隔壁你霜霜姐姐
范文一：公共政策的功能新探
摘要：国内教科书对公共政策的功能的阐述明显过于粗浅，有重新探讨的必要。事实上，公共政策的功能有三大方面，分别是公共管理功能、制度生成功能和文化传承功能。公共管理功能是以往大家普遍论及的，主要包括秩序管控、行为引导和利益分配的功能。制度生成功能和文化传承功能是以往被大家忽略的公共政策功能，前者包括制度创制、制度变迁（创新）和制度废止的功能；后者包括价值导向、观念更新和精神弘扬的功能。 关键词：公共政策 功能 公共管理功能 制度生成功能 文化传承功能 所谓公共政策的功能，就是指公共政策在生效或执行后对社会和公众所产生的影响或发挥的作用。对于公共政策的功能，国内教科书大体上把它归纳为四个方面，即管制功能、引导功能、调控功能和分配功能。但是，笔者认为，对公共政策功能的认识，仅有这样简单的归纳是十分粗略和粗浅的，与当今社会公共政策的实际作用不相匹配，对此必须给予重新认识。当今社会，公共政策无所不在，涉及社会生活的方方面面，国家、政府使用公共政策杠杠在期然与不期然间、主观与客观上无不彰显出公共政策的强大的多方面的功能。归纳起来，公共政策的功能至少有公共管理功能、制度生成功能和文化传承功能这三大方面。 一、公共管理功能 公共政策对社会的发展，对组织和公民个人的生产、生活和学习的影响都是直接、广泛而深远的。在公共管理实践中，公共管理主体在日常的公共事务管理和服务的过程中，通常把制定、执行政策作为其履行职能的基本手段，以实现自己的职能目标和要求。换句话说，公共管理主体通过制定和实施公共政策，可以发挥规制和控制社会秩序、约束和引导组织及人的行为、合理使用和分配社会资源的作用。事实上，这就是公共政策的三项公共管理功能，即秩序管控、行为引导和利益分配功能。国内教科书关于公共政策功能的阐释主要就是围绕公共管理的角度展开的。 （一）秩序管控 公共政策的秩序管控功能是指公共管理主体利用公共政策在维护社会秩序、协调社会冲突、控制社会风险等方面所发挥的作用。客观地说，无论是发达国家还是发展中国家，社会公共问题都是普遍存在和不断出现的，诸如社会治安、自然灾害、能源交通、环境生态、民生热点等等问题都是各国政府要致力于预防和解决的公共问题。诚如德国学者柯武刚、史漫飞所说：“公共政策的中心功能应当是支持和增强社会秩序和经济秩序。” 预防和解决社会公共问题，既是民众的期望，也是政府的职责。政府如何来履行这职责？其主要办法就是通过制定和实施有关的公共政策，以保障整个社会的良性运转与协调发展，具体就表现为社会秩序稳定、社会关系和谐、社会风险可控。反之，当社会的良性运转与协调发展出现问题时，比如物价不稳、社会不公、交通拥堵、经济发展停滞、社会管理混乱、群体性事件不断、公共卫生事件频发等等问题发生时，政府适时与适当的管控就是十分必要的。因为，诸如上述这些社会秩序失控的公共问题，个人及其他社会组织既没有解决这些问题的能力，也没有解决这些问题的权力。只有政府才有解决公共问题的权力和能力，政府通过制定和实施公共政策，为社会的良性运转与协调发展指明方向、提供规则及督促措施，从而实现公共政策的秩序管控功能。 公共政策的秩序管控有主动型管控与被动型管控的区别。主动型管控是在科学预测和正确把握社会公共问题发生、发展规律的基础上，通过制定和实施公共政策防患于未然，把问题解决在萌芽状态，把事件控制在社会可容忍的范围之内，没有给社会造成明显的负面影响和重大的财产损失。被动型管控是种事后管控，也就说社会公共问题已经出现严重局面，社会后果已经超出了社会的容忍限度，这时通过公共政策试图重新建立社会正常秩序的努力就是被动型管控。 （二）行为引导 公共政策的行为引导功能是指公共管理主体利用公共政策对组织、团体和个人的行为所具有的引导作用。社会各种组织、团体和个人都是在定的行为模式下从事各种活动和进行各种行为的，人们为什么从事某种活动、为什么进行某种行为？这里有“两只手”在起作用，一只手是“无形的手”，一只手则是“有形的手”。前者以市场规律为主，后者以公共政策为主。例如，企业的经营行为，一方面是由市场规律主导的，只要有利可图，企业就会积极作为；另一方面，如果企业的经营活动走向了垄断，那么政府就会通过包括法律在内的公共政策手段进行干预，制止和消除影响公平的垄断行为。 公共政策对社会行为的引导之所以是一只“有形的手”，是因为公共政策的内容是具体的和明文规定的，政府允许做什么，不允许做什么；人们应该做什么，不应该做什么以及应该怎么做等等，都是有案可查的。无论是谁，违背了明文规定的公共政策，必然要受到相应的惩罚。这显然与市场规律对人们行为的潜在的、无形的引导是不同的。 公共政策的行为引导功能有积极和消极之分。积极的行为引导以公共政策中的鼓励性工具为主，通过给公共政策的目标群体以物质或精神上的奖励，引导人们更多地、更积极地从事这种行为。消极的行为引导以惩罚性工具为主，通过给公共政策的目标群体以物质或精神上的惩罚，迫使人们不想或不敢从事某种行为。当然，公共政策积极的行为引导功能与消极的行为引导功能既可以在不同的公共政策里存在，也可以在同政策里并存。 （三）利益分配 公共政策的利益分配功能是指公共管理主体利用公共政策对社会资源和社会收益在定政策目标群体内进行分配的功能。任何政策实际上都涉及利益分配，这种利益或是物质层面的或是精神层面的。换句话说，任何政策经出台，客观上都是个利益格局的重新调整问题，通俗地说，也就是政策使谁受益的问题。 众所周知，社会成员的构成是复杂的，不同的人有不同的需要，而社会资源总是有限的。因此，公共政策对利益的分配不可能同时满足所有人的需要，往往是部分人从中获得了较多的利益，另一部分人从中获得较少的利益、或不能从中获得利益乃至利益受损。有鉴于此，公共政策在利益分配的功能中要十分注重公平原则，否则会给社会的良性运转和社会的和谐稳定产生负面影响。近些年来，虽然我们的经济发展很快，可供分配的“蛋糕”是越做越大了，但不能否认，我们的公共政策在如何分配这个“蛋糕”的问题上还是存在些不尽如人意的地方，分配不公已然成为公众瞩目的个焦点。 诚然，公平问题是公共政策在进行利益分配时要特别注意的问题，但也不能完全被所谓的“公平”束缚住手脚，从公共政策的引导功能来说，公共政策在进行利益分配的时候，理应把利益分配倾向于那些与政府偏好保持致的人，倾向于那些代表先进生产力发展方向的人，倾向于那些能与社会绝大多数人利益致的人。果如是，公共政策的利益分配功能就得到了很好的体现。 二、制度生成功能 尽管有时候制度与政策在理论上很难截然分开，但在现实生活中，人们对对象明确、内容特定、实效性强的公共政策还是有很直观的感受的，一般不会混同于先于政策存在的制度。当然，公共政策系统本身也是在既有制度的框架内运行的。制度经济学对制度与政策的互动关系有十分精辟的论述：“公共政策……通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为政策行动的负效应。”由此可见，公共政策与制度是相互影响、彼此制约的。从公共政策对制度的作用而言，公共政策具有制度生成功能，具体表现为公共政策的制度创制功能、制度变迁（创新）功能和制度废止功能。这点，学者杨伟民说得更直接，她指出：“政策是建立和改变制度的工具、方式，决策者可以通过政策直接改变既有的制度，也可以通过政策影响既有的制度使之发生变化，或者通过制定新的政策创建新的制度。 （一）制度创制 公共政策的制度创制功能是指公共政策对制度确立、制度形式和制度的健全完善所起的作用。正像我国台湾学者伍启元所说：“许多政策可能变成持久的制度。凡是项政策变成法律、法规、条例等，它便成为社会制度的一部分。”这是符合历史和社会现实的。许多社会制度的建立与完善都是以先前的政策为基础的，在政策成熟的基础上逐步形成了政治制度、经济制度或社会制度等。例如，新中国的土地制度就是在建国前后实施的土地改革政策基础上逐步形成的。制度主义学派从制度起源的角度将制度分为内在制度和外在制度两种。内在制度（也叫非正式制度）“是从人类经验中演化而来的”，它“体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法”，如风俗习惯、伦理道德、文明礼仪等。外在制度（也叫正式制度）“是被自上而下地强加和执行的”，它们“由一批代理人设计和确立”，如司法制度、选举制度、警察制度等。这里所谓“一批代理人”其实也可以理解为政策制定者，由这些政策制定者“设计和确立”制度开始往往都是以公共政策的形式颁布实施的，经过实践检验成熟之后才会固定为制度。 （二）制度变迁（创新） 在社会稳定发展时期，制度的规范作用是相当巨大的，但是，当社会环境发生了巨大变化，或者说在社会转型期，制度又可能成为社会进步发展的障碍。这时，制度变迁或日制度创新就摆在了当政者或政策制定者目前。然而，众所周知，由于路径依赖的存在，制度变迁，尤其是制度创新是不会自动实现的，“外在规则有时相当僵化，即使是在环境已经发生变化的时候也是如此”，所以，制度变迁（创新）一般要有外在力量的推动。这种外在力量是什么？其中主要的一种力量同时也就是制度设计者本身。柯武刚、史漫飞指出：“外在制度由拥有政治权力的领导机构根据宪法设计出来，并由它们自上而下地强制推行。因此，变革外在制度需要政治行动。外在规则的变革取决于集体性决策。”显然，所谓“集体性决策”就是公共政策。也就是说，公共政策具有制度变迁（创新）的功能。复旦大学教授张国庆也指出：“公共政策可以通过改变制度安排来影响制度创新，具体地说，可以通过对原有制度做出调整和修正，来对旧制度安排指出调整，或者通过制定新政策，做出新的制度安排，或者公共政策上升为法律，成为种制度，实现制度创新。”’ （三）制度废止 事实上，在社会转轨时期，特别是发生革命性变革的时候，国家层面、社会层面的许多制度往往都会被推翻，或被弃之不用，或被另起炉灶，或被改头换面，新中国成立时对民国时期的许多制度即是如此。当然，与制度变迁（创新）样，制度废止也不会自动实现，一般也要通过执政当局、制度设计者或政策制定者通过定的形式宣布废除、终止或取消，这其中常见的形式就是通过颁布实施新的公共政策将旧制度废除、终止或取消。当然，即使是在社会稳定发展时期，当执政者、政府认为某项制度已经不合时宜，或者已经过时的时候，也会通过新的公共政策的推行而将其废止。 三、文化传承功能 公共政策尽管在形式上表现不一，在内容上不而足，但不论什么形式和不论什么内容的公共政策，都必然包含或隐含着某种文化基因，正因为公共政策中有这种有时候甚至不容易察觉的文化基因的存在，才使得公共政策具有更好的稳定性和连续性，也才使得实际上相互分离的公共政策的制定者和执行者能基本保持对公共政策的大致相同的理解。这些显然是共同文化纽带在起作用。反过来，文化差异导致的政策差异也可以从另一个侧面说明公共政策具有文化传承的功能。公共政策的文化传承功能总的来说在很多时候是隐性的和不宜察觉的，但具体到某项公共政策，则会通过其价值导向、观念更新和精神弘扬等功能表现出来。 （一）价值导向 有人认为，“一切公共政策都是为了寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值、分配价值”。但是，价值是个多元的概念，一个公共政策不可能同时满足社会不同群体的价值需求，因此，在公共政策中，政府的价值偏好往往会成为政策主导的内容和手段，或者说，公共政策反映的是政府的偏好，能集中体现政府的价值取向。从政府管理的角度来说，公共政策不仅要把社会成员的积极性、主动性和创造性发挥出来，而且要把他们集中到实现政府所倡导和追求的目标上去。因此，公共政策必须有明确的价值导向，帮助人们进行正确的价值选择。例如，利息税政策意在鼓励投资与消费，塑料袋有偿使用政策意在减少白色污染、保护环境，“醉驾入刑”政策意在增进安全、秩序与文明……等等。 在论及公共政策的价值导向功能时，还必须注意点，即公共政策中的价值冲突问题。按照美国学者德博拉斯通的观点，公共政策本身就是充满悖论的，比如在讨论自由价值时，斯通就指出：“政策问题于是就成了在保护个人自由和防止伤害他人之间的一种选择。”有时候，一些价值都显得那么重要，如效率与公平、自由与秩序、民主与科学、当前利益与长远利益等等，这时候，公共政策的价值导向就显得特别重要。提升公共政策的科学性，尽可能取得这些具有一定冲突的价值之间的平衡，需要的就不仅仅是公共政策制定者的觉悟和责任，更重要的恐怕是智慧和勇气。 （二）观念革新 观念是人们在实践中形成的各种认识的集合体。由于观念一般是源于人们过去的社会实践，所以既可以是人们自身实践的结果，也可以是代际传承的结果。但不管观念是怎么形成的，观念经形成，都会引导人的行为，甚至在很多情况下对人的行为有重大的决定作用。人的观念会随着社会的发展而发生改变，但有时候也有很大的滞后性，成为阻碍社会发展进步的力量。这时候，借助公共政策的观念革新功能可以起到破除旧观念、树立新观念的作用。 公共政策对人们观念的影响是十分巨大的，甚至会产生巨大冲击的效果。最能说明这个问题的就是计划生育政策了。众所周知，我国传统的生育观念是传宗接代、多子多福。20世纪70年代后期，计划生育政策一经颁布，给中国老百姓带来的观念冲击不啻惊天之雷，巨大的观念障碍也成为实施计划生育政策的巨大阻力。但该政策坚持实施30多年来，传统的旧观念已经被很多人抛弃，绝大多数人已经接受了“生男生女都样”“只生一个好”的新观念。 （三）精神弘扬 公共政策必须具有公共性，这应该是所有公共政策学者的普遍共识。记得日本学者药师寺泰藏说过，公共政策的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的政策。也可以说，“公共性”是公共政策的基本精神。所以，执行个好的公共政策，实际上就是在弘扬公共精神。通过公共政策大力弘扬公共精神，有助于在全社会范围内荡涤自私自利的个人主义和狭隘的小团体主义。 当然，公共政策的精神弘扬功能还大量地表现在具体的公共政策中，象征性政策更是如此。因为象征性政策对人们几乎没有什么真正的物质性影响，也不分配有形的利益，而是涉及人们非物质生活层面的东西，主要也就是精神层面的东西，如当年**的句“向雷锋同志学习”的题词，使得雷锋精神带带相传。我们设立教师节，更多的也是唤起人们尊师重教的精神，我们恢复传统节日为法定节假日，也是为了更好地继承民族传统文化……等等。因此，公共政策的精神弘扬功能或存在于公共政策的公共精神中，或大量存在于象征性政策中。
范文二：公共政策的主要功能
答：公共政策的主要功能：
（1） 管制功能
政策问题的解决，可以通过政策对象不做什么来达成政策目标。政策主体要制约、禁止政策对象不做什么，或者说要使政策对象不发生政策主体不愿见的行为，就须使政策对政策对象的行为具有管制功能。这种功能是通过政策的条文规定表现出来的。
（2） 引导功能
为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。也就是说，政策给社会的发展、人们的行为确定了方向，使整个社会生活由复杂的、多面的、相互冲突的、漫无目的的行为，能有效地纳入到统一的明确的目标上来，使之按既定目标有序前进。引导功能是政策的积极功能。
（3） 调控功能
公共权力机关的治理是通过政策来实现的；或者说，政策是公共权力机关实行治理的手段、工具和杠杆。而所谓治理，就是对各种社会关系加以调节和控制。而政策的调控功能，指的是政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。
（4） 分配功能
在通常情况下公共政策容易把价值或利益分配给与政府主观偏好一致者，最能代表社会生产力发展方向者及普遍获益的社会多数者。
公共政策对社会的导向功能：
公共政策对社会具有积极性管制：激励某种行为。
如：一些国家和地区的公务员制度条列规定高薪养廉，使公务员认识到奉公守法、忠于职守可以享有很好的待遇并有一个美好的前程，而贪污腐败、玩物职守必定使这一切化为泡影。
公共政策对社会具有消极性管制：对于错误行为的惩罚。
如：在国际贸易关系中，有的国家践踏双边、多边协议或国际惯例，由此受到损害的国家在交涉无效的情况下便采取贸易报复措施，也是政策的这种功能的一种应用。
公共政策对社会具有正向引导功能，对事物发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识。有正向引导，就有负向引导。因此，人们既要充分发挥公共政策的正导向功能，又要清醒地认识到它的负导向功能，克服它的消极影响。
公共政策对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起到重要作用，它主要是体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系上。
范文三：公共政策功能
论公共政策的功能
梁东旭
公共事业管理1301
内容摘要：公共政策是政府等公共组织管理社会公共事务的指导准则，它决定着管理活动的方向和目标。正确的政策及有效的执行，将为国民经济和社会的发展带来良好的效果；政策失误或执行不力，将导致一定的恶果。从某种意义上来说，公共政策问题是国家立法活动、司法活动、行政活动和政党活动的核心问题之一，因此受到了世界各国越来越多的重视，并加强了对它的研究。
关键词：公共政策 、特征、功能、公共体系、结构
一、 分析公共政策的特征了解公共政策
从政治性来看。公共政策作为政治系统运行的重要环节，必然要服从和服务于政治系统的意志、利益、任务和目标。政府作为掌握社会公共权力的组织机构，它制定、执行公共政策的权力是由政治系统合法授予的，因此，政府的任何政策也必须维护和巩固现行的政治统治。这就使公共政策具有了政治性的特征。从公共性来看。公共政策是政府等公共部门进行社会公共管理，维护社会公正，协调公众利益，确保社会稳定与发展的措施和手段。因此，公共政策必须立足于整个社会发展，从全社会绝大多数人的利益出发来制定和实施各种行为准则，这就是它的公共性。离开了公共性，公共政策就可能变成某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。 从合法性来看。公共政策要发挥对社会团体和个人
行为的规范与指导功能，必须以公共政策功能对象的认可和接受为前提。从强制性来看。公共政策的强制性主要源于公众利益的差异性与多层次性。一项公共政策并不一定符合所有人的利益，满足了一部分人的利益，就有可能满足不了、甚至还会损害另外一部分人的利益；即使满足了绝大部分人的利益，还有可能损害一小部分人的利益；满足了人们眼前的、近期的利益，就有可能损害其长远的、根本的利益。
从公平性来看。公共政策是政府等公共部门进行公共管理的途径与手段，其根本目尤其是经费与物质设施方面的资源是有限的。与此同时，需要通过公共政策来解决的社会问题却越来越多。在这种状况下，公共政策的运行必须作到高效率。 从整体性来看。在公共管理过程中，尽管公共政策常常是针对其一特定问题制定和实施的，但这个问题往往与其他问题相互关联，相互影响，形成一个整体。希望通过制定和实施一项公共政策能完全解决某个问题，这是难以办到的；即使暂时解决了这个问题，也会带来其他方面的问题。从多样性来看。公共政策在内容方面和类型方面都是多种多样的。 从稳定性来看。追求稳定是任何一个政治系统的基本目标。公共政策作为政治系统运行的中心、公共部门履行职能的手段和进行公共管理的途径，必须保持稳定。公共政策稳定性的前提是政策的正确性，最重要的表现是政策的连续性与严肃性。从变动性来看。公共政策既是稳定的，又是变动着的。公共部门制定和实施公共政策的目的是为了协调和平衡公众利益，
而公众的利益是处在不断的变动之中的，旧有的差距和不平衡得到调整后，又会出现新的矛盾与冲突，又需要有新的政策来进行协调。
二、 公共政策的基本功能
(一)制约功能
从某种意义上来说，公共政策是公共权威部门制订的有所为、有所不为的行为规则。某个社会公共问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有了导向性。政策的导向功能，既是行为的导向，也是观念的导向，它可以引导人们的思想观念发生变化，有时甚至是根本性转变。
（二）、调控功能
公共政策的调控功能，是指政府等公共部门运用政策，在对社会公共事务出现的各种利 ，“十一五”期间，国家将组织实施“中小企业成长工程”。据悉，国家将根据《中小企业促进法》和《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，研究制定相关配套政策措施。鼓励和支持非公有制经济参与国有企业改革，进入金融服务、公用事业、基础设施等领域。坚持以企业为主体，以市场为导向，以提高中小企业自主创新能力为目标，以建立健全产学研相结合的中小企业创新支持体系，同时引导中小企业向“专、精、特、新”方向发展为重点，推动中小企业自主创新、联合创新、引进消化吸收再创新和信息化，增强企业竞争力，促进中小企业健康快速发展。 因此，我们可以得出一些我国公共政策功能的结论：
1．公共政策应该立足于保障机会均等。
2．公共政策本身就是一种规则，需要是公平的。
3．公共政策能够缩小结果之间的差距，有利于实现结果上的相对公平。
4．公共政策能够确立一种价值取向或观念，有利于实现道德或伦理上的公平。 在公共政策发挥功能的同时，也应兼顾公平和效率。公共政策不可能追求单一的公平目标或单一的效率目标。比如，扶贫的过程中，不可能单纯地追求效率，因为那不符合效率的原则，也就是将资源配置到贫穷地区其效率可能比不上将资源配置到发达地区。但为什么还要向贫穷地区配置资源呢？那是因为考虑到了社会公平的因素。因此，公共政策应该同时追求公平与效率两大目标。效率优先、兼顾公平就是这种追求的一大体现。
范文四：第二章公共政策的构成与功能
第二章 公共政策的构成与功能
课外练习
一、单项选择题
1(( )是公共政策的灵魂和目的。
A(谋求公共利益的实现 B(公共问题的提出
C(公共目标的设定 D(理性选择
2(美国公共政策在横向结构上的形式构成是( A )
A(立法决策，行政决策，司法决策
B(行政决策，立法决策
C(执行党决策，立法决策
D(国会立法，总统决策
3(从当前我国的现实情况看，( )是制定公共政策的最重要主体。
A(中国共产党 B(国务院
C(全国人民代表大会及其常委会
D(最高人民法院
4(( )是地方政策、基层政策与中央政策的一个根本区别。
A(效果性 B(地域性
C(优先性 D(变通性
5(( )是关于政策的政策，它保障其他各项政策遵循同一套政策理念、
谋求实现统一的政策目标。
6(现代公共政策的质量取决于( )。
A(决策者的品格和智慧
B(执行者的配合
C(监督者的效力
D(政策过程的科学化和民主化
二、多项选择题:
1(( )是公共政策的三大要素。
A(公共问题 B(公共目标
C(公共利益 D(公共伦理
2(公共政策在纵向结构上由哪几个层级构成。( )
A(中央政策 B(省政策
C(市政策 D(地方政策
1
E(基层政策
3(从形式上看，当代中国公共政策在横向结构上有哪几部分组成( )
A(立法决策 B(党的政策
C(人大决策 D(行政决策
E(司法政策
4(公共政策的主要功能有( )
A(管制功能 B(引导功能
C(调控功能 D(分配功能
5(当代中国的行政决策的主要形式有( )。
A(行政法规 B(行政措施、决定和命令
C(部门规章 D(地方性规章
E(地方性行政措施、决议和命令
6(我国的地方政策指的是( )这几级政权分别制定的政策
A(乡级 B(省级
C(市(地)级 D(县(市)级
E(村级
三、名词解释:
1(公共政策 2(地方政策
3(元政策 4(战略
四、简答题:
1(公共政策的主要功能有哪些,
2(简述我国地方政策、基层政策能动性表现在哪些方面,
五、论述题
试述我国公共政策的形式构成。
参考答案
一、单项选择题:
1(( A ) 2(( A ) 3(( A )
4(( B ) 5(( C ) 6(( D )
二、多项选择题:
1((ABC) 2((ADE) 3((BCD)
4((ABCD) 5((ABCDE) 6((BCD)
三、名词解释:
1(公共政策:是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问
题，达成公共目标，以实现公共利益的方案。
2
2(地方政策:指省级、市(地)级、县(市)级三级政权分别制定的政策。
3(元政策:也称作总政策、总路线、总方针，是政策体系中管总的或具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范作用，是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体用以指导一定历史时期全局性行动的高度原则性的指针。
4(战略:是政策主体在一个较长的时间阶段上所要达到的主导全局的根本目标以及目标的实现所作的资源配置和行动步骤的设想，也就是**经常讲到的“大政策”。
四、简答题:
1(答:制定政策和组织实施政策是公共权力机关实现其职能的基本手段，而公共权力机关在使用这一手段时也就对它的功能做了设定，公共政策的主要功能有以下四种:
(1)管制功能:就是政策主体制约、禁止政策对象不做什么，或者说要使政策对象不发生政策主体不愿见的行为。
(2)引导功能:为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。
(3)调控功能:公共权力机关的治理是通过政策来实现的;或者说，政策是公共权力机关实行治理的手段、工具和杠杆。
(4)分配功能:在通常情况下公共政策容易把价值或利益分配给与政府主观偏好一致者，最能代表社会生产力发展方向者及普遍获益的社会多数者。
2(答:(1)战略是“宏观决定”，策略是“中观决策”，战术是“微观决策”。
(2)战略是对关于事物全局的规律性的东西，策略是战略的一部分，是服从于战略的，是服务于战略的，战略不能脱离策略和战术而存在。
(3)战术是按照战略规划或战略部署，针对具体问题制定的行动方案。
3(答:我国地方政策、基层政策能动性表现在下列两方面:
(1)地方政策、基层政策的制定和执行的质量对中央政策能否或者在多大程度上达到政策效果、实现政策目标有着重要的影响，全局是由局部构成的，如果地方政策、基层政策的制定与执行从普遍的情况来看都质量不高，那么中央政策就不可能实现其预期目标。
(2)中央政策在制定过程中须综合各地方政策、基层政策中具有普遍性、反映某一政策问题的国情特点的内容，有些中央政策本身就是在群众经验的基础上通过吸收地方政策的内容而形成的。
五、论述题
答:(1)中国公共政策在横向结构上的形式构成为:党的政策，人大决策，行政决策。
3
?中国共产党制定的政策是它在一定历史时期为实现一定的任务而规定的调整国家之间和国家内部各社会群体之间的行为的依据和准则。在当代中国的现行政治体制中，党的政策，以直接的和间接的两种形式成为公共政策。从社会主义法制国家的目标看，党的政策成为公共政策的间接形式应是其唯一的形式，党对国家事务实行政治领导的主要方式是:使党的主张通过法定程序，变成国家意志。
?人民代表大会与其他国家机关不是处于平等的地位而是高于人民政府、人民法院和人民检察院，人大在立法上享有最高权限，其立法权限的行使不受任何制约。其立法决策主要采取以下几种形式:第一，宪法;第二，基本法律;第三，法律;第四，地方性法规、自治条例和单行条例;第五，人大决定。
?行政决策，它是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定的程序和方法做出的决策。当代我国行政决策包括五种形式:第一，行政法规;第二，行政措施、决定和命令;第三，部门规章;第四，地方性规章;第五，地方性行政措施，决议和命令。
(2)中国公共政策在纵向结构上的形式构成为:中央政策(国家政策)、地方政策、基层政策。
?根据现行宪法，当代中国基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定须在中央指导下进行，地方政策只是中央政策的具体化。
?从形式上看，我国的地方政府有省、市、县、乡四级，鉴于乡政府不具有政策制定的功能，而基本上是执行政策，我们将乡政策从地方政府中划出称为“基层政策”，其它三级政府制定的政策称为“地方政策”。
?地方政策、基层政策仍具有一定的能动性。
?中央政策具有明显的全局性，称之为宏观政策，地方政策具有明显的中观性，基层政策则是微观政策。
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范文五：公共政策的功能限度研究_武佩将
第15卷第4期现代农业科学V o. l 15N o . 4
2008年4月M ode rn A g ricu ltura l Sc i ences A pr . 2008
文章编号:1005 4650(2008) 04-0098-02
公共政策的功能限度研究
武佩将
(武汉大学政治与公共管理学院武汉430072)
摘要:政策(政府) 功能的逻辑起点是社会失灵或者市场失灵或者个人失灵, 政策功能限度的逻辑起点是政府失败, 公共政策的负效应的存在。目前我国公共政策的功能领域主要集中于宏观调控和社会管理以及提供社会服务上。
关键词:公共政策; 功能限度; 转型期
中图分类号:D 630. 1 文献标识码:A
R esearch on the Functi on L i m it of Public Policy
W U P ei ji an g
(College of politi cs and pub li c m anage m ent , W uhan Un ivers i ty , W uhan 430072, Ch i n a)
Abstrac t:T he l og ica l starti ng po i nt o f po li cy(govern m ent) functi on we re society fail ures , m arket fa ilures , o r persona l fail ures , the log ical beg i nning o f Functi on L i m it of Po li cy w ere govern m ent fa il ures and nega tive e ffect of Publi c Po li cy . A t present , f unc ti on fi e l d of P ublic Po licy concentrated pr i m a rily i n t hree aspects o fm acroscop ic contro, l socia lm anagem ent and o ffer i ng t he soc ial serv i ces in Ch i na .
K ey word s :publi c policy ; function L i m it ; transfor m ati on pe ri od 公共政策是个既古老又崭新的现象, 古老是指它的历史可以追溯到国家的产生和政府的源头, 在一定意义上讲, 可以溯及人类社会诞生起。崭新主要是指其具有现代公共理性, 逐渐进入政府和专家学者以及民众的视野中, 成为直接影响政府和民众关系的程度。
公共政策是政府实现其目标的手段, 是维系政府与社会、政府与民众、政府与市场(存在市场经济时期) 之间的均衡关系的最有效途径, 同时也是保障其自身必要属性的外在行为。虽然公共政策现象已经存在了上千年, 然而真正将公共政策从政府系统中分化出来成为独立的分析单位则是到了哈罗德 D 拉斯维尔。公共政策在基本功能上是一种基于事实判断和价值判断的行政哲学(采取行动和解决问题) , 而不是科学哲学(寻求真理)
[1]
在这里的侧重点就是指这些功能能在哪些领域发挥其他的手段无法达到的程度或者等同的程度。戴维 伊斯顿认为公共政策就是对社会利益做权威性分配。从公共政策具体功能的角度对限度作出定位就是界定出政府公共政策应该和能够发挥好的功能。这个限度就是政府只能在导向和调控以及分配向度上运用公共政策。这个规定并不是讲公共政策只有这个3个功能, 只是从治理效果来比较各种治理工具, 从而得出的合适的作用方向。
1. 2 行政职能的作用的视角
亚当 斯密认为政府的只能有这3种: 君主的义务, 首在保护本国社会的安全, 使之不受其他独立社会的暴行与侵略, 君主的第二个任务, 为保护人们不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫, 换言之, 就是设立一个严正的司法行政机构, 君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。 [3]即政府主要扮演 守夜人 的角色, 政府干预被看成是导致社会经济不平衡的重要因素, 而市场自发调节是治理国家的首选模式。此时的政府职能背景使得公共政策作用的领域比较狭窄, 作用的强度和深度也较小, 政策功能的限度也很明显, 即能让市场发挥作用的领域, 政策绝不干涉, 最少的管理就是最好的政府。随着资本主义经济的不断发展, 资本主义国家相继进入到了垄断经济阶段, 此时的社会发展要求政府对社会和经济进行一定的干预和管理。对此, 公共政策的功能外延也由以往的 守夜
。公共政策的这种问题
导向的基本属性规定了其具有一种功能向度, 具有一种解决社会问题的工具属性。然而, 在不同时期和不同行政环境下, 公共政策的功能呈现出了不一致的现象。
1 政策功能限度的定义
对于公共政策的功能限度, 笔者认为从公共政策的功能内容和行政职能范围出发进行分析。
1. 1 政策的功能角度
关于公共政策的功能, 国内学者陈庆云认为有3个基本功能, 分别是导向功能、调控功能和分配功能[2]。功能限度
收稿日期:2008-04-02
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第4期 公共政策的功能限度研究 转化到了全面的干预。二战后凯恩斯主义夸大和增强了公共政策功能的范围, 公共政策功能的限度也随之降到了很低的程度。但是随着20世纪70年代主要资本主义国家经济进入滞胀后了, 新自由主义理论逐渐走上了前台, 市场配置和政府干预相结合的方式成了政府管理社会的主要模式。
政策(政府) 功能的逻辑起点是社会失灵或者市场失灵或者个人失灵, 政策功能限度的逻辑起点是政府失败, 公共政策的负效应的存在。
公共政策功能限度的含义主要是指公共政策相对于其他手段具有相对优越的效果的边界, 主要包含两个方面的内容, 其一是具体某个公共政策最适合的功能领域即其能够最大发挥政策效应的区域; 其二是整个政策系统的限度, 这个限度主要与政府功能范畴有相关性, 同时也与各个政策间相互配合或者排斥的程度有关。或者说提供社会需要的公共产品和服务的程度。
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公共政策的功能限度可以分为应然和实然两种, 其中实然的限度直接影响着人们的生产和生活。影响公共政策功能实然限度的因素很多, 其中政策的执行是影响因素中的一大重要元素。政策的执行主要通过影响政策执行的效果来影响政策的优劣, 进而影响着人们对这种政策功能优劣的判断和认识, 而我们知道只有有比较优势的公共政策功能才能被人们接受成为治理社会的工具, 所以说政策执行的强度同样影响着公共政策功能的限度。
影响政策功能限度的还有其他许多因素, 这些因素对政策功能限度的影响也不是单个作用, 其相互配合和影响共同决定了公共政策功能的限度。所以, 在分析具体的限度时一定要结合实际情况, 从影响因素的各个方面综合考虑, 只有这样才能得出正确的结论。
3 最优公共政策功能限度的实现方式
研究政策功能限度的的一个重要现实意义就是帮助政策工作者找到合适的政策功能范畴, 促进公共政策效果的发挥。因此, 有必要对构建最优公共政策功能限度的框架进行研究。戴维 伊斯顿曾经说公共政策是对社会利益做权威性分配, 既然是分配利益那么就存在着对效率和公平的要求。从利益分配的视角来讲, 最优政策功能限度是在追求效率和公平的动态平衡中实现的, 适当的效率和公平组合有助于政策功能限度的优化。具体来讲, 构建最优的公共政策功能限度框架可以从以下几个方面着手:
首先, 正确认识公共政策功能限度的内涵和特点, 深刻把握每个时代的主要特点, 紧扣促进社会发展的目标。公共政策功能的限度同时存在着可变性和不可变性。可变性是指公共政策的功能限度不是长期固定不变的, 其随着社会的发展和人们认识的提高而变化。不可变性是公共政策的功能限度始终以促进社会发展和增进社会福利为出发点和落脚点。
其次, 找寻公平和效率的相对平衡点。公共政策的功能范畴与市场调节和社区自治是相对的, 公共政策领域中效率和公平各自占据的地位和分布的区域构建最优公共政策功能限度的着力点。现代公共政策在处理社会问题时一般以效率为主, 同时寻求适当的效率; 同时在经济问题领域则主要是以效率为目标, 公平居于实现效率的过程中。
再次, 明确公共政策功能能更好地实现什么和不能或者低效率地实现什么。公共政策功能限度的衡量可以用 能做好什么 和 不能最好什么 来界定。 能做好 的就是公共政策功能可以发挥作用的范围, 而 不能做好 的就是公共政策功能应该让渡的领域, 在明确了这两个领域后, 公共政策功能的限度也就很顺利地得到了确认。
2 影响公共政策功能限度的因素
从公共政策功能限度的定义中, 我们可以看到公共政策的功能限度不是一成不变的, 其内容和范畴具有时代和个体塑造性。纵观国内外公共政策功能演变的历史, 可以发现影响公共政策限度的主要有如下因素。
2. 1 经济发展水平
经济是社会的基础, 经济发展的程度直接影响着社会的各个方面, 其中当然包括公共政策的功能限度。经济发展水平是影响公共政策功能限度的内在因素和决定性成分, 任何一类公共政策功能限度都无法摆脱经济发展水平的制约。经济因素主要通过两个方面进行影响, 其一首先提供公共政策功能运行的整体社会环境, 经济发展水平决定着某国某地区某一时期的社会发展程度, 决定着当时的文化、制度、社会、政治和个体的认知水平。
2. 2 政治制度模式
现代公共政策多半是与政府有关, 而政府的每一项活动都受到特定政治制度的影响。政治制度的具体形式的不同影响着公共政策功能的定位和实现。当前世界各国政治模式主要有总统制、议会制、君主立宪制委员会制、中央集权制和地方自治的联邦制等, 不同的模式主要对功能的实现有着重要的影响。同时, 不同的国体和政体决定着不同的统治阶级和获利阶层, 而不同阶级的利益则具有明显的差异, 正因为如此, 维护和增加对公共政策功能占据支配地位的统治阶级利益则成为公共政策功能的主要内容。
2. 3 决策的技术和水平
政策功能的限度与其实现后的效应成反比, 政策功能发挥的越好越具有不可替代性则其自身的限度则越小。然而, 政策功能的实现不仅与社会大环境有关, 而且与公共政策本身制定的优劣有明显的关系。决策的科学化和民主化通过制约此项政策功能的实现程度进而影响着公共政策功能的范畴即限度。
4 当前我国公共政策功能限度的具体
内容
目前我国处于从计划经济时代向健全的社会主义市场经济体系转型, 转型 是这个时代的主要特点。对此, 合理
2.
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现 代 农 业 科 学 2008年
义是指严谨治学, 务求真谛的学习态度。**对此作了马克思主义的解释: 实事 是客观存在的一切事物, 求 是研究, 是 是规律, 并将此确立为党的指导思想, 指明了正确对待马克思主义的态度。
解放思想 是中国社会生活常见的一种提法, 具有浓郁的民间特色, 经**发展, 提升为一重要政治理论。**重新解释了解放思想的含义, 并阐明解放思想的重要性, 他指出 我们讲解放思想, 是指在马克思主义指导下打破习惯势力和主观偏见的束缚, 研究新情况, 解决新问题。
与时俱进 最早见于 周易 , 周易 指出: 天地盈虚, 与时消息 , 所以人们应 终日乾乾, 与时偕行 , 做到 穷则思变, 变则通, 通则久 。这是我国古人根据宇宙运动变化得出的辩证法思想, 并向世人提出正确面对变化的态度。**同志对中国传统文化中的这一思想做了新的阐释, 提出 与时俱进, 就是党的全部理论和工作要体现时代性, 把握规律性, 富于创造性 , 并将与时俱进的思想提高到马克思主义理论品质和党的思想路线的高度。
命, 建设和改革的具体实践中, 揭示人类社会发展规律, 社会主义建设规律和共产党执政规律, 不断丰富和发展马克思主义, 为社会主义新的实践提供理论指导。**思想、**理论、 三个代表 重要思想以及科学发展观都是党和人民实践经验的马克思主义总结, 是中国实际的马克思主义化。
总之, 只要我们始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线, 始终把马克思主义的基本原理同中国具体实际相结合, 始终坚持富国, 强国的时代主题, 始终坚持以人为本的思想, 我们就能在实践中不断丰富和发展马克思主义。
参考文献
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北京:人民出版社, 2001.
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1994.
2. 2 中国实际的马克思主义化
中国实际的马克思主义化主要是中国实践经验的马克思主义化, 就是把运用马克思主义的立场、观点和方法, 把中国共产党和中国人民的实践经验上升为科学理论, 从中国革
上存在着巨大的差异, 因此其各自的政策功能限度也表现出
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了各自的特点。东部地区的地方政府的政策功能限度与中央政府的限度基本吻合, 而中西部的地方政府的公共政策功能的限度在还处于经济管理、粗糙的社会管理和一定的公共服务提供上。
目前(转型时期) 我国公共政策限度要以社会主义市场经济条件下构建服务型政府的核心价值为取向。政策功能限度的要求与政府功能, 主要是宏观上的经济干预和适度的社会干预以及政治上的主导相适应, 政府功能的性质和范畴决定着政策功能的性质和深度。
界定当前我国公共政策功能限度的内容就必须结合转型期的特征加以分析。在市场经济前提下, 市场竞争是配置各种资源的基础性手段, 国家行政干预主要着力于宏观调控和社会管理以及提供社会服务上。为此, 公共政策的功能领域就要集中于宏观调控和社会管理以及提供社会服务, 除此之外的功能则要逐渐淡化。
社会主义市场经济条件下我国公共政策功能限度的主要特点表现为间接性和宏观性。公共政策的功能主要是从间接的途径进行引导社会力量进行各自的行为, 直接参与经济行为已经不再是公共政策功能的基本范围了。同时, 在宏观上调控社会经济的发展则是当前公共政策应该得到强化的功能之一。同时随着市场化的不断推进, 公共政策功能的限度还会继续发生变化。
同时, 我国不同地区和不同级别的政策其各自的公共政策功能限度也存在着较大的差异, 具体如下。
中央政府和地方政府以及基层政府之间的公共政策功能限度是不同的。中央政府的限度相对容易确定, 其主要集中于国家整体宏观调控和社会管理以及提供必要的基础功能服务上。而在我国由于地方政府在经济发展层次和水平
参考文献
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