范文一：非公有制经济的宪法地位

法学家2005年第3期 [法学前沿]

本期视点:非公有制经济的平等保护

编者按:2005年2月24日，国务院发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干

见》明确提出了放宽非公有制经济市场准入限制、加大对非公有制经济的财税金融支持等鼓励、支持和 意 引 导非公有制经济发展的七大政策措施。《意见》的发布，对于进一步贯彻落实中共十五大特别是十六大 以 来关于鼓励和促进非公有制经济发展的一系列方针政策，落实2004年宪法修正案关于完善保护私有

财产 法律制度的要求，切实解决我国非公有制经济发展面临的观念、法律、体制等方面的困难和问题，具

有非 常深远的现实意义和历史意义。为此，本刊特开辟专栏——“非公有制经济的平等保护”，约请知名 法学 专家、学者就此问题从法律的角度进行探讨。

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非公有制经济的宪法地位

韩大元+

国务院出台的《国务院关于鼓励支持和引导个 有制经济之外，我国还存在着个体经济、私营经济 和“三资”企业等多样化的非公有制经济形式，形 体私营等非公有制经济发展的若干意见》(以下简

称“意见”)以国家政策的形式，把非公有制经济 成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的 与公有制经济放在一个平等的发展平台上，落实了 基本经济制度。为了正确理解“意见”的基本精神

促进非公有制经济发展的基本政策。根据宪法规 与实施途径，有必要分析非公有制经济在宪法规范

定，社会主义公有制经济是国家经济制度的基础和 上的地位及其变化过程，为推动非公有制经济的发 展提供充分的宪法基础。 主体，但它并不排斥其他非主体经济所有制的合法 存在。现阶段，除了全民 所有制和劳动群众集体所

+中国人民大学法学院教授。 万方数据 一10一

jE公有制经济的宪法地位

一、非公有制经济宪法地位的规范变迁 行的，管理方式是“引导、监督和管理”，缺乏主 自现行宪法颁布以来，规定非公有制经济宪法

地位的条款经历了三次修改，成为宪法规范体系中 动性与自律性管理理念，发展非公有制经济的动力

机制呈现出单向性。 变化最多的条款。透过非公有制经济宪法规范的变 化过程，我们可以了解国家对

非公有制经济的理念 1999年通过的宪法修正案第16条对原宪法

条 与政策的变化，分析社会变革中宪法与社会经济结 款第11条内容又进行了修改，在原条文第1款 定“个体经济”后增加规定“私营经济等非公有 构之间的内在关系。 规 1982年宪法第11条规定:“在法律规定范围内 制”的形式，把“个体经济是社会主义公有制的补

充”修改为“在法律规定范围内的个体经济、私营 的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的

经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要 补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益”。

这是建国后我国宪法上第一次出现的个体经济合法 组成部分，”并规定“国家保护个体经济、私营经 济的合法的权利和利益”，进一步简化了宪法条文 性的表述，使长期以来飘摇不定的个体经济获得了 宪法地位。但是，当时的宪法条款对个体经济的保 的文字表述。但从宪法规范角度看，对非公有制经 护是不全面的，仍保留着封闭和不确定的规范，如 济的宪法地位与国家保护的非公有制经济范围并不

一致，规范表述上只有个体经济、私营经济成为国 与公有制相对应的非公有制经济范围只限于个体经

济，其宪法上的地位是“补充”，仍处于公有制经 家保护的对象，而非公有制经济体系中属于“等”

字范围的部分并没有得到规范的明确确认。如按照 济的从属地位。第2款规定“国家通过行政管理， 指导、帮助和监督个体经济”，为个体经济的发展 宪法修正案第16条，外资企业虽成为非公有制 济的重要组成部分，但不属于国家明确保护的范 经 限定了严格的范围，保留着浓厚的行政管理色彩。

1988年4月修改宪法时，根据国家经济发展的 围，使其宪法地位处于不确定状态。这一规范上的 需

要，在原有条款的基础上增加了第3款，规定: 缺陷通过2004年通过的宪法修正案第21条得到

了

完善。 国家允许私营经济在法律规定范围内存在和发展。 私营经济是社会主义公有制经济的补充。国 家保护 2004年宪法修正案对宪法第11条又进行了 第 三次修改，将宪法11条第2款修改为:“国家保私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引

护 导、监督和管理“。这一规定成了宪法修正案第1 个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利

和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发 条，从宪法规范角度扩大了宪法保护的非公有制经

济范围，从个体经济发展到规模较大的私营经济， 展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”，形 使客观存在的私营经济正式获得宪法的认可。但这 成了宪法修正案第21条。?通过对同一条款的三 次 次修宪仍没有完成有关私营经济宪法规范的开放性 修改，非公有制经济的宪法地位最终得到了比较完 整的确认，并为其他法律、法规进一步把非公有制 与调整性任务，只是完成了部分政策调整的任务，

在宪法规范层面仍保留着一定的封闭性因素，如国 经济宪法地位具体化提供了统一的基础。 家对私营

经济合法性的认定是以“允许”的方式进

?宪法修正案是否具有独立规范价值是学术界有争议的问题。从宪法解释学意义上讲，对某一宪法条文进行修改后产生的宪法修正 案可以成为独立的条款，可以单独适用。现行宪法颁布实施以来，以宪法修正案的方式进行了四次修改。目前对宪法修正案的认识与具体 运用并不十分规范，需要在实践中不断完善。如现有的31条宪法修正案之间也存在相互矛盾的地方，不能很好地加以引用，应当明确宪 法 修正案自身条文相互之间的关系;除了对原来的宪法条文进行修改之外，根据需要，宪法修正案可以作为独立的宪法条文等。基于这 种分 析，宪法修正案第16条、第21条是有关非公有制经济地位的统一的依据，其效力已代替原宪法条文第11条。万方数据 一11—

法学家2005年第3期

二、非公有制经济宪法规范的构成 在我国，非公有制经济宪法规范条款包括: 的宪法文本中“等”字一般用于表示列举未尽事 1999年修改宪法后形成的宪法修正案第16条; 项，为宪法规范适应社会发展提供了灵活的规范

基

2004年宪法修改后形成的宪法修正案第21条;宪 础。凡是用等字的规范主要分未来指向性条款和难 法第33条规定的平等原则;宪法修正案第22条规 以详细列举的条款。在宪法修正案第21条中， 除 定的“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照 个体经济和私营经济外，非公有制经济还包括哪些 法律规定保护公民的私有财产权和继承权”等条 内容，仍是需要从宪法规范层面解决的问题。 款。

这些非公有制经济地位的宪法规范，是国家制 在非公有制经济宪法保护主体上，宪法修正案

定有关非公有制经济发展的法律或政策的基本依 第2l条中明确了对非公有制经济保护义务的主

据。国务院颁布的《意见》，作为国家指导性政策 是国家。在我国的宪法文本中“国家”是出现频率 体 和指导性目录，是宪法修正案第16条和第21条规 最高的词汇之一，?在不同的宪法条文中具有不同

定的具体化。 的内涵，需要从具体宪法条文的特点出发确定国家

在非公有制经济性质上，宪法修正案第16条 的具体内涵。本条中的国家首先表现为负有保护

非 以宪法规范的形式明确了非公有制经济的性质，即 公有制经济发展义务的国家机关，即国家立

法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有 关、行政机关、审判机关和检察机关在职权法机 “ 的行使 制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”， 过程中保护非公有制经济的合法的权利和 利益。根 从规范的层面规定了非公有制经济在国家基本经济 据宪法规定，国家机关依法保护非公有

制经济是一

制度中的地位。作为社会主义市场经济重要组成部 种法律义务，体现了维护国家基本经济制度的要 分的非公有制经济已不是处于“补充”地位的附属 求。如行使立法权时，不得制定公有制经济与非公 性经济形态，在法律上同公有制经济处于平等地 有制经济处于不平等地位的法律;行政机关进行行 位，平等参与市场经济的发展。与这种地位相适 政行为时不得侵犯非公有制经济合法的权利与利

应，从事非公有制经济的人员，包括民营科技企业 益;审判机关必须贯彻平等原则，平等保护公有制

的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技 与非公有制经济，不得歧视非公有制经济等。从保

术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人 护主体看，国务院公布的“意见”是最高国家行政 员等社会阶层，成为中国特色社会主义事业的建设 机关积极落实宪法规范和精神的具体表现。应从宪 者，同时获得政治上和法律上的合法地位。宪法对 法文本中规定的国家概念来理解非公有制经济的保

非公有制经济身份的“正名”反映了宪法作为国家 护主体，不能把国家承担的义务通过具体部门或地

行动纲领的功能，同时体现了宪法对经济制度价值 方政府层层“承包”，影响国家政策的统一性与权

判断标准的变化。 威性。 在非公有制经济主体范围上，修正案第21条 在非公有制经济的保护方式上，随着宪法对

非 把原来条文中的“个体经济、私营经济”修改为 公有制经济理念的变化，国家保护政策上也有

了变 “个体经济、私营经济等非公有制经济”，以“等” 化。根据宪法修正案第21条的规定，国家

对非公 字表示非公有制经济不仅仅限于个体经济和私营经 有制经济发展采取鼓励、支持和引导的政

策。宪法 济，还包括外商投资企业等经济形式，既规定非公 规范上出现的不同表述反映了国家对非 公有制经济 有制经济的主体部分，同时为通过宪法解释进一步 发展的理念与政策变化。如引导是指 扩大非公有制经济的范围，赋予未来可能出现的新 有制经济发展服务的方向发展;监为社会主义公

督是指国家要求 的经济主体获得宪法地位留下了必要空间。在我国 非公有制经济在法律规定范围内

活动，保护范围仅 万方数据

?在我国宪法文本中“国家”一词出现了151次。

非公有制经济的宪法地位

限于合法的权利;管理是指国家工商行政管理部门 支持是一种更积极、主动的规范表述，有助于发展

依法对非公有制经济的生产和具体的经营活动提供 基本经济制度。 服务。在非公有制经济发展政策

上，引导、鼓励和

三、非公有制经济宪法规范的实现方式与“意见"的意义

宪法规范对非公有制经济地位的规定是具有法 规范只是一种政策的宣示，在实践中起到政策性调

律效力的独立的规范体系，发挥直接的效力。国家 整作用，不发生法律效力。从宪法与法律、法规之 机关的活动和规范性文件不得同宪法规范的要求相 间的效力等级看，除法律外的其他规范性文件一般 抵触。 不得直接以宪法为基础，履行将宪法内容具体化的

从性质上看，笔者认为，“非公36条“作为国 务 义务，否则会导致合法性与合宪性之间界限的混

院颁布的“意见”，并不属于法律规范体系。因 乱，使合宪性审查处于不确定状态。因此，如何将 为根据《行政法规制定程序条例》，行政法规的名 宪法规范上的非公有制经济地位“具体化”是涉及 称一般称“条例”、“规定”与“办法”等，根据授 宪法效力的重要问题。这里讲的“具体化”应符合 权制定的行政法规一般称为暂行条例或者暂行规 宪法规范实现的基本要求与形式，是一种宪法规范 定。同时，行政法规的制定具有严格的程序，需要 实现的方式。国务院作为行使最高行政管理权的机 遵循立法法确定的立法原则，符合宪法和法律。但 关，可以发布具有普遍约束力的其他行政规范性文 作为“意见”，规范层面的效力是不确定的，不具 件，其具体的名称由《国家行政机关公文处理办 有法律效力，不宜直接以宪法规定为基础，而以相 法》作出具体规定。根据《处理办法》第2条的规关的法律、法规的规定为基础。因为，根据法治原 定，行政机关的公文(包括电报)，是行政机关在 则，国务院的所有规范性文件，不得同法律相抵 行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式 触。因此，以“意见”的形式直接把宪法规范内容 的公务文书;第3条列举的公文种类12项都有明 进行具体化并不是规范的表现形式。 确的解释，但“意见”并没有包括在12项之中。 从内容上看，“意见”列举了国务院支持和引 在12项中与“意见”形式相类似的公文形式是 导非公有制经济发展的36条措施，其核心的内容 “指示”，即适用于对下级机关布置工作，阐明工作 是:消除影响非公有制经济发展的体制性障碍，确 活动的指导原则。至于行政机关的行政公文是否都 立平等的市场主体地位，实现公平竞争;改进和加 具有“法定效力”是值得进一步探讨的问题。首先 强政府监督管理和服务。为了实现宪法确立的公有 需要明确“法定效力”的性质与范围，并确定每一 制与非公有制法律上的平等地位，“意见”要求贯 种公文表现“法定效力”形式与特点，不能笼统地 彻平等市场准入，实现公平待遇原则，明确要求 规定行政机关的公文具有“法定效力”。另外，即 “允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领 使有“法定效力”，也不能由国务院办公厅作出规 域。”为了消除规范层面出现的不平等现象，“意

定。如把“意见”和“指示”作为具有等同性质的 见”要求国家有关部门与地方人民政府要尽快完成

国务院公文，“意见”对非公有制经济发展提出的 清理和修订限制非公有制经济市场准人的法规、规 措施可以解释为“对下级机关布置工作，阐明工作 章和政策性规定工作等。另外，“意见”以“允许” 活动的指导原则”，约束一切国家行政机关的活动。 的方式规定非公有制经济可以进入垄断行业、公用 但这种“约束”并不具有严格的法律效力，并且约 事业、社会事务领域、进入金融服务业与国防科技 束的对象仅限于行政机关系统，不能约束立法机 工业建设领域等。?

从效力上看，国务院以“意见”的形式公布的 关、审判机关与检察机关活动。从法律规范的效力

?2005年4月17日国务院颁布的“国务院关于2005年深化经济体制改革的意见”中重点提到了“提高对非公有制企业的贷款 比重 规范发展中小企业信用担保体系”问题，并为非公有制经济提供公共服务提出了明确的要求。 一13,

万方数据

法学家2005年第3期

等级看，包括“意见”在内的其他行政规范性文件 引导非公有制经济发展 ”作为发展非公有制经

效力低于宪法、法律、法规和规章。 济发展的政策目标也与宪法规范的效力不协调。如 从非公有制经济宪法规范具体化的过程看，通 前所述，“鼓励”、“引导”和“支持”在宪法文本 过 “意见”把对非公有制经济的保护具体化存在着 上已不是政策性规范，已成为宪法规范的一部分， 效力和调整方式不确定性问题。“意见”在发展非 无须把宪法规范重新表述为一种政策性语言;(3)

公有制经济方面的积极功能在于，以“允许”、“鼓 “意见”以“允许”的方式，规定了许多放宽非公

励’、“支持”等形式提出了发展非公有制经济的 有制经济市场准入的内容，有些内容明显是需要由 36条政策，并提出了具体的实现方式。但与宪法 法律规范规定的，有些是通过法律修改来规定的， 规范的关系上，“意见”规定的某些内容也存在着 也有一些内容涉及到其他国家机关权限范围的问

不协调之处。主要有:(1)非公有制经济已成为明 题。比如，非公有资本进入垄断行业和领域的问

确的宪法规范的内容，国家行政机关没有必要也不 题，涉及到一系列复杂的法律调整问题;又如非公

应该把宪法上明确规定的内容重新确认。“意见” 有资本进人国防科技工业建设领域与国有企业重组

中的“我国个体、私营经济等非公有制经济已经成 等问题涉及重大政策调整和法律修改问题。仅仅以 为社会主义市场经济的重要组成部分和促进社会生 具有非规范性文件性质的“意见“的形式对涉及到

产力发展的重要力量”的表述似有重新确立非公有 重大法律修改或政策调整问题作出规定有可能引发

制经济地位之嫌;(2)“意见”以“鼓励、支持和 不同规范之间的冲突。

四、保护非公有制经济发展与宪法解释功能

保护非公有制经济是宪法规定的国家基本经济 公有制经济与非公有制经济平等的原则得不到有效

制度，具有明确的宪法规范基础。因此，今后建立 实现，不利于发展非公有制经济。如目前非公有制

保护非公有制经济的法律体系或制定政策时必须以 经济在市场准人和投资等方面存在着许多体制性限

宪法规范为基础，并积极运用宪法解释制度完成具 制，靠政策的调整或以“意见”的形式难于解决体 体化的任务。 制的障碍问题。因此，应根据宪法的规定，抓紧清

首先，要完整地理解非公有制经济宪法规范的 理和修订有关法律、法规，完善非公有制经济在主

体系，应从目的论的角度认识和运用宪法规范。经 体、产权、税收、交易、就业等方面的法律法规，

过三次修改，有关非公有制经济的宪法规范相对完 推动非公有制经济的发展。 善，为法律体系的建立 提供了统一的基础。如前所 第三，非公有制经济的健康发展依赖于宪法体 述，非公有制经济宪法规范是统一的整体，并不仅 制的发展与完善。有关非公有制经济宪法规范的形 仅指21条修正案，还包括市场经济地位的确立、 成只是发展非公有制经济的基础，并不能自动地得

以公有制为主体，多种所有制并存的基本经济制度 到实现。只有在宪法实施的过程与环境中，非公有

的形成、宪法对私人财产权的保护等因素。 制经济才能获得正常发展的依据与基础。从发展非

其次，以宪法规范为基础，建立保护非公有制 公有制经济的基本要求看，现行的宪法规范体系也 经 济的完整的法律体系。目前，急需的工作是清理 存在不完善的地方，如私人财产权的保护是发展非 和 性修订与宪法规范相抵触的法律、法规，消除体制 公有制经济的重要权利基础，没有财产权的有效宪

障碍。根据宪法规范效力最高性原则，凡与宪法 法保护就不可能发展非公有制经济。经过2004年 相

抵触的法律、法规和其他规范性文件是无效的， 修宪，私人财产权保护有了更明确的宪法依据，但

如继续适用可能违宪的法律、法规会对当事人的权 私人财产权仍没有明确规定为公民基本权利，缺乏 利造成侵害，同时破坏法律体系的统一性。如法 律、法规的修改工作跟不上，就无基本权利属性。 法改变现实中存 第四，非公有制经济的发展过程中，应注意把 在的限制非公有制经济的体制性问题，宪法规定的 握保护与限制的界限，依法对非公有制经济实行监

一14一 万方数据

构建民营企业的平等税收法治环境 督和管理。尽管宪法规范对非公有制经济发展表现 体化的任务，然后再用行政法规和行政规章等规范

出日益开放的功能，但对其管理和监督也是宪法规 性文件进一步具体化，尽可能避免直接以政策性文 范本身的要求。如果只讲保护，不讲必要的限制， 件来规定。?在宪法规范具体化的过程中，应重视 实际上是割裂了宪法规范的完整性。宪法保护非公 宪法解释功能，对涉及到非公有制经济宪法规范的 有

制经济的合法的权利和利益，鼓励和支持合法经 条款进行必要的解释，以扩大非公有制经济范围，

营，为他们提供公开、公平和公正的发展市场经济 统一人们对宪法规范的认识。由于非公有制经济条

的环境。宪法文本中的合法利益的保护和依法管理 款经过了几次修改，在原条文与修正案之间，不同 是国家对非公有制经济发展的基本政策和态度，不 时期做出的修正案之间也会出现不同的理解。如个 能片面理解为只保护，不限制。由于非公有制经济 体经济和私营经济作为非公有制经济的地位是比较 本身的性质，国家需要引导和管理，需要把人权保 明确的，但“等”字可能包含的非公有制经济新的

护的原则和精神贯彻到非公有制经济活动之中。我 类型的认定不能由下位规范或政策随意确定，必须 们

必须承认，非公有制企业市场行为不规范的现象 通过宪法解释或授权的规范来规定。又如个体经济

是比较严重的，在非公有制企业经营活动中，侵犯 和私营经济本身的含义发生歧义时，有效的方式仍 劳动者基本权利的问题也值得引起关注。 然是通过宪法解释。目前对个体经济和私营经济的 第五，在非公有制经济宪法规范的实现过程 解释只是学理解释或非规范性文件的解释，不能反

中，应注意保持规范之间的统一性与协调性，建立 映有权解释，甚至宪法文本中出现的“依法”中的

宪法规范——法律规范——政策规范相统一的体 “法”字也需要解释等。因此，在宪法实施过程中

应积极发挥宪法解释制度的功能，通过宪法解释解 系，政策规范只是实施法律规范的具体化，不能直 接以宪法规范为基础制定政策性规范，以形成严格 决非公有制经济发展中出现的各种疑义或争议，建 的法律保护体制，避免因法律规范空缺而产生的规 立以宪法解释、宪法修改与宪法惯例并用的宪法运

范体系的相互矛盾。?当宪法规范中对非公有制经 行机制。

济做出相应的规定后，应尽快通过法律规范完成具

构建民营企业的平等税收法治环境

刘剑文+

随着我国经济体制改革的深入，非公有制经济 (不含农业税和关税)为32(2,，而民营企业和涉

有力地促进了我国国民经济的发展。非公有制经济 外企业的税收收入占到税收收入总量的52(9,。?

占经济总量的比重约为50,左右，其中民营经济 近10年来，来自民营企业的税收增长率已经高 于 约占经济总量的20,左右。从税收收入构成看， 全国其他经济形式税收收入增长的平均水 平。? 2002年国有经济的税收收人占全部税收收入总量 2002年民营经济缴纳的税收达1950亿

元，占当年

? 目前对非公有制经济类型划分的主要依据是1998年8月国家统计局、国家工商行政管理局联合颁布的《关于划分企业登记注册 类 型的规定》和1988年国务院发布的《私营企业暂行条例》。 ?2005年4月19日，国务院减轻企业负担部际联席会议要求“各地区、各部门，从八个方面对向私营等非公有制企业乱收费、乱 罚 款和各种摊派等行为进行重点治理。”国家工商总局也出台了促进非公有制经济发展“21条”。这种思路仍然是以政策性调整为主的模缺乏统一性与有效性。 式， +北京大学法学院教授。 ?参见胡海、罗一帆、彭友山:《促进非公有制经济发展的税收政策研究》，载《湖南税务高等专科学院学报》2004年第1期。 ?参见杨天宇:《我国民营企业高税负研究》，载《华北电力大学学报(社会科学版)》2003年第4期。 万方数据 一】5一

范文二：非公有制经济的地位

非公有制经济宪法地位的规范分析

国务院出台的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(简称“意见”)以国家政策的形式，把非公有制经济与公有制经济放在一个平等的发展平台上，落实了促进非公有制经济发展的基本政策。根据宪法规定，社会主义公有制经济是国家经济制度的基础和主体，但它并不排斥其他非主体经济所有制的合法存在。现阶段，除了全民所有制和劳动群众集体所有制经济之外，我国还存在着个体经济、私营经济和“三资”企业等多样化的非公有制经济形式，

形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。为了正确理解“意见”的基本精神与实施途径，有必要分析非公有制经济在宪法规范上的地位及其变化过程，为推动非公有制经济的发展提供充分的宪

法基矗

一、非公有制经济宪法地位的规范变迁

自现行宪法颁布以来，规定非公有制经济宪法地位的条款经历了三次修改，成为宪法规范体系中变化最多的条款。透过非公有制经济宪法规范的变化过程，我们可以了解国家对非公有制经济的理念与政策的变化，可

以分析社会变革中宪法与社会经济结构之间的内在关

系。

1982年宪法第11条规定:“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益”。这是建国后我国宪法上第一次出现的个体经济合法性的表述，使长期以来飘摇不定的个体经济获得了宪法地位。但是，当时的宪法条款对个体经济的保护是不全面的，仍保留着封闭和不确定的规范，如与公有制相对应的非公有制经济范围只限于个体经济，其宪法上的地位是“补充”，仍处于公有制经济的从属地位。第2款规定“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济”，为个体经济的发展限定了严格的范围，保留着浓厚的行政管理色

彩。

1988年4月修改宪法时，根据国家经济发展的需要，在原有条款的基础上增加了第3款，规定:国家允许私营经济在法律规定范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理“。这一规定成了宪法修正案第1条，从宪法规范角度扩大了宪法保护的非公有制经济范围，从个体经济发展到规模较大的私营经济，使私营经济的存在正式获得宪法的

认可。修宪以前，社会生活中私营经济只能以隐蔽的形式存在，特别是1984年以后出现的乡镇企业，客观上造成了宪法规范与经济生活之间的冲突。根据中共中央书记处农村政策研究组的调查，1984年参加新经济联合体的农户占3.2%，专业户占3.5%，个体商业户占4.4%.其中，雇工经营的新经济联合体占联合体总数的51%，每个联合体平均雇工7.9%.[2]到了1987年底，全国私营企业22.5万户，雇工360.7万人。同年的6月15日，国务院公布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》，进一步明确了私营经济在社会生活中的地位，确认了私营企业主从阶层中分化的客观事实。但这次修宪仍没有完成有关私营经济宪法规范的开放性与调整性任务，只是完成了部分政策调整的任务，在宪法规范层面仍保留着一定的封闭性因素，如国家对私营经济合法性的认定是以”允许“的方式进行的，管理方式是”引导、监督和管理“，缺乏主动性与自律性管理理念，

发展非公有制经济的动力机制呈现出单向性。

1999年通过的宪法修正案第16条对原宪法条款第11条内容又进行了修改，在原条文第1款规定“个体经济”后增加规定“私营经济等非公有制”的形式，把“个体经济是社会主义公有制的补充”修改为“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是

社会主义市场经济的重要组成部分”，并规定“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益”，进一步简化了宪法条文的文字表述。但从宪法规范角度看，对非公有制经济的宪法地位与国家保护的非公有制经济范围并不一致，规范表述上只有个体经济、私营经济成为国家保护的对象，而非公有制经济体系中属于“等”字范围的部分并没有得到规范的明确确认。如按照宪法修正案第16条，外资企业虽成为非公有制经济的重要组成部分，但不属于国家明确保护的范围，使其宪法地位处于不确定状态。这一规范上的缺陷通过2004年通

过的宪法修正案第21条得到了完善。

2004年宪法修正案对宪法第11条又进行了第三次修改，将宪法11条第2款修改为:“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”，形成了宪法修正案第21条。[3]通过对同一条款的三次修改，非公有制经济的宪法地位最终得到了比较完整的确认，并为其他法律、法规进一步把非公有制经济宪法地位具体化提供了

统一的基矗

6、“十五”期间是非公有制经济迎来历史上最好发展时期:“十五”期间，党中央、国务院高度重视个体私营等非公有制经济发展，出台了一系列政策法规。2002年6月，全国人大颁布实施了《中华人民共和国中小企业促进法》，把中小企业的改革与发展工作纳入法制化的轨道，成为中小企业和非公有制经济发展进程中的重要里程碑。2005年2月，国务院研究制定了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)，成为建国以来第一部全面支持发展非公有制经济的国务院文件。各地区、各部门高度重视《若干意见》的贯彻落实工作。截至2005年12月，已有10多个部门和单位出台了配套文件和具体措施。31个省区市已累计出台促进非公有制经济发展的法规政策性文件200多件。非公有制经济迎来了历史上最好发展时期。

非公有制经济已成为数量最多、比例最大的企业群体。在党和国家一系列

方针政策指引下，个体私营等非公有制经济延续了近几年快速发展势头。2005年9月底，注册私营企业已达419.1万户，比2004年底增长14.79%，已经成为数量最多、比例最大的企业群体。1992,2004年私营企业户数年均增长31.9%。2005年9月底，注册个体工商户2466.2万户，较2004年底增长4.9%，并实现了1999年来的第一次增长。截至2005年9月底，私营企业注册资金为58157.1亿元，比2004年底的增长21.3%;个体工商户注册资金为5743.5亿元，比2004年底增长13.6%。

非公有制经济已成为国民经济增长的主要推动力量。“十五”期间，我国个体私营经济的发展速度成倍地高于全国经济增长速度，占GDP的比重从1979年的不足千分之一增长到目前已超过1/3，非公有制经济投资已占到全社会固定资产投资比重的50%。据统计，在40个工业部门中，非公有制经济在27个部门中的比例已经超过50%，在部分行业已经

超过70%，成为推动行业发展的主体。在部分地区，个体私营经济已经成为经济增长的主要推动力量。2004年浙江省个体私营经济占GDP比重已超过70%。

非公有制经济已成为解决就业的主渠道。“十五”期间，我国就业形势十分严峻，而非公有制经济的快速发展，形成了巨大劳动力需求，吸纳了绝大部分劳动力的增量和存量转移，缓解了就业压力。“十五”期间，个体私营等非公有制企业平均每年净增600多万个工作岗位，占城镇新增就业岗位的3/4以上;在二、三产业的就业人数从2.79亿人，增长到3.49亿人，净增7000万人;城镇非公有制经济的就业人数从1.5亿人增长到2.07亿人，净增5700万人。

非公有制经济已成为对外开放的生力军。“十五”期间，随着外贸经营权的放开，私营外贸企业发展迅速，出口增长迅猛，成为对外开放的一支生力军，作用越来越大。个体私营经济进出口总额从2000年的37.5亿美元增加到2004

年的1112.1亿美元，增长近30倍，占全国出口商品比重的9.6%，比2000年的0.8%增长了12倍。2005年1,10月，非公有制企业(不含外资)出口总额达902.8亿美元，同比增长68.24%，较全国商品出口增幅高37.14个百分点。浙江非公有制经济出口已占全省出口的近40%，超过国有及外商投资企业，成为出口第一军团。目前，一批有实力的非公有制企业已走出国门，成为实施“走出去”战略的新生力量。

非公有制经济已成为支撑县域经济的主体。“十五”以来，在各种经济成份中，个体私营企业的税收增长是最快的，明显高于全国水平及其他经济成份，私营企业税收增长率五年来一直保持在40%以上，对国家新增财政收入的贡献份额不断加大。2005年前三季度，非公有制工业企业税金总额达3204.6亿元，占规模以上工业企业的38.9%。目前，全国绝大多数地市县的经济主体力量已经是个体私营经济，地方财政收入的主要

来源也是个体私营经济。浙江温州市个体私营经济纳税占全市工商税收的80%左右，辽宁营口市占72%，广西玉林市占51%。

非公有制经济成为推动农村工业化、城镇化的重要力量。“十五”期间，以非公有制企业高度集聚为特征的产业集群发展迅速。如广东省的大沥铝材、西樵纺织;福建省的晋江鞋业、南安建材;浙江省的永康五金、温州打火机等。部分产业集群已成为我国的重要制造业基地，产品在全国占有很高市场份额。浙江温州的打火机和眼镜出口占全国的90%，低压电器产值占全国1/3;嵊州的领带产量占全国的80%。以非公有制经济为主体的产业集群有力地推动了农村工业化和城镇化进程，在广东1612个乡镇中，年产值超过10亿元的有300多个，超过20亿元的有120多个。浙江的建制镇由1978年的167个增加到2004年的760个，有30个县市进入全国百强县。

范文三：非公有制经济的地位

非公有制经济的地位

【知识精讲】1997年9月中共十五大确立“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是中国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”确认“非公有制经济是中国社会主义市场经济的重要组成部分。”

1999年3月，全国人大九届二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》明确规定，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”

2013年11月，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。

【难点解析】

1.二者在国民经济中的地位是“不平等”的。

公有制是我国国民经济的主体，而非公有制经济，它是国民经济的“非主体部分”。

2.二者在社会主义市场经济中的地位是“平等”的。

公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分。平等性是市场经济的一般特征。在社会主义市场经济中，所有经济活动的参加者之间的地位是平等的，不能因为市场主体归属于不同性质的所有制而不平等。

【典型例题】（2014年浙江高考文综政治卷第25题）改革开放以来，我国逐渐完善了社会主义初级阶段基本经济制度，经济持续快速发展。如2000年2012年，国有和集体工业企业资产从5.70万亿元增加到10.61万亿元，私营工业企业资产从0.39万亿元增加到15.25万亿元。这说明（ ）

①我国各种所有制经济地位相同、相互促进

②非公有制经济已成为我国经济的主体

③应继续坚持公有制为主体，多种所有制共同发展

④应毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展

A.①② B.③④ C.①③ D.②④

【答案简析】本题考查我国的基本经济制度。分析材料中的数据变化可以看出，改革开放以来，我国的公有制经济和非公有制经济都得到持续快速发展，这表明我国坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，③④符合题意。我国各种所有制经济在市场竞争中的地位相同，但在国民经济中的地位不同，公有制经济处于主体地位，因此①②说法错误，③④说法正确且符合题意，故答案选B。

范文四：非公有制经济宪法地位的变迁

非公有制经济是指国有经济和集体经济之外的其他经济成分，包括个体经济、私营经济和外资经济。它是中国所有制结构的重要组成部分，在我国是通过宪定来规范确立的一种经济成分。宪法规定了非公有制经济成分在社会主义基本经济制度中的位置，以及国家对非公有制经济成分的基本政策。

一、非公有制在《宪法》中的地位变迁概述

新中国成立以来，中华人民共和国宪法及宪法性文件一共五部，包括：1949年具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》、1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。

1949年具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第三十条规定："凡有利于国计民生的私营经济事业，人民政府应鼓励支持其经营的积极性，并扶助其发展。"第三十一条规定："在必要和可能的条件下，应该鼓励私人资本向国家资本主义方向发展。各种经济形式的关系是"国家调剂国营经济、合作社经济、农民和手工业者的个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济。使各种社会经济成分在国营经济的领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济的发展。"《共同纲领》关于私有制的规定是有利于生产力的恢复和发展，这得益于**等领导人从中国是农业大国这一国情出发，对私人资本主义等非公有制经济予以比较充分的肯定。

1954年《中华人民共和国宪法》，是新中国第一部宪法，其中规定了过渡时期我国的基本经济制度及生产资料所有制的四种形式"（1）国家所有制，即全民所有制；（2）合作社所有制，即劳动群众集体所有制；（3）个体劳动者所有制。宪法规定，国家依法保护个体劳动者的生产资料所有权，指导和帮助他们改善经营，并鼓励他们根据自愿原则向合作社经济过渡；（4）资本家所有制。宪法规定，国家依法保护资本家的生产资料和其他资本所有权，对资本主义工商业采取利用、限制和改造的政策，鼓励和指导他们通过不同形式的国家资本主义经济，逐步向全民所有制经济过渡。

1975年的《中华人民共和国宪法》中对非公有制经济制度方面的规定是第一章第五条"中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。国家允许非农业的个体劳动者在城镇街道组织、农村人民公社的生产队统一安排下，从事在法律许可范围内的，不剥削他人的个体劳动。同时，要引导他们逐步走上社会主义集体化的道路。"这部宪法由于掺入了极"左"的因素，是一部具有严重缺陷的宪法，非公有制经济事实上遭到了否定而无法生存。

1978年作为改革开放政策出台前的过渡性宪法，"仍然具有较为浓厚的'无产阶级**'极左的色彩"，最大特点是"大公无私，公字当头"。社会主义公有制之外的其他性质的经济成分，其法律地位并没有得到明确的肯定。

改革开放以来，对个体、私人等非公有制经济的表述，是中国修宪的一个重要内容。1982年《宪法》第十一条第一款规定，"在法律规定范围内的城市劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。"从而确立了新的历史时期非公有制经济的宪法地位及与社会主义公有制经济的宪法关系

范文五：非公有制经济的地位与作用

伴随着时代步伐的加快，一股不可替代的力量正调动着社会各方面的积极性。其不仅促进着经济的增长，扩大了就业，同时也活跃了市场并满足着人们各方面的需要。这一股力量便是非公有制经济。作为社会主义市场经济的重要组成部分，其在加强社会主义市场经济体制建设方面发挥了巨大的作用。

毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，是坚持和完善社会主义初级阶段基本经济制度必须遵守的又一基本原则。根本上说是由其在发展社会生产力中不可替代的地位和作用所决定的。虽然经过50 多年的发展，特别是30年的改革开放，我国生产力有了很大提高，但总的说来，人口多、底子薄、生产力不发达和发展不平衡的状况没有从根本上改变，仍然处在并将长期处在社会主义的初级阶段。目前，我国的生产力的整体水平较低，各地经济发展不平衡，地区差异大，沿海与内陆、东部与西部之间存在明显差距，即使是同一地区也不能一概而论。比如广东省，既有经济发展的珠江三角地区，又有较贫困的萼北山区。生产力的这种状况决定了我国所有制关系的多样性。必须因地制宜，根据生产力的实际状况，选择多样化的生产关系形成。因而，社会主义初级阶段的不平衡性，给非公有制经济留下了广阔的空间。

毫不动摇的鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，还在于其对加强社会主义市场经济体制建设方面有多方面的作用表现。非公有制经济包括个体经济、私营经济、混合所有制经济中的非公有成分等。其作用主要表现在以下几个方面：

（1）、市场经济要求市场主体多元化，非公有制经济的存在和发展，提供了多种市场经济主体，为建立社会主义市场经济体制提供了不可缺少的条件。其运行机制、明晰的产权以及生产经营的自主权都与市场经济的要求相一致。而非公有制经济强烈的利益驱动，也符合市场经济的功利原则。同时，非公有制经济资源配置完全由市场实现。产权明晰，符合市场交易主体人格化、契约化的人格，能够充分履行法律和市场规则所界定的权利和义务。

（2）、通过竞争，促进作为主题的公有制经济，特别是国有经济加速市场化改革，提高经营管理水平，增强市场竞争力；

（3）外资企业的进入不仅会带来资金、新进的技术和管理经验，而且会会带来一些与社会化生产规律和市场经济体制相适应的经营方式和资本组织形式，可为我国公有制经济特别是国有经济的体制创新提供借鉴。

非公有制经济不仅在社会主义市场经济体制建设方面有着巨大的作用，同时在实际经济中的作用也日益突出，主要表现为：

1.扩大就业。非公有制已成为扩大就业的一股重要力量。由于国有企业实行体制转轨，大量国企职工下岗，分流下岗人员主要靠非公有制经济。而广大农村的大批剩余劳动力也主要依赖非公有制经济来吸纳。

2方便人民生活。大量非公有制企业主要从事消费品生产和服务性的第三产业，使社会更有效地供给服务，从而极大地方便了人们的生活。

3.增加税收。非公有制经济成为国家税收的重要来源。据统计，其在广州国税系统工商税收中的比重已与国有经济平分秋色。非公有制经济的快速发展使税源有较大的增加，税源结构发生明显变化，减轻财政税收入对国有经济的依赖程度，也使政府财政有条件增加对国有企业的支持，加大对科教文卫事业的投入。

4、国有企业产权主体多元化。其迅速发展使民间积累大量资金，为国有企业吸收内部职工持股、其他自然人参股以及社会法人如股创造了良好条件、客观上加快了国有企业的改

革步伐，促进国有企业产权主体的多元化、

5、繁荣市场。非公有制经济的大量涌现，繁荣了市场，促进了市场竞争，也鞭策公有制经济改善管理，提高效率。提高公有制经济的发展速度和质量，从而推动体制改革和市场化进程。同时其在组织形式、分配制度等方面为国有经济改革提供了有益的经验。

因此，促使公有制经济的健康发展，既要对它们鼓励和支持，又要对他们进行引导。一方面要放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业以及其他行业和领域；非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享有同等待遇。另一方面要依法加强监督和管理，引导它们依法经营、照章纳税、诚实守信、保障职工合法权益、

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