范文一:德国政府组织与空间规划体系之介绍
德國政府組織與空間規劃體系之介紹
一、政府組織架構
德國政府行政組織體制可分為聯邦、邦、區域、縣,市,及市鄉鎮五級,為內閣體制,屬地方分權之聯邦體制,Foederalismus,國家,茲略述如下, ,一,聯邦級,德國聯邦政府之行政組織架構,,詳如圖2-1,,兩德雖於西元1990年
統一,加入德東五個邦,,惟整個組織體制仍沿襲德西之規定而不變,其中設有
聯邦國土規劃、營建及都市發展部,Bundesministerium fuer Raumordnung, Bauwesen
und Staedtebau簡稱BMBau,。
,二,邦級,各邦規定不一,以NW邦為例,其邦政府便設有邦環境、國土規劃及農業
部,Minister fuer Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft簡稱MURL,,主管國土
規劃等相關業務,值得一提的是,將環境保育及佔土地資源最多之農業部門納入
國土規劃事務內,一併進行土地之整體規劃,此為行政組織上之一大特色。 ,三,區域級,以NW邦為例,將全邦劃分為五個行政區域,Re-gierungsbezirke,,由
行政官署掌理區域內有關國土規劃等相關事務,詳圖2-2,。
,四,縣,市,及市鄉鎮級,此兩者均為地方自治單位,人口數量是決定行政階層之重
要指標,但如波昂市,Bonn,儘管其人口並不多,因是德國首都而成為邦轄市
,Kreisfreie Stadt,,而與縣屬同一行政階層[例如與Sieg縣,Rhein-Sieg-Kreis,
屬同級] ,其他如市鄉鎮,Gemeinde,是最基層之地方自治單位,詳圖2-3,。 二、空間規劃體系
德國之空間,國土,規劃體系,概可分為兩大部分,一為空間總體規劃,raeumliche Gesamtplanung,與空間部門規劃,raeumliche Fachplanung,,本文所指係為前者,由於縣,市,此一行政層級所為之計畫,非屬法定計畫,其影響力不大且為區域級與市鄉鎮級計畫之橋樑,故德國學者常將之省略而縮小為四大規劃階層,即聯邦、邦、區域及市鄉鎮,詳圖2-4及表2-1,,茲簡述其內容如下,
,一,聯邦級,規劃地區為全國性,較重要之計畫或方案者如,聯邦國土綜合發展方案
,1975,、國土發展政策指導綱要,Raumordnungs-politischer Orientierungsrahmen,
1993,等,近幾年來由於歐洲等國致力於統合,有關歐洲國土規劃政策之指示,如
歐洲國土發展綱要,,亦成為德國聯邦國土規劃之重要內容。 ,二,邦級,以北萊茵-威斯法倫邦,NW,邦為例,依據邦規劃法,Landes-planungsgesetz,
? 13及? 14之規定,分別訂定邦發展方案及邦發展計畫,其他各邦之情形亦相
去不遠,茲不贅述。
,三,區域級,如圖2-4所示,NW邦共有五個區域發展計畫,Gebietsent-wicklungsplan,,
由各區域之行政官署規劃之,例如波昂市是屬科隆區域發展計畫之範圍,因此,
其都市計畫須由科隆行政官署予以核定,始得生效。
,四,市鄉鎮級,依建設法典,Baugesetzbuch,? 1與? 2之規定,係指土地使用計畫
,Flaechennutzungsplan,與營建計畫,Bebauungsplan,兩種計畫,其中營建計畫之
內容,對土地所有權人使用土地之種類與強度具有約束效力,亦是最重要之計畫。
由以上分析吾人得知,德國政府行政組織雖有五個行政階層之分,惟由規劃實務與相關規定得知,縣,市,土地使用計畫往往被忽略,為與我國縣市綜發計畫進行比較分析,筆者經過相關文獻之蒐集與閱讀,乃以區域發展計畫與我國進行比較,蓋此兩計畫性質相近,有利於相互之比較分析,此外,吾人亦得知,各規劃階層,以聯邦級為例,詳閱圖2-4,除包含規劃機關以外,尚有諸多輔助機關,如國土綜開委員會,,以利計畫規劃之遂行,進而提高計畫品質。
二、德國地方空間計畫之架構與內容
茲以NW邦之區域發展計畫為例,以說明德國地方空間計畫之運作情形如下, ,一,組織架構,
大體而言,可由計畫之規劃與審查兩方面予以說明,前者係由規劃機關,即區域行政官署,依邦規劃法 7之規定,於MURL所擬邦發展計畫等計畫目標指導下,以及區域計畫委員會,Bezirksplanungsrat,之研擬決議下,負責區域發展計畫之研擬,由圖2-5得知,區域計畫委員會除了決議區域發展計劃應否研擬及審查其內容,亦提供規劃過程中相關之諮詢功能,因此扮演極重要之角色,其成員係由民意代表、利益團體及黨團代表所組成,並依邦規劃法及相關法令之規定,各佔一定之席次,再者,其下層規劃機關,如縣政府、鄉鎮公所,及其他相關單位,亦必須參與區域發展計畫之研擬,以使計畫內容臻於完善。
,二,計畫內容,
依邦規劃法14規定,區域發展計畫須依上級計畫或方案之指示,整體研擬規劃範圍內之區域計畫目標,例如人口分布、中心地,Der zentrale Ort,劃設準則、土地使用及資源保育、交通等公共設施以及休閒設施等,以作為指導其下級計畫 土地使用計畫及營建計畫之規則運作,茲以區域發展計畫規劃過程之特色為例,詳圖2-6,,說明如下, 1. 區域計畫委員會之參與,區域計畫委員會依邦規劃法15之規定,得決議是否須研
擬區域發展計畫,而其成員係由各種不同利益團體所組成,已如上述,因此政治色
彩濃厚,詳圖2-5,,換言之,對於所擬區域發展政策正確與否,以及是否得以實
現,須負相當責任,因此區域發展計畫之研擬與否,關乎各黨派、團體利益至鉅,
須謹慎為之,基於此,其內容之基本性與一貫性則不易被輕易更動,自不贅言。 2. 區域行政官署之負責規劃,區域行政官署係規劃區域發展計畫之專責機關,屬常設
性機關,依法均設有一定之人力與物力,惟亦可委託顧問公司代為規劃之,此外,
依邦規劃法14之規定,於研擬區域發展計畫之際,須遵循上級計畫之規劃目標,如
2,3 ROG,以及參酌下級計畫,如建設指導計畫,之需求,而加以綜合考慮,以
提升計畫品質。
3. 其他單位之參與規劃,依邦規劃法15規定,聯邦及邦級機關、景觀保護協會及市
鄉鎮公所均得參與區域發展計畫之研擬,基於各單位自身利益考量,對計畫草案內
容提出質疑或建議,值得一提的是,在計畫草案研擬之際,各該單位即可參與之,
由於提前了參與規劃之時點,因此得以減少不必要之爭執,縮短計畫之規劃時程。
三、德國區域發展計畫參考內容分析
,一,計畫體系
依建設法典之規定,土地使用規劃主權為鄉鎮此一地方層級,換言之,由其市鄉鎮公所據以研擬建設指導計畫,包括土地使用計畫與營建計畫,,此計畫之性質類似我國未來之城鄉計畫,但必須經由上級規劃機關,即研擬區域發展計畫之區域行政官署,之核准, 11建設法典,,於核定之際,核准機關便可藉著兩計畫間相互制衡原則,Gegenstromprinzip,之運作,促進上、下計畫間之配合及落實,亦釐清了上、下計畫間之權責及計畫內容。
,二,計畫法規
如前所述,以NW邦為例,區域行政官署依邦規劃法或邦發展方案之規定,負研擬區域發展計畫之責,並須循一定程序為之,其法之效力高於我國縣市綜合發展計畫實施要點之效力,屬行政命令,。
,三,計畫體制
除了區域發展計畫由專責機關研擬外,其下級計畫,建設指導計畫,亦由鄉鎮公所依建設法典之規定研擬,規劃機關依法進行相互間之協調與溝通,基於此,我國未來宜充實縣政府計畫室之編制,並加強其與上級規劃機關,如省住都局,之連繫與溝通,此外,我國上級政府對縣市綜發計畫經費之補助,宜參考德國之作法,確實建立評估與考核制度,以為補助額度核定之基準,最後,亦須提前各利益團體參與縣市綜發計畫研擬之時點,以累積共識,減少計畫之實施阻力。
表2-1,德國國土規劃體制概況
規劃層次 全國性之規劃 邦 級 規 劃 區域級規劃 地 方 級 規 劃
國土發展政策邦綜合發展方案 計畫名稱 區域綜合發展計土地使用計營建計畫
指導綱要
聯邦國土綜合畫 畫
邦綜合發展計畫 發展方案
基本法 聯邦國土綜合開聯邦國土綜合開法律依據 建設法典 同左
聯邦國土綜合發法 發法
開發法 邦計畫法 邦計畫法及其施
邦綜合發展法案 行細則
全邦 規劃範圍 聯邦全國 區域之全部地區 市鎮轄區之市鎮內之
全邦或邦之一部
分 全部 部分地區
聯邦及邦政府邦計畫主管機關 邦政府之區域行規劃機關 市鄉鎮政府 同左
國土規劃部長政官署
會議
審查機關 聯邦議會 邦議會 區域計畫委員會 市鄉鎮委員同左
會
核定機關 聯邦議會 邦議會 邦最高主管機關 區域行政官同左
署
國土綜合開發邦綜合發展之基國土綜合開發目市鄉鎮範圍都市發展
之基本原則與本原則與目標 標與邦綜合發展內各種土地用地之使主要規劃目標 邦之空間結構 目標在區域內之使用規劃 用規劃
國土綜合發展部門計畫 綜合性計畫
內 容 之概念與策略 區域之土地使用
發展中心與發綜合計畫
展軸
計 畫 圖 原則上不大於 原則上不大於 原則上不大於 1,25,000或1,2,000
比 例 1,200,000 1,100,000 1,25,000 1,5,000 或1,500 計畫期間 長期性 長期性 長期性 10-30年,通10年以下
常每十年修
訂一次,
范文二:德国政府体制(讲义版)
德国政府体制
第一节 宪法与政府体制
一、德意志帝国宪法与帝国政府体制
德意志宪法以1867年普鲁士宰相俾斯麦拟定的北德意志联邦规约为蓝本。北德意志联邦的建立只是德国统一的第一步,1870年普法战争中普鲁士战胜法国,又消除了南部各邦和北部统一的障碍。1871年1月,普鲁士国王威廉一世宣布自己为德意志帝国皇帝,4月帝国国会通过了《德意志帝国宪法》,实现了德国的统一。《德意志帝国宪法》是在俾斯麦一手包办下由《北德意志联邦宪法》修改而成,共14章78条,它是统一的德意志国家的第一部成文宪法。
帝国宪法确立的政府体制为君主制,以帝国皇帝为国家元首,虽有议会之名,而无议会之实。由皇帝任命的宰相,办奉行皇帝之命令,不对议会负责,并且在整个政府体制中置普鲁士于特殊的地位。
宪法规定,德意志帝国由领土最大、人口最多的普鲁士国王担任,他对外代表帝国参加外交活动,缔结条约,委派使节,具有宣战权和最高军事指挥权,对不履行联邦义务的各邦则有权予以处分。帝国皇帝主持召开两院会议,也可以命令它休会或闭会,国家法律照例也由他公布。宪法虽然只赋予帝国皇帝有限的行政权,但由于他身为普鲁士的国王,这种行政权事实上也是强有力的。皇帝在立法上没有提案权,但他可以通过普鲁士王的身份,通过由他任命出席联邦会议的代表行使提案权。皇帝对议会通过的法案无否决权,但普鲁士在联邦议会中的众多席位足以否决任命提案。总之,帝国皇帝与普鲁士王一身二任行使职权,以皇帝身份可以行使军队的最高指挥权和高级军官的任命权,以普鲁士王的身份可以任命下级军官和行使全国军政的管理权。以皇帝身份可以命令宰相起草法案,以普鲁士王的身份可以命令宰相将提案提交议会,并指示在议会中占多数席位的普鲁士代表如何投票。法案通过后,以帝国皇帝名义公布,又可以以普鲁士王身份使其首先在最大的邦进行贯彻。
帝国宰相在德意志帝国体制中占有重要地位。他一方面作为议会上院的主席,控制上院通过各种议案,另一方面又是帝国行政机关的首脑,直接指挥各部大臣处理政府事务。由于帝国不设内阁,他实际上只有下属而无同僚,这就更加强了他的地位。在帝国政体中,尽管设有议会,但不存在议会政治,宰相也不以国民议会的反对而辞职,如议会不通过其议案,他仍可以自行其事,甚至可以解散议会,另组新的议会通过。
帝国议会由两院组成,从形式上看,下院为代表全国人民的机关,上院为代表各邦的机关,但事实并非如此。帝国议会的上院是一个十分复杂的组织,它身兼立法、行政和司法等各种功能,是配合联邦制度而设立的帝国中枢。作为立法机关,帝国的每一项法律都必须征得它的同意,并且实际上大多数议案都是它提出的,作为行政机构,它有权制订行政法规,颁发行政命令,对于不服从联邦的各邦有权制裁,作为司法机关,它有权对帝国宪法进行解释,并且还充当各邦法院的上诉法庭。上院由来自25个邦的代表组成,议席按各邦的面积及重要性分配,普鲁士占17席,巴伐利亚占6席,其他多数小邦只占一席,共有58席,1911年增至61席。上院议员必须按各邦政府的旨意投票,他们代表的是邦的意见,而不是个人的意志。因此他们必须共同投赞成票或反对票。下院的情况与上院的情况形成鲜明的对照,它虽然拥有提案权、质询权、政务处理权,但大部分权力形同虚设。例如依宪法规定,应每年编制预算,但主要的税收法却是永久的,非上院同意不得变更。下院对政府各机关所列开支数目不得削减,政府甚至可以不经同意直接征收赋税。再如质询权,即使议会与宰相的意见不一,也不会迫使后者辞职,相反可能导致前者遭到解散,这样的质询权是没有实际意义的。因此帝国议会下院被称为是“汽车的第五个车轮”。
帝国宪法规定的国家结构是联邦体制,然而各邦间的关系则是不平等的。普鲁士邦在帝国政治事务、经济事务和军事事务中居特殊地位,它一个邦的面积和人口超过其他24个邦的面积和人口的总和。在这种情况下,普鲁士享有许多特权。普鲁士王永远为帝国皇帝,掌握国家的军政大权;普鲁士在议会中有17票,而以14票就可以否决任何宪法修正案,对其他法律的投票,更具有决定性的影响。因此,德意志帝国事实上是普鲁士的一统天下,它与各邦之间的联合不过是一只狮子和若干绵羊及许多老鼠的协约关系。
帝国宪法确立的联邦制为德意志国家处理中央和地方关系开了先河。它所采取的两院制,上院中各州统一投票,上院代表由邦政府选派等做法,都成为以后的政体设计所依据的传统之一。
二、魏玛宪法及其失败的原因
德意志帝国灭亡后,德国资产阶级民主共和派于1919年7月在魏玛城召开制宪会议,通过了新的宪法,
即魏玛宪法。
魏玛宪法是当时最长的一部宪法,共有12章,181条。由于魏玛宪法是作为德意志帝国君主立宪制的对立物产生的,因此除了沿袭联邦制外,它几乎完全抛弃了帝国宪法的形式和内容,重新设计了一个含二元行政的资产阶级民主共和政体。
魏玛宪法重要特点之一是旨在建立以国会为中心的资产阶级民主共和制政体,因此它不仅赋予国会下院以重要的权力,还试图通过责任内阁制形成国会对政府行政的制约。魏玛国会仍设两院,但下院的权力大大得到加强。根据规定,下院议员由公民以无记名投票方式选举产生,任期4年。选举方式采用比例代表制。全国分为35个选区,每区约有170万人,对议员总数及每一选区当选数额不作限定,获得6万有效选票便可当选。魏玛体制中的下院不但是德国的立法机关,也是德国政治的中心。也就是说,除了立法创制权外,下院还拥有战争与和平权、缔约和结盟权、财政和预算权及咨询等多项权力,尤其是对政府的控制权最为重要。按宪法规定,联邦总统由选民直接选举产生,但必须得到下院三分之二以上的同意。根据责任内阁制原理,总理及内阁均对议会负责,如议会以明确的决议表示不信任,总理及各部部长应立即辞职。此外,下院中还设有三种具有特殊作用的委员会,一为调查委员会,这是应五分之一以上议员请求就专门问题设立的,二为外交委员会,该委员会在下院任期结束或被解散后仍继续活动,三为常设委员会,负责审查所有政府提出的法案,并且在议会闭会期间行使对政府的监督权。
然而事实上国会下院并没有达到魏玛制宪者所想达到的目的,相反表现出如下缺点:第一,党派林立,政见纷纭,党争干扰国事;第二,政府拥有解散国会权,使国会陷入消极被动;第三,按宪法第48条规定,政府有广泛的法规制订权和紧急命令权,从而使下院立法权黯然失色;第四,国会上院的否决权和公民复决权对下院立法权形成牵制。
国会上院的组织形式与帝国时代有些相近,上院议员的名额按各邦选民人数多寡分配,由各州政府任命产生,一般都为州政府成员,但按规定这些议员也要对本州的议会和选民负责,这与帝国时期是不同的。同时对上院的作用也作了限制,其主要职责是咨询,它对下院通过的法案虽然可以在两周内作出否决,但该项法案再经下院三分之二多数通过,上院的否决便告无效。上院很少提出立法创议,虽有颁布行政命令的权力,但只涉及琐碎的行政管理事务。
魏玛宪法的另一个重要特点是设置了一个二元行使体制。总统与议会均由人民直接选举。总统任期7年,可连选连任,如经国会弹劾和公民罢免必须去职。总统有权任免总理和内阁官员,召集并主持内阁会议,有赦免权、外事权、缔约权,并担任海陆空三军统帅。在立法方面,总统也享有广泛的权力,凡国会通过的法律均需总统明令公布方能生效。总统有权解散议会,颁布具有法律效力的行政命令。特别是宪法第48条还规定了总统“紧急处置权”,即当国内治安秩序发生重大纷扰或动乱时,总统可颁布紧急命令,设置特别法庭,直到动用军队或其他强制手段。这一紧急处置权对德国政治产生了重大影响。1920年至1932年间,总统依照这条规定颁布的紧急命令达233次之多,1933年希特勒正是依靠当时的总统兴登堡运用这一条款而当上总理的,这是德国二元行政体制最大的历史教训。
魏玛共和国保留了原帝国的联邦制,但对中央和地方的权限划分作了重大变动。联邦具有三类立法权:外交、国防、货币、关税、邮政等方面的专有立法权;民法、刑法、救济、出版、贸易、工业、保险等方面共有立法权;以及在赋税、教育、宗教等方面确定基本原则,作为各州的立法指导。此外,宪法还明文规定国家法律高于各州法律。这样魏玛宪法关于中央和地方权力关系的规定使联邦的立法和行政活动无论范围还是权力都大为膨胀。
然而魏玛宪法对政府体制的精心设计并没有创造出一个稳定的政治体制。魏玛时代历届内阁都是短命的,其最终由希特勒的法西斯独裁政权取代。
魏玛宪法确立的政府体制在形式上达到了当时资产阶级民主制相当完善的程度,其内阁制政府是取法英国和法国的,拥有实权的民选总统仿效美国,人民复决制则借鉴瑞士。但是,希特勒却在从来没有宣布废除魏玛宪法的情况下完全改变了政府体制的实际运行,这不能不说是魏玛体制的悲剧。
造成这种悲剧的原因大致可以从如下几个方面来解读:
1.历史局势。一个国家所处的历史人文环境,对它的思想和政治的形成具有关键性的影响。德国二战前的历史局势一是社会主义思想的强大影响,二是德意志民族的统一意识。这两种历史局势实际上都是在十九世纪便已形成的,只是经过第一次世界大战后又有所变化而已。
就德国统一意识而言,德国在普鲁士的刺刀下于十九世纪末建立了统一的第二帝国,而且形成了日耳曼
种族优越的民族情结。但一战中“优秀的种族”战败,丧失了大片国土。这时德国人一般却认为“非战之罪”,而是有人出卖了德国,而这些罪魁祸首就是国际主义者的共产党人和社会民主党人。
德国是欧洲主要国家中最后一个形成民族国家的,当工业革命和德国统一后,德国人睁眼看世界,却发现所有的“蛮荒之地”上,不是飘着英国国旗,就是飘着法国、西班牙、比利时、荷兰、葡萄牙、意大利等国的国旗,其中许多是蕞尔小国,而伟大的日耳曼人几乎无立锥之地。所以,绝大多数德国人都拼命表现出“爱国主义”情绪,凡是对德国有利的,不管正义与否,都会得到赞扬;凡是不利于德国的,也都倍受指责--人民丧失了判断正义的标准。所以,尽管希特勒采取了许多疯狂的、反人性的政策和措施,但是没有多少德国人敢于指出其荒谬之处,反而百般顺从。诚如奥地利人哈耶克在二战前所指出的:
在德国,这种对严密组织的偏爱以及相应地对自发自由组织的轻视,尤其得到了民族统一斗争中所产生的集中化倾向的有力支持。在一个基本上具有地方传统的国家里,为统一的斗争意味着对几乎所有的自发成长起来的事物的有组织的反对,并且坚持要求用人造的事物来取代它们。从最近一位现代史学家把它们描述为“对他们所有具有的一种传统的绝望追求”来看,德国人似乎该以创造一个迫使他们感到缺了点什么的极权主义国家而告终;似乎这就是它本来的面目,对此我们也许不应该大惊小怪。
因此,在二战前,一方面社会主义者控制了国家政治,另一方面右翼势力却在不断地煽动反社会主义的情绪,政治动荡不已。人民为获得安定的生活,必须形成一种固定的思维或社会一般价值观。也就是说,要人民自己从各种政治学说中作出选择,而政治动荡对人民选择的影响,就是没有选择或无所适从;但在魏玛宪法交给人民以选择权(即民主)的情况下,人民又必须选择(可见,魏玛宪法建立的民主制真正是生不逢时)。在这种两难境况中,人们当然选择比较方便而熟悉的价值观,也即接受专制主义的传统。
2.二战前德国思想界的一般状况。与其他西欧国家相比较,近代德国社会科学发展的重要特点在于:第一,虽然文艺复兴运动也波及到了德国,但这种波及并没有对德国社会自由、从而也没有对德国人民整体在精神上的解放产生什么重大的影响。也就是说,德国思想界、特别是德国普通大众比较缺乏有关人性、人权、民主、自由等个人主义价值观的熏陶。没有经过文艺复兴的最大不幸,就是德国没有成为一个公民社会,在社会意识上仍是一个奴隶社会、臣民的社会或盲目服从的社会。
第二,德国没有经过自由资本主义发展的洗礼,也就是说,德国没有资产阶级与封建国王长期的严重对立,德国君主都是在资本主义已成欧洲发展趋势的前提下主动推动本国资本主义发展的,因而资本主义契约自由、市场竞争和公平正义等观念只能成为经济过程中的原则,而未能成为社会价值体系。按照奥地利政治经济学家米塞斯的观点,资本主义经济区别于封建经济的一个重要特征在于实行新的市场法则,资本主义不仅仅是大众化的生产,而且是满足大众需求的生产,雇员同时也是产品的消费者;资本主义造成了史无前例的大众富裕,但更造成了经济统治权从土地贵族或地主手中转到了全民手中,从而使政治统治权也转到了全民手中,人民在市场上“消费的每一分钱就意味着一个投票权”,由此产生了民治的代议制政府。这就是从资本主义经济体系向资本主义政治体系转化的过程。然而,在德国,资本主义不是德国经济自然发展的结果,而是君主们所鼓励的经济方式,因而,君主的主动意味着专制制度的合理存在,人民在政治上根本没有成为政治主权者即国家主人的机会。
第三,德国法哲学是在自然法学派浪潮业已消退、实证主义的分析法学、唯心主义超验法学兴起的情况下产生的,因此,法律工具学盛行,而法律价值学却显不足,自然正义观没有建立起来。自然法学说强调自然正义,强调在人类法律制度之上的正义价值,或者强调人类法律制度或实在法源于“高级法”,也即源于人性、人人生而自由、私有财产权、政府应经被统治者同意和社会契约论等自然法则;当实在法违背自然法时,实在法就是不自然的,或者说是违背人类本性的,所以就是恶法。尽管康德接受自然法学说的一些假定,但他的学说本质上是一种先验的,认为人的内心道德才是绝对命令,这对揭示专制的不合理和反抗专制统治具有现实意义。但他的这种主观超验的观点(transcendentalism)从本质上看是消极的、被动的,因为它不否认外在强力的合法存在,以至于后来黑格尔的“存在就是合理”之论断就可以被理解为专制进行合理性辩护。
第四,德国社会主义思想缺乏对于自由的认同。社会主义思想在德国具有强大的支持者,就社会主义思想而言,社会主义运动虽然曾遭到俾斯麦的打压,在一战后又遭到资产阶级的镇压,但社会平等的思想或社会改良思想在德国民众中仍有深刻影响,特别是一战后掌握德国政治多数的是马克思主义的社会民主党人,他们在制定1919年魏玛宪法时,将其社会主义主张写入了宪法,规定了一系列社会经济改良措施,如规定对私有财产权的限制(所有权负有义务)、劳工会议制度、经济会议制度、社会福利政策,以及劳资双方共
同管理企业的制度;另外还规定了公民广泛的经济权利,如保护劳动力、国家提供机会和条件使劳动者就业,国家应制定保护劳动者劳动能力的各种制度,建立社会保险制度,等等。这些制度使社会主义思想深入人心,但所有这些社会主义的东西都缺乏对于个人自由的强调,当专制主义镇压或否定社会主义运动时,社会主义思想不能提供强有力的武器来予以反击,也不能从人民那里获得强有力的、为捍卫自由而斗争的支持,甚至社会主义思想本身最后也向着专制的方向发展,产生了“国家社会主义”。
总之,德国社会或说人民的大多数在心理上和社会意识上仍是上帝的奴仆,在社会生活中仍是君主或专制制度的顺民。
三、现行宪法中的政府体制及权力结构
第二次世界大战以后,影响欧洲乃至世界新格局形成的重要因素之一是出现了德意志联邦共和国(简称西德)与德意志民主共和国(简称东德)并存的局面。德国的分裂是因为苏、美、英、法四个占领国之间在战后的对德政策存在矛盾继而转变为互为敌视的情况下形成的。1989年11月9日, 东德政府宣布开放柏林墙。同月28日,西德总理科尔就逐步实现统一问题提出“十点计划”;1990年5月18日,两德关于建立经济、 货币和社会联盟的国家条约(亦称“第一个国家条约”)签署,它以法律形式肯定了两德经济、社会的一体化,是两德统一进程中所取得的第一个实质性成果;同年8月31日, 两德政府又签署了关于实现德国统一的条约(亦称“第二个国家条约”)。这两个条约为两德统一奠定了政治和法律的基础,尤其是后一个条约,它被人们看作是一个统一、强大的德国的“出生证”,它详细规定了统一以后包括《基本法》在内的法律适用问题,其第5条规定了有关未来宪法修改的内容。1990年10月3日, 一个统一的德国宣告诞生;同年12月2日,德国举行了统一后的首次大选;1991年1月17日全德大选后的第一届政府成立。
德国的重新统一标志着德国历史进入了一个新的发展时期。两德统一所采取的实质上是东德加入西德的方式。这样,原西德的包括1949年《德意志联邦共和国基本法》(以下简称《基本法》)在内的法律在全德国境内生效,统一后德国的政治制度基本沿袭原西德的制度。
德意志联邦共和国现行宪法称为“基本法”,包括一个前言和11章,共146条。该法主要规定了德国社会制度和国家制度的基本原则,国家政权机构的组织和活动原则,公民的基本权利和义务以及普通立法和宪法修正的原则和程序。与魏玛宪法相比,最突出的特点是削弱了总统的权力,以避免总统与议会发生严重摩擦的情况,议会成为重要立法机构,由于宪法规定“联邦总理只有建设性不信任案才能去职”,从而保证了政府的稳定。此外,还设置了联邦宪法法院,行使司法审查权,所有这此规定对以后的政府体制发展产生了重大的影响。
基本法规定,德意志联邦共和国的国家元首是联邦总统,他具有颁布法律、任免权、解散议会权、宣战权、外交权、赦免权等多项权力。但是总统的实际地位仅限于非主动的、有名无实的狭小范围内,他的各种权力要受其他某个机构的制约。例如对总理的任免,他只是批准经联邦议院选举产生的总理人选;总统颁布的法律只有经总理或某个主管部长的副署方能生效等。联邦总统的实际作用只是作为法律、命令、委任的签发人,国家礼仪的主持人,完全处于“虚位元首”地位。然而这一职位的设置却可以起到“安全阀”作用,总统作为一国元首的威望和影响,可以对联邦议院和联邦政府的政策制定产生影响,可以维系各不同党派之间的政治平衡和组织平衡,从而使人们在心目中有一个“公正”、“中立”的国家主权统一的象征。
基本法规定,政府体制为议会内阁制,保留了帝国时期沿袭下来的两院制结构。下院(联邦议院)是唯一由普选产生的政治机构,其主要权力为立法权、财政同意权和行政监督权,并单独或参与总统、总理、联邦宪法法院等主要机构人员的选举,其地位和作用无论是与帝国时期还是魏玛共和国时期相比都有很大提高。议会上院(联邦参议院)仍由来自各州政府代表组成,其主要任务是保证各州参与联邦立法和行政,体现国家结构联邦制的特点。这是效法美国的经验。两院之间的分歧由一个两院派出相等代表参加的协调委员会解决。尽管联邦政府和反对党之间经常持相反意见,但从实际情况看,议会两院与行政之间的协调一般是有效的。
基本法下的议会内阁制也有其特点:一方面政府必须以议会信任为基础,即内阁总理由议会选举,议会可以就政府议案或政策问题向政府官员提出质询,可以对总理表示不信任;另一方面,为保持政府稳定,议会提出的不信任案必须以过半数以上的议员选出新任总理候选人才能成立。此外,如果总理本人提出的要求议会确认的信任案被否决,有两种方法可以使内阁避免辞职:第一,他可以请求总统解散议会;第二,如总统未解散议会,而内阁信任案又遭否决,总统则必须按内阁的提议,经联邦参议院同意,宣布立法紧急状态,将立法权暂时移到参议院。
联邦大会 提名总理 总统 任
命
总
司法复审 联邦参议院 联邦议院 联邦宪法法院
联邦法院
联邦总理
内阁
各州政府 选民,政党 联邦各部
四、宪法的修改、解释和违宪处理
为了保证战后建立的政府体制的稳定,“基本法”设计了极为复杂的修改宪法的程序。首先,在内容上,它规定任何修正案都不得影响共和国联邦制性质、联邦按州划分的原则、各州参与立法的权利及基本法中关于国家性质和人权的基本条款。其次,在程序上,任何修正案都必须由联邦议院和联邦参议院的三分之二绝对多数通过。在立法紧急状态下,虽然某些法律草案可以不经联邦议院同意直接由联邦参议院批准实施,但这一立法程序不适用于对基本法任何条款的修改和废除。
1990年10月3日,德国重新统一。在实现德国统一的过程中,德意志内部在选择统一的法律基础的问题上存在过两种不同的主张,一种主张制定新宪法,另一种主张修改原西德1949年实施的宪法——《德意志联邦共和国基本法》(以下简称《基本法》)。后来,由于两德统一所采取的实质上是东德加入西德的方式。这样,《基本法》得以在全德国境内生效。
德国基本法根据统一的现实,在不同历史阶段进行了修改。
一是在两德统一前夕,即1990年9月23日,当时的联邦德国对《基本法》作了重要的修改,主要有下列方面:(1)修改了《基本法》序言的规定。主要是取消了原来的“为了建立过渡时期国家生活的新秩序”等,增加了“本基本法对全体德意志人民有效”的规定。这为《基本法》在德国统一以后继续生效提供了依据。(2)取消了原《基本法》第23条。原 《基本法》第23条规定:“本基本法先在巴登、巴伐利亚、不来梅??各州生效。本法在德国其他部分加入联邦共和国之后,也将在那里生效。”两德统一就是依据这一条的规定,由东德加入西德而得以实现的。德国统一以后,再也不存在所谓的“德国其他部分”,因此此次修改取消了这一条的规定。(3)在规定联邦参议院构成的第51条中增加了“超过700万的州有6票”。 这样,提高了人口较多的州在联邦参议院中所拥有的议席。(4) 修改《基本法》第146条。原《基本法》第146条规定:“本基本法在德国人民根据自由决定所通过的宪法开始生效之日起丧失其效力”,这一规定说明了《基本法》所具有的临时性。此次修改规定为“在实现德国的统一和自由后适用于整个德国人民的本基本法,在德国人民以自决方式通过的宪法生效之日起失效”。这样的修改并没有充分明确将来应是修改《基本法》还是制定新宪法。
二是1992年12月21日为了批准欧洲联盟条约而对《基本法》进行的修改,为批准欧洲联盟条约,联合宪法委员会暂时抛开关于修改《基本法》的其他事项的讨论,专门对于《基本法》中与批准欧洲联盟条约有关的条文展开商讨,并于该年12月21日正式通过了有关的修改。
三是1994年10月27日的修改。这是基于联合宪法委员会报告书而进行的修改。也是德国统一以来修改幅度最大的一次,修改条款达20多条。联合宪法委员会从1992年1月16日开始第1次会议以来,经过召开共26次会议和 9次公听会后,于 1993年10月 28日提出了最终报告书,并于同年 11月5日以“作为修改基本法的劝告”向联邦议会提出。联邦议院和联邦参议院审议通过了其中的部分内容,于1994年10月27日公布,11月15日生效。
联邦基本法的解释权在联邦宪法法院。联邦宪法法院在政府体制中占有重要地位。凡对联邦和各州的权利和义务,特别是对各州执行联邦法律和联邦监督的实施发生意见分歧,一般由联邦宪法法院对基本法作出解释。凡涉及违反基本法的法律争端,也由联邦宪法法院裁决。各州的宪法法院也可以就本州的事务对基本法作出解释。如果一个州的宪法法院对基本法的解释同联邦宪法法院的或另一个州宪法法院的决议相抵触,便由联邦宪法法院作最后裁决。此外有关旧的法律是否能够运用的争议,也由联邦宪法法院裁决。
同时,联邦宪法法院也是违宪处理的最高权力机关。它可以对任何滥用法定权利并已构成与基本法规定自由、民主的基本原则相抵触的情况采取处罚措施,包括剥夺其基本权利。联邦宪法法院还可以以政党违宪为由将其取缔。如果由联邦议院或联邦参议院的法定人数提出上诉,控告联邦总统蓄意损害基本法或其他联邦法律的行为,联邦宪法法院经确认后可宣布其总统职权失效。
联邦宪法法院的宪法解释权和违宪处理权被称为保障公民的工具和分权制衡的设计,具有“保险闸”的作用。
第二节 国家元首
德意志联邦共和国的国家元首是联邦总统(下称“总统”)。
一、候选人的甄选
总统必须年满40周岁,不得为政府或任何立法机关的成员,亦不得担任其他受薪的职位。
二、选举方式
总统并非由直接选举产生,而是由联邦大会(The Federal Convention)选出。联邦大会是专为推选总统而设的宪制机关,由联邦国会议员及相同数目的州议员(由各州议会选出)组成。总统选举最多可进行3轮投票。在首两轮投票中取得过半数票的候选人当选,但如无人取得过半数票,在第3轮投票中取得多数票的候选人即可当选。总统的任期为5年,如再获选,可连任1次。
三、罢免
根据第61(1)条,“联邦国会或联邦参议院可以对联邦总统故意违反《基本法》或其他联邦法律的行为向联邦宪法法院提出弹劾。” 如联邦国会或联邦参议院的四分之一议员投票同意,可提出弹劾总统的动议。然而,如要就弹劾进行审理,则须两议院其中之一的三分之二议员通过。如联邦宪法法院确定总统故意违反《基本法》或其他联邦法律,可以宣布总统下台。
四、职能及权力
总统是国家礼节性的元首。总统履行多项职能,包括代表国家任免联邦法官及联邦高级公务员、颁布法律及宣布国家进入紧急状态等。不过,在履行上述所有职能时,总统只是依照政府或议会的意愿行事,并不负责制定政策。
总统有权以联邦的名义与外国缔结条约,派遣及接待使节,以及在国际关系上代表国家,但这些职能纯属礼仪性质。
总统获授权任免联邦法官、联邦高级公务员及武装部队的受命军官。
在立法方面,总统须负责签署根据《基本法》制定的联邦法律,并在联邦法律公报上予以公布。 总统发布的命令及指令须经联邦总理或相关的部长副署方可生效。 此项规定不适用于任免总理或解散联邦国会的安排(第58条)。
第三节 联邦总理
内阁及政府均以联邦总理为首。根据第62条,联邦政府由联邦总理(下称“总理”)及联邦各部部长(下称“部长”)组成,而内阁阁员则由各部部长出任。
一、候选人的甄选
总理无须为立法机关成员。虽然总理是在联邦国会选举后选出,但在选举前,各党均会提名其属意的总理候选人,这人通常是党领袖。在德国,单一政党控制联邦国会的情况甚少出现。在联邦国会选举过后,各政党随即进行商议,定出他们属意的总理候选人。总统继而向联邦国会提名总理候选人。
二、选举方式
总理人选由总统提名,由联邦国会在不进行辩论的情况下选举产生(第63条)。
迄今,由总统提名的所有候选人均可当选总理。
三、罢免
联邦国会须透过以国会议员的过半数票选出继任的总理(称为“建设性的不信任投票”),才可对现任总理表示不信任。总统必须任命联邦国会选出的继任人(第67条)。联邦国会不能只动议对总理进行不信任投票。
自1949年以来,第67条曾两次被引用。 第一次在1972年,议院曾提出建设性的不信任投票,但却未取得绝对多数票。另一次在1982年,议院提出类似的动议,提名由赫尔穆特·科尔(Helmut Kohl)取代赫尔穆特·施密特(Helmut Schmidt)。该项动议获得通过,施密特遭联邦国会罢免。一般而言,德国总理的任期有一定程度的保障。
四、职能及权力
德国的政制由总理执掌大权。 第65条订明总理及各部部长的权力。总理负责决定政治总纲,并承担有关责任。总理须向国会负责,但联邦政府无须向国会负责。只有总理有权提出信任投票,以及要求解散联邦国会(请参阅第10.7段)。
总理有权任命内阁其他阁员,以及开设或取消联邦政府各部门。 总理亦负责召开及主持内阁会议。
五、联邦总理府
总理府负责协助总理履行工作,联邦总理府主管由一名联邦部长出任,辖下约有500名职员。联邦总理府负责筹备内阁每周会议及宣布内阁所作的决定,监督内阁决策的执行情况,以及统筹所有议会质询的答覆。
第四节 内阁
一、委任与撤换
内阁阁员由联邦各部部长(下称“部长”)出任,由总统根据总理的提名委任。部长人选不须来自立法机关。然而,部长通常都是联邦国会议员。若干部长的职位(如国防及财政部长)由《基本法》内的相关条文设立。
实际上,总理任命部长的权力极为有限。由于德国实行联盟政治,总理通常须接受联盟伙伴提名的部长人选。
德国内阁部长进身内阁的途径,通常是在议会、党政及专业工作方面有悠久经验,并且是成绩斐然的人仕。
联邦国会可要求总理罢免部长,但总理可以拒绝。当总理下台时,各部部长亦须同时下台。
二、内阁阁员人数
内阁阁员除总理外,还有各部部长、总理府辖下的国务秘书及议会秘书(State and Parliamentary
Secretaries) (国务秘书由公务员出任,负责维持部门行政的整体连贯性。议会秘书由国会议员担任,负责维系各部长与政党小组之间的关系及沟通),以及联邦新闻局局长。部长人数及职责由总理决定。内阁阁员数目介乎15至26人。1949年以后成立的所有内阁,都是由两个或以上的政党联盟组成。
三、职能及权力
各部部长根据总理制定的指引,独立管理其负责部门及承担责任。“各部门之间的意见分歧”由内阁裁决(第65条)。
德国内阁不会就政府政策进行公开讨论、辩论及作最终决定。内阁通常负责通过决定,而并非作出决定。它发挥统筹作用多于作出集体决定的作用。大部分政府政策都是经由个别部长与总理进行商议敲定。内阁部长最少由两名国务秘书辅助:(1)由公务员出任的国务秘书负责管理部门行政,及 (2)国会国务秘书负责协助部长处理政治事宜。
四、政治公务员
担任政治公务员职位的人员,必须同意政府的基本政治目标,以履行职责。该等职位可于任何时间开设或取消,无须述明理由。政治公务员的人数相对较少。直接受雇为联邦服务的130000名公务员中,只有约400名为政治公务员。联邦机关辖下政治公务员的例子包括:设于各部的国务秘书及分部国务秘书、外务办公室及保安服务部的高级公务员,以及联邦刑警办公厅厅长。
五、部长负责制
第65条提供了德国部长负责制的依据,该条规定:“联邦总理确定政策总纲并对此承担责任。在该政策总纲范围内,联邦各部部长可独立处理其主管的部门的事务,并自行承担责任。联邦政府负责调解联邦各部部长之间的意见分歧。联邦总理根据联邦政府通过,并经联邦总统批准的规则,掌管有关联邦政府的事务。”
上述条文说明德国的政制何以经常被称为“总理民主制”。 联邦政府中只有总理一职经由国会选举产生,
亦只有总理须向国会负责。当国会不再支持总理时,可以透过建设性不信任投票令总理下台,这项规定阐明有关的问责安排。
第65条第2句订明所谓的“部长原则”。联邦部长应按照总理制定的政策总纲处理其主管的部门的事务及承担责任。总理不得干预各部的日常运作。
在德国集体负责的观念并不受到重视。正式来说,联邦部长只须向总理负责。内阁阁员过往曾多次公开表示不同意其他同僚的见解。个别部长的决定并不会迫使其他持不同意见的部长辞职。
第65条第3句界定“内阁原则”,订明由联邦政府(即内阁)就联邦各部部长之间的分歧作出裁决。虽然德国内阁阁员总是由国会成员出任,但内阁向国会交待的渠道十分有限。
第五节 立法机关
德国奉行两院制。 两院分别为联邦国会及联邦参议院。
一、联邦国会
联邦国会是由选民自由选出的议员组成的立法机构。
1、组成
联邦国会最少设有656个议席,半数议席由选区选举产生。另一半则按比例代表制选出,由联邦各州政党选举名单的候选人中产生。议席数目由《联邦选举法令》订明。
联邦国会在现任第14届选举任期 (1998年至2002年)中共有669名议员。由第15届选举任期(2002年至2006年)起,议员人数将减少至598名。
2、选举方式
联邦国会的选举每4年举行一次,除非国会提早解散。《基本法》规定,联邦国会议员由直接、自由、平等和保密的选举产生,但选举细节则由《联邦选举法令》规定(第38条)。每名选民拥有两张选票,第一张选票是选择选区内的候选人,第二张则选择政党。
联邦国会半数议员经由选民在选区投票中选出,得票最多的候选人当选。
政党选票十分重要,因为是用以决定政党在联邦国会中可取得的席位。某政党在选区竞选中赢取的席位,须从经政党选票过程取得的席位总数中扣除,余下席位则由该政党的州竞选名单候选人填补。如政党在选区竞选中赢得的席位超过其按比例代表制所得的席位,政党可以保留这些额外席位,而该届联邦国会的议员人数便会增加。自1953年起,每一政党须赢得最少5%选票或3个选区的议席,才可在联邦国会获得按比例计算的代表议席。不过,该项规则并不适用于1990年统一德国的国会选举。
3、解散
德国总理并不如英国首相般拥有解散议会的权力。不过,总统可以根据《基本法》规定的两个情况解散联邦国会:(1)如被提名出任总理的候选人在经过3轮投票后,仍无人取得联邦国会议员的整体过半数票,则总统可以任命获得相对多数票的候选人为总理,或在第3轮投票起计的7日内解散联邦国会(第63(4)条)。
(2)如总理提出对其表示信任的动议未能取得联邦国会的过半数议员支持,总统可根据总理的建议,在21日内解散联邦国会(第68(1)条)。
根据第68(1)条,一旦联邦国会议员以过半数票选出另一位总理,总统解散联邦国会的权力即告失效。自1949年以来,联邦国会曾两次在任期届满前遭解散,即在1972年9月及1983年1月。在上述两次中,在任总统均是根据第2项情况解散联邦国会。
4、职能及权力
《基本法》委予联邦国会的主要职能包括立法、选出总理、监察联邦政府、选出联邦宪法法院的半数成员等。联邦国会亦须履行监督行政机构及武装部队的特别职责。
联邦国会的立法权力载于《基本法》,“联邦法案须经联邦会通过。”(第77(1)条)。
德国的立法权由联邦政府及州政府分掌(第70至75条)。国家专有的立法范围包括外交事务及国民身份。若干政策范围内,属于原则性的法律须在联邦层面通过,各州有关当局须在这些政策范围的地方法律采纳联邦法律的主要原则,其中包括高等教育、新闻及电影业,以及土地分配等。在另一些政策范围,联邦立法机关及各州的立法机构拥有共同立法权。各州立法机关可以在联邦政府未有立法的范围进行立法,这包括民事法、刑事法及刑罚;出生、死亡及结婚登记事务;以及结社及集会法。
联邦国会有权提出及通过弹劾总统的动议,亦可藉通过建设性不信任投票罢免总理。
根据第94条,联邦宪法法院由联邦法官及其他成员组成,而半数成员须经联邦国会选举产生。
《基本法》的任何修改必须同时获得联邦国会及联邦参议院三分之二的议员同意才可通过。
第45条授权联邦国会参与有关外交及国防的事务,该条规定联邦国会可以设立外交事务委员会及国防委员会。国防委员会更拥有调查委员会所有的各种权力。
联邦国会亦积极参与欧洲一体化的进程。 第23(1)条规定,德国联盟的主权可在联邦国会的同意下转移。联邦国会必须获得参与欧洲联盟(下称“欧盟”)事务的机会,并在政府参与欧盟立法工作时先予咨询。
联邦国会根据具备有关法律效力的各项条文,委任其成员或其他个别人士出任政府多个督导及监督机构的成员。举例而言,联邦国会委任3名联邦国会议员出任联邦债务行政机关辖下债务委员会的成员,而联邦邮政通讯部辖下规管局的18名成员中,有9名由联邦国会委任。
二、联邦参议院
联邦参议院由16个州政府代表组成,是州政府参与联邦立法及行政事务的途径。
1、组成
联邦参议院议员由各州的政府委任。联邦参议院每年选出1位议员出任议长,各项决定须取得议员过半数票通过。参议员投票时的票数,会按各州的居民人数比例计算,各州最少有3 票,最多有6 票。各州的参议员投票时必须投团体票(即全部3至6票取向必须相同)。
联邦参议院议员通常包括各州州长、州政府的联邦事务部部长、财务部部长及其他委任成员。各州其他内阁阁员通常会成为联邦参议院的代理议员,而当他们代任参议院议员时,即享有参议员所有的同等权利。
联邦参议院议员并不享有与国会议员的豁免权或补偿规定。 同一人不可同时兼任联邦参议院及联邦国会议员。
2、委任方式
联邦参议院议员由各州政府委任及罢免。
3、解散
联邦参议院不设任期,属于常设机关。
4、职能及权力
在立法方面,在所有联邦法案中,逾半须经联邦参议院批准,尤其是关乎各州重要利益的法案,例如有关财务或各州行政权力的法案。在另一些情况下,联邦参议院只拥有提出反对的权力,但联邦国会可推翻联邦参议院的反对。
联邦参议院有权提出弹劾总统的动议。
联邦宪法法院的半数成员由联邦参议院选举产生。联邦参议院可以就某事项是否符合宪法的问题提出诉讼,并在联邦宪法法院的诉讼中陈述联邦参议院的立场。
《基本法》的任何修改必须同时获得联邦国会及联邦参议院三分之二的议员同意才可通过。联邦参议院选出的议长,在联邦总统无法行使其职权时代理其职位。联邦参议院亦积极参与欧洲一体化的进程,参议院就特定的欧盟建议提交立场声明, 供内阁审议。
三、立法程序
德国的立法过程较为繁复。联邦政府或立法机关辖下两院的成员均可提出法案。政府在正式提出法案前,须进行多个阶段的修改及咨询工作,涉及的人员包括公务员、联邦部长及各州部长、受影响的利益团体,以及总理府。
政府、联邦国会议员或联邦参议院均可提出法案,但提出法案的联邦国会议员人数最少须占议员总数的5%(相等于1个国会小组)。联邦国会个别议员没有权力作出立法的提案。 如法案由联邦参议院或联邦政府提出,应先让并非提出法案的其余两方提出意见。由政府提出的法案会先提交联邦参议院,而联邦参议院提出的法案则会先交予政府,再由政府提交联邦国会。由联邦国会最少5%的议员提出的法案会先在联邦国会会上提出。 在1949至1990年期间,大部分法案 (约60%)由政府机关提出。然而,在联邦国会第12及第13届任期内,由政府提出的法案所占的比重已分别下降至52%及48%。这并不表示政府有欠积极,只是政府选择透过国会小组提出法案。其实,由国会提出的法案中,许多都源自行政机关。在1990至1994年期间,共有99项非政府提出的法案成功获联邦国会通过,当中97项是由1个或以上的执政党派支持提出。 如预期有关法案涉及重大的公共开支(即所谓“财务法案”),联邦国会下设的预算委员会便会应邀进行审议,在首读时确定法案能否配合国家的财政状况。预算委员会的报告会在进行二读时直接提交联邦国会全体会议。预算委员会须提出如何应付有关开支的建议,否则法案不会获得通过。财务法案须经预算委员会审核,目的
在于避免联邦政府行使第113 条所赋予的权力。该条规定,联邦政府有权阻止带来财政影响的财务法案生效。政府亦可要求联邦国会重新审议任何在财政上似乎不合理的法案。事实上,联邦政府从未行使这项权力。在实际情况下,预算委员会在研究有关法案时,会讨论如何纳入新增开支或填补收入损失的方法,以便法案获得通过。
联邦国会处理的法案通常经过“三读”。联邦国会先进行法案首读,然后转交委员会研究。在进行二读时,联邦国会参考委员会的建议深入研究法案,然后于三读时就法案进行最后表决。
法案经联邦国会通过后,便会提交联邦参议院。对关乎各州利益有重大影响的法案必须获得联邦参议院同意。至于其他经联邦国会通过的法案,如联邦参议院并无异议,即成为法律。如联邦参议院提出异议,联邦国会便再行审议法案。如法案遭联邦参议院以议员过半数票或三分之二的多数票反对,联邦国会须同样以过半数票或三分之二的多数票驳回联邦参议院的反对。如出席联邦国会及联邦参议院会议的议员人数符合法定人数,则两院只须以简单多数票通过决议。一些决议(特别是涉及宪法修改的决议)则须以三分之二议员的多数票通过。对于须经联邦国会及联邦参议院同意的法律,如两院出现意见分歧,联邦参议院可向调解委员会提出异议。调解委员会由16名联邦国会议员及16名联邦参议院议员组成,致力寻求折衷的建议,以提交两院通过。
联邦法规由总统负责发出及公布,总统既有权利亦有责任复核法律是否符合宪法规定。如总统断定某法律实质上违反宪法,又或在立法过程中违反宪法,总统须否决该项法律。德国在1949年至1990年期间共通过4389条联邦法律,当中只有6条遭否决。
四、监察行政机关
联邦国会跟其他国家的国会一般,以各种的方法对联邦政府实施监督,包括委任调查委员会、辩论及提出质询等。
1、常设委员会
联邦国会主要透过各常设委员会进行其行政监督的工作。委员会的任期横跨整个选举任期。联邦国会委员会的权力,比英国及法国相应的组织还要大。在这二十多个委员会中,大部分对应政府的各部门。根据第43(1)条,联邦国会及其委员会有权要求各部部长出席会议。
一些常设委员会获赋予特别职责,其中包括成立申诉委员会。 第17条明文规定每个人均有权向联邦国会提出申诉。申诉委员会不仅有权传召政府官员出席其会议,更有权要求政府及其辖下有关当局提供资料。
2、调查委员会
在有四分之一的议员支持下,联邦国会有权成立调查委员会,对特定的事宜作出调查。调查委员会有权传召政府人员作供及要求政府提供资料。在1949年至1990年期间,总共成立了27个调查委员会,其中21个由反对党提出成立。
3、辩论
辩论以不同的形式及在不同的时限内进行,其中包括(1)就政府施政报告书及预算案的重要辩论; (2)就特定的事宜作出的简短辩论;以及(3)就公众关注事件作出的辩论。
4、质询及提问
大型的质询通常涉及具一般重要性的政治事宜。此等质询可由国会小组或不少于34名议员所提出。每位联邦国会议员可于每星期的会议中向政府提出两项口头提问及于一个月内最多可提出四项书面提问。自1988年起,联邦国会议员可于每星期的内阁会议后即时提问有关联邦政府商议的事宜。
5、国会防务专员
根据第45b条,国会防务专员的职责是协助联邦国会执行国会监督工作。专员由联邦国会选举产生,任期五年。专员在数名职员的协助下,代表联邦国会或国防委员会担任调查的工作。专员有权根据本身获赋予的权力提出查询,亦可直接处理武装部队成员认为其法律权利受到侵犯而作出的投诉。
6、审核公共开支
联邦国会每年拨款予联邦政府作为其运作的经费。联邦政府有全权提出拨款法案。每年初夏,个别政府部门须向联邦财政部提交其开支预算。而联邦财政部的职责是统筹各部门间的协商及确保各部门的财政预算不会超出政府中期财政计划的规限。各部门与财政部之间的争议,通常可在财政预算案呈交内阁之前得到解决,而政府则负责解决余下的意见分歧,以及达成最终的集体决议。
联邦财政部必须确保联邦收支平衡。在有需要时,可以借贷的形式来支付额外的开支。根据第110(1)
条,财政预算必须收支平衡。
拨款法案必须在同一时间递交联邦国会及联邦参议院(第110(3)条)。法案在全体会议首读后,会转交预算委员会审议。预算委员会须收集由负责监督各部的常设委员会所提交的报告及建议。
预算委员会是联邦国会中权力最大的委员会。按传统做法,预算委员会主席由反对党一名资深成员担任。虽然委员会中各成员均具相当的经验及专业知识,但基于执政党占大多数议席的委员亦相对团结,委员会对预算案可作出修改的余地不多。
在拨款法案的二读及三读中,预算委员会的建议通常会获得接纳。二读辩论及三读辩论的特色,是政府与反对党的冲突往往出现在广泛的政策事务层面,而不是预算案的细则。
第六节 司法系统
在历史上,德国司法权素有“第三权力”之称,司法在社会经济生活中具有十分重要的作用。德国实行“大陆法系”的成文法律制度,作为根本大法的基本法中有关司法的规定,分别对司法权的行使、司法保障权、法官的任期和权限及法院组织系统作了详细规定。就司法活动来看,德国的政治体制虽几经变迁,但司法体系变化甚微,司法机关保持着广泛的权力,从民、刑、行政诉讼和选举诉讼,到财产登记、结婚公证、遗嘱检验、遗产处理等各种非诉讼性事务,无一不是由它们处理的。而且德国的司法机关是所有资本主义国家中享有最广泛司法审查权的机构。
一、法院组织机构
德国联邦法院组织机构和美国联邦法院不同,联邦和各州的法院不是两个平行的系统,而是单一的司法体制,各类法院依类分别构成垂直的关系。联邦不在各州专设自己的司法机关,而是将法律事务委托给州的机构和官员办理,各州法院不仅执行州的法律,也执行联邦法律,它们既是联邦法院的下属法院,也是地区的地方法院的上诉法院,而且各级法院都运用统一的法典。因此联邦法院的组织机构更多地体现了单一制国家的特点,尽管和美国州一样各州都有自己的宪法。
联邦法院系统由三类法院构成:即普通法院、专门法院和联邦宪法法院。
1、普通法院
早在1877年德意志帝国的法院组织法中,德国普通法院体系已初具规模。普通法院共分为四个层次,地方法院、地区法院、上诉法院和联邦法院。地方法院是法院系统的基层单位,通常由一名法官主持,负责审查和裁决各种民事和轻微的刑事案件。主要包括:价值在1500马克以下的财产争议案;有关租金争议案;继承权及赡养案;监禁期在一年内的犯罪。设在较大一些城镇的地方法院,有时由多名法官主持,从而划分为几个法庭,每一个法官主持一个法庭。所有地方法院在审查案件时都吸收两名陪审员参加,他们是从当地居民中遴选出来的。作为基层法院,这些地方法院在处理民、刑事案件时,还从事其他一些行政管理活动,如债务监督、财产管理、征兵等。
地方法院以上为地区法院,它们是地方法院的上诉法院,负责审查不服地方法院判决的上诉案件,也对某些较大案件进行初审,一般情况下,在民事方面,地区法院设两个庭,一个专门审理地方法院的上诉案件,另一个负责审理地方法院无权管辖的初审案件,而在刑事方面则设两个上诉庭(按上诉案件的轻重程度分为法庭和小法庭)和两个初审庭(刑事初审小法庭和专门审理重大刑事案的巡回法庭),地区法院的小法庭通常由1名法官和2名陪审员共同审案,巡回法庭除3名法官外,还有一个由6人组成的陪审团参加审理和裁决,以多数票通过判决。
地区法院以上是州上诉法院。它们除受理叛逃案件和反对宪法的案件外,一般只接受上诉案件,分设民事、刑事两庭。两庭的活动方式有所不同,民事庭由3名法官主持,他们有权改变地方法院的判决,刑事庭分大法庭和小法庭,分别由5名法官和3名法官主持,通常他们只对上诉案件的法律观点作出裁决,不对事实进行复审,但可要求下级法院重新审理。
普通法院的最高审级法院是联邦上诉法院。设于卡尔斯鲁厄,它拥有百余名法官,分设10个民事庭、5个刑事庭和7个特别庭,还设有一个高级民事庭和一个高级刑事庭,主要作用是平衡各法庭量刑上的差异。此外,还设有一个联合高级法庭,由各庭长和高级法庭的全部法官组成,主要是解决重大法律问题及在整个联邦法院系统内部发挥协调作用。联邦上诉法院主要是审理上诉案件,“以保障各州法院之间法律解释的统一”。联邦上诉法院审理的所有上诉案件和初审案件均属终审,只有涉及宪法问题的案件才可再上诉宪法法院。
2、专门法院
各专门法院开始是根据联邦立法逐步建立的,后在1968年6月“基本法”修改后的第95条第一项作了明确的规定,分设联邦行政法院、联邦财政法院、联邦劳工法院和联邦社会法院等专门法院。同时在该条第3项中还规定为保持司法权的一致,应设立专门法院的联合评议庭,详细办法由联邦法律规定,因此专门法院既有分工也有合作的关系。
行政法院主要职责是受理各行政机构之间,包括联邦一级政府机构及联邦与州、州与州之间,甚至地方行政机构的非宪法性质的法律纠纷;它还审理联邦内阁根据基本法解散某一政党或社团的申诉案件,以及有关外事或领事活动的法律纠纷;同时还受理州行政法院涉及联邦法律或联邦机构某一行动的上诉。行政法院分为三级:州行政法院、州上诉行政法院和联邦行政法院。
社会法院主要审理有关社会保险、公共福利及其他社会事件的案件,如有关法定医疗保险、灾害保险、年金保险的案件,还有因训练津贴,家庭补助及其他公共福利引起的纠纷等。社会法院分为地方、州和联邦三级,各级法院都按需要设立若干庭,此外还有为受理矿工保险、失业保险和战争抚恤而设立的专门法庭。
劳工法院的职权主要是处理劳资间的争议案,如关于工资、工作条件、休假、抚恤、解雇等问题的争议,此外劳工法院还可裁判罢工和停工的纠纷,劳工法院也分为三级,即地方、州和联邦三级。
财政法院主要负责审理与税收、财务等方面的联邦法律有关的纠纷,但税务方面的刑事案件应由普通法院审理。财政法院只有州和联邦两级,州财政法院为初审法院,位于慕尼黑的联邦财政法院是二审,也是终审法院。
此外,在专门法院中还设有军人法院,审理涉及联邦国防军军人的案件;联邦惩戒法院,专门审理对联邦文官和法官的起诉;联邦专利法院处理有关专利、商标设计等问题的纠纷。这三个特殊法院均只设联邦一级。
3、联邦宪法法院
基本法制定者为了在行政、立法和司法三机关之间保持某种制约和平衡关系,赋予法院以司法审查权,
专门设立了这样一个国家法院作为宪法问题的最后仲裁者。
宪法法院与一般法院的主要不同点在于:它不审查普通民、刑事案件,而旨在保证宪法的实施。就组织体系来说,该法院并非高居于其他法院之上,也不是诉讼程序上的上诉机关,其本身自为第一审和终审判决机关,但事实上该法院是居于各种法院之上,甚至可以控制所有国家机关一切涉及宪法的行为。
联邦宪法法院分为机构上平等,组织上统一的两个院,各包括8名法官,在审理范围上有所分工,各司其职,自行管理。最初第一院负责处理联邦、州法律与基本法间的冲突,或联邦法律与州法律的冲突。第二院负责解决联邦政府机构间的冲突,但不久就发现,属于第一类的法律纠纷十分频繁,尤其是宪法诉讼更多,而属于第二类的政府机构间冲突比较少见,因此对两院的职责范围加以调整。按目前分工,第一院主要审理有关侵害基本权利的诉讼,第二院处理政府机构(联邦与州、州与州)间的宪法冲突,也处理各种特殊的政治性质的诉讼,如政党是否违宪、选举纠纷、颠覆宪法的活动以及国际争端等。两院各在其职权范围内代表联邦宪法法院。如果就某一案件的审查权归属发生争执,应由院长、副院长和分别来自两个院的4名法官组成的一个6人委员会作出裁决。
联邦宪法法院每院8名法官,分别由联邦议院和联邦参议院从符合条件的政府官员、律师、高校教师及其他人员中选举。每院8名中的3名法官应该从联邦一级的法院(联邦法院、联邦社会法院等)的法官中选任,任期到69岁退休为止,其余的法官任期8年,每4年改选半数,连选可连任。选举工作由联邦司法部长负责筹备。在联邦议院中,实行间接选举制,先产生一个由12名议员组成的法官选拔委员会,然后由他们投票选举,得8票以上者当选。在联邦参议院采取直接选举,由司法委员会提名,全体会议选举产生,得三分之二以上者当选。因为参议员要根据州的意见投票,所以也保证了州政府对宪法法院人选的影响。特别是在提名第二院法官人选时,由于涉及州权的案件主要经第二院审理,因此参议员常常发生激烈地讨价还价。宪法法院候选人的资格规定非常严格,他们必须具有联邦议员的被选举资格或具有被任命为高级文官的资格,年满40岁,具有相当的司法能力和行政经验,或者经过规定的国家考试,证明其对国家法律有特殊的研究。同时为了保证宪法法院的权威性,规定只有联邦总统并且必须应宪法法院本身的需要才能撤除法官职务,宪法法院法官不受议会弹劾,即使在两院之间法官也不能互换职位,不能互相代表。
联邦宪法法院的院长和副院长由联邦议院和参议院轮流选举产生。通常由院长领导第一院,副院长领导第二院。此外联邦宪法法院还设有若干专门委员会,主要工作是鉴定提交上来的大量诉讼案件是否予以受理,经过这些委员会的确定后,宪法法院还能正式开始审理。
联邦宪法法院是一个强有力的司法机构,它可以撤销其他法院的违宪判决,或以宣告议会通过的某项法律因违反基本法而无效,还可以认为联邦和各州政府的决定与基本法相抵触而使之取消,总之其职能广泛均超过世界上任何一个国家的宪法法院。
具体说来,宪法法院的职权包括:第一,司法审查权。这是宪法法院最主要的职权。联邦德国的法律体系以基本法地位最高,其他联邦法律次之,而后是州宪法,最基层的是州的其他法律。因此任何法律都必须接受其是否与地位较高一级的法律相符合的审查。这又分为五种情况:具体审查案,即涉及诉讼过程中合宪问题时,由联邦宪法法院裁决;抽象审查案,即在联邦政府或某州或联邦议院三分之一的多数要求下,由宪法法院对国家或州的某项法律或其他具有法律约束力的法令是否合乎宪法作出裁决;审查基本法以前的旧法是否与宪法精神相符;有关国际法的解释;宪法争议案,即某个州将州内宪法争议委托给联邦宪法法院裁决。
第二,行政权限争执裁决权。宪法法院根据宪法审理国家机关间关于权利与义务的争端,一般包括三类案件:第一为联邦机构之间的权限争议,在其涉及宪法问题时,由宪法法院裁决,但如争议属政治或行政性质,该院则不予受理;第二为联邦政府与各州政府间权利义务的争端,这类审查只能由当事人提出;第三为联邦与各州之间在公法上的争议,如州内无其他诉讼方法,也由宪法法院裁决。
第三,宪法权利剥夺权。这包括因某些基本权利被滥用而宣布取消之;宣布某政党违宪而加以取缔;裁定根据宪法规范提出的对联邦总统或联邦法官的弹劾。
第四,选举诉讼案审理权。如有100名以上选民或一个议会党团或联邦议院十分之一的议员提出,联邦宪法法院需要对有关选举是否有效,某个议员席位的获得或表决是否合作作出裁决。
第五,违宪控诉处理权。任何公民都可以根据基本法的保障的基本权利或其他权利受到侵犯为由,就某项法律、法令向宪法法院提出控诉,这种控诉不一定等待具体案件发生,也不一定要涉及本人利益,只要认为某一项法律违反基本法的规定的公民权利便可提出。宪法法院在审理这些申诉时,当事人可亲自出庭或请律师出庭,凡由宪法法院宣告违宪的法律即行失效。
宪法法院两院的审理均为终审,任何一院的裁决所包含的法律解释,另一院在以后作裁决时就具有约束力。如果另一院提出异议,就必须召开全院会议(两院均需有三分之二的法官到场)共同裁决。如某院需要对早先的决定作出修改,也必须召开全体会议。宪法法院的一般裁决只需要有简单多数通过即可成立,某些涉及剥夺公民基本权利,弹劾总统及取缔政党等重要案件须三分之二多数才能作出判决。
宪法法院在现实的政治中对各种势力进行制约和平衡的过程具有重要作用,它的职能常常表现为最后裁决权,它可以限制其他机关的权利,或对它们重新分配权力,但是宪法法院并不是政府体制的中心机构,它行使权力不能采取主动,只有发生争议时才加以使用,因此它是调整权力关系的一个安全阀。
二、司法程序
从普通法院体系来看,德国采取的是四级二审,辅之以复审的制度。第一审视案情轻重分别由地方法院和地区法院担任,正式审理从宣读起诉书开始,接着由被告律师陈述意见。根据法律规定,地区以上法院的被告原则上都必须有辩护律师,如果自己不选择可由国家指派,但辩护律师的作用比英国小很多。在审理过程中,庭长采取所谓“单向式的程序”,以“积极仲裁人”的形式出现,主动向被告和证人提问,指出证词矛盾之处。征询鉴定人的意见,向双方和法庭有关成员展示有关证据和勘验检察报告。这时,检察官和其他法庭成员及辩护律师只有在庭长同意下,才能向原告、被告、证人和鉴定人进行询问,在全部事实确认后,由起诉人提出法院判决建议,接着是辩护律师抗辩,最后由罪犯自己作最后申辩。在这些程序完成后,法官退庭进行裁决,如意见不一,就投票表决,一般规定刑事案件至少需三分之二的多数通过才能作出裁决;民事案件只须简单多数通过。然后全体法官再次出庭,由庭长宣布裁决结果,至此庭审结束。
如当事人对法庭处理决定不服,可采用三种方式来表示,即抗告、上诉和申请复审。对法院的命令形式裁定的处分以抗告的方法表示不服,对法院的各种判决不服采取上诉或申请复审。通常情况下,上诉是对第一审法院判决不服而向第二审法院提出的,申请复审是对第二审法院判决不服而向复审法院提出的。对上诉案和抗告案的处理是从事实和法律方面重新研究原处分,在原则上,当事人有权申诉新的事实或提出新的证据,而申请复审案则只能考虑原判决是否合法,复审法院要受原审所认定事实的约束,只作法律问题的判决。上诉和申请复审都必须在原判宣布后一个月内进行。
法庭审案实行由审判员参加的陪审制度。审判员无需专门的法律训练,原则上每个公民都可以被聘为审判员,任期4年。审判员一职实际上是一种荣誉职务。按规定其主要职责是听取案情报告,和法官共同商议给予适当的处罚,但在裁定过程中,他们的作用并不大。
三、检察机关
按规定,每一法院都必须设立检察机关,联邦法院设联邦检察长和数名联邦检察官,州上诉法院,地区法院和地方法院也都设一至数名检察官。检察官必须具有法官资格,但其地位和工作与法官不同。法官独立行使审判权,不受干涉,检察官则必须接受所属主管机关的指挥和命令。根据联邦制的原则,联邦检察主管机关与各州的检察主管机关之间无领导与被领导的关系。联邦检察公署受联邦司法部领导,各州和地方的检察机关受同级司法机关领导。各级检察官的办公地点一般都附设以法院之内,但他们独立行使职权,不受所属法院管辖,也不得干预法官的审判事宜。
检察机关的主要职能是:侦察罪犯,提出诉讼,在此过程中检察机关可要求警察协助调查情况,如遇某些严重的刑事案件或发现被控者潜逃,威胁证人,毁灭证据等情况,经法院许可,检察机关也可对实行作拘留审查,但拘留一般不超过6个月,在法院要求下可适当延长。在侦察中,检察官的责任主要是尽可能地搜集案件各方面的情况,包括可提供情况的人员,侦察技术鉴定等各方面得到的证据。如果检察机关认为证据确凿,便可向法院起诉。此外,检察机关的侦察还包括对被告的其他问题进行审查,包括以前判过罪的问题,而这种情况在英国法院中是不允许的。
四、法官
依德国法官法规定,取得法官资格必须经过两次考试,在第一次考试之前,必须先在大学里进行3年半以上的法学研究,其中至少有4个学期致力于法官法规的裁判权研究。第一次考试通过后,再进行为期3年以上的实习,实习分为三个阶段:2年从事普通法院,检察,律师的工作;6个月到其他法院工作,其中包括到劳工法院工作2个月;6个月在行政机关实习,然后参加第二次考试,通过后便正式取得从事司法工作的资格,具有此类资格的人在担任法官3年后可被任命为终身法官。
联邦高级法官是以特殊方式产生的。按司法选举法规定,所有联邦一级法院的法官均由联邦有关部长会同司法选举委员会选任,并由总统任命。司法部长参与联邦最高法院法官的选任,联邦有关部长参与其他相
关的联邦专门法院的选任。司法选举委员会由数量对等的当然委员和选举委员参加;当然委员由各州主管部长担任,选举委员由联邦议会根据比例制选出,每届新选出的议会一般都进行一次新委员的选举。司法选举委员会由联邦司法部长召集,会议内容不公开,对委员会委员提出的候选人以秘密投票方式决定,过半数者当选。
根据基本法规定的司法独立原则,对联邦法官的要求是:1、包括联邦宪法法院和其他各联邦级法院的所有联邦法官,不接受联邦议会、联邦参议院、政府内阁及其他相应机构的指示。2、上述机构的法官一旦当选,必须立即辞去原职务,法官不得兼任除高校法律教师之外的其他任何职务。3、不同法院法官之间的审判活动相互之间不得干涉,法官在审理案件中,按自由心正和无罪推定原则办事。
虽然联邦法官享有终身任职的地位,但基本法也明确规定,如果联邦法官在执行职务或在职务以外违犯基本法的原则或州的宪法时,联邦宪法法院得根据联邦议院的请求,以三分之二的票数通过决议,将该法官派任其他职务或令其退休。在故意违法情况下,它可以作出撤职的决定。具体说来,法官因以下事由可被解除职务:1、丧失基本法规定的德国人的资格;2、未经最高行政机关许可在国外设住所;3、参与其他裁判权下的公法服务;4、在武装部队服务。法官如有以下情形之一者也被免职:1、拒绝作为法官的宣誓;2、被任命为法官仍保有原议员或行政职务者;3、已届退休年龄或丧失能力者。
范文三:瑞士和德国政府的投资促进措施
瑞士和德国政府的投资促进措施
1.瑞士政府的投资促进措施
瑞士经济界向来注重投资, 作为人均资本输出最多的国家, 瑞士资本净输出仅次于美国 和日本。 瑞士对外投资的主体虽然是跨国企业, 但由于它们早已把投资扩张作为其全球战略 的一部分, 能够凭借其自身力量自由选择投资场所并承担有关风险, 因此瑞士政府在对外投 资领域扶持的主要对象是数量众多但实力相对较薄弱的中小企业。 与众不同的是, 瑞士政府 把投资促进措施纳入了发展政策的框架内, 因为它从以往的经验中发现:发展援助通常是以 借贷的形式来实现, 但这往往给受援国带来了较沉重的债务负担, 逐渐失去了其吸引力; 而 以投资形式的合作一方面可以帮助受资国提高企业的生产能力和管理水平, 另一方面也可帮 助瑞士在资本和技术方面的输出。
(1)瑞士政府投资促进措施的主要目标
简单概括地说, 瑞士政府投资促进措施的目标为:通过除国家补贴外的多种手段, 扩大 瑞士企业在发展中国家和经济转型国家的投资范围, 加强其投资力度, 同时帮助它们分担投 资风险。
首先, 瑞士政府的措施有法律保护、 资金参与、人员投入及咨询服务等多个方面, 但不 能采用直接补贴的办法, 因为这是违反经合组织国家有关规定的。 瑞士政府的有关措施追求 的是对投资活动的参与,与企业共担风险,共享收益。
其次, 瑞士政府帮助的企业对象主要集中在中小企业上, 因为它们往往有对外投资的愿 望,但由于在资金、人力、信息等方面的弱势,在投资前谨慎从事,反复考察论证,唯恐发 生风险又无力独自承担, 完成一个项目费时颇长。 所以, 投资促进措施针对的通常也都是中 小企业投资的项目。
再者, 投资促进针对的国家主要为发展中国家和经济转型国家。 这些国家近年来经济自 由化程度提高, 发展趋势总体良好, 而且与瑞士经济在很多方面有着较强的互补性, 是瑞士 企业投资的较佳选择。但这些国家经济基础仍较薄弱,法律制度不够健全,政局不够稳定, 投资风险也较大, 需要瑞士政府帮助其企业分担风险。 不过, 在国别选择时瑞士政府主要考 虑的是亚洲和拉美的“门槛国家” 、东欧及独联体国家,非洲国家由于大部分经济贫困,基 础设施及人员素质差,只有少数较好的国家是瑞士企业的投资对象。
(2)瑞士政府促进投资的主要措施和相关机构
瑞士政府与受资国之间通常都签订了投资保护协定和避免双重征税协定, 这两个协定确 定了联邦经济总局(SECO )和联邦税务管理局作为投资促进主管部门的地位,其职责主要 是制订利于瑞士对外投资的有关法律框架,并同其它各有关机构对瑞士企业提供支持和帮 助。
瑞士的投资促进措施涉及一个项目从立项直至实施的全部过程:
投资前期研究扶持基金(Funding Facility for Pre-investment Studies)
投资前期研究扶持基金(以下简称“研究基金” )建立于 1997年底, 1999年 7月 1日起联 邦经济总局将其转由瑞士投资促进组织(SOFI ,后文将专门介绍)负责。研究基金主要是 帮助有投资意向的瑞士企业进行项目可行性研究及其它相关工作, 以借贷形式为其提供资金 扶持,借贷方为联邦经济总局。
研究基金的使用范围:
研究基金面向的主要是私人投资项目和 BOT 项目,如果公共项目以私有经济的方式操 作,那么有关的瑞士企业也可申请使用研究基金。
研究基金的贷款前提:
投资项目必须在经济上有可操作性(项目的风险率和盈利可能) ;
投资项目必须符合发展政策的要求 (对受资国经济有促进作用、 推动技术和专利的转让 及对社会福利和环境有积极意义) ;
参与投资的企业必须具备一定的信用;
项目开支必须合理;
项目工作必须由有经验的专家进行。
研究基金贷款的主要条件:
研究基金最多可承担立项及其相关工作开支的 50%,其它由投资商自行负担,签订借 贷合同前的开支不予承担。研究基金一次性贷款最高额为 100万瑞郎(BOT 项目可提升至 200万瑞郎) ;贷款利率以“瑞士出口基础利率”为参照标准,通常为 3%;
如果可行性研究完成后三年内, 有关企业决定实施投资计划, 则贷款必须偿还; 如果有 关企业决定放弃投资计划且贷款协议的所有条款均已满足时, 贷款可转为赠款, 但研究成果 属联邦经济总局所有。
瑞士投资促进组织(Swiss Organization For Facilitating Investments) :
当投资项目确立后, 不少中小企业由于企业规模和业务量的限制, 缺乏必要的信息来源, 因此在当地寻找合适的合作伙伴成了一个迫在眉睫的问题。 如果它们愿意, 这时就可得到前 文已经提到过的瑞士投资促进组织(以下简称 SOFI )的帮助。
SOFI 是在联邦对外经济局 (SECO 的前身) 的倡议下于 1997年 7月成立的。 确切地说, 它是一个类似于咨询服务公司的组织,由 14名专家组成,日常工作由国际著名的审计公司 -毕马威负责领导,目前它已经同南美、亚洲、欧洲、非洲近 40个发展中国家及经济转型 国家的有关机构建立了合作关系。
SOFI 成立之初的目标主要有两点:
-促进瑞士中小企业与发展中国家及经济转型国家企业间长期经济合作关系的发展; -帮助瑞士企业在向发展中国家及经济转型国家投资的同时, 加强瑞士工业专利和技术 的输出。
SOFI 向瑞士企业提供的服务主要分以下四个方面:
①投资促进
参与地区间、 国家间投资促进领域的合作; 调查研究有合作关系的国家内的投资可能性, 并向瑞士企业提供有关信息;组织安排与投资促进有关的研讨会、情况介绍会等活动。 ②信息服务
向有投资意向的瑞士企业提供相关国家的下列信息:政治和经济形势; 吸引外资的政策、 相关措施及框架条件;工业部门、关税、 基础设施及劳务市场的有关情况; 瑞士当地及基于 国际间多边协定的项目融资可能。
③合作伙伴的中介
帮助瑞士企业选择潜在的合作伙伴; 在项目谈判期间提供咨询和中介; 帮助瑞士企业启 动投资项目,并在最初的项目实施期提供经营管理上的支持。
④咨询
帮助瑞士企业制订投资方针和战略并与其共同规划项目方案; 参与项目的可行性研究并 提供资金支持; 对于长期性项目, 帮助规划新设企业的经营管理机制, 并可代为培训所需管 理人员。
(3)瑞士政府在项目实施过程中的扶持措施
过去, 瑞士政府在促进投资政策方面手段有限, 主要是通过投资风险担保。 但投资风险 担保从一开始就陷入了运作困境,由于其提供服务面较窄,保费较高, 手续繁琐, 缺乏配套 措施, 担保力度也不够, 因此对瑞士企业的吸引力较小。 尽管它有 5亿瑞郎的资本金, 但在 1998年仅完成担保额 2000万瑞郎。 另外, 它长期以来也一直处于出口风险担保的阴影之下, 即使是在促进投资方面措施远较瑞士得力的其它欧美发达国家, 投资风险担保的年平均收入 也仅为出口风险担保的 15%左右。甚至连瑞士政府也逐渐对其淡忘,目前投资风险担保的 有关事宜竟由联邦出口风险担保局代为管理。
而对于很多中小企业来说, 当项目的一切准备工作就绪后, 企业仍然可能会面临资金上 的缺口, 特别是风险准备金和项目启动资金这两方面。 瑞士政府也已经认识到了这一点, 并 且开始着手改变其促进投资的有关措施, 最新的作法是通过设立直接投资基金及 BOT 、 BOO 等特殊合作方式参与企业投资项目的实施过程, 变被动为主动, 同时也可获得一定的经济效 益,改变过去“只出不进”的状况。在这二、三年间,瑞士政府与多方面合作,已经设立了 多个投资基金或风险基金, 通过参股、 提供股东贷款等形式, 向投资企业提供第三方融资服 务。 这些基金在其设立过程中也反映出了瑞士政府在投资促进政策方面的各个侧重点, 有的 采用的是双边合作形式, 如:中瑞合作基金、 突尼斯-瑞士伙伴基金, 有的又是多边合作形 式, 如南非风险基金就是由瑞士、 南非和德国三方共同设立的; 有的反映了瑞士政府的产业 导向, 如与印度合作的瑞士高科技风险基金, 有的同时兼有发展政策因素的考虑, 如:拉美 生态基金、 中美洲环境基金。 在瑞士政府新设立的这些基金组织中, 最为重要的就是瑞士发
展金融公司(Swiss Development Finance Corporation,以下简称 SDFC ) 。
SDFC 是联邦经济总局与瑞士金融界于 1999年共同建立的,启动资本为 5500万瑞郎, 今年初将增至 1亿瑞郎,瑞士政府拥有 49%的股份。其它参与的瑞士金融企业有苏黎世金 融服务集团、瑞士联合银行、一部分瑞士州立银行(苏黎世州银行、日内瓦州银行、阿尔高 州银行、沃州银行、巴塞尔乡银行、圣加仑州银行等)及少部分投资机构。 SDFC 实际上是 一家参股性投资公司,服务的对象主要是瑞士及经合组织国家的中小企业。 SDFC 的业务是 通过一家单独成立的股份公司-瑞士新兴市场伙伴公司(Swiss Emerging Marktes Partners AG )来完成的,它提供的服务主要包括:协调和组织投资活动;评估项目的流程及融资条 件;承担部分投资所引起的开支(如项目审核、谈判组织等) ;确立投资项目的战略合作伙 伴;帮助企业建立与其它双边或多边机构的联系。
联邦经济总局设立 SDFC 主要希望实现三个目标:继续发展瑞士与发展中国家及经济转 型国家间的经济合作并帮助其实现长期稳定增长; 通过信贷、 参股融资及介绍第三方加入融 资, 促进已经国际化的中小企业向发展中国家及经济转型国家直接投资; 在规避风险的同时 追求最大的经济效益。
SDFC 要求瑞士企业在当地的合作伙伴必须满足下列要求:必须是一家富有管理经验的 私人企业, 声誉良好并占据了一定的市场位置, 经营至少两年以上且有较充足的资本, 项目 盈利前景看好。
SDFC 投资的主要国家是东欧、独联体及部分拉美、亚洲及北非的国家,投资领域主要 集中在能源和用水供应、通讯、医疗卫生、食品及农副产品加工业,不予投资的领域为:休 闲娱乐项目、 尚未打入市场的新技术、 受政府指导的项目、 风险率未充分得到研究的项目等。 SDFC 为小型企业提供的资金在 50万-250万瑞郎之间, 中型企业额度在 250万-1000万瑞郎之间,主要以项目基本金或优先股形式进行参股或贷款。所注入的资金将主要用于:企业发展所需的更新与改造、企业购并或私有化、开发新的销售市场(特别是出口市场) 、 购置设备及厂房等。 SDFC 对单个项目投资期通常为 7年,特殊情况可延长两年,投资期满 后 SDFC 将通过出售或转让股份撤出项目。
(4)瑞士政府促进投资措施的主要特点
①投资促进措施满足了瑞士中小企业适应全球经济一体化的需要
瑞士是一个倡导自由经济的国家, 政府对企业行为干预甚少, 政府的服务职能远超过了 指导职能。 随着全球经济一体化的发展, 瑞士广大的中小企业也同跨国公司一样走上了国际 化发展的道路, 以往借助出口带动生产的局面已经转向通过对外投资转移生产部门, 从而直 接占据当地市场。 但再小的投资也会引发一定的成本开支, 而且发展中国家内各种不确定因 素蕴藏着风险, 中小企业需要借助政府的扶持才可能走出国门。 正是在这种背景下, 过去被 瑞士政府所忽视的投资促进措施在这几年逐步被加强。
②投资促进措施的发展也反映了瑞士政府的思路转变过程。
瑞士政府过去的投资促进措施基本上只是简单的注资或提供担保, 对项目的经营管理参 与不够, 无法保证投资的真正效果。 现在瑞士投资促进措施以效益为先导, 在向企业伸出援 助之手的同时也考虑到政府自身利益, 在注入资本的同时也关心资本的使用, 使其发挥最大 的效用,实现双方共同受益。
③瑞士金融企业的加入代表了瑞士投资促进措施的新方向。
瑞士银行保险业发达, 资本雄厚, 但它们对于需要资金扶持的瑞士企业完全依据商业原 则, 不以政府意志为转移, 因此瑞士政府的国别政策和产业导向是不会对其产生太大影响的。 长期以来, 瑞士金融界的目光主要集中在部分跨国大型企业和少数一些投资热点地区, 而中 小企业在融资时却很难得到它们的帮助。 瑞士政府以投资基金和参股公司的方式将实力超群 的瑞士金融界聚集在一起, 一方面可以借助其资本以减轻政府的财政负担; 另一方面, 瑞士 金融界在项目设计规划以及风险管理等方面向来有着丰富的经验, 这样它们也可为需要投资 的中小企业提供更完善的服务。
2.德国的投资促进措施
德国地理位置优越,经济基础雄厚,基础设施先进,法制环境完备,政府廉洁度高,市 场环境开放, 服务业发达, 对投资者具有相当的吸引力。 同时, 德国还有各种经济促进措施, 其数量多达 600多种。 但没有一项措施是涉及外国投资者的优惠。 在德国外国资本基本实现 国民待遇,在投资限制和投资激励方面同本国人几乎没有区别。
(一)德国投资促进措施的特点
1.德国的投资促进措施主要来自三个层面,首先是欧盟的促进措施,如欧盟结构基金 (EU Strukrurfonds )是欧盟为实施地区政策,缩小欧盟不同地区之间的发展差异,促进其 经济和社会的统筹发展, 从预算中拨款设立的基金。 主要用于为经济落后地区建立基础设施, 促进企业投资,支持进行经济和社会调整以及更新教育和培训体制和促进就业。 2000年至 2006年, 欧盟结构基金的预算为 1950亿欧元, 约占欧盟预算总额的 30%。 德国的东部地区、 欧盟东部边境地区和部分西部地区属于基金的资助范围。 根据欧盟的援助原则, 欧盟结构基 金项下没有单独的促进措施,只为成员国的促进措施提供资金支持。至 2005年德国在欧盟 结构基金项下已实际使用 290亿欧元。 现欧盟已扩展到 25个成员国, 欧盟将在 2007年调整 结构基金的地区比重。
第二是联邦层面,如“改善地区经济结构”公共任务(简称:GA ) 、投资补助和以德国 复兴银行(简称:KfW )为代表的向企业提供的各种资金优惠;
第三是联邦州层面, 德国各联邦州政府根据本州的具体经济发展状况, 制定的多项促进 措施。州政府同时还负责具体实施部分欧盟和联邦政府的促进措施。
2.德国有整套的投资促进措施,包括现金补贴、优惠贷款、提供担保、国家参股等方 式。主要资助的内容涉及:成立和收购企业、促进就业、改革创新、环境保护、市场开拓和 人员培训等;
3. 投资促进措施的资助对象主要是从事加工制造业以及相关的服务行业的企业。 其中, 中小企业是资助重点,获得的补贴最高可以占到总投资的 50%。欧盟划定的大中小企业界 线分别是:雇员人数在 250人以上, 250-50人之间, 50人以下 ; 年销售额 5000万欧元以上, 5000万 -1000万欧元之间, 1000万欧元以下;总资产 4300万欧元以上, 4300万 -1000万欧 元之间, 1000万欧元以下。如果中小企业 50%以上的股份由大公司持有,该公司被视为大 公司。
4.欧盟和德国的投资促进措
施主要是资助向经济欠发达
地区的投资,以缩小地区差
距,达到经济整体发展的目
的。 所以, 欧盟和德国的优惠
政策明显向经济欠发达地区
倾斜。 德国根据社会经济发展
情况,将德国分成五类地区,
左图中颜色从深至浅分别为
1A 、 1B 、 2C 、和 2D/E地区。
补助比例
随着欧盟新成员的加入,欧盟现行的补贴水平将于 2006年底废止。 2007年将制定新的地区补贴水平。欧盟对 2006年以后各种类型地区的资助水平建议 如下:
欧盟对 2006年以后地区资助水平的建议
5.德国的促进措施名目繁多,有些措施是可以同时享用的。但欧盟规定, 优惠部分最高也不能超过项目总额的 50%。
(二)德国主要投资促进措施介绍
德国的投资促进措施主要表现为减少企业的资本支出和经营成本(见下面 表所示) 。
1.现金手段
投资津贴
投资津贴可以现金支付, 如果有盈利也可以抵税的方式实现。 投资津贴是免征税的。 投 资津贴可以用于 25%的新设备采购和 12.5%的新楼工程费用。但不能用于采购车辆和报销现 有资产。 享用投资津贴的设备自购或生产之日起至少在东德境内存在 5年; 接受投资津贴建 设的建筑完成施工后至少 5年用于商业用途。 投资者应向当地税务局递交使用投资津贴的申 请。
投资补助
使用投资补助的投资项目需在完成投资后创造长期的就业岗位; 该项目 50%的产值应在 方圆 50公里以外产生;各联邦州根据欧盟管理条例对不同地区制定不同补助比例,每创造 一个工作岗位最多可补 50万欧元,但该岗位至少存在 5年。
符合接受投资补助的资本支出包括:购买或生产有形资产(楼房、设备等) ;购买或生 产无形资产(专利、软件、许可证等) ;购买或租赁资产; (车辆及现有资产不能享受补助) 。 以及两年内所有的工资及非工资成本 (工作岗位必须是高水平、 或创造高价值、 或革新行业 的岗位,该岗位必须存在 5年) 。
该补助申请应在投资前递交州政府。
2.优惠贷款
ERP(欧洲复兴计划)中小企业地区项目
-提供长期优惠固定利率贷款
-最多可覆盖 75%的投资成本
-最大贷款金额 300万欧元
-从贷款中得到的优惠会降低最大投资补助水平
企业通过开户行向 KfW 促进银行提出贷款申请。
KfW(德国复兴银行)企业贷款
-提供长期优惠固定利率贷款
-最多可覆盖 100%的投资成本
-最大贷款金额 1000万欧元
-不会减少投资补助水平
-贷款对象为营业额小于 5亿欧元的公司
企业通过开户行向 KfW 中小企业银行提出贷款申请。
3.信用担保
各州提供的担保项目
-可为企业向商业银行项目融资提供 50%-80%的担保
-提供担保机构为:
州担保银行提供最多 100万欧元
州发展银行提供最多 250万欧元
州财政部最高提供 1000万欧元
上述担保应通过企业开户行向担保机构提出申请。
联邦担保项目
-可为企业向商业银行项目融资提供最高 80%的担保
-担保金额最低 1000万欧元
上述担保通过企业开户行向普华永道复审公司提出申请。
上面只是简单介绍了德国投资促进措施中对于中小企业减少投资成本的几
个措施, 对于大企业的投资促进措施内容基本相同, 但资助比例要低。 另外德国 还有一系列减少经营成本的投资促进措施。有意在德国,特别是德国东部投资, 或者已经在德的企业需要了解德国投资促进措施的详细内容、 要求和申请程序可 以同“投资德国”经济促进公司或者各州经济促进机构联系。 “投资德国”公司 的联系方式为:
INVEST IN GERMANY
Friedrichstrasse 60
D-10117 Berlin
电话:0049 30 200 099 0
传真:0049 30 200 099 111
邮箱:info@invest-in-germany.com
驻德国使馆经商处
二〇〇七年五月
范文四:杨佩昌:德国政府怎样还良心债?
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(共 识 网 配 图)
每当圣诞来临,纳粹受害者,无论居住在世界上哪个国家,都会收到一封慰问信(用德文和所在国两种文字书写)和一箱老人圣诞用品(如小型的圣诞树、老人穿的暖拖鞋、老人穿的羊毛衫、火腿肠等)。根据德国联邦政府的赔偿政策,“对世界各地仍在世的集中营幸存者设立专门的档案,按性别、年龄和居住国的民俗定期慰问”。该政策已经坚持半个多世纪,至今还在继续。德国政府还良心债,一还就是六十多年。
除了慰问信和圣诞礼物,每个受害者还会定期收到德国政府发放的养老金,根据德国联邦财政部数据,给每个纳粹受害者的平均赔偿额为:人身伤害养老金839欧元/月,补偿养老金584欧元/月。截至2009年底,仅对奥斯威辛集中营受害者的赔偿额就达到六千万欧元。[1]2012年,德国政府还宣布:为了对犹太人受害者进行补偿,修改1952年德国和以色列在签署的“卢森堡条约”内容,德国拿出的赔偿金达到了700亿欧元。根据新条约,东欧各国的犹太人幸存者们将一次性得到2556欧元(约20448元人民币)的补偿。之所以修改条约,这是因为“我们还不知道所有犹太人受害者的名字”,“东欧和旧苏联地区有未能被认可为受害者的犹太人”,“德国政府会对大屠杀幸存者的生计进行支持”(德国财政部长朔伊布勒语)。德国媒体表示,因为本次措施,生活在东欧的8—10万名犹太人受害者将得到赔偿。“在第二次世界大战的时候纳粹进行的大屠杀受害者中还存在未得到赔偿的犹太人,现在要进行赔偿”。
,,,,年,月,,日,德国外交部宣布,向俄罗斯、乌克兰等国家在二次大战中受害者赔偿,,亿马克。此外,德国政府于2000年成立了一项名为“回忆、负责与未来”的专项基金,对二战纳粹劳工进行赔偿,数额为100亿马克,由政府和企业界各出资50亿。德国政府对个人受害者的赔偿总额(Wiedergutmachungszahlung)每年基本保持在6亿欧元左右(如2005年为6.16亿欧元、2006年为5.92亿欧元、2007年为5.5亿欧元、2008年为5.84亿欧元、2009年为6.19亿欧元、2010年为5.99亿欧元)。
政府对受害者积极赔偿,德国企业也没有逃避应负的责任。,,,,年德国奔驰公司对战时在该公司被迫服劳役的犹太人支付了,,,,万马克,,,,,年德国大众公司向犹太人民间索赔团体,支付了,,,,万马克的赔偿。另外,,,公司、,,,公司、克尔普公司、西门子公司、拉因梅塔尔公司等,许多曾驱使犹太人服劳役的企业,在赔偿谈判后,都相继支付了受害者个人赔款。
德国政府和民间之所以能对战争和纳粹责任积极赔偿,首先是源于德国相关的法律。德国《基本法》第120条第一款明确规定:“依照联邦法律详细规定,联邦负担占领费用并承担其它内部和外部的战争”。此外,德国还颁布了诸多关于战争赔款和赔偿受害人的具体法律。根据德国的《联邦赔偿法》、《联邦还债法》规定,,,,,年,月以后,还要按计划支付,,,亿,,,,万马克,直至到,,,,年为止,德国总计支付的战争赔款总额将为,
:2)。到1953年,东西德向战胜,,,亿,,,,万马克(注:马克与欧元的比值约为1
国缴纳的战争赔款是824亿马克,约合330亿美元,与西德1950年的国民总产值相差无几。截止到,,,,年,月,德国对欧洲各国的战争赔款支付总额已达,,,亿,,,,万马克。
其次,德国的积极赔偿源于对集体责任的反省。大多数德国人承认,大屠杀并不仅仅是纳粹政府造成的,也和普普通通的德国人有关。早在1951年9月27日,战后西德总理阿登纳就在议会郑重宣告:纳粹的罪行是以德国人民的名义犯下的,因此德国人要把进行道德上
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和物质上的赔偿视为自己的义务。在二战胜利20周年之际,当时的联邦德国总统海因里希?吕布克在贝尔根贝尔森集中营解放日发表纳粹罪行的讲话,社会舆论开始广泛讨论大屠杀。年轻人开始问他们的父辈:什么是大屠杀,什么是集中营,你在战争中做了什么,你是不是纳粹党党员,1985年在纪念二战结束40周年的活动上,联邦德国总统魏茨泽克甚至明确表态:“5月8日是解放之日,我们大家(在这一天)从纳粹独裁统治下解放出来。”从“战败”到“解放”,标志着认知上重要的转变。1994年,德国议会通过了《反纳粹和反刑事犯罪法》,在法律上限制了纳粹的死灰复燃。
最后,德国的积极赔偿是基于道义和历史责任。德国人认为,纳粹反人类的暴行是不可接受,也是不允许再次复活的。联邦德国成立后,德国政府一直采取严厉措施,坚决打击新纳粹主义、种族主义以及其他极右势力。德国政府的努力并非仅仅是基于英美占领当局的非纳粹化规定,更多是源于对纳粹丑行的深刻认识和深恶痛绝。有意思的是,积极承担赔偿责任的联邦德国早期领导人其实并不负有任何罪责,因为他们大都是反纳粹的勇士,例如第一任联邦总理阿登纳,在纳粹执政早期担任科隆市市长,他明确宣布,只要他还任市长就不允许纳粹分子在科隆市举行任何集会。纳粹对其恨之入骨,并多次对他进行报复,在无奈之下只好逃到国外。德国社民党主席舒马赫也是纳粹眼中钉,最后也不得不流亡苏联组织反纳粹活动。1972年在波兰犹太人纪念碑前下跪的德国总理勃兰特也是个著名的反法西斯斗士,长期在北欧从事反纳粹事业。
二战结束后,反纳粹战士成为德国政坛主角,这是纳粹势力在德国被彻底清算的主要原因之一。正是他们对纳粹反人类暴行的痛恨,才积极制定对受害者赔偿的诸多法律法规。正如德国财长部长朔伊布勒所言:“德国将继续对大屠杀受害者负起历史责任”。“大屠杀犯罪是不能想象的严重的事情”,“知道用赔偿金是不能挽回对数百万名幸存者造成的痛苦和犯下的不正当的行为。”
前驻欧盟(EU)美国大使埃真斯特表示:“对于承认纳粹犯罪的责任、进行持续赔偿的德国政府的官员表示赞赏”,“这与日本(对于在二战时犯下的罪行)承认责任问题所表现出的态度形成了鲜明的对比。”
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范文五:瑞士和德国政府的投资促进措施
瑞士经济界向来注重投资,作为人均资本输出最多的国家,瑞士资本净输出仅次于美国
和日本。瑞士对外投资的主体虽然是跨国企业,但由于它们早已把投资扩张作为其全球战略
的一部分,能够凭借其自身力量自由选择投资场所并承担有关风险,因此瑞士政府在对外投
资领域扶持的主要对象是数量众多但实力相对较薄弱的中小企业。与众不同的是,瑞士政府
把投资促进措施纳入了发展政策的框架内,因为它从以往的经验中发现:发展援助通常是以
借贷的形式来实现,但这往往给受援国带来了较沉重的债务负担,逐渐失去了其吸引力;而
以投资形式的合作一方面可以帮助受资国提高企业的生产能力和管理水平,另一方面也可帮
助瑞士在资本和技术方面的输出。
(1)瑞士政府投资促进措施的主要目标
简单概括地说,瑞士政府投资促进措施的目标为:通过除国家补贴外的多种手段,扩大
瑞士企业在发展中国家和经济转型国家的投资范围,加强其投资力度,同时帮助它们分担投
资风险。
首先,瑞士政府的措施有法律保护、资金参与、人员投入及咨询服务等多个方面,但不
能采用直接补贴的办法,因为这是违反经合组织国家有关规定的。瑞士政府的有关措施追求
的是对投资活动的参与,与企业共担风险,共享收益。
其次,瑞士政府帮助的企业对象主要集中在中小企业上,因为它们往往有对外投资的愿
望,但由于在资金、人力、信息等方面的弱势,在投资前谨慎从事,反复考察论证,唯恐发
生风险又无力独自承担,完成一个项目费时颇长。所以,投资促进措施针对的通常也都是中
小企业投资的项目。
再者,投资促进针对的国家主要为发展中国家和经济转型国家。这些国家近年来经济自
由化程度提高,发展趋势总体良好,而且与瑞士经济在很多方面有着较强的互补性,是瑞士
企业投资的较佳选择。但这些国家经济基础仍较薄弱,法律制度不够健全,政局不够稳定,
投资风险也较大,需要瑞士政府帮助其企业分担风险。不过,在国别选择时瑞士政府主要考
虑的是亚洲和拉美的“门槛国家”、东欧及独联体国家,非洲国家由于大部分经济贫困,基
础设施及人员素质差,只有少数较好的国家是瑞士企业的投资对象。
(2)瑞士政府促进投资的主要措施和相关机构
瑞士政府与受资国之间通常都签订了投资保护协定和避免双重征税协定,这两个协定确
定了联邦经济总局(SECO)和联邦税务管理局作为投资促进主管部门的地位,其职责主要
是制订利于瑞士对外投资的有关法律框架,并同其它各有关机构对瑞士企业提供支持和帮
助。
瑞士的投资促进措施涉及一个项目从立项直至实施的全部过程:
1
投资前期研究扶持基金(Funding Facility for Pre-investment Studies) 投资前期研究扶持基金(以下简称“研究基金”)建立于1997年底,1999年7月1日起联邦经济总局将其转由瑞士投资促进组织(SOFI,后文将专门介绍)负责。研究基金主要是
帮助有投资意向的瑞士企业进行项目可行性研究及其它相关工作,以借贷形式为其提供资金
扶持,借贷方为联邦经济总局。
研究基金的使用范围:
研究基金面向的主要是私人投资项目和BOT项目,如果公共项目以私有经济的方式操
作,那么有关的瑞士企业也可申请使用研究基金。
研究基金的贷款前提:
投资项目必须在经济上有可操作性(项目的风险率和盈利可能);
投资项目必须符合发展政策的要求(对受资国经济有促进作用、推动技术和专利的转让
及对社会福利和环境有积极意义);
参与投资的企业必须具备一定的信用;
项目开支必须合理;
项目工作必须由有经验的专家进行。
研究基金贷款的主要条件:
研究基金最多可承担立项及其相关工作开支的50%,其它由投资商自行负担,签订借
贷合同前的开支不予承担。研究基金一次性贷款最高额为100万瑞郎(BOT项目可提升至200万瑞郎);贷款利率以“瑞士出口基础利率”为参照标准,通常为3%;
如果可行性研究完成后三年内,有关企业决定实施投资计划,则贷款必须偿还;如果有
关企业决定放弃投资计划且贷款协议的所有条款均已满足时,贷款可转为赠款,但研究成果
属联邦经济总局所有。
瑞士投资促进组织(Swiss Organization For Facilitating Investments):
当投资项目确立后,不少中小企业由于企业规模和业务量的限制,缺乏必要的信息来源,
因此在当地寻找合适的合作伙伴成了一个迫在眉睫的问题。如果它们愿意,这时就可得到前
文已经提到过的瑞士投资促进组织(以下简称SOFI)的帮助。
SOFI是在联邦对外经济局(SECO的前身)的倡议下于1997年7月成立的。确切地说,它是一个类似于咨询服务公司的组织,由14名专家组成,日常工作由国际著名的审计公司
-毕马威负责领导,目前它已经同南美、亚洲、欧洲、非洲近40个发展中国家及经济转型国家的有关机构建立了合作关系。
SOFI成立之初的目标主要有两点:
-促进瑞士中小企业与发展中国家及经济转型国家企业间长期经济合作关系的发展;
-帮助瑞士企业在向发展中国家及经济转型国家投资的同时,加强瑞士工业专利和技术
的输出。
2
SOFI向瑞士企业提供的服务主要分以下四个方面:
?投资促进
参与地区间、国家间投资促进领域的合作;调查研究有合作关系的国家内的投资可能性,
并向瑞士企业提供有关信息;组织安排与投资促进有关的研讨会、情况介绍会等活动。
?信息服务
向有投资意向的瑞士企业提供相关国家的下列信息:政治和经济形势;吸引外资的政策、
相关措施及框架条件;工业部门、关税、基础设施及劳务市场的有关情况;瑞士当地及基于
国际间多边协定的项目融资可能。
?合作伙伴的中介
帮助瑞士企业选择潜在的合作伙伴;在项目谈判期间提供咨询和中介;帮助瑞士企业启
动投资项目,并在最初的项目实施期提供经营管理上的支持。
?咨询
帮助瑞士企业制订投资方针和战略并与其共同规划项目方案;参与项目的可行性研究并
提供资金支持;对于长期性项目,帮助规划新设企业的经营管理机制,并可代为培训所需管
理人员。
(3)瑞士政府在项目实施过程中的扶持措施
过去,瑞士政府在促进投资政策方面手段有限,主要是通过投资风险担保。但投资风险
担保从一开始就陷入了运作困境,由于其提供服务面较窄,保费较高,手续繁琐,缺乏配套
措施,担保力度也不够,因此对瑞士企业的吸引力较小。尽管它有5亿瑞郎的资本金,但在
1998年仅完成担保额2000万瑞郎。另外,它长期以来也一直处于出口风险担保的阴影之下,
即使是在促进投资方面措施远较瑞士得力的其它欧美发达国家,投资风险担保的年平均收入
也仅为出口风险担保的15%左右。甚至连瑞士政府也逐渐对其淡忘,目前投资风险担保的
有关事宜竟由联邦出口风险担保局代为管理。
而对于很多中小企业来说,当项目的一切准备工作就绪后,企业仍然可能会面临资金上
的缺口,特别是风险准备金和项目启动资金这两方面。瑞士政府也已经认识到了这一点,并
且开始着手改变其促进投资的有关措施,最新的作法是通过设立直接投资基金及BOT、BOO
等特殊合作方式参与企业投资项目的实施过程,变被动为主动,同时也可获得一定的经济效
益,改变过去“只出不进”的状况。在这二、三年间,瑞士政府与多方面合作,已经设立了
多个投资基金或风险基金,通过参股、提供股东贷款等形式,向投资企业提供第三方融资服
务。这些基金在其设立过程中也反映出了瑞士政府在投资促进政策方面的各个侧重点,有的
采用的是双边合作形式,如:中瑞合作基金、突尼斯-瑞士伙伴基金,有的又是多边合作形
式,如南非风险基金就是由瑞士、南非和德国三方共同设立的;有的反映了瑞士政府的产业
导向,如与印度合作的瑞士高科技风险基金,有的同时兼有发展政策因素的考虑,如:拉美
生态基金、中美洲环境基金。在瑞士政府新设立的这些基金组织中,最为重要的就是瑞士发
3
展金融公司(Swiss Development Finance Corporation,以下简称SDFC)。
SDFC是联邦经济总局与瑞士金融界于1999年共同建立的,启动资本为5500万瑞郎,今年初将增至1亿瑞郎,瑞士政府拥有49%的股份。其它参与的瑞士金融企业有苏黎世金
融服务集团、瑞士联合银行、一部分瑞士州立银行(苏黎世州银行、日内瓦州银行、阿尔高
州银行、沃州银行、巴塞尔乡银行、圣加仑州银行等)及少部分投资机构。SDFC实际上是一家参股性投资公司,服务的对象主要是瑞士及经合组织国家的中小企业。SDFC的业务是通过一家单独成立的股份公司-瑞士新兴市场伙伴公司(Swiss Emerging Marktes Partners AG)来完成的,它提供的服务主要包括:协调和组织投资活动;评估项目的流程及融资条
件;承担部分投资所引起的开支(如项目审核、谈判组织等);确立投资项目的战略合作伙
伴;帮助企业建立与其它双边或多边机构的联系。
联邦经济总局设立SDFC主要希望实现三个目标:继续发展瑞士与发展中国家及经济转
型国家间的经济合作并帮助其实现长期稳定增长;通过信贷、参股融资及介绍第三方加入融
资,促进已经国际化的中小企业向发展中国家及经济转型国家直接投资;在规避风险的同时
追求最大的经济效益。
SDFC要求瑞士企业在当地的合作伙伴必须满足下列要求:必须是一家富有管理经验的
私人企业,声誉良好并占据了一定的市场位置,经营至少两年以上且有较充足的资本,项目
盈利前景看好。
SDFC投资的主要国家是东欧、独联体及部分拉美、亚洲及北非的国家,投资领域主要
集中在能源和用水供应、通讯、医疗卫生、食品及农副产品加工业,不予投资的领域为:休
闲娱乐项目、尚未打入市场的新技术、受政府指导的项目、风险率未充分得到研究的项目等。
SDFC为小型企业提供的资金在50万-250万瑞郎之间,中型企业额度在250万-1000
万瑞郎之间,主要以项目基本金或优先股形式进行参股或贷款。所注入的资金将主要用于:
企业发展所需的更新与改造、企业购并或私有化、开发新的销售市场(特别是出口市场)、
购置设备及厂房等。SDFC对单个项目投资期通常为7年,特殊情况可延长两年,投资期满
后SDFC将通过出售或转让股份撤出项目。
(4)瑞士政府促进投资措施的主要特点
?投资促进措施满足了瑞士中小企业适应全球经济一体化的需要
瑞士是一个倡导自由经济的国家,政府对企业行为干预甚少,政府的服务职能远超过了
指导职能。随着全球经济一体化的发展,瑞士广大的中小企业也同跨国公司一样走上了国际
化发展的道路,以往借助出口带动生产的局面已经转向通过对外投资转移生产部门,从而直
接占据当地市场。但再小的投资也会引发一定的成本开支,而且发展中国家内各种不确定因
素蕴藏着风险,中小企业需要借助政府的扶持才可能走出国门。正是在这种背景下,过去被
瑞士政府所忽视的投资促进措施在这几年逐步被加强。
?投资促进措施的发展也反映了瑞士政府的思路转变过程。
4
瑞士政府过去的投资促进措施基本上只是简单的注资或提供担保,对项目的经营管理参
与不够,无法保证投资的真正效果。现在瑞士投资促进措施以效益为先导,在向企业伸出援
助之手的同时也考虑到政府自身利益,在注入资本的同时也关心资本的使用,使其发挥最大
的效用,实现双方共同受益。
?瑞士金融企业的加入代表了瑞士投资促进措施的新方向。
瑞士银行保险业发达,资本雄厚,但它们对于需要资金扶持的瑞士企业完全依据商业原
则,不以政府意志为转移,因此瑞士政府的国别政策和产业导向是不会对其产生太大影响的。
长期以来,瑞士金融界的目光主要集中在部分跨国大型企业和少数一些投资热点地区,而中
小企业在融资时却很难得到它们的帮助。瑞士政府以投资基金和参股公司的方式将实力超群
的瑞士金融界聚集在一起,一方面可以借助其资本以减轻政府的财政负担;另一方面,瑞士
金融界在项目设计规划以及风险管理等方面向来有着丰富的经验,这样它们也可为需要投资
的中小企业提供更完善的服务。
德国地理位置优越,经济基础雄厚,基础设施先进,法制环境完备,政府廉洁度高,市
场环境开放,服务业发达,对投资者具有相当的吸引力。同时,德国还有各种经济促进措施,
其数量多达600多种。但没有一项措施是涉及外国投资者的优惠。在德国外国资本基本实现
国民待遇,在投资限制和投资激励方面同本国人几乎没有区别。
(一)德国投资促进措施的特点
1.德国的投资促进措施主要来自三个层面,首先是欧盟的促进措施,如欧盟结构基金
(EU Strukrurfonds)是欧盟为实施地区政策,缩小欧盟不同地区之间的发展差异,促进其
经济和社会的统筹发展,从预算中拨款设立的基金。主要用于为经济落后地区建立基础设施,
促进企业投资,支持进行经济和社会调整以及更新教育和培训体制和促进就业。2000年至
2006年,欧盟结构基金的预算为1950亿欧元,约占欧盟预算总额的30%。德国的东部地区、欧盟东部边境地区和部分西部地区属于基金的资助范围。根据欧盟的援助原则,欧盟结构基
金项下没有单独的促进措施,只为成员国的促进措施提供资金支持。至2005年德国在欧盟结构基金项下已实际使用290亿欧元。现欧盟已扩展到25个成员国,欧盟将在2007年调整
结构基金的地区比重。
第二是联邦层面,如“改善地区经济结构”公共任务(简称:GA)、投资补助和以德国复兴银行(简称:KfW)为代表的向企业提供的各种资金优惠;
第三是联邦州层面,德国各联邦州政府根据本州的具体经济发展状况,制定的多项促进
措施。州政府同时还负责具体实施部分欧盟和联邦政府的促进措施。
2.德国有整套的投资促进措施,包括现金补贴、优惠贷款、提供担保、国家参股等方
式。主要资助的内容涉及:成立和收购企业、促进就业、改革创新、环境保护、市场开拓和
人员培训等;
5
3.投资促进措施的资助对象主要是从事加工制造业以及相关的服务行业的企业。其中,
中小企业是资助重点,获得的补贴最高可以占到总投资的50%。欧盟划定的大中小企业界
线分别是:雇员人数在250人以上,250-50人之间,50人以下;年销售额5000万欧元以上,5000万-1000万欧元之间,1000万欧元以下;总资产4300万欧元以上,4300万-1000万欧元之间,1000万欧元以下。如果中小企业50%以上的股份由大公司持有,该公司被视为大
公司。
4.欧盟和德国的投资促进措
施主要是资助向经济欠发达
地区的投资,以缩小地区差
距,达到经济整体发展的目
的。所以,欧盟和德国的优惠
政策明显向经济欠发达地区
倾斜。德国根据社会经济发展
情况,将德国分成五类地区,
左图中颜色从深至浅分别为
1A、1B、2C、和2D/E地区。
德国东西部地区中小企业获得投资资助的比例
资助部分28%
50%
47%优惠贷款、担保部
分25%
自有资金部分25%25%
德国各地区投资促进措施最高
东部地区西部地区
补助比例
1A地区 2B地区 2C地区 2D/E地区 小企业 50% 43% 28% 15%
6
中等企业 50% 43% 28% 7.5% 大企业 35% 28% 18% 0%
随着欧盟新成员的加入,欧盟现行的补贴水平将于2006年底废止。2007年将制定新的地区补贴水平。欧盟对2006年以后各种类型地区的资助水平建议
如下:
2007.1-2009.12 2010.1-2013.12 大企业 中等企业 小企业 大企业 中等企业 小企业 目标1转型地区
勃兰登堡-sw、 30% 40% 50% 20% 30% 40% 哈雷、莱比锡
目标1地区
东德其他所有地区30% 40% 50% 30% 40% 50% (柏林除外)
目标2地区 柏林 15% 25% 35% 35% 25% 35%
5.德国的促进措施名目繁多,有些措施是可以同时享用的。但欧盟规定,
优惠部分最高也不能超过项目总额的50%。
(二)德国主要投资促进措施介绍
德国的投资促进措施主要表现为减少企业的资本支出和经营成本(见下面
表所示)。
1.现金手段
投资津贴
投资津贴可以现金支付,如果有盈利也可以抵税的方式实现。投资津贴是免征税的。投
资津贴可以用于25%的新设备采购和12.5%的新楼工程费用。但不能用于采购车辆和报销现
有资产。享用投资津贴的设备自购或生产之日起至少在东德境内存在5年;接受投资津贴建设的建筑完成施工后至少5年用于商业用途。投资者应向当地税务局递交使用投资津贴的申
请。
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投资津贴 工资补贴 研发补助/贷款
投资补助 研发风险投资 培训支持
最多占投资成本的50% + 经营成本的X%
投资补助
使用投资补助的投资项目需在完成投资后创造长期的就业岗位;该项目50%的产值应在 方圆50公里以外产生;各联邦州根据欧盟管理条例对不同地区制定不同补助比例,每创造
一个工作岗位最多可补50万欧元,但该岗位至少存在5年。
符合接受投资补助的资本支出包括:购买或生产有形资产(楼房、设备等);购买或生 产无形资产(专利、软件、许可证等);购买或租赁资产;(车辆及现有资产不能享受补助)。
以及两年内所有的工资及非工资成本(工作岗位必须是高水平、或创造高价值、或革新行业
的岗位,该岗位必须存在5年)。 该补助申请应在投资前递交州政府。 培训支持
2.优惠贷款
ERP(欧洲复兴计划)中小企业地区项目
-提供长期优惠固定利率贷款
-最多可覆盖75%的投资成本
-最大贷款金额300万欧元
-从贷款中得到的优惠会降低最大投资补助水平
企业通过开户行向KfW促进银行提出贷款申请。
KfW(德国复兴银行)企业贷款
-提供长期优惠固定利率贷款
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-最多可覆盖100%的投资成本
-最大贷款金额1000万欧元
-不会减少投资补助水平
-贷款对象为营业额小于5亿欧元的公司
企业通过开户行向KfW中小企业银行提出贷款申请。
3.信用担保
各州提供的担保项目
-可为企业向商业银行项目融资提供50%-80%的担保
-提供担保机构为:
州担保银行提供最多100万欧元
州发展银行提供最多250万欧元
州财政部最高提供1000万欧元
上述担保应通过企业开户行向担保机构提出申请。
联邦担保项目
-可为企业向商业银行项目融资提供最高80%的担保
-担保金额最低1000万欧元
上述担保通过企业开户行向普华永道复审公司提出申请。
其中:
A.机械设备投资 1050万欧元
B.租用办公室(不能享用补贴) 10万欧元
C.每年用研究人员的劳动力成本 37.5万欧元
其中:
投资津贴(A部分的25%) 262.5万欧元
投资补助(A部分的25%) 262.5万欧元
研发补助(C 部分的40%x2年) 30万欧元
上面只是简单介绍了德国投资促进措施中对于中小企业减少投资成本的几
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个措施,对于大企业的投资促进措施内容基本相同,但资助比例要低。另外德国
还有一系列减少经营成本的投资促进措施。有意在德国,特别是德国东部投资,
或者已经在德的企业需要了解德国投资促进措施的详细内容、要求和申请程序可
以同“投资德国”经济促进公司或者各州经济促进机构联系。“投资德国”公司
的联系方式为:
INVEST IN GERMANY
Friedrichstrasse 60
D-10117 Berlin
电话:0049 30 200 099 0
传真:0049 30 200 099 111
邮箱:info@invest-in-germany.com
驻德国使馆经商处
二〇〇七年五月
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