我国财政投融资现状

一 )融资道单渠，一资融围狭窄范

　我　财政国融投资的金来资主要依靠财源，政包各项括政周财转、金预算行执的中间歇金资专户储、存的预沉淀算金以及资政摊行的发家国债或券融债金，券缺乏市既性场融手段资又不，能应市场适进程的，时地适吸邮收政储蓄、社会险基金保借和助于些社会财一，甚至力一些应纳财入投政资范融的围金也资没到有。位

(二)理体管不系健全　

　由于缺乏国统一全导、规领，划财政融投管理资较散比，乱不体系成。要表主现在:1（财）投融政资的构名目众多，机有财政信既用构机又有财政部门，内设诸如的财农处、政行等处务业机，构还有政策银行，形成条性分割、各自为块的局政，缺乏一个统面筹资金、调协动的行管改进的投融资策程决序理

构。（2机）财投政资融理混乱，管缺严格的乏划与法制计理管

(。三界)不清限，乏缺律依据法

　　财政融投与资业商银行融投界资不限清，缺法律上乏的据体依现：在方一面财政投资融范界围定严不，一本应通过市些融资场的目却通项财过投融资筹政资措，金而扭从曲了金结资构损害，了融金公业平竞。另一方面商争银业过行扩分张资投性贷款，资资投过分依金赖银行这，不仅剧重加复建设和构失结，还会导调致银不良行务急债剧上而阻碍升融金制体改革深化的。

(四) 财政投资不规范

　目前，在许多　政财融资项目投，上有资金往偿无偿使用，资往金放前投缺乏全面科学可的行分析、性本效成益析分工程建，设缺乏有效的中监督束约机，项制结束目后不也进评估行，往是往说“投就投一，了之”投使财，政融资无法维投持自身“资——融资—投—款”还良性的循。环

五()业主体企地位确未立

　企业　在融投领资作为市域场主体地位的未确还，立自主权其未得能到好很实体落在现当前：，资投的决权策在都部各门各地区、行的政机构手，中政府政部门审批投资项行、安目排投资划计对，投资项目位的管理实行以投资单项目中为而不心以是业企法为中心人，资投程中政企不分过的状依然存在况，致使一些国企业有缺乏面市场向、适应市的能力，投资的效益场念观风险和意较识。

编差本辑改段和完善我国革财政投融资的建

议一(拓宽)资融渠，道壮大融投规资模　　从

前当国我的际情况来实看财，投融政应资以从渠下道筹集资：金是预算拨款一但作为无偿使用，资的，金预拨算款整个在金资源来不能占中太大比。重二邮政是蓄存储款社和会保基障金剩的金，余从展发趋势，看将应其为成要资重金来。三是政府源保担债

券和府担政借款，诸保府政融资平投体系台

向各如专业行银行发中长期建设券等。四债是种各民间资，应作金为资来源金的重组成要部。五分预算外资金“专是储户存中”间资金的一部歇，但不分括那包些周快转、歇间时短间的算外预资。金是六加增政策性银行筹资。财量投政融资构机采除借用款融资等方外式还，发行可股票、券债其和他价有券证方式等进直行接融。资二）（进步一明确政财资投原的、则范和围领　域财政　投的资基本原则：是致力公于福利共的增进；能不对场市资源配的置功能造成曲和障碍扭；宜不扰干和影响间的民资投择和偏选好；宜损害不财政资的公金共质性，进风行性投资险为。此应进，一明步财确政的投资围和领范，域这主包括市要场制难以机挥作用发的公共域领在今后。当相长段一时间内，国财政我投融的重资对象点应是当基础设施基础和业、产业农、技进科、步域发展区环、境护保等去忽视过的范围和领域。(二

加强)理，提高财管投政资融效

　　益1建立财.投融政资计编制划度。通制过制财编政投资信融资贷金综计划合、财政投融资资来金源划和财政计融投资资运金计用，全面划映反资其来源金、金运用资和资预投期益收等况，情长远从看财政投融资，划应成计为府政的“二第算”预，由级人大同或民人政审府批，列并入国家综信合贷计和划定资固产投计资，划以利于制固定资产控投资规。模　2.制定　财政投资资融金用使审的制批度、监检查督制度回收、效和考核益度制预、决算度、财政投融制资部内财务核算制度及配其套理管办，并切实法按相关规定照织组实施政财融投资动活保，财证投融政资资的有金投效放和康健行运。　　3建立.理、高合效的政投财资融管机理构，并实现代行管化理。央中一级可虑在财考政内部设部置门管理财政投融专的机资构，统全国的管政投财融工作，制资定国的全政财投融资策政，时同负责央财政中投融资资金的筹集与用。使　 4.从国　经际验来看凡，是市经场济活跃国家，的法制其很健都全因此。，制应定相的应财政融资投规法管理条例及、施实办等，使法财投融政资动活力做努有到法依可有、法依必。(

)创新财政投融三机制资

　1.按　照市机场的制要，求建和尝立多试财种政资项投目运模式营　　对经非性项目营可以，取采府政投资政、府营经的模式，权授有国产资营管理经公司营经管。理对经性基础设营施目项，外国用运比较成得且功合适我国际的实式主要模有：政和民府间作投资合民、经营间模；建设式经转营让式(模BTO)；建设让经转模营式B(T)

O；购买建设经模式(B营BO；)外此，还租赁有开发经模营式、管合同模式以理及政和民府间项就目合资建组公的司同投资经共营式等模。　　2建.立政投融资和财市场投资的协融调机　　制要包主括个三面层一：是财投政资活融要严格动遵照场经市的信济原则用，对政财融资资投进行金动流性、全性管安。理政投融财资不唯能成分，论要而以社经会济益高低来决效投融定资域领。二是虽财然政融资投体制调强自上下一而的致政导向策机制，必须借助市场但投融资体，制实施市化的投融场活资动同时，。财政投资的政融性导策，要对市场向投资融的方向规模发、引导效应挥使市，投融场逐资纳步入到民国经良济运性的行轨道来上，大最限度地少减目盲和短性视为行。三是在投融项资选目择上市，场融投活资要优动参与先争，凡是竞适合从他来源获其资金的得目项财，政融资投动不活应向提其资金供，且而在，须必通过财投融政资扶持和展的发域领财，投政融资注意要多更体政府现经的济期战长略，注重观平宏和结构均衡。衡　3.建立　多层次财政的融资风投责险分任机制　担　财投融政最资的大风源自财政投险资的融产责权任糊。财模投政融资成社会为义主场经济投市融主体，是来源于政资的府政行使权者国有经和济的表代者双身份元和政的府社会理管和济经管的理重职能双这，元身份和双重双能在职体实施中，容具被简易单地运用政行段手所混，淆致财使投政资融动与活政行权结力合在一起，产生效率和低腐。因此败为减小财政，投资融风，要险通委托和代理过关系明确资金托管，资、金管和资理金用运三层次的个产关权，系实各个落投资主体的责、权、利。　　4确.以企立为主业体的资决投机策制　在投融资　体制革中改，全面应实企业落的投资自权主项目立项、前，研究、期资方筹式选择、的建或新是技术造的选择改各个等节环应都由企自业决策主。对新于建的经营项性都目要按《公司法照要》，先求确立企业法人再，进项目建设。政行府应一进减步少企业对投融资资的直干预，而应在加接强策引导政增，强会服社功务能和完经济管理功善能面多方下夫。功

我国财政收入现状及规范

财政学

课程论文

论文题目：我国财政收入现状及规范

学院：金融学院专业：金融工程班级：1401 学生姓名：洪锡顺学号：2120140451 完成日期：2016.12.20

我国财政收入现状及规范

摘要：我国的财政收入是20多年来经济体制改革和财政收入体制改革的反映和结果。计划经济体制下，财政收入的构成主要是国有企业上缴的利润和税收。改革开放以来，经济运行机制的转变，要求税收成为国家组织财政收入的主要手段，同时还要成为调节经济的杠杆。在经过多次改革后，税收取代了利润上缴成为财政收入的主导部分。改革开放以来，中国逐渐走上国富民强之路，但同时，百姓收入差距也日渐扩大，我国居民的贫富差距非常悬殊。究其原因，很大一方面是由于收入分配改革滞后而导致的收入分配不公。当前加强收入分配制度改革，十分必要且非常紧迫。

关键词：财政收入背景，财政收入现状及其规范，财政改革

财政收入是指政府为履行其职能、实施公共政策和提供公共物品与服务需要而筹集的一切资金的总和。财政收入表现为政府部门在一定时期内（一般为一个财政年度所取得的货币收入。其实质是反映了一部分社会产品和劳务或者一部分经济资源的支配使用权由企事业单位和居民个人手中转移给政府的经济关系。财政是同国家的产生和存在相联系，国家为了维持自身的存在和发挥职能，必须消耗一定的社会产品。但是，国家本身通常不直接从事生产活动，因而必须凭借自身拥有的政治权力，强制性地征收一部分社会产品，以满足各方面支出的需要。这种国家的收入和支出就是财政，它是国家凭借政治权力而进行的社会产品的分配。从这一概念的内容可以看出，财政是一种分配关系，是一种以国家为主体、在社会范围内集中性的分配关系。

接下来将从我国近年财政收入背景，财政收入分配现状及其原因，并给出规范建议这三个方面具体阐述我国财政收入相关问题。

(一) 我国近年财政收入背景

2011年全国财政收入103740亿元，比上年增长24.8%。这是我国年度财政收入次突破10万亿。2011年，全国财政预算执行情况良好，财政收入较快增长，各项重点支出得到较好保障，财政收入总体增长较快，是经济平稳较快增长、物价水平上涨、企业效益较好及将原预算外资金纳入预算管理等因素的综合反映。

2012年，我国财政收入“蛋糕”继续增大。财政部数据显示，全国财政收入逾11.7万亿元，比上年增加13335亿元。但是全国财政收入增速出现较大幅度放缓，增幅放缓至12.8%，较2011年回落12.2个百分点。专家表示，2012年财政收入完成了预算，但

是财政收入增速回落幅度较大。经济增速放缓、物价尤其是PPI 下行、进口增速下滑以及结构性减税四大因素，导致2012年财政收入增速回落

受全球经济低迷影响，2012年我国经济增速逐步放缓，虽然在四季出现反弹，但全年经济增速回落至7.8%。税收收入的增长与宏观经济运行关联度高，在这一大背景下，作为财政收入中的主体——税收的增长放缓符合预期。一些税种的税基与物价密切相关。2012年我国物价总体在低位温和运行，尤其是PPI 同比大多在负增长区间运行，相应地增值税、消费税增幅出现回落。

近年来，我国进口环节税收的增长在税收中的作用逐步增强。一般来讲，进口环节中一般贸易规模的扩大会导致税收增收较多。然而，去年国内需求放缓，致使我国进口增速减速，一般贸易规模增长放缓，对税收的影响较大。我国实施的诸多结构性减税政策效应在去年得到充分释放。除了备受关注的个税之外，增值税转型是长期的减税措施，其减税政策效应明显。此外，对小微企业政策倾斜效果继续释放，大大减轻了小微企业的负担。

我国固定资产投资增速也保持了较快增长，不少企业在扩大生产规模时充分利用增值税转型的优惠政策。企业负担减轻了，相应地我国税收收入减少。此外，出口退税舒缓外贸企业压力，受到外需低迷、劳动力成本上升以及更强贸易壁垒的影响，我国外贸企业在去年面临着严峻的压力。为舒缓外贸企业的过重负担，我国加快出口退税进度，相应增加退税数额，对出口退税的税率进行了多次调整，主要是增强对小型外贸企业的支持。数据显示，2012年出口退税10429亿元，比2011年多退1224亿元。总体来看，结构性减税在支持中小企业发展和提高国民可支配收入中初见成效。

2013年，我国财政收入增长态势将会走向何方？是否已经告别20%以上的高速增长时代？从目前来看，出于经济增长小幅增长的预期，多地下调了2013年财政收入增长目标。由于国际经济形势存在不确定性，国内经济运行仍面临不少困难，再加上继续实施结构性减税政策，都将减少2013年的财政收入，我国财政收入增长仍然面临压力，难以重现高速增长态势。

（二）关于我国收入分配制度现状及其原因

我国财政收入现状是20多年来经济体制改革和财政收入体制改革的反映和结果，而我国的收入分配制度现状也是财政收入制度多年发展的重要表现之一。

其发展过程中出现的问题具体为以下几方面：

1. 分配过程向政府倾斜，居民收入被持续压低。

据报道称，从1990到2010年我国的财政收入增长28.3倍，而城乡居民收入仅增长10倍左右。1990年到2010年，居民可支配收人占国民可支配总收人的比重从66.83%下降到50.63%，而2010年上半年我国财政收入增速更是超过居民收入增速的三倍。" 国" 与" 民" 的分配失衡造成我国现在" 国富民穷" 的现状。

2. 劳动者报酬占GDP 的比重偏低并持续下降

全国总工会的一项调研显示，从1996年到2010年，我国初次分配中劳动者报酬占GDP 的比重从49.49%下降到39.74%，而《新京报》曾做过一个估算，数字更为惊人：劳动收入占GDP 比重从1983年的峰值56.5%，到2005年下降到最低点36.7%，22年的时间内下降了20个百分点。这些数字都标明劳动者收入占总体国民收入的比重越来越低。

3. 财富向富豪集中，贫富差距大

改革开放前，我国基尼系数只有0.16，是世界上收入分配最平均的国家之一（世界银行统计数据）。到了2007年，我国就已经成为成贫富差距最悬殊的国家之一，20%的最高收入者与最低收入者，实际收入差距达到18倍左右，全国10%最高收入家庭和10%最低收入家庭之间收入差距大约是55倍。其中以农民工为代表的下级阶层收入增长缓慢，长年被压低到仅能维持简单再生产的生存底线，而富豪们则在财富积累的过程中投身于使资产增值的金融投资或经营性活动。贫富差距严重，严重制约了我国内需的扩大，不利于我国经济的长期可持续发展。

4. 行业之间、高管与普通职工之间收入差距悬殊

改革开放前期，我国收入最高和最低行业的差距为1.8倍，20世纪90年代中后期以来行业收入的极端差距已经达到15倍，而西方国家一般在2至3倍之间。企业高管和一般员工的收入也相差悬殊，人社部劳动工资研究所发布的2014年《中国薪酬发展报告》显示，我国部分行业企业高管与普通员工相比，收入增长偏快，水平过高。有的行业员工平均收入达到当年城镇单位企业在岗职工平均工资的10倍，有的高管年薪已经达到当年全国企业在岗职工平均工资的2000多倍。

对于我国收入分配差距过大也有以下几点原因作出解释：

1．收入分配改革滞后，导致收入分配不公。目前我国已出台的很多关于收入分配的政策缺乏长远的规划和统筹安排，大多治标不治本，对提高居民收入占国民收入比重，

提高劳动报酬占初次分配的比重缺乏具体的要求。

2.在工资性收入和资本性收入的一次性分配结构中，资本收入比重大，工资性收入偏低。

3. 最低工资保障制度设定得不合理。目前在我国许多地区，最低工资水平标准都定得偏低，一些企业以最低工资作为职工的基本工资，严重侵犯了劳动者的合法权益。

4. 垄断行业依靠垄断获取超额利润。由于各方面原因，在垄断行业中缺乏公平竞争机制，利用其优势地位获得超额利润却并未上缴国家或回馈社会，而其中很大部分转化为企业职工的工资福利，使垄断行业职工的薪酬收入远远高于一般企业职工。

5. 社会保障制度不完善。目前我国尚未建立全面覆盖城乡的统一的社会保障制度，社会保障的覆盖面还比较窄，特别是在很多农村地区社会保障制度的发展缓慢，体系建设落后，村民的社会保障问题得不到有效解决。

（三）我国财政收入现状建议

为推进我国收入分配制度的规范与完善，当前加强我国收入分配制度改革十分必要且非常紧迫。对此可以提出以下几点规范建议：

1. 尽快出台收入分配改革方案

收入分配改革方案应该以构建和谐社会为目标，着力扭转收入分配差距扩大的趋势，适当增加城乡居民的收入，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。合理调节收入分配的格局，提高中低收入者的收入，对高收入者的收入进行适当调节，逐步使中等收入者占我国居民的多数比重，缩小贫富两极分化，坚持共同富裕。

2. 进行并落实税制改革，提高财政效率

税制改革关键在于对富有阶层加税的同时对大部分人减税、免税。个人所得税方面提高起征点；生活必需品所包含的增值税应实施低税率甚至零税率；降低企业税负，使企业能够有更大空间提高劳动者薪酬；开征遗产税、房产税等财产税调节财富存量的分配；其他名目繁多的不合理税费应在一定程度上减免。

3.打破国企对某些行业的垄断，增强行业竞争

对垄断行业要逐步放松管制，消除行政性的市场准入壁垒，允许民间资本进入垄断

行业经营。其次要创造机会公平，维护市场经济公平竞争。在企业内部要健全收入机制，管理层的收入要和普通员工的工资挂钩。

4.健全社会保障体系

加快扩大社会保障体系的覆盖范围，争取逐步把社会保障扩大到乡镇农村，使全体城乡居民都能受惠于社会保障制度。健全的社会保障制度不仅可以有效的缩小城乡贫富差距，而且还能达到增加劳动者报酬的作用。这需要国家加大对社会保障体系的财政投入，调整财政支出结构，加强公共服务的功能，使财政资源能够更多的运用在改善民生和社会福利事业上，增强城乡居民的社会保障。

5. 完善财税法律制度

在我国现行的财政收入法律制度中，除了税法具有相当的规模之外，国债、费用等领域，尚缺乏明确的法律规范。应当尽快形成合理的财政收入法体系，主要包括税收实体法、国债法、特别财产收益法等。财政支出方面，我国目前除了《政府采购法》之外，其余领域都明显缺乏法律的深度调整，财政支出的权力具有较大的自由裁量空间，且缺乏必要的监督。基于财税法所具有的保障分配公平正义的功能，我们应当从合理设定财税法结构的思路来设计相关制度，争取能够实现财政收支的合理化。

参考文献

唐祥来康锋莉主编. 财政学. 人民邮电出版社

尚金梅主编. 财政学. 科学出版社

王小鲁. 《我国国民收入分配现状、问题及对策》

谷亚光. 《中国收入分配差距的状态、原因及治理对策》

陈刚、李树. 《中国的腐败、收入分配和收入差距》，《经济科学》

龙玉其. 《中国收入分配制度的演变、收入差距与改革思考》，

我国的“土地财政”现状分析

浅析中国的“土地财政”问题

什么是土地财政?

我们谈论“土地财政”，首先得知道什么是土地财政。从这个词的来源上讲，“土地财政”是学术界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称。就“土地财政”的定义而言，从不同的论文来看，似乎目前为止并没有统一的、权威性的定义，但细读每篇论文的定义，似乎总是能找到几个共同点，这说明学界对于“土地财政”的认识分歧并不大，只是表述方式各不相同罢了。所以我们会发现“土地财政”的定义无外乎以下几种：

其一，通过各种现象对土地财政做概括性的特征描述或行为总结来定义。例如，“一般地，‘土地财政’是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所

【1】带来的相关税费和融资收入的非正常现象”；又如“‘土地财政’是指地方政府

通过各种土地经营手段，获得土地出让金、土地税费以及利用土地进行投融资的

【2】行为”。从这些定义的表述可以认为，只要地方政府符合依赖土地的各种收益来增长地方财政收入或以土地为资源并大肆投入以发展经济的特征，基本上可以认为是“土地财政”。

其二，以施政过程中所采取的手段或行为目的对土地财政进行定义。做这样定义的学者也不乏其人，例如，“土地财政是当前一些地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设发展资金的重要手段, 也是地方政府积极主导推进城市

【3】化和城市外延扩张的主要目的。”，另有学者同样指出“‘土地财政’是我国地

【4】方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设发展资金的重要手段”；这样的

定义似乎比第一种类型的定义更进一步，透过事情的表象看到了其中的实质与目的。

其三，有学者将“土地财政”抽象为一般性的概念。例如，有学者认为“‘土地财政’是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种

【5】财政模式。”，也有学者认为，“土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行

【6】的财政收支活动和利益分配关系。”将“土地财政”抽象为“模式”、“活动”、

“关系”等一般性的名词概念，这又是对“土地财政”认识的进一步深化。

至此，可以看出，学界从不同的层次对“土地财政”这一大兴于中国各地方政府的财政模式进行了解读与描述，虽然角度不同，但大体认识无异，大家对于“土地财政”的认识趋于一致，从中我们站在不同的角度对“土地财政”有了大概认识，这对我们就“土地财政”做进一步探讨无疑是大有裨益的。

“土地财政”是怎样形成的？

对于“土地财政”的成因或根源或缘由，是众多学者探讨的热点之一，我在认真读了多篇相关论文，并将不同的观点做简要的分析比对后，我对“土地财政”

【7】成因的认识也逐渐变得明晰，那就是“‘土地财政’归根结底还是体制问题”。

因为一切现象的产生都可以在体制中找到源头，而体制作为政策决策的依据和框架，其影响力是根本性和全局性的。下面我将对“土地财政”的成因从以下角度来分析：

财政制度：

1）分税制改革：

1994年实行分税制度后，税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，除了增值税、证券交易印花税和海洋石油资源税外，其他税收原则上划归为地方固定收入。

另一方面，分税制改革后，由于分税制改革使得地方政府缺乏主体税种、非常不稳定；地方税立法权高度集中，使得地方政府无法开征地方税；分税制的“示范”效应使得地方税收入向省市级政府集中，这就约束了地方财政收入。

地方财政收入主要包括税收收入和中央对地方转移支付。然而，“我国的转移支付制度也非常不完善，使得财力向上级集中的时候，无法根据各级政府的实际需要来配置财力，导致各地区获得财力不均衡，弱化了县乡等基层政府的公共服务提供能力”，也就是说地方政府能够获得的转移支付非常有限且并不稳定，这又是对地方财政的一大束缚。

分税制改革后缺乏稳定充足的税收收入，又得不到与其相匹配的转移支付，地方政府财政收入因此受到了严重的束缚。然而，当土地出让金作为地方的固定收入全部划归地方，土地出让金便成为了地方政府财政收入的救命稻草。地方政府一方面大肆出让土地，另一方面不断抬高地价，以期获取从土地中获取最大利【8】

益。

对于分税制改革和“土地财政”成因的联系，是存在一定争议的。这个争议来自于清华大学百年校庆期间**在一次座谈会上的反驳：“攻击分税制，说分税制掏空地方财政，造成农民贫穷的人，根本就是无知！无知还透顶！”，又说，“最近呢，还有一种谬论呢，国外的报纸也有，国内的报纸也有，说这个房地产项目这么沉重，都是过去这个分税制搞坏了，说税收都收给中央来了，地方没钱了，所以它只有发展房地产才有钱？狗屁！”，他认为地方“土地财政”中的一大特色产业房地产行业的根子并非分税制，而是在于房地产政策，“这房地产（问题）根子就是房改政策错误”，至此，**的基本观点已经明晰了，他认为分税制这个框架并没有错，错的是新一届政府没有操作好这个框架，不应该将土地出让金全额纳入地方财政，也就是因为房地产政策的错误而非分税制改革的错误导致了目前的状况。而学界批评者认为，是因为分税制改革使得地方缺乏稳定税源，而转移支付不能有效实施以支撑地方财政，故为土地出让金完全划归地方创造了条件。然而，无论谁是谁非，这只是关乎官员名誉的事情。我们基本可以确定的是，由于分税制改革，加上不合理的土地出让金政策，二者的配合才催生出将土地出让金直接纳入地方财政以致成为地方财政的支撑的结果，继而催生了“土地财政”模式。

2）土地收益分配不合理

一方面分税制改革后，中央政府不参与土地出让收益的分配，完全留给地方; 二是农民在土地收益中所占的份额低，政府以低价收购土地后，转手以高价售出，地方政府从而在土地收益分配中得到最大利益。这样的土地分配方式，最大程度的剥削了农民的利益，而又最大程度的满足了地方政府的利益，农民获得的补偿与政府转而出让土地的收益几乎可以忽略不计。这样的一种分配方式不仅不合理，而且缺乏有效的制约和监督，其结果只会愈演愈烈以致覆水难收。

3）土地出让金制度：

“在土地出让金的分配和使用问题上, 《土地管理法》没有明确规定，结

【9】果巨额的土地出让金游离于法律法规之外，为违法使用土地出让金提供方便”，

这就意味着地方政府在获取土地出让金的巨大收益后，由于没有制度约束，使得地方政府可以自由支配这笔资金，一方面，由于资金的自由支配可能导致巨额土

地出让金的不合理使用，甚至是非法使用并滋生腐败；另一方面，地方政府由于自身利益意识的强化，又会进一步促使地方政府扩大土地出让以获取更多的土地出让金。由于土地出让金制度的漏洞，将会形成一个恶性循环，假以时日，必将会积重难返。

政绩考核制度：

改革开放以来，党确定了“以经济建设为中心”的发展路线，地方政府作为中央政府的委托人，就必须执行贯彻中央的路线方针，而中央政府也就制定一定的标准来衡量地方政府的政绩。在政绩衡量标准中，GDP 被广泛认为是政绩衡量的一个基本标准。中央政府制定的政绩考核标准中，涵盖了大部分的基本公共服务，并涵括了经济社会发展指标。虽然中央政府在不断的改善政绩评价体系，例如对某些基本公共服务，如计划生育、社会治安等实行“一票否决制度”，但地方政府只需提供最低水平的公共服务后，就可以全力投入资源发展本地区的经济产量，从而可以看出政绩考核是明显的具有GDP 的为主要内容的偏向。此外，GDP 相对于其他指标的便于计量、通用性等优越特点，使得中央政府难以对其他指标进行量化衡量，加之GDP 与地方政府利益直接相关，这就不外乎政绩考核将会以GDP 为导向了。在这样的政绩考核制度激励下，地方政府处于竞争压力与利益关切，便需要大力增长财力而大兴发展，而财力的增长主要得依靠土地的出让金。

金融制度

地方政府为获取建设资金，常常使用土地抵押贷款的方式来获取，政府因此往往可以获取大量的贷款。而《土地管理法》又允许地方政府这样一种行为，从而也就默许了银行向地方政府以土地为抵押的贷款。大量的贷款往往是基于银行对政府“土地财政”信用和对土地价值的认可。也正是这样一种金融制度，助长了“土地财政”的生长。

土地制度

1）土地征用双方权利不对等

我国的土地所有制包括有农村集体所有和城市国家所有，同时，国家规定可

以基于社会公共利益并依照法定程序、做出适当补偿的情况下将集体土地征为国有。但是，征地的条件没有明晰，而且解释权是由政府给出。这样，政府既有权征用土地，又可以自行解释征用土地的合法性，成为了政策的执行者和解释者。相反，在政策中，农民不仅是作为政策的被动者，而且没有发声的渠道，完全是处于弱势地位。忽视农民的土地权利, 使农民的集体土地所有权变成了国家所有权, 对征地农民进行补偿时也就不会考虑到农民的利益。这也是土地制度的根本缺陷所在。

2）政府对城市土地垄断

政府对城市土地拥有完全的所有权，对于农村集体土地的征用中，由于利益攸关方农民处于劣势地位，不能对政府征地行为进行有效制衡，因为最终形成了政府对城市土地和农村集体土地产权的垄断地位。因此大量提供了“土地财政”中“土地”这个基本资源。

法律制度

我国的土地财政是建立于农民在土地上实体法失权和程序法失权的基础上的财政补贴制度。他们认为在中国, 财产权与征收权之间的平衡关系被打破, 财产权失去了应有的法律保护, 征地权失去了来自财产权力的制约。

“土地财政”有什么影响呢？

要认识“土地财政”的影响就首先得认识清楚“土地财政”的参与者，对“土地财政”的一般性分析中，地方政府、中央政府、金融机构、老百姓往往是被作为“土地财政”中重要的参演角色，因此为了全面的分析“土地财政”的影响，我们将需要站在不同的立场来认真分析。

确立了分析的角度之后，同时我们也得认识到，“土地财政”并非是“百害而无一利”的，所以我们又得在分析“土地财政”的“负效应”时，不能遗忘了它的“正效应”，从辩证的观点来分析问题，将有助于我们接近事态的真相而不至于盲人摸象。

作为“土地财政”主体的地方政府，既是“土地财政”的发起人和执行者，同时也是饱受诟病的权利滥用者和唯利是图者。首先，“土地财政”对于地方政

府有什么正效应呢？我们先前分析了为什么会形成“土地财政”的原因，在以GDP 为导向的政绩考核体制下，实行分税制改革后财政收入受到较大约束的地方政府，为了筹措更多的建设资金以发展地方的GDP ，从而衍生出通过出让土地获取土地出让金以提高财政收入的途径。在这个过程中，一方面，政府收入了大量的土地出让金，有效的提高了财政收入和地方GDP ；另一方面，政府出让大量的土地用于建设，客观上促进了城市化的进程。这应该是“土地财政”中对于政府而言的两个主要“正效应”。

而对于地方政府的“负效应”，却是非常明显的，其一，大量的土地出让金加剧了地方财政收入结构的脆弱性和不可持续。在分析土地出让金对于财政收入结构的影响前，我们有必要对土地出让金的规模做一番说明才能足以体现其对财政收入结构的重要影响，“据统计，目前（2009年）我国县市中，土地出让金占

【10】预算外财政收入的比重已超过50%，有部分地区甚至占到80%以上”，足以看出

土地出让金对财政收入有着举足轻重的意义。然而，对于如此庞大的土地出让金，有学者认为，“在房地产市场和土地市场繁荣时期，它推动GDP 和财政收入高速增长，且后者是前者增长数倍，易出政绩；而一旦步入萧条年景，它又导致GDP 和财政收入快速下降，且后者减速更快，从而导致财政收入的大幅震荡，2008年以

【11】来国际金融危机对我国经济和财政收入的冲击就是证明”，对土地出让金的过

度依赖，财政收入随着经济周期出现大幅震荡足以体现财政收入结构的脆弱性。此外，有学者研究，“城市发展占地中，30%~40%用作基础设施、道路、学校等公共目的用地；35%左右用作工业用地，只有30%左右的土地作为商业用房和住宅用

【12】房，其中一半建设经济用房，另一半用作商业用房和房地产创收”，可见，在

可用土地中，可以用于土地出让的土地比例是非常有限的，而国家又有18亿亩耕地红线，政府可以征用的农村集体土地资源也是非常有限的，所以有限的土地资源也限制了土地出让金的总体收益，从而说明了“土地财政”中财政收入结构的不可持续性。

其二，“土地财政”下的现行土地出让金管理方式将极利于滋生腐败。1994年分税制改革后，土地出让金纳入地方政府的财政收入，中央政府无法对其进行监控。随着土地出让金衍生出一系列的问题，中央政府为了加强对土地出让金的管理，国务院于发布了【2006】100号规定：“从2007年1月1日起，土地出让收支

全额纳入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的，收支两条线。”然而，近年来这条规定的执行情况并不理想，《第一财经报》于2012年5月2号发表了《土地出让金仍未全部纳入财政部新规监督》的文章，此处的新规指的便是国务院的【2006】100号规定，时过6年，仍称为“新规”，该条规定所发挥的效应可想而知，怪不得**在清华百年校庆与经管学院学生座谈时表示“房地产的钱，都收给地方政府，而且不纳入预算，这不得了。这个钱就是搜刮民膏，所以把地价抬得那么高。”土地出让金不能完全纳入预算，便意味着其不会接受人大的监督，其“暗箱操作”操作的空间相当大，近年来曝出的各级政府年底突击花钱以期花光预算的新闻层出不穷，各种天价商品刺激着社会的神经以致老百姓早已习以为常，预算内的资金尚且能够滋生出如此多的腐败，对于不能纳入预算的土地出让金所能滋生的腐败便不可设想。从老百姓的角度来看，对于城镇居民，“土地财政”中高地价催生了高房价，将老百姓绑架为了“房奴”。从上个世纪90年代中期到现在的十多年间，是我国房价狂飙猛进的时期，以至于有学者表示“快速上涨的房价提前完成了未来几十

【13】年的房价涨幅，严重透支了地方经济未来增长潜力”。然而，在此期间，居民

收入增长的速度远远赶不上房价上涨的速度。高房价的产生又反过来促进了地价的上涨，正中了“土地财政”的下怀，从而形成了恶性循环。虽然期间政府出台过无数次的调控政策与措施，如2005年的“国八条”、2006年的“国六条”、2007年通过《物权法》加上央行的五次加息、2010年的“国十条”和“限购令”，在房价上涨的年份每年都会有较强的调控措施，而在调控政策过于严厉致使房地产市场萎缩，政府又出台鼓励政策之后，房价又出现报复性上涨。总之，房价不断上涨的事实表明了历年来的房地产调控政策的失败，也体现了中央政府的无能。究其原因，正如地产商任志强博客所指出的：“房价暴涨的根源在于土地的垄断

【14】和土地价格的暴涨，而每次的政策从来都不从源头来解决问题”，从历年的调

控政策中确实可以看出，中央偏向于金融方面的调整以及强制性的行政调整，而不是设法改变地方政府“土地财政”的现状。然而，一方面老百姓住房的刚性需求长盛不衰，另一方面，土地由地方政府的直接供给，中央政府无法直接管控市场中的供给与需求，因此无法从根本上改变房地产市场的现状，其一系列的调整政策只是在为地方政府一意孤行的“土地财政”所导致房价暴涨的后果收拾烂摊

子。房价的高涨，加之中国人“安居乐业”的传统思想，广大的老百姓要么对买房望尘莫及，要么老老实实做上几十年的“房奴”。同时，高房价也加剧了两极分化，买得起房的人对价格已经不在乎，村支书、“房叔”之类的人坐拥二、三十套房已是习以为常的事情，而买不起房了想做“房奴”，面对高企的首付，也不是轻而易举的事情了。“土地财政”利用高房价将广大的老百姓绑架为“房奴”，其实质是地方政府对老百姓一种变相的经济剥夺，老百姓交付的巨额房价正是为地产商支付给为地方政府高额的土地出让金买单。

就广大的农民而言，“土地财政”还会造成耕地减少、农民失业等“负效应”。由于农民没有应有的政治权利，同时缺乏对农民经济利益保护的法律依据，地方政府为了获取更多的土地以继续施行“土地财政”，便想方设法征用农村的集体土地，从而获取更多的城市建设用地指标，在保证不越过国家耕地红线的前提下，任意出卖农村集体土地以获取更多建设用地也在所不惜。在交易的过程中，没有话语权和法律保障的农民只能无奈的接受政府的低价收购，土地指标转而或被政府以高价出售从而赚取丰厚的土地出让金，或用于地方政府招商引资的资本。地方政府以低成本从农村购得土地，受到最大损失的还是农民，农民拿着微薄的收购资金，当失去了耕地之后，部分农民面临这失业。我在2011年前往重庆暑期实践的时候，曾就“土地流转制度和户籍制度改革”政策到农村走访和问卷调查，在土地流转的村庄中，绝大部分农民的土地被征收后交给企业经营，企业又雇佣一部分农民做工，然而对于剩下的农民，只能外出打工或者面对失业，虽然每年能够获得土地的租金，但是经过层层压榨，能够到农民手上的年收入甚至比不上老百姓自己经营土地时的年收入。对于缺乏政治权利、缺乏法律保障的农民，损失往往是由他们来承当，几千年来的社会发展依然不能给予广大农民以应有的政治经济保障，始终让他们承受着不该有的压迫和剥削，这实在是值得执政者思考的事情。

从金融机构的角度出发，“土地财政”对于金融市场的稳定构成了威胁。自2001年国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，提到地方政府可以通过土地抵押进行贷款，然而，这种贷款是以政府的信用作为支撑，其风险也最终嫁接到国家财政风险上。地方政府为了获取大量城市建设资金，大量抵押土地进行贷款，以房地产行业为例，“房地产业的资金融通模式直接作用于金融风险向土地

财政风险的传导机制体系中，形成一种相互转化的传递链条。一旦房地产市场价格暴跌，开发商拖欠对银行信贷的偿还，直接形成房地产金融风险；同时导致地价下跌，影响开发商税费负担能力，间接形成‘土地财政’运行的持续性风险。”

【15】2008年有美国房地产行业泡沫破灭所引起的全球金融海啸便是最好的佐证，同样，我国地方政府“土地财政”中很大一部分就是依靠房地产行业，高房价的利益可以让绝大部分的地方政府趋之若鹜，也正是这样的集中式的献身于房地产行业，给我国金融安全埋下了巨大的隐患，一旦出现全局性的悸动，极有可能爆发金融海啸，届时崩盘的将是整个国民经济。

从中央政府的角度来看，地方政府施行的“土地财政”固化了消费疲弱的经济格局，使得宏观经济保持长期失衡局面，进一步加大了中央调整经济结构，实现经济可持续发展的难度。众所周知，投资、消费、净出口是国民经济的“三驾马车”。然而，在“土地财政”中，政府为了促进财政增收，收益大笔土地出让金，刻意抬高地价，加之政府对土地的垄断地位，使得政府成为土地的唯一供应商。高地价所引发的后果是高房价，高房价促使中低收入群体不得不节衣缩食，压制自己的消费欲望，“商品房作为消费品的属性发生了根本性改变，它不仅不能扩大国内消费需求，反而产生抑制效应，阻碍中国经济结构的调整和经济的转型，加剧国内产能过剩和外贸依存度过高的格局，固化我国的经济增长‘三驾马

【16】车’中投资和出口强劲而消费疲弱这一长期失衡局面”。

另一方面，“土地财政”所导致的高房价加深民怨的同时，耗费了中央政府大量人力物力以应付大规模上访，也加大了中央政府治理的难度。例如，“据建设部统计，2004年上半年有4026批、18620人道建设部上访，其中集体上访905

【17】批、13223人，个体上访3121批、5397人，而2003年仅有3929批、18701人”

应付如此大规模的上访，中央必须消耗大量的人力物力，并且问题也不一定能够得到良好的解决；另外，老百姓对政府满意程度和信任程度越来越低，政府的公信力受到严重质疑，这将对政府治理地方与中央政府政策的推行构成一大挑战。

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【17】邵绘春. 土地财政的风险与对策研究，安徽农业科学，2007,35（13）

我国土地财政现状及其原因分析

杨峥

近年来，我国房价持续上涨、地王频现、城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所

住房保障投入不足，而各地方政府的土地出有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自

留地、自留山，属于农民集体所有。《中华让收入却节节攀升，土地财政已成为社会各

人民共和国土地管理法实施条例》第五条规界热议的话题。随着我国城市化步伐日益加

定，单位和个人依法使用的国有土地，由土快，经济持续快速发展，政府公共支出规模

地使用者向土地所在地的县级以上人民政府也逐渐加大，土地作为地方政府的主要资

土地行政主管部门提出土地登记申请，由县产，与土地相关的收入成为预算外收入的重

级以上人民政府登记造册，核发国有土地使要来源。

用权证书，确认使用权。

从以上相关规定可以看出，城市市区的一、我国土地财政现状

土地属于国家所有，而国有土地使用权的出根据财政部《关于加强政府非税收入管让由各地方政府进行管理。因此，土地财政理的通知》的定义，可以将地方政府收入划

的定义可以归纳为:土地财政是指一些地方分为税收收入和政府非税收入。政府非税收

政府依靠出让土地使用权的相关收入来维持入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、

地方财政支出。一般认为土地财政包括两部事业单位、代行政府职能的社会团体及其他

分:一部分是与土地相关的税收收入;另一组织，依法利用政府权力、政府信誉、国家

部分是非税收收入，如土地出让收入等，这资源、国有资产或提供特定公共服务、准公

部分收入纳入地方政府性基金预算管理，属共服务取得，并用于满足社会公共需要或准

于预算外收入。土地财政收入除包含上述两公共需要的财政资金，是财政收入的重要组

部分外，还应包括一部分隐性收入，如各地成部分，是政府参与国民收入分配和再分配

方政府通过成立的投融资平台以土地资产获的一种形式。

得的抵押收入。《中华人民共和国土地管理法》第八条规

定，城市市区的土地属于国家所有，农村和

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城市管理 ,,

《中华人民共和国预算法》第二十八条规定，收收入的支柱，这两项税收占地方税收的37%以地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编上。如考虑到建筑业、房地产业具有较长的产业制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地链，加上与之相关的行业税收收入，土地财政还方政府不得发行地方政府债券。地方政府投融资存在低估的可能。平台是为了规避《预算法》等法律法规对其举债房地产是房产和地产的总称，是住宅、商业的限制，通过给予划拨土地、不动产、股权等资

和写字楼等附在土地上不可分割的建筑物，土地产成立的以融资为主要经营目的的公司，代替地

是房地产行业的第一要素。房地产开发企业首先方政府进行融资，实现城市建设。银行贷款是地

方政府投融资平台的主要融资途径，通过土地使购买土地使用权作为生产要素，最终以物业作为用权作为抵押获得资金。因此，地方投融资平台产品进行销售。因此，在房地产交易过程中同样的银行贷款也应属于地方政府财政收入的一部分。会引起与之相关的应税行为，为政府创造财政收一与土地相关的税收收入 ,, 入。这些和土地相关的间接税收包括营业税、房与土地相关的税收是国家凭借其政治权力，产税等。按照相关法律规定，以土地为主要征税对象，强在《中华人民共和国营业税暂行条例》中，制地、无偿地获得财政收入的一种方式。涉及与土地最为紧密的房地产业和建筑业的征税与土地相关的直接税收。 1.内容包括销售不动产、提供建筑业劳务、在境内根据现行的财税制度，土地交易行为能够直转让或出租土地使用权。《中华人民共和国房产接产生的税收包括城镇土地使用税、土地增值税、税暂行条例》规定，房产税是按照房产的计税价耕地占用税和契税。《中华人民共和国城镇土地值或房产租金收入向房产所有人或经营管理人征使用税暂行条例》规定，在城市、县城、建制镇、收的一种税，目的是运用税收杠杆加强房产管理，工矿区范围内使用土地的单位和个人，为城镇土控制固定资产投资规模，合理调节房产所有人和地使用税的纳税义务人，土地使用税以纳税义务经营管理人的收入，其税源稳定，易于控制管理，人实际占用的土地面积为计税依据，依照规定税是地方财政收入重要的税源之一。额计算征收。《中华人民共和国土地增值税暂行还可能涉及的与房地产相关的税种包括城市条例》规定，转让国有土地使用权、地上的建筑维护建设税、房地产企业和建筑施工企业的企业物及其附着物并取得收入的单位和个人，为土地所得税以及个人所得税、印花税等。但由于这些增值税的纳税义务人，按照纳税义务人转让房地税种并不能明确区分与土地交易相关的税收规模，产所取得的增值额和规定的税率计算征收。《中在这里不作考虑。华人民共和国耕地占用税暂行条例》规定，耕地 ,二 , 土地出让收入占用税的纳税义务人是占用耕地建房或者从事非我国实行土地社会主义公有制，国家所有土农业建设的单位或者个人，以纳税义务人实际占地的所有权由国务院代表国家行使，并且国家为用的耕地面积为计税依据，按照规定的适用税额了公共利益的需要，还可以依法对土地实行征收一次性征收。《中华人民共和国契税暂行条例》或征用并给予补偿。国有土地使用权出让收入是

政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的若规定，契税的纳税义务人是在我国境内转移土

干年土地租金总和，土地出让收入存在的基础是地、房屋权属，承受的单位和个人，征税对象包

土地所有权与使用权分离，是土地所有权在经济括国有土地使用权出让、转让，房屋买卖、赠与、上的体现。交换。根据年颁布的《关于规范国有土地使用 2006与土地相关的间接税收。 2.权出让收支管理的通知》规定，从年月200711

中国土地政策改革课题组的调查研究结果显日起，将土地出让收支全额纳入地方预算，实

行 “收支两条线”管理。随着我国城市化进程示，政府对城市土地一级市场的垄断，城市扩张

的加快，在以政府为主导的经济发展模式下，土带来的房地产业和建筑业的发展，已成为地方税

地出

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城市管理 ,,

让收入成为地方政府预算外财政收入的主要来源，押土地面积净增510平方公里，抵押贷款净增对城市的发展起到了重要作用。我国于年19987749

实行住房制度改革，在之后的十多年间，土地亿元，比年分别增长了和，全200835.5%59.7%的出让宗数、面积都呈上升趋势，土地出让年新增土地抵押贷款率。50% 收入由中金公司按照广义口径估计，年末金融 2009年的亿元上升至年的亿1999514.33200915910.2机构地方投融资平台贷款 (不含票据) 余额约7.2 元，是年的多倍。199930 万亿元，约占银行业总贷款额的，其中估18%由于年土地供应量约是年与201020082009 计年的总和，年全国土地出让成交总价款达20102009年新增贷款约为3.7万亿元，占51%。到了据高盛公司估算，截至年底，中国政府 2009万亿元，同比增加了，实际土地出让面积 2.770%的万亿元负债主要包括中央政府国债、地15.7达万平方公里。中国指数研究院的监测显 0.428 方政府债务及在年年商业银行剥离2000 :2001 示，年个城市土地出让金同比增加了 2010 120 但仍 50%，达18814.4亿元，创历史新高。北京、上海、体现在资产管理公司账面上的不良贷款三大部大连、天津和武汉是前五大卖地城市，其中北京分。其中，中央政府国债占年的2009 GDP ,三 , 地方政府投融资平台贷款土地出让金达亿元。1628.54 ; 地方政府债务大致为万亿元，约占20% 7.8 由于地方政府投融资平台进行融资所获得的

资金并不属于政府的预算内资金，属于隐性收年的;第三部分总额为万亿2009GDP 23%1.6入，所以地方投融资平台的融资规模也并没有一元，接近年的。2009GDP5% 个准确的数字。在我国以银行为主导的间接融资财政部财经科学研究所所长贾康认为，地方模式下，贷款是地方政府投融资平台的主要资金融资平台的负债为万亿元万亿元，相当于7:8来源。的多，加上名义指标的公共债务余GDP 20%国土资源部发布的《年中国国土资源2009额，即政府债务占的。GDP40% 公报》显示，截至年末，全国个城市土200984银监会主席刘明康在年月日银监2010420地抵押面积为万平方公里，抵押贷款为0.217会召开的年第二次经济金融形势分析通报“2010 亿元，比年分别增长了和25856 200830.9%会” 上说，截至年末，地方政府融资平台2009，全年抵42.8% 贷款余额为万亿元，同比增长了，7.3870.4%

占一般贷款余额的，全年新增贷款万20.4%3.05

亿元，占全部新增一般贷款的。34.5%

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图地方政府投融资平台贷款情况 1

据中金公司估计，地方政府投融资平台项目三部分组成:土地财政=与土地相关的税收+土地贷款 (主要用于基建投资) 余额近万亿元，占全 6出让收入地方政府投融资平台贷款。具体来说， +部地方融资平台贷款的以上。从政府层级来 80%土地财政城镇土地使用税土地增值税耕地占 =++看，县级融资平台数量占比达，贷款余额占 60%用税契税营业税房产税土地出让收入地方 +++++比近。多数贷款偿还本息需要政府信用支50%

政府投融资平台贷款。以年为例，其地方2009持，只有约的项目能够依靠项目自身现金30%

流偿还贷款本息，约的贷款需要土地开发70%地财政规模至少有万亿元之巨 (见表土 10

权、地方政府财政安排等第二还款来源支持。 )，是1 此外，中金公司还预计地方政府贷款将在年地方财政收入万亿元的倍多，占2009 3.26 3 年出现偿还本金高峰。其中，一部分是新增 2013当年国内生产总值的。此外，土地从征30%项目融资;另一部分是由于地方融资平台贷款大

用、出多为城市基础设施和公共设施建设贷款，建设周

期通常较长，对后续资金需求规模较大，仍有进让到规划建设等环节，土地管理、房产和财政等一步融资的需求。中金公司假定新老项目融资占管理部门都会收取与之相关的费用，如果加上这比分别为和，每年均有贷款到期，需23%77% 些相关费用，地方政府的土地财政规模将更难以要偿还本金，所有融资平台贷款均为年期贷5估算。

款，且从第年第年将等额偿还本金。经过测4:8另外值得注意的是，在估算的土地财政规模算，融资平台贷款余额将在目前万亿元的基7.2中，投融资平台贷款占比最大，超过;土70%础上进一步上升，年和年后续贷款约20102011地出让收入次之，占比超过;纳入政府预15%为万亿元万亿元，直到年达到峰值，2:32011算的土地相关税收占比最少。土地财政的原因分析二、

为万亿元，之后将逐步回落，年为9.820144.9 近年来，我国经济快速发展，产业结构不断万亿元，接近于年底的水平。从年起20082012升级，城市化和工业化对财政资金的需求不断加偿还本金的金额将显著上升，年达到峰值，2013大。地方政府作为城市基础设施和公共事业的提为万亿元 (见图)。2.31 供者必然要应对财政资金紧张等问题，而制度性

原因是造成地方政府依赖土地财政的根本原因。

,一 , 地方政府财权事权不匹配

土地财政规模估算 ,四 , 在20世纪80年代末和90年代初，中央财政

占从以上分析可以看出，土地财政的规模应由全国财政收入的比重迅速下降，与此同时，需要

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表年地方土地财政规模估算 1 2009 由中央财政支出的项目都是硬支出，中央财政困

项目金额亿元 ,, 难重重。原有的财政包干体制使得地方政府无序

竞争，弱化了中央的宏观调控能力，无法适应社营业税 8846.88 会主义市场经济的要求。在这种背景下，年19934

房产税月日，中央政治局常委会批准了税制改革的基 28803.66 本思路。年月日，党的十四届三中全19931114城镇土地使用税 920.98 会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济

土地增值税体制若干问题的决定》，正式提出分税制改革内719.56

国务院又于月日出台了《国务院关于容。 1215耕地占用税 633.07 实行分税制财政管理体制的决定》，从年19941

契税月日起改 1革地方财政包干体制，对各省、自治1735.05 区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理土地出让收入 15910.20 体制。

投融资平台贷款余额年实行分税制改革后，中央财政将种73800.00 19948

有利于维护国家权益和实施宏观经济调控的收合计 103369.40 入中央固定收入;将种与经济发展直接相入列 3

数据来源 , 税收数据来源于《中国统计年鉴》，土地出关的税种列入中央与地方共享收入;将种适18让收入来源于《中国国土资源年鉴》，投融资平台贷款余额数据来源于银监会召开的年第二次经济金融形势分析合地方征 2010 收管理的收入列入地方固定收入。分通报会。得了明显成效，中央财政收入比重税制改革取

由年的表我国中央和地方政府支出责任划分 1993 2 迅速上升至年的，随后中央财政22%199455.7% 国防、武警经费，外交和援外支出，中央级行政收入占比一直保持在以上。50% 管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企中央在支出方面，分税制改革的主要内容是按照业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，中财政央安排的农业支出，中央负担的国内外债务的还支出中央和地方政府的事权划分中央和地方财政支出本付息支出，中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。范围 (见表)。从发达国家的实践经验来看，中 2 央政府的支出范围包括调整经济结构、实施宏观

经济调控及由中央直接管理的事业发展;地方政地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地府的主要支出用于承担地方的公益事业，为经济方统筹安排的基本建设投资，地方企业的改造和地方财政发展提供良好的外部环境。新产品试制经费，农业支出，城市维护和建设经支出费，地方文化、教育、卫生等各项事业费以及其随着我国经济的快速发展，为了更好地适应他支出。

市场经济体制的要求，发挥税收的调节分配作用，

我国逐步停止征收了一些不利于经济可持续发展

的税种，这些税种包括:固定资产投资方向调节革后财权逐渐上移至中央，事权逐渐下移至地方，税、屠宰税和农业税等。这些税种都是年分这种财权和事权的不匹配成为造成土地财政的重 1994

税制改革后划分为地方政府固定收入的税种，使要原因之一。

二城市化对公共事业的需求不断加大地方政府财政收入来源受到一定影响。地方政府 ,, 的财政收入在全国财政收入中的比重由年的1990 公共支出规模扩张是市场经济国家发展中的

降至年的，而地方政府财政支66.2%200947.6%规律。美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托用经济出比重却由年的上升至年的199067.4%2009发展阶段论来解释公共支出规模扩张的原因。他

。80% 们认为，在经济发展早期，政府投资在社会总投

从图2可以看出，除1993年地方财政结余资中占较高比重，公共部门为经济发展提供基础

61.2 设施;到了经济发展中期，政府投资作为私人部亿元以外，其他年份地方财政支出均大于财政收门投资的补充仍将继续增加;当经济发展到成熟入，并且有逐渐扩大的趋势，年地方财政支2009 阶段时，公共支出方向将从基础设施转向教育、出更超出财政收入达2.84万亿元。由于分税制卫生与社会福利等方面，且这方面的支出增长将改

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图中央和地方政府财政收支比较 2

设取得了飞速发展，这些都是政府大量资金投入会快于GDP的增长速度。

的结果。然而从我国的实际情况来看，我国公用相关统计数据表明，在计划经济时期，我国年我国城市人设施水平仍有待提高。例如，2009城镇人口年均增加不足万人;世纪年5002080均道路面积为平方米，与发达国家的人均道 12.79代，路面积平方米平方米相比有较大差距。20:40 城镇人口年均增加1000万人以上;到90年代城公共支出不仅有利于改善民生，同时作为政镇府支出会对经济增长产生乘数效应。政府公共支人口年均增长万人以上;进入世纪，城150021出规模的变化会产生一系列连锁反应，从而使整镇人口平均每年增长接近万人，规模进一2000个社会的经济总量成倍变动。地方政府投资规模步扩大。截至年底，全国城镇人口达2009 6.22 的增加会带动私人部门投资进而刺激一个地区的亿人，城市化率达。根据国际经验，城46.59%经济增长，提高就业率。

镇化率在为应对金融危机的影响，我国推出了万亿4是基础设施加速增长时期，我国正处于 30%:70%元投资计划来刺激经济增长。初步匡算，为配快速发展阶段，城镇化进程的加快将导致对公共合中

物品需求的扩大。城市人口数量的增加以及大量央政府的这一经济刺激计划，地方政府的配套投外来人口涌入城市，对城市公共事业、基础设施资规模将高达万亿元，资金投向包括民生工程 18

和城市基础设施。这些项目普遍具有投资规模大、以及社会保障体系的建设都提出了更高要求。

投资周期长等特征，地方政府必然面临资金投入截至年底，全国城市实有道路长度2009

问题。万公里，实有道路面积亿平方米，较26.91 48.19三地方政府融资渠道有限 ,, 建国初期分别增长了倍和倍;城市桥梁2565联合国开发计划署推荐发展中国家的城市基万座，路灯万盏，较改革开放初期分别5.1169础设施建设占的比重为，占全社会GDP3%:8%增长了倍和9.6 固倍;污水日处理能力由年的万立方米29197864定资产投资的比重为10%:15%。1978年，我国城发展到年底的亿立方米，生活垃圾20091.22市建设固定资产投资仅为亿元，年为 12 2008 无害化处理率达 ;全国城市燃气普71.39% 亿元，是年的多倍，占同期7368.21978600GDP及率达的比重也由年的上升到年的1978 0.33% 2008 91.41% ，受益人口超过 3 亿，用水普及率达，2.45% ，较建国初期都有了显著提高;年， 96.12% 2009 城市 59 我国集中供热面积为万平方公里，比世 0.379620

纪年代初增长了多倍。8020

以上数据说明，我国城市基础设施及市政建

城市管理 ,,

图年年城市市政公用设施建设投资资金来源 3 2001 ~2008

以土地资产抵押获得银行贷款。但占同期固定资产投资的比重仅为4.28% 。1978

四地方政府具有土地垄断权 ,, 年年，我国城市市政公用设施建设累计完成 :2008

根据帕累托最优的标准，垄断会导致资源配投资达万亿元，投资规模年均增长率为，524%

置缺乏效率，而且会导致寻租行为的发生。垄断但

厂商所制定的价格会高于生产的边际成本，垄断仍低于联合国开发计划署的推荐水平，我国公共

事业投资仍有较大增长空间。利润则是一种不公平的收入分配。在现实工作中，

近年来，各地加大市政公用事业投资力度，土地管理的各项工作由国土资源部和地方政府土

在国家产业政策指导下，放宽市场准入门槛，充地管理部门承担，中央政府对各级土地管理部门分发挥市场配置资源的基础性作用，鼓励民营资实行垂直管理，但这种管理基本限于行政和技术本和外国资本参与公用设施建设，逐步形成了投管理，有关土地的各项权能基本掌握在市、县政资主体多元化、资金来源多样化、公共事业建设府手中，国务院和中央政府职能部门的土地权利向市场化发展的格局 (见图)。3

在一定程度上被虚化。在我国，土地是一种稀缺目前，我国城市市政建设资金的来源主要包

的自然资源，各地方政府利用行政权力进行土地括中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、债

的征收和出让，具有排他性。券、外资和自筹资金等。从历年城市公用设施建

在土地征用方面，《城市房地产管理法》第设资金构成来看，财政资金和银行贷款成为城市

八条规定，城市规划区内的集体所有的土地经依基础设施建设最主要的资金来源，并且比例逐渐

法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权提高，自筹资金所占比重有所下降，利用外资和

方可有偿出让。因此，地方政府必须先从农民手通过发行债券等手段筹措城市建设资金所占比重

中把土地征收过来，将土地性质从集体所有变为较小，几乎可忽略不计。

国有才可以进行出让。我国城市公共事业和基础设施建设除了由政

按照相关规定，征用耕地的补偿费用包括: 府直接投资外，还依靠各地方的市政公司、城投

土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值集团(特定目的公司) 和国有企业承担。这些具有

的倍倍;安置补助费，按照需要安置的农业 6:10公司性质的单位替地方政府进行城市建设开发，

城市60

城市管理 ,,

人口数计算，需要安置的农业人口数则按照被征经济。为了获得更多的资金来源，地方政府开始用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占追逐房地产开发利益，伴随着房价的一再飙升，有耕地的数量计算，每一个需要安置的农业人口地方政府的土地出让收益也是水涨船高。的安置补助费标准为该耕地被征用前三年平均年由于土地的稀缺性，这种过度依赖土地财政产值的倍倍;被征用土地上的附着物和青苗4:6发展经济而忽视民生建设的模式是不稳定的。例补如，廉租住房是政府在住房领域实施社会保障职偿标准，按照省、自治区、直辖市的规定;

能，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家

难的家庭提供租金补贴或者以低廉租金进行实物有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

配租的具有社会保障性质的普通住宅。廉租住房在出让方面，《招标拍卖挂牌出让国有土地

具有福利性、公益性等特点，是我国住房保障体使用权规定》第六条规定，市、县人民政府土地

系的重要组成部分，是有效解决我国城镇中低收行政主管部门应当按照出让计划，会同城市规划

入者住房问题的重要途径。廉租住房的土地供应等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的

是无偿划拨的，政府的土地出让收入将受到损失，用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案，

而且相关税费还要减免，其自身的福利性特点决报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府

定了廉租住房不可能获得高利润回报，财政收入土地行政主管部门组织实施。在实际当中，具体

要远远低于开发普通商品房的收入。采用哪种出让方式由政府决定，不同的出让方式

十一五期间，全国土地出让收入逾万亿 “”价格相差很大。 7

元，但审计署发布审计报告指出，年年 2007:2009按照萨缪尔森的观点，虽然土地的总量是固

全国个城市从土地出让净收益中少提取22定不变的，但对一个行业来说，土地的供给在一

亿元廉租住房保障资金。年，全国土146.23 2009定时期内是可变的，土地的供给与使用土地的机

地出让支出总额为亿元，比年增长12327.12008会成本有关。如果一块土地用于某种用途比用于了，其中用于廉租住房的支出金额为28.9%187.1其他用途所取得的收益高，即该用途可以取得较亿元，仅占支出总额的，低于《廉租住房保1.5%高的地租，这种用途的土地的供给量就会增加，障资金管理办法》设定的的最低标准，全10%即通过减少其他用途的土地供给量来增加该用途国多数地区并未按规定完成廉租住房的建设任的土地供给量。地方政府和农民在土地征用过程务。因此，保障性住房建设在利益和政绩方面不中的地位不对等，农民基本没有讨价还价的权利。利于地方政府和地方财政，地方政府的积极性有由于土地采取招拍挂出让所获得的地租要明显高待于进一步提高。于按被征用耕地平均年产值对农民的补偿，这就

使地方政府能够以较低廉的价格征收土地，以高

价出让，实现利润最大化。

五地方政府官员的政绩考核 ,,

公共选择理论认为，政府只是一个抽象概念，中图分类号 [] F293 现实中的政府是由政府中的政治家和官员组成的，文献标识码 [] A 文章编号 [] 1005278X,2011,03005408 ---政治家作为具有基本行为动机的人同样会追求个收稿日期年月[] 20112 人利益最大化。近年来，我国正处于城市化和工作者简介杨峥天津财经大学房地产经济研究所 [] ，。业化快速发展时期，经济增长仍是地方政府的工

作重点，各级政府和官员的政绩考核仍倾向于

、财政收入等经济指标。在现行土地批租制 GDP

度下，地方政府往往出于个人政绩的考虑，在任

期内有偿出让土地，一次性收取未来年年50:70

的收益，透支未来的土地收入进行城市建设、

发展

编辑 ,朱维维

城市 61

我国土地财政的发展现状、

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我国土地财政的发展现状、形成根源与转型路径

作者:郭家虎崔文娟

来源:《中共南京市委党校学报》 2016年第 02期

[摘要 ]土地财政是地方政府的财政运转高度依赖于土地出让及与土地相关的各种税费和融资收入的一种财政运行模式。多年来,其主要部分均呈大幅增长的态势,且地方政府的土地财政行为呈现出明显的策略性特征和地区差异。分税制改革导致的财政压力,现行政绩考核制度下的政治晋升激励,尤其是现有土地与征地制度形成的土地产权管制与垄断是土地财政形成的制度根源。相应提出了 “ 后土地财政 ” 时代我国土地财政转型的路径,包括改革农地征用补偿制度,试点推行土地年租制,开征房产税和改革行政考核评价体系。

[关键词 ]土地财政;分税制;土地制度;转型路径

[中图分类号 ]F293.2 [文献标识码 ]A [文章编号 ]1672-1071(2016) 02-0061-06

过去十多年来,中国地方政府以土地开发为中心的发展模式受到广泛关注,土地出让收入及与土地相关的收入占地方政府财政收入的比重不断上升,成为地方政府的 “ 第二财政 ” ,也即土地财政。土地财政在我国过去多年的高速增长中扮演了 “ 发动机 ” 和 “ 加速器 ” 的重要角色,当然也产生了一系列负面影响,从而备受争议。本文将在描述土地财政的内涵与发展现状的基础上,重点从财政、地方政府竞争和土地制度三个方面探讨土地财政形成的制度根源,并提出在 “ 后土地财政 ” 时代土地财政的转型思路。

一、土地财政的内涵与发展现状

(一)土地财政的内涵

所谓土地财政,是指地方政府的财政运转高度依赖于土地出让及与土地相关的各种税费和融资收入的一种财政运行模式,即与土地经营相关的收入占地方整体财政收入的比例较高的一种现象。土地财政是我国工业化、城镇化和市场化进程中的客观现实,国外现代化过程中也大都经历了利用土地资源获得财政收入的阶段,因此,在我国社会转型期土地财政的出现与存在具有一定的合理性和必然性。

土地财政的实质是地方政府利用土地资源的资本化来扩大财政空间,增加政府可支配的财政资源,增强政府财政调控能力。 [1]当前,地方政府的土地财政收入主要包括三部分:土地出让收入、与土地有关的税费收入以及以土地抵押获得的融资收入。在以上三项收入中,狭义的土地财政收入只包括第一项和第二项中的第一小项,即狭义的土地财政收入 =土地出让收入 +

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