请之日起三十日内做出复审决定；对复审决定仍不服的，可以自收到复审决定之日起三十日内向监察部门申请复核并做出复核决定。复审、复核期间，不停止原决定的执行。

第六章 意见表达方式及调查处理

一、表达方式

1、公司设立举报电话并在公司范围内公布电话号码，并在集团总部、子（分）公司所在地和各项目部设立举报箱。

2、集团员工可以通过上访、电话、书信、电子邮件等方式，向监察部部表达自己的合理化建议、意见、投诉、检举等。

3、集团员工的意见、投诉、检举等信件或电子邮件，采取实名检举。署名应写全所属单位部门和联系电话，以便进一步的调查联系、回复、奖励。无名举报，概不受理。监察部门将给予检举人身份保密。

4、督察部门接到员工电话投诉或检举时，应及时记录相关信息。收到员工

信件时，应在一个工作日内给予电话或邮件回复；信件处理结束后，在三个工作日内向员工回复处理结果。

5、对借举报故意捏造事实，诬告陷害他人的或者以举报为名制造事端，干扰监察部门正常工作的行为，依照有关规定严肃处理。构成犯罪的，移送司法机关依法处理。由于对事实了解不全面而非主观故意发生的误告、错告等检举失实的，不适用本款规定。

二、调查处理方式

1、督察部门每周开启信箱和邮箱一次，以及时处理员工所提意见、合理化建议、投诉、检举等。

2、对合理化建议或意见，督察部门将组织相关部门人员对其可行性和价值做出评判，汇签处理意见后报审计委员会批准，并进行相应的应用或信息反馈处理。

3、不适宜于公司监察部门受理范围的举报，应当告知举报人向公司相关部门反映，并做好解释工作；对于其中的重要问题或紧急事项，可以协助举报人联系受理部门或报告有关领导处理。对不属于监察部门受理范围的信函举报，并及时转交有处理权的部门和公司领导，审计监察办并酌情予以回复。

4、对投诉或检举，监察部门将分类处理：

（1）一般员工的一般性问题，由监察部门及时反馈到相关部门调查处理，并限期给予处理回复；一般员工的重大问题，由监察部门组织人员调查或与相关单位共同展开调查。

（2）涉及中高管人员的投诉、检举问题，监察部门应及时向常务副总裁报告，并根据常务副总裁的要求或批示进行调查处理。

第六章 处罚

一、开展行政监察必须严格奖惩，讲求实效。行政监察的结果要作为奖惩、使用干部的一项重要依据。

二、监察对象有下列情况之一的，监察部门应建议领导给予奖励。奖励形式有通报表扬、授予荣誉称号、物质奖励、提级、提职等。

1、执行国家方针、政策和集团规定，履行职责成绩突出，为集团创造较大经济效益，或挽回重大经济损失和消除不良影响的。

2、开展行政监察获得重大经济或社会效益的。

3、敢于与违法违纪行为作斗争，有显著成绩的。

4、监察部门和监察干部开展行政监察成绩突出的，应予以表彰和奖励。

三、在行政监察过程中，发现监察对象的行为构成犯罪的，移交司法机关处理；违反行政处分的，可以向主管部门建议给予批评教育、调整岗位等。

四、监察对象违反本规定，有下列行为之一的，由主管部门或者监察机关对其提出批评、警告；对直接责任人和单位负责人，可给予相应的行政处分；

1、隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、转移、篡改、毁灭证据的;

2、利用职权包庇违法、违纪行为的;

3、故意拖延或者拒绝提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关材料和其他必要情况的；

4、拒绝在规定时间和地点就监察部门所提问题做出解释和说明的;

5、拒不执行监察决定，或者无正当理由拒不采纳监察建议的；

6、阻挠、抗拒监察人员依法行使职权的;

7、对申诉人、控告人、检举人和监察人员进行报复陷害的。前款所列行为构成犯罪的，移送司法机关依法处理。

第七章附则

一、本制度自公布之日起施行。

二、本制度由集团监察部门负责解释。

范文四：唐朝行政监察制度

杨鸿年、欧阳鑫. 《中国政制史》. 武汉大学出版社. 8 2005.李孔怀. 《中国古代行政制度史》. 三联. 4 2007. 刘昫．旧唐书[M]．北京：中国文史出版社，2002.

体现了专制主义的中央集权的要求。为了加强专制主义中央集权，封建国家建立了庞大的国家机构和官僚体制，同时为了保证皇帝对整个国家机构和官僚体制的控制，为了皇帝的意志能贯彻到庞大帝国的方方面面，封建统治者相应的建立了规模同样庞大的御史机构（监察机构），以监察各级官吏的行为。因此可以说，作为一种系统化、制度化的监察制度的产生与发展是为适应封建国家的行政管理而产生的。

组织成熟阶段：监察制度在唐朝时期更为完善，唐代监察机制沿袭隋朝制度，仍称作御史台，设副职御史中丞二名。并把御史大夫职责确为“掌持国家刑宪典章，以肃正朝廷”，即由御史大夫主理国家刑法，并有弹劾众官的违失、违反朝廷纪律。御史中丞辅助御史大夫实施其职。 唐朝御史台一设台院、殿院、察院，分别由侍御史、殿中侍御史、监察御史各司其职。三官的官阶各不同，各有不同职责，形成唐代严密的监察系统。

而唐朝另外建立了另一套更有效的谏官系统，虽然谏官以皇帝为监察对象，把皇帝当作为国家最高官吏，对传统的以法治官，不失为一项重大突破。谏官，职能为对君主言行等违失进行直言直谏，劝使其改正错误。唐太宗时期的魏徵则为好例子，魏徵进谏二百多次，促使唐太宗更正错误。谏官系统作为皇帝的监察镜，及时纠正不少决策错误，避免祸国殃民之政。虽受到皇帝，谏官自身政风受到局限制约，但其监察功能是无容置疑的。

唐代台院监察系统。唐代三院分置。沿隋制设御史台。“掌持邦国刑宪典章，以肃正朝廷”。御史台总领监察之职，下设台院、殿院和察院。台院是御史台本部。弹劾违法官员是侍御史基本职责，主要针对诸王和中央大员。有独立弹劾权，允许风闻弹事。殿院殿中侍御史“掌殿廷供奉之仪式”。也有分巡两京任务。察院监察御史职司风宪。巡按州县，检查地方官吏为主要任务。至玄宗时“分察尚书省六司”。唐代地方监察，以十（后十五）道巡按方式进行。每道置采访处置使，由巡回制转变为监察常制。后道逐渐从监察区向行政区转化。“三院一道”构成唐代严密完备的监察体系。

唐代谏官系统。唐代行政监察体系完善更在于有一套有效的谏官系统。谏官，古有之，到唐代才形成制度。它以皇帝为监察对象。谏官，职在谏诤。唐代谏官行谏有制度保障。谏官，以给事中、谏议大夫为长，故唐谏官制度也称给谏制度。谏官有权与闻政事，当场置言，“掌侍左右，分判省事”，[6]“侍从赞相，规谏讽谕”。对朝政直接监督。

论中国古代行政监察制度 张旭日

唐代监察与行政分离倾向明显，监察体制臻于完善，御史台已成为独立监察机构。表现在：其一，御史监察不受官员任何约束，“台官无长官”；其二，御史可以风闻奏事且能“与大夫抗礼”；其三，给谏官独立行使职权；其四，御史任用不受吏部支配，人事权独立。（监察渐与行政分离）

唐代台院监察范围几乎涉及所有国家机关。给谏制度也是其监察职权扩大的表现。此外，六察官的出现，以及 “三司推事”的实施都表明监察权力已渗透到了行政、司法部门。（职权范围逐步扩大）

唐代为地方监察也制订了“察吏六条”。《巡按条例》对御史巡察范围、内容及程序都作了详细规定。（监察法规日趋完善）

纵观中国古代监察与行政的关系，是由混淆到分离、并逐步独立的过程。汉御史大夫尚未从行政中分离。汉还没有建立对行政有效的监察组织体制。而唐监察御史有权对尚书六部监察。明建立六科给事中，分别监察六部官员。六科给事中设置是监察与行政关系完善的标志。监察与司法日益结合联系。唐“三司推事”，则是明“三法司”之肇始，做出了奠基。（相关

关系不断调整）

唐地方监察体制是监察御史和道巡按御史。（极端重视地方监察）

监察制度确立之后，为适应社会发展的要求，以后各朝各代都在借鉴历史经验的基础上结合社会实际需要进行了一些改革，使得行政监察制度各方面获得了进一步完善。

1、机构设置上。唐代，为使监察官的监察分工更明确，御史台内部被分为台，殿、察三院，分掌京都，宫殿百官，地方监察权力。

2、制度建设上。晋朝开始在言谏制度中引入了“风闻弹事”的原则，即谏官谏言无需有确凿的事实依据，即使所谏不实亦不怪罪。至唐朝，这一制度得到了进一步的发挥与完善，大大增加了谏官的积极性。

一、管理职能的发展是古代行政监察制度的发展的依托。事物的发展总是遵循不成熟到成熟，不完善到完善的发展路线，古代行政监察制度也不例外。

二、行政职能的发展说明监察制度背后的行政职能因素。唐在御史台内分台，殿、察三院就是对此最好的印证。

范文五：中国行政监察制度

《中国行政监察制度》

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作者: 日期:2015-02-07

中国监察制度有着悠久的历史，自秦汉始建监察制度后，经历了两千多年的发展和演变。1949年10月，中华人民共和国成立，国家十分重视监察工作，在政府中设立了人民监察委员会，履行对各级国家机关及其工作人员的监察。1954年，政务院改为国务院后，人民监察委员会改为监察部。1959年4月，因国家管理体制调整，撤销了监察部。1986年12月第六届全国人民代表大会常务委员会决定恢复行政监察体制，组建监察部。1987年7月1日，监察部正式对外办公。为适应力口快改革开放和现代化建设的新形势，提高党政监督的整体效能，1993年，中央和地方各级党的纪律检查机关与监察机关实行合署办公。

(一)监察机关的性质和地位

监察机关是各级人民政府为保证政令畅通，维护行政纪律，加强廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，促进国家行政机关及其国家公务员依法行政而专门设立的行使行政监察职能的机构。《中华人民共和国宪法》规定，国务院“领导和管理民政、公安、司法、行政和监察等工作”，由此确立了行政监察在我国政治体制中的地位。《中华人民共和国行政监察法》规定了监察机关的性质、领导体制、管辖范围、职责权限和机构设置等，进一步明确了监察机关的法律地位。监察部是最高监察机关，在国务院的领导下，主管全国监察工作。县以上地方各级人民政府及其所属部门的监察机关分别在本地区、本部门行政首长和上一级监察机关的领导下，主管所在地区和部门的行政监察工作。这种双重领导体制是宪法规定“国家机构实行民主集中制的原则”在监察机关领导关系上的具体体现，保证了监察机关应有的法律地位和权威性。

(二)监察机关的管辖范围和职责

监察部的监察对象是国务院各部门及其国家公务员，国务院及国务院各部门任命的其他人员，省级人民政府及其领导人员;省、市、县级监察机关的监察对象，是所在人民政府各部门及其国家公务员，人民政府及人民政府各部门任命的其他人员，下一级人民政府及其领导人员。上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。

监察机关的主要职责是:1、检查监察对象在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题;2、受理对监察对象违反行政纪律行为的控告、检举;3、调查处理监察对象违反行政纪律的行为;4、受理监察对象不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉;5、法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。

(三)监察机关的权限

1、检查权。对监察对象贯彻执行国家法律、法规和政策的情况，以及违反政纪的行为进

行检查。

2、调查权。对监察对象违反国家法律、法规和政策的行为，以及违反政纪的行为进行调查。

3、建议权。监察机关可以对国家行政机关违反国家法律、法规和政策的行为，向有处理权的机关提出处理建议，可以对如何提高行政工作效能提出建议。对监察对象模范执行国家法律、法规、政策和遵守政纪的行为，对同监察对象的违法违纪行为进行坚决斗争，作出显著贡献的个人或单位，向有处理权的机关提出奖励的建议。

4、行政处分权。在监察对象违反国家法律、法规、政策和违反政纪时，监察机关可给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分。

(四)监察机关的机构设置

监察部设部长一人、副部长四人，定期召开部长办公会议，讨论决定监察部及全国监察机关的重大事项。监察部部长由国务院总理提名，经全国人民代表大会决定，由国家主席任命，每届任期五年，可以连任。

监察部下设23个职能部门，其中:负责工业能源、经济监督、科教文卫、农林交通、政法新闻等中央国家机关监察司5个;负责华北、东北、华东、中南、西南、西北等地方监察司4个;综合部门14个，包括办公厅、监察综合、案件审理、宣传教育、法规建设、信访举报、执法监察、人事管理、理论研究等。

根据国务院的决定和《中华人民共和国行政监察法》的规定，监察部在国务院所属部委和直属机构共50个单位设立了派驻监察局、监察专员办公室。没有派驻的单位，设立了内部监察机构。

此外，为了发挥人民群众对国家行政机关及其国家公务员的监督作用，各级监察机关还在各民主党派、无党派人士、人民团体及专家学者中聘请了一批特邀监察员。 (重庆律师事务所 www.lvshimen.com)

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