存款准备金管理制度

中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知

1.2004年12月30日发布

2.银发〔2004〕302号

中国人民银行各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行、深圳市中心支行，政策性银行，国有独资商业银行、股份制商业银行:

为加强和完善存款准备金管理，充分发挥存款准备金作为货币政策工具的作用，促进金融机构稳健经营，现就有关问题通知如下:

一、中国人民银行有关部门要进一步做好存款准备金管理工作。货币信贷部门负责组织存款准备金管理、监督和处罚工作，会计部门负责存款准备金交存范围的会计科目审定工作，营业部门负责存款准备金的报表审查、资金收缴和日常考核工作。有关部门要加强信息沟通，密切合作，做好存款准备金管理工作。

二、中国人民银行有关部门要严格对金融机构存款准备金交存范围的审查。货币信贷部门要会同会计部门、营业部门等及时了解和掌握金融机构开办新业务、开发新产品的情

况，认真分析其开办新业务、开发新产品获得的资金是否需要交存存款准备金，并将有关情况和意见上报总行。

三、加强对金融机构动用法定存款准备金的管理

(一)金融机构动用法定存款准备金的审批权限

金融机构动用法定存款准备金必须经中国人民银行批准，其他任何单位和个人无权批准和干预。

中国人民银行总行负责审批商业银行动用人民币法定存款准备金;中国人民银行总行授权分行(含中国人民银行营业管理部、重庆营业管理部，以下简称分行)、省会(首府)城市中心支行、深圳市中心支行审批所在省(自治区、直辖市和深圳市，以下简称所在地)农村合作银行、城乡信用社动用人民币法定存款准备金，审批权限不得再下放。

分行、省会(首府)城市中心支行、深圳市中心支行批准动用人民币法定存款准备金的农村合作银行、城乡信用社机构数超过所在地农村合作银行、城乡信用社机构总数50%的，或者批准农村合作银行、城乡信用社动用人民币法定存款准备金的金额超过所在地农村合作银行、城乡信用社实交人民币法定存款准备金金额50%的，须报经总行批准。中国人民银行总行负责审批金融机构动用外汇法定存款准备金。

(二)金融机构动用法定存款准备金的条件

金融机构发生严重支付困难，首先要通过大力组织存款和清收贷款及其他资金占用，筹措支付资金来源。在采取上

述措施后，仍存在严重支付困难的金融机构，可申请动用法定存款准备金。申请动用法定存款准备金，必须同时具备下列条件:

1.具有法人资格;

2.按期向中国人民银行交存法定存款准备金;

3.新增存款和清收贷款及其他资金占用已不能满足兑付个人储蓄存款的需要;

4.丧失从外部拆借资金的能力。

(三)金融机构动用法定存款准备金的申请程序

1.申请动用法定存款准备金的金融机构，须向其开户的中国人民银行提供材料:

(1)动用法定存款准备金申请书;

(2)资产负债表、损益表及其他有关资料;

(3)加强头寸管理、改善支付能力的方案和补交法定存款准备金计划。

2.中国人民银行接到申请后，货币信贷部门要及时审核，并会同金融稳定部门提出审查意见，报分管行长审批;对超过审批权限的动用申请，中国人民银行分支行要提出审查意见，逐级报上级行审批。

3.批准金融机构动用法定存款准备金的文件要抄送中国银行业监督管理委员会或其分局。

(四)金融机构动用法定存款准备金的最高限额、期限

和用途

1.对申请动用法定存款准备金的金融机构，中国人民银行批准动用的最高限额不得超过其实际交存的法定存款准备金余额。

2.金融机构动用法定存款准备金的最长期限为6个月;视具体情况可展期一次，展期期限不得超过原动用期限。

3.金融机构经批准动用的法定存款准备金，仅用于兑付储蓄存款。

(五)中国人(来自:www.xLtKwj.coM 小龙文档网:存款准备金管理制度)民银行营业部门对批准动用的法定存款准备金应设专户管理

中国人民银行各分支行要加强对金融机构存款准备金管理，督促动用法定存款准备金的金融机构合理控制贷款规模，加强流动性管理。中国人民银行分支行货币信贷部门应将每笔法定存款准备金动用审批报备总行，每季度将审批、监测、催还金融机构动用法定存款准备金的工作情况上报总行。

四、依法对金融机构执行存款准备金政策中的违规行为进行处罚

(一)中资商业银行未按照中国人民银行规定交存存款准备金的，按照《中华人民共和国商业银行法》第七十七条的规定处罚;没能按照规定报送有关存款准备金材料的，按

照《中华人民共和国商业银行法》第八十条的规定处罚;农村合作银行、城乡信用社比照中资商业银行执行。政策性银行、中资财务公司未按照中国人民银行规定交存存款准备金或报送有关存款准备金材料的，按照《中华人民共和国中国人民银行法》第四十六条的规定处罚。外资金融机构未按照中国人民银行规定交存存款准备金的，按照《中华人民共和国外资金融机构管理条例》第四十五条的规定处罚;没能按照规定报送有关存款准备金材料的，按照《中华人民共和国外资金融机构管理条例》第四十七条的规定处罚。

对于及时主动纠正其违法行为的金融机构，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条和第二十七条的规定，可以依法从轻或减轻处罚。对于未按照中国人民银行规定交存存款准备金的金融机构，依法减轻处罚的，对其交存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款。

(二)政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行违反存款准备金管理规定的，由中国人民银行总行进行处罚;京外金融机构法人所在地中国人民银行分支行应及时将京外金融机构法人违反存款准备金规定的行为报告中国人民银行总行。其他金融机构违反存款准备金管理规定的，由其所在地中国人民银行分行、省会(首府)城市中心支行、深圳市中心支行，或所在地中国人民银行分行或省会(首府)城市中心支行授权的中心支行或支行进行处罚。

(三)违规金融机构应以人民币缴纳罚款，违规金融机构欠交外汇存款准备金的罚款按照应交存时国家外汇管理局公布的汇率折算成人民币缴纳。

(四)对金融机构违反存款准备金规定进行处罚要按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序执行。中国人民银行营业部门应及时将金融机构违反存款准备金规定的行为报告货币信贷部门，由货币信贷部门实施处罚措施。

五、外汇存款准备金交存、调整金额起点

金融机构交存外汇存款准备金时，美元存款准备金计至千元，千元以下免交;港币存款准备金计至万元，万元以下免交。人民银行调整存款准备金时，美元存款准备金计至千

元，千元以下不需调增或调减;港币存款准备金计至万元，万元以下不需调增或调减。

六、做好差别存款准备金率政策执行工作

中国人民银行有关分支行要密切监测辖区内实行差别存款准备金率金融机构的资本充足率、不良贷款率、存贷款变化等情况。每季度首月，有关分行、省会(首府)城市中心支行、深圳市中心支行向总行报告上季度辖区内实行差别存款准备金率的金融机构的经营情况。

七、定期对存款准备金管理工作进行总结

中国人民银行各分行、省会(首府)城市中心支行、深圳市中心支行每年一月末向总行报送上年《省(自治区、直

辖市、深圳市)存款准备金政策执行报告》，反映汇报所在省(自治区、直辖市、深圳市)存款准备金管理情况，包括:有关金融机构人民币存款准备金交存、动用情况，执行差别存款准备金率金融机构的资本充足率、不良贷款率、存贷款变化等情况，外汇存款准备金交存和管理情况，在存款准备金政策执行中遇到的问题和相关政策建议等。

请人民银行各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行、深圳市中心支行将本通知转发至辖区内城市商业银行、农村商业(合作)银行、城市信用社、农村信用社、企业集团财务公司、外资金融机构。

篇二:我国存款准备金制度的现状、缺点、问题、措施

一、我国现行存款准备金的制度现状

1.存款准备金制度的法律主体

存款准备金制度的法律关系主体为人民银行、银行业金融机构与商业银行、与商业银行的存款人三大类。

2.法定存款准备金率的调整

存款准备金率的调整权力归属人民银行，依据是《中国人民银行法》(2003)第二十二条规定:“中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具:(一)要求金融机构按照规定的比例交存存款准备金;......中国人民银行为执行货币政策，运用前款所列货币政策工具时，可以规定具体的条件和程序。”1

3.存款准备金制度的缴存主体

我国存款准备金制度的缴存主体范围可以归纳为在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用社、农村信用社等吸收公众存款功能的金融机构和政策性银行。同时还有在中国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构。其中令人注意的还有金融控股公司(在存款类金融机构的存款)。

4.存款准备金制度金缴纳的范围

对于我国存款准备金制度金缴纳的范围主要规定在《中国人民银行信贷资金管理试行办法》规定中，根据法律文本的具体规定，可以总结为两大类:财政类存款和其他类型存款。财政类存款包含财政金1 《中国人民银行法》(2003)第二十二条

库存款、地方财政预算外存款、基本建设存款、机关团体存款或军事单位等财政性存款。其他类型存款可以继续分为机关团体存款和个人存款。财政类存款一般实行全部上缴人民银行，而其他类型存款由金融机构按照实时的法定存款准备金率上缴人民银行。

5.我国实行差别准备金制度

我国差额存款准备金制度正式建立的标志是《中国人民银行关于实行差别存款准备金率制度的通知》的颁布。目前

我国存款准备金率分为两个档次:大型存款类金融机构执行的比率和中小型存款类金融机构执行的比率，前者往往比后者略高一点。

具体来说讲，差别存款准备金率制度的主要内容是我国的金融机构适用的存款准备金率，会与其资产质量状况、资产充足率等相关联。在我国使用存款准备金率高的金融机构往往都是资本充足率比较低、不良贷款比率相对较高;反之，在我国使用存款准备金率低的金融机构一般资本充足率就相对高、不良贷款比率相对低。2

6.我国存款准备金制度中的计提方式

我国存款准备金制度的计成方式主要包括存款准备金的期间的计算，存款基数与持有期的确定和考核。我国法律文本中存款准备金的期间的计算与考核也相当复杂，其依据是相关法规和通知。我国实行的是时点法无时差准备金制度，在实际计提方法中是以旬为计算期间单位的，以旬末的存款余额作为存款基数的，持有期实际为缴存滞后5天并保持l0天。 2 参见《中国人民银行关于实行差别存款准备金率制度的通知》(2004)。

7.我国存款准备金制度中的罚则

为了保证存款准备金制度的执行，相关的法律规范规定了中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人的检查监督，依照其规定给予处罚;有关法律、行政法规未作处罚

规定的,由中国人民银行区别不同情形给予警告,没收违法所得，并处于一定数额的罚款。构成犯罪的, 依法追究刑事责任。

二、存款准备金制度的缺点

1.作用效果过于猛烈。法定存款准备金比率的微小变动，就会造成法定准备金的较大波动，对经济造成强烈影响;

2.准备金比率的频繁变动会给银行带来许多的不确定性，增加了银行资金流动性管理的难度，因而易于受到商业银行和金融机构的反对;

3.受到中央银行维持银行体系目的的制约——降低法定存款准备比率容易，提高法定存款准备金比率难。

三、我国存款准备金制度的存在问题

1.存款准备金制度相关法律法规没有形成统一体系，影响其可操作性。

虽然我国金融法律体系不断完善，为金融制度的实施提供了众多法律依据，但是存款准备金制度的法律依据众多，分散在多部法律法规中。并且我国存款准备金率频繁调整，与执行、罚则有关的文件数量大而且分散，并且有些法律文件无法进行衔接，相关部门没有进行系统的归纳和解读，使得人民银行等相关部门在操作和管理时遇到了

很大的障碍。3

2.存款准备金率调整行为的不可诉性

对于人民银行调整存款准备金行为的可诉性而言，我们可以得出其属于抽象行政行为，那么基本上无法就人民银行调整存款准备金行为提起行政诉讼。所以对行政行为人的权力的救济，很难从司法诉讼角度出发。不过可以在技术性规则领域，可以借鉴“行政信息公开制度、行政听证制度、行政回避制度与行政责任制度”的路径。4

3.人民银行调整存款准备金过于频繁

每次人民银行出台关于调整存款准备金的法律文件形式都是通知，属于部门规章。频繁出台关于存款准备金的通知，是不利于法的稳定性，影响法的实施效果。例如在2012 年 12 月竟然连续调整了 3次存款准备金，从法律角度来说是不支持这样的做法的，部门规章过于频繁会导致法律适用主体很难适应，从而影响其实施的效果。

4.差额存款准备金制度不完善

我国实施差额存款准备金制度已有十多年了，实施的效果并不明显。作为法律和经济关系而言，这项制度的制定和实施并未和社会经济实况结合起来。过于简单化的差额准备金制度实施的是一刀切的做法，我国东西经济贫富悬殊，西部信贷资金缺口巨大，此区域的资金流动性较弱，仅仅以当前的标准远远不能满足我国整体经济的发展。5 3 石千凡:《我国法定存款准备金政策的有效性分析》，《商业文化(上月刊)》，2011 年第 5 期。

5 戴桂洪:《中国行政程序法治现代化》，南京师范大学出版社 2008 年版，120 页。陆岷峰,高攀:《我国近十年存款准备金率调控的回顾与展望——基于阶段性视角的分析》《财经科学》,,2011

四、改革我国存款准备金制度的应对措施

1.建立起系统化、具有衔接性的存款准备金制度

改变当前存款准备金制度的规范性法律文件分散、之间冲突、杂乱无章的状态。立法部门应从合目的性、适当稳定性、适当平衡性、实际出发性角度出发，将规范性法律文件进行法律汇编、法律清理、法律编撰等，形成一个完整、清晰、有效的有关的存款准备金制度的法律体系，融入到一个大的金融法律体系中，为金融制度的实施提供有效的法律制度保障。使得人民银行在存款准备金制度的问题上进行更好的管理和操作。

2.针对人民银行调整存款准备金行为的不可诉性，建立日常监督体制

针对人民银行调整存款准备金行为的不可诉性，建立专门的监督体制，人民银行作为调整存款准备金的行政部门，那么作为人民银行的上级部门，国务院可以建立有效的专业的监督体制，对存款准备金调整行为的酝酿和出台进行专业监督，并改变或撤销存款准备金调整中的不当行为。具体来

说就是要完善监管机制和在国务院监督机构、金融机构和人民银行之间建立信息反馈机制。

3.人民银行调整存款准备金率的行为要稳定

作为部门规章，人民银行调整存款准备金率的通知等法律文件的有效日期要相对延长，以保证法律的稳定性和可实施性，同时也是为了存款准备金制度中的其他主体利益的保护。而且现在发达国家存款准备金率保持一个比较低的水平，而且处于一个稳定的状态，所以说

篇三:对我国现行存款准备金管理制度存在问题的思考

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对我国现行存款准备金管理制度存在问题的思考

作者:宋翔宇

来源:《经贸实践》2015年第06期

存款准备金制度是我国调控货币供应量的主要政策工具之一。《关于改革存款准备金制度的通知》(银发〔1998〕118号)构建了现行存款准备金管理制度的基本框架。2003年新《中国人民银行法》和《商业银行法》以法律形式进一步巩固了现行存款准备金管理制度。《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》(银发〔2004〕302号)明确了存款准备金管理职责分工和处罚规定，上述文件共同构成了我国现行存款准备金管理制度框架，但现行存款准备金管理规定仍存在部分问题，值得关注。

一、现行存款准备金管理制度存在的主要问题

(一)对金融机构部分行为缺乏明确管理规定

1.没有明确规定新设法人金融机构首次缴存存款准备金及改制调整准备金率缴存最后期限。一方面，新设法人金融机构在开业后，无明确规定金融机构首次缴存存款准备金时限，易造成存款准备金缴存审批工作缓慢甚至久拖不决的情况。另一方面，法人金融机构后期股份制改革完成后重新开业，无明确条款规定法定存款准备金率调整时限。

2.政存款划缴行为缺乏管理规定。118号文指出“金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项等财政存款是中央银行的资金来源”。之后，再无文件对资金范围进行界定或做出具体的解释和说明。在实际操作中，基层人民银行在执行监管时，难以掌握界定依据和确定资金的真实性质，而由于近年来金融机构各项业务创新力度大，会计科目不断更新，财政存款缴存范围难以明确界定;同时当金融机构出现拖延财政存款划缴时间、错报划缴金额等行为时，由于缺乏相关处罚规定，难以实施相应处罚。

3.缺乏申请核准程序制度，金融机构会计科目变动由事前申请变为事后备案。由于缺乏相应申请核准程序规定和相应罚则，加之近年来金融机构业务创新力度大，新增设会计科目多，目前多数金融机构往往是在会计科目变动后才履行申请核准手续，事前申请变成了事后备案，削弱了存款准备

金管理力度。

(二)部分条文衔接不清、释义不明、条款缺失

1.少缴准备金部分罚则新旧条文存在衔接不清情况。118号文规定对金融机构法定存款准备金缴存不足部分“按每日万分之六的利率处以罚息”。而302号文规定，对于未按照中国人民银行规定缴存存款准备金的金融机构，仅在“依法减轻处罚的”的情况下才“对其缴存存款准备

完善现行存款准备金管理制度

文章作者:朱焱闫宇闻作者单位: 文章出处: 《金融时报》

1984年我国建立存款准备金制度以来，这项制度在宏观调控中发挥了重要作用。时至今日，尽管随着金融市场的快速发展和产品的不断创新，商业银行存贷款业务虽占比逐年降低，但2012年末，我国金融机构各项贷款与资金运用总量的占比仍高达58,左右。从中看出，在今后一个较长时间内，存贷款仍是商业银行业务的主要构成，因此，存款准备金制度在宏观调控中仍将发挥不可替代的作用，但现行存款准备金管理制度中还有一些不完善且亟待解决的问题。

(一)法定存款准备金缴存范围不具体，会计科目设计存缺陷。一是财政存款与一般存款缴存范围会计科目存在重叠。存款准备金缴存范围按资金性质分为一般性存款和财政性存款。但在实际操作中金融机构财政存款和一般存款缴存范围会计科目存在重叠。二是地域之间缴存范围不同，行际之间亦存在差异。根据《中国人民银行关于调整部分商业银行缴存款范围的通知》，同业存款属于非缴存准备金存款科目。然而在实际操作过程中，有些地区同业存款科目划入了缴存范围，有些则没有，缺乏明确标准，易引发争议。在检查中还发现，一些金融机构在同业存款科目核算一般存款。同业存款科目如没有应缴法定存款准备金的制约，金融机构可以通过该科目不断扩张，产生更多的派生存款，同业存款科目是否应该纳入缴存范围有待明确。

(二)法定存款准备金率执行标准有待完善。一是农信社、农商行、农村合作银行在存款准备金率上差异较大。尤其是对于农商行，在2003年之前完成改制的农村商业银行在存款准备金率上享受的是和普通商业银行一样的待遇。但此后，改制的农商行均执行18,的存款准备金率，较之改制前执行的14,、支农比例高执行13,的准备金率之间存在着4-5个点的巨大差异。虽然农村信用社改制为农商行，但是其仍然发挥着支持“三农”的作用，涉农业务仍然占其总资产业务的70,以上，是否会对其服务“三农”的取向有所影响值得深入探究。二是改制的农商行存款准备金率的调整是否存在过渡期值得探讨。在2006年中国人民银行《关于规范农村金融机构存款准备金率调整的通知》中提到:“2006年7月5日后新组建的农村合作银行、农村商业银行，挂牌后给予一个季度的过渡期”。但是，在此之后再没有相应规定，且在实际操作的过程中各地人民银行分支机构在近几年当中通过请示总行并没有执行过渡期政策，没有过渡期，在短时间内大幅度提升存款准备金率势必严重影响金融机构的流动性，不利于金融机构的稳健经营，而如果存在过渡期,这个过渡期的时间长度设定为多少合适也有待研究。

(三)法定存款准备金日间考核存在漏洞。理论上，中央银行应该根据金融机构一般性存款余额时时动态监测考核存款准备金缴存情况。但是当前营业部门运用的中央银行会计核算系统只

在次日才能生成“存款准备金透支罚息”提示，而对于日间法定存款准备金缴存不足没有任何提示。由于法定存款准备金账户与超额存款准备金账户合二为一，存款准备金账户和清算账户两户合一，金融机构在日间操作中，有时会因为会计人员疏忽在超额准备金不足的情况下调拨大额资金，导致超额准备金透支，侵占实际存款准备金使其余额低于法定存款准备金。此种情况时有发生，金融机构在没有任何手续的情况下就可以自由动用法定存款准备金，而核算系统却仍可以正常结算，为此，会计核算人员很难在该过程中发挥监督管理的作用，在一定程度上削弱了存款准备金监测的意义和价值，降低了存款准备金的严肃性。

(四)财政性存款管理有待规范。一是对资金范围不清导致在执行监管时缺少界定依据，难以甄别金融机构财政存款的资金来源和真实性质，缺乏有效监管手段;二是基层央行对财政性存款缴存的监督管理，仅限于审核金融机构会计科目反映的财政性存款是否全部缴存，往往忽略对其他会计科目如“待结算财政款项”和其他内部过度账户的审核，很难形成有效监管;三是财政性存款缴存账户分散，增加了管理难度。按照财政存款属地缴存原则，人民银行分支机构对金融机构划缴的财政存款一直实行单独设立账户进行核算，同一商业银行的分支机构均在人民银行开立了财政存款专用账户。但多头开户、分散开户，不利于人民银行的管理、监督以及对账户中财政存款变化的监测、统计与分析。

(五)新设金融机构存款准备金监管存在“时滞”。目前，对于新设立的法人金融机构在法定存款准备金缴存范围和法定存款准备金率核定以前是否可以准许营业以及营业所涉及的业务范围都暂无明文规定。在当前管理模式下，新设立的法人金融机构在准备金缴存范围和法定存款准备金率核定前就可以加入中央银行会计集中核算系统，接受结算凭证。这是在基础准入环节忽略了准备金账户管理，在没有缴存准备金的情况下吸收公众存款，是存款准备金管理的真空，在某种程度上比存款准备金的少缴与漏缴的性质更为严重。

(六)法律法规滞后，执法依据难把握。一是违反存款准备金管理制度的处罚非轻即重，部门规章大于法律。对于法定存款准备金透支、欠缴的金融机构,《中国人民银行法》与《商业银行法》、《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》规定的处罚力度不同,增加了违反存款准备金管理规定后的处罚难度。国家法律“二十万至五十万元”“五十万至二百万元”的处罚与人民银行规定“对于未按照中国人民银行规定缴存存款准备金的金融机构,依法减轻处罚的，对缴存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款”之间存在较大差异，处罚非轻即重，缺少中间过渡。导致操作中,对金融机构的处罚往往避重就轻，产生部门规章效力大于法律效力的问题。二是对迟缴、漏缴、少缴财政性存款行为缺失明确的处罚办法。《人民银行法》第三十二条规定，中国人民银行有权对金融机构代理中国人民银行经理国库等行为进行检查监督，而是

否有权对金融机构代理的其它财政性存款及缴存行为进行检查监督未做出规定。1999年，国务院颁布的《金融违法行为处罚办法》第22条规定:“金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，无违法所得的，处,万元以上,,万元以下的罚款;对该金融机构直接负责的高级管理人员给予撤职直至开除的纪律处分，对其他直接负责的主管人员和直接责任人员给予降级直至开除的纪律处分。”自此以后，对金融机构占压、迟缴、欠缴财政存款行为，再无制度性约束。

针对上述问题，建议从以下六个方面进一步完善存款准备金管理制度:

(一)统一缴存标准，变加法管理为减法管理。存款准备金缴存范围由各家金融机构自行上报，人行进行逐一核定，这一形式随着金融产品开发和新增科目的不断增加，已经不适应业务发展的需求。建议根据资金性质在会计核算中明确非缴存范围，变追逐市场变化为以不变应万变，变加法管理为减法管理。一是央行要出台专门编制的统一、完善、具备法律效力的存款准备金缴存资金范围和非缴存范围的规定，要求各家金融机构遵照执行，变核定为自觉缴纳的行为。统一缴存标准，一方面对存款准备金缴存资金范围进行了规范，另一方面也是对存款准备金制度严肃性的维护。二是尽快出台全国统一的缴存款会计处理手续，制定并完善财政性缴存业务的实施细则，人民银行应把财政性缴存款的具体核定原则、划缴方式等编入实施细则，以便严格明确缴存业务流程，明晰执行标准，减少争议，杜绝业务中不规范行为，提高中央银行的监管水平。三是针对农村信用社存款准备金缴存会计科目重叠问题，建议采取一般性缴存和财政性缴存分开核算的方式，根据资金性质重新设置会计科目和核算内容，实现一般性存款与财政性缴存款会计科目会计核算隔离，以制度设计杜绝缴存漏洞。

(二)统一缴存范围，实行差别准备金率动态调整。2004年，我国创造性地实施了差别存款准备金制度，在缴存范围上统一标准，规范科目的同时，在存款准备金率的制定上差别对待，动态调整。充分考虑地区、行际间差异，科学测算各家金融机构的调整参数，实施差别准备金率并且动态调整，加入政策引导因素权重，在其他各方面实现化繁为简。村镇银行、农村信用社、农村商业银行的法定存款准备金率在制定时可以参照差别准备金的计算方法进行核定。对于存款准备金率的调整，可以根据各地实际情况，给予适当过度时间。《关于鼓励县域法人金融机构将新增一定比例用于当地贷款的考核办法》等考核奖励措施也应在测算时广泛适用，充分发挥存款准备金的货币政策导向作用。

在条件成熟时，可适当扩大差别准备金动态调整的实施范围，逐步扩展至国有商业银行、股份制商业银行，体现金融市场的公平竞争原则。同时，针对全国性商业银行和区域性商业银行，

建立总分支跨级考核体系，既对总行实施考核，又体现监管的针对性，防止总行达标而局部地区风险突出的问题。

(三)改进会计核算系统，完善存款准备金考核管理。央行会计集中核算系统对存款准备金的管理应做到实时监测，应增加对存款准备金缴存不足的日间警示提示功能，对存款准备金下限做到日间动态实时监测。当缴存法定存款准备金达到下限临界状态时，系统能够自动识别并及时做出预警，会计营业部门做到及时发现并通知货币信贷部门，提醒其合理控制流动性，防范风险。如果确有需要动用法定存款准备金，则必须严格履行法定存款准备金动用程序。变事后处罚为事中监控，真正发挥人民银行对存款准备金缴存情况的管理和监督作用。

(四)强化现场监管，健全内部存款准备金管理机制。一是要明确职责，建立基层央行部门间沟通协调机制，建立起会计核算、业务指导、监督管理、业务检查为一体的高效制度。

我国人民币存款准备金管理制度中存在的问题及建议

２００８年第１０期经济与金融我国人民币存款准备金管理制度中

存在的问题及建议

陈翔张悄悄

摘要：存款准备金率是我国三大货币政策工具之一，近期频频被央行使用，但在操作

层面上，我国至今未有完善的人民币存款准备金管理办法，这在一定程度上影响了货币

并提出了改进政策的传导效果。本文分析了存款准备金制度在执行过程中存在的问题，

建议。

关键词：存款准备金制度问题

中图分类号：Ｆ８３０文献标识码：Ａ文章编号：１００９－１２４６（２００８）１０－００２０－０３

存款准备金管理制度是保障存款准备金率这一货币政策工具得以顺利实施的操作系统。它包括：（１）法定存款准备金比率的确定和调整；（２）准备金计提对象、范围和时间的确定；（３）对法定存款准备

检查和处罚；（４）相关的会计核算准则和账务处理规定；（５）中央银行对准备金金缴纳状况的日常监管、

存款利率高低的相关规定；等等。

一、现行存款准备金管理制度在实践中遇到的问题

我国的存款准备金制度始于１９８４年，其中１９９８年进行了一次大调整，后在此基础上进行了一些

但制度却没有与时俱进，在实际操作执行中存在着一些问题：小修小补。尽管经济形势不断变化，

法人金融机构在人民银行准备金科目下账户中（一）存款准备金管理日间管理操作程序存在漏洞。

的存款分为两部分，存款准备金率以内的部分为法定存款准备金，以外的部分为系统内资金清算和日常支付的款项，属于超额准备金。在实际操作中，因金融机构日间清算频繁，经常造成清算资金屡屡侵占存款准备金的情况。而从存款准备金管理上看，由于存款准备金仅在日终进行考核，就出现了存款准

（银发备金日间无法监控的局面，形成管理上的真空。这就使得《关于加强存款准备金管理的通知》

［２００４］３０２号，以下简称《管理通知》）中关于“法定存款准备金未经人民银行货币信贷管理部门批准，任

的规定在实际操作中不能严格执行。何时候都不得动用”

（二）存款准备金账户内资金性质容易混淆。由于存款准备金账户和清算账户实行两户合一，导致存款准备金和清算资金的边界模糊，使得法人金融机构准备金账户“未按规定缴存”与“清算透支”两种行为难以区分。所谓“未按规定缴存”，即为金融机构未按规定的比例缴存法定存款准备金，账户中的法定准备金数没有达到人民银行的最低要求限额；所谓“清算透支”，即为因日间透支，清算资金侵蚀准备金，致使法定存款准备金低于应缴存的额度。针对上述两种情况，存款准备金制度中有两种不同的适用条款。前者可按《管理通知》和《商业银行法》的有关规定，准备金账户中出现法定准备金未达到规定比例即属于缴存不足，对金融机构应进行罚款。而后者可适用两种政策，既可以进行罚款，又可以按《中央银行集中核算系统操作规程》（以下简称《操作规程》）和《管理通知》的有关规定，对金融机构应予以罚息。一旦金融机构存２０

经济与金融２００８年第１０

期款准备金不足，究竟是定性为哪种违规、依据何种政策进行处罚，人民银行难以度量。

（三）存款准备金管理的执行主体存在矛盾。存款准备金账户和清算账户的合并，使人民银行货币

按照《管理通信贷管理部门和会计管理部门的职责出现重叠，造成执法依据和处理（罚）操作程序不顺。

知》规定：货币信贷管理部门负责组织存款准备金管理监督和处罚工作。即，实施处罚的主体为货币信贷管理部门，并根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定执行处罚程序。而按照《操作规程》的规定，实施处罚的主体是会计营业部门，同时会计系统程序也对违反存款准备金管理规定行为的处罚进行了专

“存款准备金透支罚息清单”直接扣收罚息。那么，在金融机门设定，一旦出现透支，核算系统自动生成

构出现欠缴存款准备金的情况时，到底是由哪个部门作为管理主体进行处罚比较合适？目前该问题尚

由会计部门直接扣收罚息是否符合行政执法程序还有待论证。不明确。另外，

（四）商业银行分支机构存款准备金缴存管理存在真空。央行基层机构对非法人的商业银行分支机构

《中国人民银行法》规定，中国人民存款准备金管理没有检查权，只有调查权，难以树立应有的权威。按照

银行的分支机构根据中国人民银行的授权，有权对金融机构执行有关存款准备金管理规定的行为进行检

《管理通知》第四条第（二）款规定，“政策性银行、商业银行、股份制商业银行查监督。但具体到执法过程，

违反存款准备金管理规定的，由中国人民银行总行进行处罚”。也就是说，对商业银行分支机构存款准备金缴存管理，人民银行各级分支行可以进行调查，但在无总行授权的情况下，既不能检查，发现问题后更

商业银行分支行可以利用这一制度缝隙，采取串用存款准备金缴存科目的方式，达到少缴存款无权处理。

准备金的目的。这不但削弱了存款准备金的管理力度，而且弱化了存款准备金政策的执行效果。

（五）财政性存款的科目界定和性质判定缺乏依据。中国人民银行对财政性存款缴存范围的界定是“金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项”。虽然人民银行对各金融机构财政

在实际操作中，对财政性资金款项性质如性存款准备金的缴存范围科目作了规定，但却没有进一步细化。

在管理上，人民银行一方面难以对财政性资金的性质进行判定，只能通何划分并没有严格意义上的界定。

过传票和账户的有关信息进行推断；另一方面难以把握财政性资金账户开立的规则，尤其很难判断非税收入资金开户的合规性。因此，在人民银行对金融机构的存款准备金专项检查中，经常就财政性存款准备金是否足额缴存的问题与金融机构产生较大分歧，而相关财政部门和人民银行沟通较少，致使财政性存款的准备金管理较一般存款准备金的管理需要更多的时间和人力。为降低管理上的难度，少部分人民银行的分支机构弱化了财政性存款准备金缴存的管理，为金融机构逃避财政性存款缴存提供了机会。

（六）处罚适用条款不够明晰。对金融机构违反存款准备金管理规定及有关文件精神的处罚标准有三一是《中国人民银行法》规定，“未执行有关存款准备金管理规定的行为，没有违法所得或者违法所得不种。

足五十万元以上的，处五十万元以上二百万元以下的罚款”；二是《商业银行法》规定，“未按照中国人民银行规定的比例交存存款准备金的，由中国人民银行责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款”；三是《管理通知》规定，“中资商业银行未按照中国人民银行规定交存存款准备金的，按照《商业银行法》第七十七条的规定处罚”“，对于未按照中国人民银行规定交存存款准备金的金融机构……对其交存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款”。金融机构在存款准备金政策执行上的大部分违规行为，都可适用于上述三条法律法规。而在实际情况中，金融机构不同违规行为的性质和后果是不同的，尽管没有明确界限的处罚条款为执法机构的处罚带来了一定的弹性，但从行政执法合理合规的角度来看，金融机构对人民银行的处罚均可提出质疑，并可以通过行政诉讼等方式，减轻人民银行对违规行为的处罚。

二、完善存款准备金管理制度的建议

（一）整合目前的存款准备金有关文件，制定系统的存款准备金管理办法。自１９９８年存款准备金管

２１

对我国现行存款准备金管理制度存在问题的思考

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对我国现行存款准备金管理制度存在问题的思考

作者：宋翔宇

来源：《经贸实践》2015年第06期

存款准备金制度是我国调控货币供应量的主要政策工具之一。《关于改革存款准备金制度的通知》（银发〔1998〕118号）构建了现行存款准备金管理制度的基本框架。2003年新《中国人民银行法》和《商业银行法》以法律形式进一步巩固了现行存款准备金管理制度。《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》（银发〔2004〕302号）明确了存款准备金管理职责分工和处罚规定，上述文件共同构成了我国现行存款准备金管理制度框架，但现行存款准备金管理规定仍存在部分问题，值得关注。

一、现行存款准备金管理制度存在的主要问题

（一）对金融机构部分行为缺乏明确管理规定

2.政存款划缴行为缺乏管理规定。118号文指出“金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项等财政存款是中央银行的资金来源”。之后，再无文件对资金范围进行界定或做出具体的解释和说明。在实际操作中，基层人民银行在执行监管时，难以掌握界定依据和确定资金的真实性质，而由于近年来金融机构各项业务创新力度大，会计科目不断更新，财政存款缴存范围难以明确界定；同时当金融机构出现拖延财政存款划缴时间、错报划缴金额等行为时，由于缺乏相关处罚规定，难以实施相应处罚。

3.缺乏申请核准程序制度，金融机构会计科目变动由事前申请变为事后备案。由于缺乏相应申请核准程序规定和相应罚则，加之近年来金融机构业务创新力度大，新增设会计科目多，目前多数金融机构往往是在会计科目变动后才履行申请核准手续，事前申请变成了事后备案，削弱了存款准备金管理力度。

（二）部分条文衔接不清、释义不明、条款缺失

从法律视角浅析存款准备金管理制度

政策研究从法律视角浅析存款准

备金管理制度陈正玉

(中国人民银行凉山州中心支行四川西昌 615000) 摘要:存款准备金制度是中央银行一个重要的货币政策工具，对于调节和控制货币供应量及信贷规模、保证客户存款安全、维护金融体系正常运转具有重要的意义。针对当前存款准备金作为经常性货币政策工具的情况，本文从现行存款准备管理中的法律风险剖析出发，梳理了当前有关存款准备金管理和处罚法律法规的盲点以及冲突，就进一步完善央行存款准备金管理制度提出政策建议。关键词:存款准备金管理制度法律风险中图分类号:F832.0 文献标识码:A 文章编号:1009-4350-2011(07)-0010-02 一、当前存款准备金管理制度及操作中存在的法律及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。” 因而在实风险际操作中，

会导致同类性质的违反准备金管理行为，或在不同

地区类似的存款准备金违法行为，受到的处罚不具可比性和同 (一)存款准备金管理法规不完整，处罚规定不统一一性。从行政执法合理合规的角度来看，也将给人民银行行政我国金融法律体系中涉及存款准备金管理的法律主要有执法层面带来法律风险。《中国人民银行法》、《商业银行法》、《中华人民共和国行 (二)对财政性存款界分不清晰导致少缴存的行为无法可依政处罚法》，行政法规有《金融违法行

为处罚办法》以及人民目前对财政性存款缴存范围的规定是“金融机构代办的中银行发布的政策性文件，但现有法律法规之间存在不衔接的问央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项”，并没有相题，影响了存款准备金管理的可操作性，现有的违反存款准备关法律、法规对其科目的细化规定。从操作实务的角度分析，金管理规定的处罚标准就有三种。如金融机构在代理财政性存款业务时，把税款收入必须纳入一是《中国人民银行法》第四十六条对违反存款准备金 “待结算财政款项”科目的资金纳入一般的活期存款科目

核算管理规定的行为，有关法律、行政法规有处罚规定的，依照

的，把财政收入中的非税收入、预算外收入不纳入“待结算财其规定给予处罚;有关法律、行政法规未作出处罚规定的，由政款项”科目核算，而当作一般活期存款科目核算的，这部分中国人民银行区别不同情形给予警告，没收违法所得，违法所资金未全额划缴人民银行，致使财政性存款缴存较一般存款准得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款;没备金的管理存在更大的无法可依、无法可查的障碍。《中

国人有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上

民银行法》忽视了财政性存款对货币政策的影响,没有将其纳入二百万元以下罚款。到统一的准备金管理框架内。虽然《金融违法行为处罚办法》二是《商业银行法》第七十七条规定:商业银行未按照中第二十二条对占压财政性存款的处罚给予明确规定,但设限

过国人民银行规定的比例交存存款准备金的,中国人民银行可以责高、过于原则,对于临时缴存不足的问题没有从轻处罚的办法, 令其改正,并处

以二十万元以上五十万元以下罚款;情节特别严在实际管理中难以落实而形同虚设。对财政性存款的界定分不重或者逾期不改正的,中国人民银行可以建议国务院银行业监督清晰，为金融机构逃避财政性存款缴存提供了机会，使人民银管理机构责令停业整顿或者吊销其经营许可证;构成犯罪的,依行掌握的大量基础货币转化为银行存款，对存款准备金管理造法追究刑事责任。成了较大冲击，甚至出现了金融机构少缴财政性存款资金大大三是按照总行颁布的《关于加强存款准备金管理的通知》高于同期存款准备金率控制的金融机构流动性资金，从而在很规定:对于未按照中国人民银行规定交存存款准备金的金融机大程度影响了人民银行货币政策实施效果。构，依法减轻处罚的，对其交存存款准备金不足部分按每日万 (三)对商业银行分支机构存款准备金缴存管理存在盲区分之六的比例处以罚款。而在实际操作中，采用按照不足部分按照规定，中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的每日万分之六的标准进行处罚的情况较普遍，产生了规范性文授权，有权对金融机构执行有关存款准备金管理规定

的行为进件大于法律效力的问题。同时，执法实践中还常常直接参照引

行检查监督，但具体到执法过程，按照总行颁布的《关于加强用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条之规定:“当事存款准备金管理的通知》第四条第(二)款规定，“政策性银人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚:(一) 行、国家商业银行、股份制商业银行违反存款准备金管理规定主动消除或者减轻违法行为危害后果的;??违法行为轻微并的，由中国人民银行总行进行处罚”。也就是说，对国有商

业作者简介:陈正玉(1974-)，女，汉族，四川雅安人，研究生，经济师，供

职于中国人民银行凉山州中心支行，研究方向:金融管理。 10 ?2011年第7

期

政策研究银行分支机构存款准备金缴存管理，人民银行各级分支行可以为细化的区分和界定，从而保证处罚标准的一致性，最终进行进行检查，但发

现问题后却无权处罚。人民银行总行虽可以对合法合理的处罚。

其进行处罚，但往往难以及时监测发现国有商业银行分支机构 (二)制定统一的财政性缴存款管理规定的违规，因而处罚权也只是流于形式。

建议人民银行和财政部联合发文明确财政性存款的界定标 (四)存款准备

金日间管理操作程序存在漏洞准。人民银行应从制度上对财

政性资金开户进行明确定性，对人民银行准备金科目下分设法定存款准备

金、超额准备资金流向予以有效规范;财政部要明确规定各类资

金在金融机金两部分，因金融机构日间清算频繁，清算资金侵占存款准备构的开户及处理方式。同时整合财政性存款缴存和存款准备金金的情况比较普

遍。而从存款准备金管理上看，由于存款准备管理，形成完善的

缴存款管理制度,并在人民银行总行与财政部金仅在日终进行考核，就出现了

存款准备金日间无法监控的局协商一致的基础上，制定统一的管

理规定和处罚办法。面，形成管理上的真空。尽管当前人民银行的清算制度已

经允 (三)授权人民银行地市中支一定的处罚权许商业银行

先付后收、日间透支，但作者认为存款准备金作为对商业银行

分支机构存款准备金的处罚权应授予人民银行一个特殊账户，如允许日间透支

就和《关于加强存款准备金管地市中支，以此强化商业银行分支

机构存款准备金政策的执行理的通知》中“法定存款准备金未经人民银行批准，任何时候效果，增强存款准备金管理的实际操作性。都不得动

用”的规定有矛盾冲突。 (四)调整与制度对应的存款准备金账户核算体系 (五)存款准备金账户内资金性质没有判定标

准建议恢复“存款准备金账户”和“清算账户”分立的管

理由于存款准备金账户和清算账户实行两户合一，因而对制

度，不仅可以彻底解决存款准备金日间动用的问题，而且有准备金账户“未按规定缴存”和“清算透支”两种行为难以区利于厘清管理职责。

即使不能实现两户合一，建议对现行集中分，金融机构准备金不足，究竟应当定性为哪种违规行为，在核算系统进行完善，增加存款准备金实

时监测功能，对金融机实际操作中缺乏准确度量的标准。

构日间动用法定存款准备金情况进行提示，当准备金达到临界

状态时及时通知金融机构调剂头寸，增强存款准备金动态考核二、防范存

款准备金管理法律风险的建议与管理功能。 (一)制

定统一完善的存款准备金管理和处罚办法参考文献: 作为货币政策工具之一，存款准备金的经常性调整已经成 [1]靳春晓,康锦秀.基层央行存款准备金管理中有关法律为中央银行常用手段，因此制定统一完善的存款准备金管理和问题的思考[J].华北金

融,2009 10 . 处罚办法，填补法律法规中的漏洞，理顺法律冲突，已是迫切 [2]陈翔,张悄悄.我国人民币存款准备金管理制度中存在需要。建议制定统一

的法律规章，以金融机构存款准备金透支的问题及建议[J].经济

与金融,2008 10 . 的金额、频率等情况为依据，充分考虑违反存款准备金缴存

的责任编辑:成玉

各种情况，如截留占用、挪用、迟缴、少缴、拒缴等，做出较四川金

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总第360期? 11