一、新条例的主要特点
与过去的条例和办法对比,新条例出现了许多新的变化和规定,主要表现在以下七个方面。
1.公文条例名称及公文处理的概念更加科学。一是党政机关公文处理工作条例,首次统一了党政机关公文处理规范标准;二是条例的名称由公文处理条例或办法,统一为公文处理工作条例;三是原办法规定,公文处理是指公文的办理、管理、整理(立卷)、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作,新条例按照公文办理的工作流程将公文办理工作概括为,拟制、办理、管理三个相互关联、衔接有序的工作环节,简洁明了。
2.公文的种类更加丰富。在原办法13个文种的基础上,增加了党委的决议和公报两个文种,共15个文种,同时将会议纪要改为纪要。实际上是把原来的两个条例和办法中相同的文种进行了合并。
3.公文格式做了重要调整。一是在原办法规定的,公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成的基础上,增加了份号和发文机关署名;二是减少了主题词;三是对涉密文件、紧急公文、联合行文、公文标题等有了明确的规定;四是行政公文也要署发文机关名称。
4.行文规则上做了具体规定。一是向上级机关行文原则上主送一个上级机关;二是党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项,应当经本级党委、政府同意或者授权;三是请示应当一文一事,并要提出倾向性意见;四是除上级机关负责人直接交办事项外,不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文,不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文;五是向下级机关行文也有明确的规定。
5.文件签发程序更加规范。一是明确规定重要公文和上行文由机关主要负责人签发;二是党委、政府的办公厅(室)根据党委、政府授权制发的公文,由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发。
6.公文办理环节更加简明。一是收文办理环节增加了承办和传阅两个环节,并对承办和传阅环节做出了具体的规定和要求;二是发文办理环节减少为四个,将起草、审核、签发环节归类到公文拟制部分,用印归类到印制部分。
7.公文管理环节更加严格。一是党政机关公文由文秘部门或者专人统一管理。设立党委(党组)的县级以上单位应当建立机要保密室和机要阅文室,并按照有关保密规定配备工作人员和必要的安全保密设施设备;二是对复制、汇编机密级、秘密级公文做出了明确详细的规定;三是增加发文立户的规定。
上述新的规定和变化,对推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化,无疑将发挥重要作用。
二、党政机关公文与人大机关公文关系
(一)人大机关公文处理工作如何参照条例执行。《党政机关公文处理工作条例》,将过去的《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》合二为一,对于统一党政机关公文处理规范标准,规范公文处理工作环节,提高工作效率,具有积极的意义。但是,条例只涉及了党的机关和国家行政机关,没有包括所有的国家机关。我国的国家机关分为党的机关、国家权力机关(人大机关)、国家行政机关(政府机关)、国家军事机关、国家审判机关(人民法院机关)、国家检察机关(人民检察院机关)六类机关。这些国家机关原来都相继制定了本机关的公文处理办法。这些办法都是在结合本机关的工作实际基础上制定的,都有各自机关公文处理工作的特点,同时也具有所有国家机关公文处理工作的共同点。现在,党政机关公文处理工作条例的出台,只统一了党政机关公文处理工作,没有完全统一所有国家机关公文办理工作,这就为其他国家机关公文办理工作留下了缺憾。其他国家机关的公文处理应该如何进行,也就是说,如何处理党政机关公文处理工作与其他国家机关公文处理工作的关系,或者说其他国家机关公文处理工作如何与党政机关公文处理工作相衔接。对于这个问题,条例第四十条有这样一句话,其他机关和单位的公文处理工作,可以参照本条例执行。那么,如何理解“参照”二字。参照是指参考并对照比较;仿照。就我个人的理解,其他机关和单位的公文处理工作,可以参照本条例执行中的“参照”有两个意思:一是其他国家机关可以参考党政机关公文处理工作条例,制定适合于本机关的公文处理工作条例。这是因为,所有国家机关公文处理工作都有其共同点,如果没有共同点,就不存在参照的必要和可能了;二是其他国家机关在制定适合于本机关的公文处理工作条例时,一定要注意结合本机关的实际,根据本机关的特点,制定适合于本机关的公文处理工作条例。参照不是完全照抄照搬,各自的国家机关公文处理工作,都有自己的特点。如果没有各自的特点,也就不用“参照”,直接用一个就行了。
(二)人大机关公文处理工作的特点。人大机关公文是国家机关公文的重要组成部分,除具有其他国家机关公文具有的鲜明的政治性、格式的规范性、较强的时效性等共同特点外,更有自己的特点。
1.效力的权威性。国家权力机关是代表人民行使国家权力的,它所制定的公文其效力的权威性主要表现在:一是人大机关公文,如法律、地方性法规、决议、决定等是由国家权力机关按照法定程序制定的,一旦通过、颁布并实施,就具有法定的权威性和约束力,本行政区域内的一切政党、组织、团体及企事业单位和每一个公民必须遵照执行,不得违反;二是无论是事实、数字,还是意见、建议、结论,一旦作为公文发出,即发生法律效力,不允许随意更改、解释、否定。
2.产生的程序性。人大机关公文具有特定的体式,并需经过特定的处理程序,即大部分要经过人民代表大会或人民代表大会常务委员会会议审议,要经过人大代表或人大常委会组成人员的表决通过,如工作报告、决定、决议、人事任免案、法律法规案等。有的公文本身的产生还要经过特定的程序,如立法法对法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律案的公布都规定了明确的程序。因此,人大机关公文产生的程序性是其特点中的特点。 3.文种的特殊性。人大机关公文处理与党政机关公文处理有两大不同。一是党政机关的公文,一般只对其上下级或有关的组织、团体、单位,而人大机关的公文主要是对“一府两院”以及有关单位;二是党政机关的公文很少有对个人的,而人大机关的公文包括对特定的个人即人大代表和人大常委会组成人员。而且这方面的公文数量还比较多;三是上下级人大机关的关系,不是领导与被领导关系,而是法律监督关系和工作联系关系,所以人大机关公文,除法律性规范文件之外,一般很少是指示性、指令性公文,而多是告知性公文。
由于以上三个特点,2000年11月15日,全国人大常委会办公厅发布了《人大机关公文处理办法》,该办法自2001年1月1日施行以来,对于各级人大机关公文处理工作规范化、制度化、科学化,提高办文、办会、办事等工作效率,以及在制定法律法规,实施法律监督、工作监督,决定重大事项,人事任免,代表活动等方面发挥了重要的作用。
(三)党政机关公文与人大机关公文关系。现在,新的党政机关公文处理工作条例出台后,如何看待与衔接党政机关公文与人大机关公文关系呢?
1.党政机关公文与人大机关公文在内容上的不可分性。尽管国家机关分为党的机关、国家权力机关、国家行政机关等六类机关。但这些国家机关的工作是相互联系,密不可分的,由此决定了这些国家机关的公文处理工作也是紧密相关的。且不说党政机关公文处理工作条例中的许多文种,人大机关公文办法中也有,如决议、决定、公告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要等。同时,有些文种还是人大机关与党政机关联系、沟通工作时必须使用的文种。例如,人大常委会机关要向同级党委请示工作,同级党委相应地要对同级人大常委会机关的请示作出批复;再如,国家行政机关要向同级国家权力机关报告工作,同级国家权力机关相应地要对同级国家行政机关的报告作出决议。还有议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项等。
2.党政机关公文处理工作条例的重要缺陷。纵观党政机关公文处理工作条例,感到在文种的概念与使用范围方面存在重要缺陷,遗漏了重要阐述。典型的是对于报告使用范围的阐述。党政机关公文处理工作条例对报告是这样说的,报告“适用于向上级机关汇报工作、反映情况,回复上级机关的询问。”由于这是党政机关公文处理工作条例,那么,这里所说的报告的主体既包括党的机关也包括国家行政机关;报告的内容既是党政机关向上级机关汇报工作、反映情况,回复上级机关的询问。也包括国家行政机关向上级机关汇报工作、反映情况,回复上级机关的询问。但是,我国法律规定的国家行政机关向国家权力机关报告工作的途径,在这里却没有得到相应的反映。例如,全国人大议事规则第三十条规定,全国人民代表大会每年举行会议的时候,国务院向会议提出工作报告。监督法第八条规定,各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局还群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府的专项工作报告。地方组织法第五十五条规定,地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。作为党政机关法定公文处理工作的法规性文件,未对国家行政机关向同级国家权力机关报告工作的方式作出明确规定,是一大重要遗漏。同样的问题还存在于请示、批复等文种中。应该引起我们的足够重视。
三、人大机关公文处理工作与党政机关公文处理工作的衔接
(一)参照党政机关公文处理工作条例中的精华。前面概括地谈到了与过去的条例和办法对比,新的党政机关公文处理工作条例,出现了许多新的变化和新的规定,这些变化和规定,有许多内容是对过去多年公文处理工作实践经验的高度概括和总结,也有的是根据新的工作任务所作出的新的探索。有的虽然是对党政机关公文处理工作提出,但是,对于其他国家机关,如国家权力机关公文处理工作,同样具有借鉴意义,可以采取拿来主义的态度,积极地运用于人大机关公文处理工作中,如行文规则、公文拟制、公文办理、公文管理等。这些内容可以“参照”学习。
(二)坚持人大机关公文处理工作办法的特色。党政机关公文处理工作条例,毕竟是针对党政机关公文处理工作而制定的,人大机关公文处理工作的参照范围也是有限的。由于国家权力机关的工作特点,人大机关公文处理工作同样有自己的特点。因此,在做好人大机关公文处理工作的时候,不能丢掉自己的特点。无论是文种的设立还是公文格式、行文规则、公文办理、公文立卷、归档和销毁等方面,都要保持人大机关的工作特色。
(三)尽快修改完善人大机关公文处理工作办法。《人大机关公文处理办法》自2001年1月1日施行已经12年了。毋庸讳言,随着形势的发展和工作需要,这一办法有许多内容已经不适应新的工作需要,亟待修改完善。
1.文种上存在问题。一是文种不全。如监督法颁布以后,审议意见作为人大机关具有法律效力的文件,被监督法所承认,但是,却没有作为人大机关的法定公文,这不免使本来具有法律效力的文件,在权威性方面打了折扣。二是有的文种没有列入的必要。如通告,我在人大机关工作了20多年,没有遇到一件甚至也没有听说过有使用通告这种文种的实例。
2.发文内容存在的问题。发文内容不是人大常委会依法通过的决议、决定。《人大机关公文处理办法》规定,决议适用于经会议审议或讨论通过的重要事项。有的人大常委会在文件的内容上出现了以下三种情况:一是把常委会领导同志的讲话以人大常委会文件的名义发出,并要求认真贯彻执行;二是把常委会主任会议或者常委会主任、副主任提出的问题以人大常委会的名义发文;三是批转内设机构或者下级常委会的报告或者工作意见以常委会的名义行文;四是违法行文,有的人大专门委员会工作报告,竟然写出行使立法权的内容。
3.行文规则存在的问题。一是与党委、政府联合发文。地方常委会的领导同志经常列席同级党委、政府的重要会议,研究讨论有关的重大事项。为了落实会议精神,有的人大常委会便与党委、政府一起联合行文。这也是违反法律规定的;二是以人大常委会名义发文的内容,未经人大常委会召开会议审议,且未经常委会组成人员过半数通过;三是有的人大专门委员会直接给下级人大常委会发文。在地方常委会机关有时可以看到,上级人大的专门委员会、工作委员会直接给下级人大常委会发文,这些都是不符合人大机关公文行文规则的。 4.使用文种存在的问题。在文种的采用上,一是相当数量的人大常委会组成人员、人大代表对人大公文不了解,把代表议案称作提案的大有人在;二是不能十分准确地根据内容确定使用何种文种,“决议”与“决定”这两个不能随意替代的文种,被随意替换。三是有的地方“一府两院”提请同级人大常委会审议某项议案,其公文使用的是“请示”的文种。而同级人大常委会收到这种“请示”,经人大常委会会议讨论通过后,以“批复”的文种发出公文。这两者都是不对的。
5.发文格式存在的问题。一是许多地方人大常委会机关对发文机关标识的使用不规范,不管是常委会机关还是常委会主任会议,或者办事部门发文,均使用一个发文机关标识。如有的地方人大常委会没有设制主任会议发文机关标识。主任会议向常委会提请议案,往往使用常委会的发文机关标识,造成人大常委会自己向自己提议案,既不严肃又不妥当;二是称谓不规范。一些人大常委会机关在发放常委会会议通知时,开头仅称“各位委员”;召开常委会会议时,主持人也只称“各位委员”。这就等于从称谓上把常委会中一部分重要的组成人员排除了;三是关于发文格式随意性。一些常委会机关在处理公文的发送中,出于各自的理解,认为仅用“主送”和“抄送”两类办法似乎不够,因而派生出诸如“报、抄报、发、送”等处理形式。
6.标点符号用法存在的问题。根据《人大机关公文处理办法》和国家技术监督局1995年12月13日批准、发布,1996年6月1日实施的《标点符号用法》的有关规定,人大机关公文中标点符号的用法是有特别的规定的。但在一些地方人大常委会机关行文中,经常出现不符合规定的现象,如人大机关公文内部的标题,即二、三级标题的末尾,一般不加标点符号。但加标点符号的现象非常普遍。
鉴于党政机关公文处理工作条例已经出台,建议全国人大常委会办公厅,根据新的形势和工作,结合国家权力机关的实际,借鉴党政机关公文处理工作条例的有益尝试,尽快修改完善《人大机关公文处理办法》,以适应人大工作的需要。
四、制定统一的国家机关公文处理条例是发展趋势
党政机关公文处理工作条例的出台,首次统一了党政机关公文处理规范标准,但目前国内国家机关公文处理工作大都各自为政,还没有一部适合所有国家机关共同需要的公文处理工作条例。如何制定一部既反映所有国家机关公文处理工作的共同规律,又反映不同国家机关公文处理工作特点的法规性文件,已经提到了我国国家机关公文处理工作的日程。
(一)制定统一的国家机关公文处理条例的必要性。
1.统一国家机关公文办理工作是提高工作效率的需要。我国的国家机关之间的关系是互相依存、互相制约的。没有一个机关的工作是绝对独立的。许多文种都是国家机关通用的。例如决议、决定、公告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要等。同时,许多文种的内容是相互交叉的。例如,国家权力机关既需要经常向同级党委请示、汇报工作,又监督同级“一府两院”的工作。无论是请示汇报还是监督,都离不开相同公文的作用。这样,制定一个统一的国家机关公文处理工作办法,可以减少不必要的人为繁琐程序。
2.统一国家机关公文办理工作是提高公务员公文写作水平的需要。国家机关公务员在工作中,每天都需要和各种各类公文打交道,都需要写作不同类型的国家机关公文。因此,写作公文是国家机关公务员的必修课。由于我国的国家机关有六大类,相互间不仅需要进行经常性的联系,也需要必要的文来文往。这就要求国家机关的公务员,不仅需要了解和掌握本机关的公文写作规律、格式、要求,还需要了解和掌握与本机关有工作联系的其他国家机关公文的写作规律、特点、格式和要求。如国家行政机关向同级国家权力机关报告工作,就需要了解和掌握国家权力机关公文写作的规律、特点、格式和要求,否则写出的公文就难以符合要求。如果制定一部统一的国家机关公文处理工作办法,就可以减少大量的时间和精力,也能够提高工作效率。
3.统一国家机关公文办理工作是适应国家机关招考公务员的需要。我国各级国家机关每年都向社会公开招考公务员,公文写作是其中的一项重要内容。由于一直缺少一个统一的国家机关公文处理工作办法,考生需要同时复习所有国家机关公文处理工作条例,既浪费了许多时间,也没有必要。因此,制定一个统一的国家机关公文处理工作办法,可以减轻考生不必要的压力和负担。
(二)制定统一的国家机关公文处理条例的可能性。
长期以来,许多公文写作专家和国家机关工作人员一直呼吁制定统一的国家机关公文处理条例,但都被认为是不可能的。党政机关公文处理工作条例的出台,首次统一了党政机关公文处理规范标准,这既是统一国家机关公文处理规范标准的有益尝试和探索,也为今后统一国家机关公文处理规范标准提供了可能。我们建议国家机关借党政机关公文处理工作条例的出台之机,对制定统一的国家机关公文处理工作条例进行积极的探索和尝试,以推动国家机关公文处理工作的科学化、制度化、规范化。
党政机关公文与人大机关公文的关系
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文,李树春
党政机关公文与人大机关公文的关系
上是把原来的两个条例和办法中相同 6(公文办理环节更加简明。一是 为适应党政机关工作需要,2012 的文种进行了合并。 收文办理环节增加了承办和传阅两个 年4月16日。中央办公厅和国务院
3(公文格式做了重要调整。一是 环节,并对承办和传阅环节做出了具 办公厅联合印发了《党政机关公文处 体的规定和要求;二是发文办理环节 在原办法规定的。公文一般由秘密等 理工作条例》(以下简称条例),同级和保密期限、紧急程度、发文机关 时废止了 1996年中办印发的《中国 减少为四个,将起草、审核、签发
标识、发文字号、签发人、标题、主 节归类到公文拟制部分,用印归环 共产党机关公文处理条例》和2000 类到 年国办印发的《国家行政机关公文处 送机关、正文、附件说明、成文日 印制部分。 理办法》(以下简称办 期、印章、附注、附件、主题词、抄7(公文管理环节更加严格。一是 法)。新条例 的发布施行,对推进党政机关公文处 送机关、印发机关和印发日期等部分 党政机关公文由文秘部门或者专人统 理工作科学化、制度化、规范化将发 组成的基础上,增加了份号和发文机 一管理。设立党委(党组)的县级以 上单位应当建立机要保密室和机要阅挥重要作用。 关署名;二是减少了主题词;三是对
’ 涉密文件、紧急公文、联合行文、公 文室,并按照有关保密规定配备工作 一、新条例的主要特点 文标题等有了明确的规定;四是行政 人员和必要的安全保密设施设备;二 与过去的条例和办法对比,新条 公文也要署发文机关名称。 是对复制、汇编机密级、秘密级公文
4(行文规则上做了具体规定。一 做出了明确详细的规定;三是增加发 例出现了许多新的变化和规定。主要 是向上级机关行文原则上主送一个上 文立户的规定。 表现在以下七个方面。
1(公文条例名称及公文处理的概 级机关;二是党委、政府的部门向上 上述新的规定和变化,对推进党
级主管部门请示、报告重大事项,应 政机关公文处理工作科学化、制度 念更加科学。一是党政机关公文处理 工作条例。首次统一了党政机关公文 当经本级党委、政府同意或者授权; 化、规范化,无疑将发挥重要作用。
处理规范标准:二是条例的名称由公 三是请示应当一文一事,并要提出倾 二、党政机关公文与人大机 文处理条例或办法(统一为公文处理 向性意见;四是除上级机关负责人直 关公文关系 工作条例;三是原办法规定,公文处 接交办事项外。不得以本机关名义向
(一)人大机关公文处理工作如 理是指公文的办理、管理、整理(立 上级机关负责人报送公文,不得以本 机关负责人名义向上级机关报送公 何参照条例执行。《党政机关公文处 卷)、归档等一系列相互关联、衔接 有序的工作,新条例按照公文办理的 文:五是向下级机关行文也有明确的 理工作条例》,将过去的<中国共产>中国共产>
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1(效力的权威性。国家权力机关 公文。 关的工作实际基础上制定的,处理办法。这些办法都是在结合本机 是代表人民行使国家权力的,它所制 由于以上三个特点,2000年都有各 定的公文其效力的权威性主要表现在: 月15日(全国人大常委会办公厅11 自机关公文处理工作的特点。同时也 一是人大机关公文,如法律、地方性 布了《人大机关公文处理办法》,该 发 具有所有国家机关公文处理工作的共
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那么,如何理解“参照”二字。参照 会或人民代表大会常务委员会会议审 在内容上的不可分性。尽管国家机关
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机关可以参考党政机关公文处理工作 定的程序,如立法法对法律案的提 工作也是紧密相关的。且不说党政机
出、法律案的审议、法律案的表决、 关公文处理工作条例中的许多文种, 条例,制定适合于本机关的公文处理 法律案的公布都规定了明确的程序。 人大机关公文办法中也有,如决议、 工作条例。这是因为,所有国家机关 因此,人大机关公文产生的程序性是 决定、公告、意见、通知、通报、报 公文处理工作都有其共同点,如果没
其特点中的特点。 告、请示、批复、议案、函、纪要 有共同点,就不存在参照的必要和可
3(文种的特殊性。人大机关公文 等。同时,有些文种还是人大机关与 能了;二是其他国家机关在制定适合 处理与党政机关公文处理有两大不 党政机关联系、沟通工作时必须使用 于本机关的公文处理工作条例时(一 同。一是党政机关的公文。一般只对 的文种。例如,人大常委会机关要向 定要注意结合本机关的实际,根据本
机关的特点,制定适合于本机关的公 同级党委请示工作,同级党委相应地 其上下级或有关的组织、团体、单 文处理工作条例。参照不是完全照抄 要对同级人大常委会机关的请示作出 位,而人大机关的公文主要是对“一
照搬,各自的国家机关公文处理工 府两院”以及有关单位;二是党政机 批复;再如,国家行政机关要向同级 关的公文很少有对个人的(而人大机 国家权力机关报告工作,同级国家权 作,都有自己的特点。如果没有各自 关的公文包括对特定的个人即人大代 力机关相应地要对同级国家行政机关 的特点i也就不用“参照”,直接用 一个就行了。 表和人大常委会组成人员。而且这方 的报告作出决议。还有议案适用于各
万方数据
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级人民政府按照法律程序向同级人民 大机关的法定公文。这不免使本来具 三、人大机关公文处理工作与 代表大会或者人民代表大会常务委员 有法律效力的文件,在权威性方面打 党政机关公文处理工作的衔接 会提请审议事项等。 了折扣。二是有的文种没有列入的必 2(党政机关公文处理工作条例的 (一)参照党政机关公文处理工 要。如通告,我在人大机关工作了
作条例中的精华。前面概括地谈到了 多年,没有遇到一件甚至也没有听说 20 重要缺陷。纵观党政机关公文处理工
过有使用通告这种文种的实例。 作条例,感到在文种的概念与使用范与过去的条例和办法对比,新的党政围方
机关公文处理工作条例,出现了许多 2(发文内容存在的问题。发文内 面存在重要缺陷。遗漏了重要阐 述。典型的是对于报告使用范围的阐 新的变化和新的规定。这些变化和规 容不是人大常委会依法通过的决议、
定,有许多内容是对过去多年公文处 决定。《人大机关公文处理办法》规 述。党政机关公文处理工作条例对报
理工作实践经验的高度概括和总结( 定,决议适用于经会议审议或讨论通 告是这样说的,报告“适用于向上级 也有的是根据新的工作任务所作出的 过的重要事项。有的人大常委会在文 机关汇报工作、反映情况,回复上级 新的探索。有的虽然是对党政机关公 件的内容上出现了以下三种情况:一 机关的询问。”由于这是党政机关公 文处理工作提出,但是,对于其他国 是把常委会领导同志的讲话以人大常 文处理工作条例,那么,这里所说的
家机关,如国家权力机关公文处理工 委会文件的名义发出,并要求认真贯 报告的主体既包括党的机关也包括国
彻执行;二是把常委会主任会议或者 作,同样具有借鉴意义,可以采取拿 家行政机关;报告的内容既是党政机 来主义的态度,积极地运用于人大机 常委会主任、副主任提出的问题以人 关向上级机关汇报工作、反映情况( 关公文处理工作中,如行文规则、公 大常委会的名义发文;三是批转内设 回复上级机关的询问。也包括国家行
政机关向上级机关汇报工作、反映情 文拟制、公文办理、公文管理等。这 机构或者下级常委会的报告或者工作
些内容可以“参照”学习。 意见以常委会的名义行文;四是违法 况,回复上级机关的询问。但是,我 (二)坚持人大机关公文处理工 行文,有的人大专门委员会工作报 国法律规定的国家行政机关向国家权 力机关报告工作的途径,在这里却没 作办法的特色。党政机关公文处理工 告,竟然写出行使立法权的内容。 有
作条例。毕竟是针对党政机关公文处 3(行文规则存在的问题。一是与 得到相应的反映。例如。全国人大
议事规则第三十条规定。全国人民代 理工作而制定的,人大机关公文处理 党委、政府联合发文。地方常委会的
工作的参照范围也是有限的。由于国 领导同志经常列席同级党委、政府的 表大会每年举行会议的时候,国务院 家权力机关的工作特点,人大机关公 重要会议,研究讨论有关的重大事 向会议提出工作报告。监督法第八条 文处理工作同样有自己的特点。因 项。为了落实会议精神,有的人大常 规定,各级人民代表大会常务委员会
此,在做好人大机关公文处理工作的 委会便与党委、政府一起联合行文。 每年选择若干关系改革发展稳定大局
时候,不能丢掉自己的特点。无论是 这也是违反法律规定的;二是以人大 还群众切身利益、社会普遍关注的重 文种的设立还是公文格式、行文规 常委会名义发文的内容。未经人大常 大问题。有计划地安排听取和审议本 则、公文办理、公文立卷、归档和销 委会召开会议审议,且未经常委会组 级人民政府的专项工作报告。地方组
毁等方面,都要保持人大机关的工作 成人员过半数通过;三是有的人大专 织法第五十五条规定,地方各级人民
特色。 门委员会直接给下级人大常委会发 工作。县级以上的地方各级人民政府政府对本级人民代表大会负责并报告 (三)尽快修改完善人大杌关公 文。在地方常委会机关有时可以看 在本级人民代表大会闭会期间,对本 文处理工作办法。《人大机关公文处 到,上级人大的专门委员会、工作委 理办法》自2001年1月1日施行已经 员会直接给下级人大常委会发级人民代表大会常务委员会负责并
些都是不符合人大机关公 12年了。毋庸讳言。随着形势的发展 文。这 报告工作。作为党政机关法定公文处
则的。 和工作需要,这一办法有许多内容已经 文行文规 理工作的法规性文件,未对国家行政 机关向同级国家权力机关报告工作的 不适应新的工作需要。亟待修改完善。 4,使用文种存在的问题。在文种 的采用上,一是相当数量的人大常委 方式作出明确规定,是一大重要遗 1(文种上存在问题。一是文种不 会组成人员、人大代表对人大公文不 全。如监督法颁布以后,审议意见作 漏。同样的问题还存在于请示、批
了解。把代表议案称作提案的大有人 为人大机关具有法律效力的文件。被 复等文种中。应该引起我们的足够
重视。 监督法所承认,但是,却没有作为人 在;二是不能十分准确地根据内容确
万方数据
定使用何种文
辨缫媾糕黼鳓噌赫黼憋嗣藩骥戮?一
“决议”与“决厅,根据新的形势和工作,结合国家间不仅需要进行经常性的联系,也需
权力机关的实际,借鉴党政机关公文 要必要的文来文往。这就要求国家机 定”这两个不能随意替代的文种,被 处理工作条例的有益尝试,尽快修改 关的公务员,不仅需要了解和掌握本 随意替换。三是有的地方“一府两 种,
完善《人大机关公文处理办法>,以 机关的公文写作规律、格式、要求。 院”提请同级人大常委会审议某项议
还需要了解和掌握与本机关有工作联 适应人大工作的需要。 案,其公文使用的是“请示”的文 系的其他国家机关公文的写作规律、 种。而同级人大常委会收到这种“请 四、制定统一的国家机关公 特点、格式和要求。如国家行政杌关示”。经人大常委会会议讨论通过后, 文处理条例是发展趋势
向同级国家权力机关报告工作,就需 以“批复”的文种发出公文。这两者 要了解和掌握国家权力机关公文写作 党政机关公文处理工作条例的出 都是不对的。
的规律、特点、格式和要求。否则写 台。首次统一了党政机关公文处理规 5(发文格式存在的问题。一是许 多
出的公文就难以符合要求。如果制定 范标准,但目前国内国家机关公文处 地方人大常委会机关对发文机关标 一部统一的国家机关公文处理工作办 理工作大都各自为政,还没有一部适 识的使用不规范,不管是常委会机关 法,就可以减少大量的时间和精力。 合所有国家机关共同需要的公文处理 还是常委会主任会议,或者办事部门 也能够提高工作效率。 工作条例。如何制定一部既反映所有 有的地方人大发文(均使用一个发文机关标识。如 3(统一国家机关公文办理工作是 国家机关公文处理工作的共同规律, 常委会没有设制主任会适应国家机关招考公务员的需要。我 又反映不同国家机关公文处理工作特 议发文机关标识。主任会议向常委会
国各级国家机关每年都向社会公开招 点的法规性文件,已经提到了我国国 提请议案。往往使用常委会的发文机考公务员,公文写作是其中的一项重 家机关公文处理工作的日程。 关标识,造成人大常委会自己向自己 要内容。由于一直缺少一个统一的国 (一)制定统一的国家机关公文 提议案。既不严肃又不妥当;二是称 家机关公文处理工作办法,考生需要 处理条例的必要性。 谓不规范。一些人大常委会机关在发 同时复习所有国家机关公文处理工作 1(统一国家机关公文办理工作是 放常委会会议通知时,开头仅称“各 条例,既浪费了许多时间,也没有必 提高工作效率的需要。我国的国家机 位委员”;召开常委会会议时,主持 关之间的关系是互相依存、互相制约 要。因此,制定一个统一的国家机关 人也只称“各位委员”。这就等于从公文处理工作办法(可以减轻考生不 的。没有一个机关的工作是绝对独立 称谓上把常委会中一部分重要的组成 必要的压力和负担。 的。许多文种都是国家机关通用的。 性。一些常委会人员排除了;三是关于发文格式随意
(二)制定统一的国家机关公文 例如决议、决定、公告、意见、通 机关在处理公文的发 处理条例的可能性。 知、通报、报告、请示、批复、议 “主送”和“抄送中,出于各自的理解,认为仅用 长期以来。许多公文写作专家和 案、函、纪要等。同时,许多文种 送”两类办法似乎不 国家机关工作人员一直呼吁制定统一 的内容是相互交叉的。例如,国家 够,因而派生出诸如“报、抄报、 的国家机关公文处理条例,但都被认发、送”等处理形式。 权力机关既需要经常向同级党委请 为是不可能的。党政机关公文处理工 示、汇报工作,又监督同级“一府两 6(标点符号用法存在的问题。根 作条例的出台,首次统一了党政机关 院”的工作。无论是请示汇报还是监 据《人大机关公文处理办法》和国家公文处理规范标准,这既是统一督。都离不开相同公文的作用。这 技术监督局1995年12月13日批准、机关公文处理规范标准的有 样。制定一个统一的国家机关公文处 国家 发布,1996年6月1日实施的《标点 探索,也为今后统一国家理工作办法,可以减少不必要的人为 益尝试和 符号用法》的有关规定,人大机关公理规范标准提供了可能。我们建议国 繁琐程序。 机关公文处 文中标点符号的用法是有特别的规定家机关借党政机关公文处理工作条例 2(统一国家机关公文办理工作是 的。但在一些地方人大常委会机关行
的出台之机,对制定统一的国家机关 提高公务员公文写作水平的需要。国 文中,经常出现不符合规定的现象, 公文处理工作条例进行积极的探索和 如人大机关公文内部的标题,即二、 家机关公务员在工作中,每天都需要
尝试,以推动国家机关公文处理工作 和各种各类公文打交道,都需要写作 三级标题的末尾,一般不加标点符 万方数据 的科学化、制度化、规范化。不同类型的国家机关公文。因此。写 号。但加标点符号的现象非常普遍。
作公文是国家机关公务员的必修课。 (作者系吉林省人大人事代表选 鉴于党政机关公文处理工作条例
举委员会办公室主御由于我国的国家机关有六大类,相互 已经出台,建议全国人大常委会办公
党政机关发布的各类文件有啥区别?
全国两会召开在即,大家除了关注代表委员带上会的提案和议案外,总理的政府工作报告,以及最高法、最高检等的工作报告也是比较受期待的内容。
无论是党代会,还是人代会,会议结束以后通常都会通过一些文件,有时会发布“公报”。那么,党政会议结束后发布的“决定”、“决议”、“公报”、“报告”和“意见”等文件都有什么区别呢?
我们来看看《党政机关公文处理条例》当中的解释:
“公报”(Communique)适用于“公布重要决定或者重大事项”,如,《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》(Communique of the Third Plenum of 18th CPC Central Committee)。
“决定”(Decision)适用于“对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”,如,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(The Decision of the CPC Central Committee on Several Important Issues of Comprehensively Deepening Reform)。
“决议”(Resolution)适用于“会议讨论通过的重大决策事项”,如,《中国共产党第十八次全国代表大会关于十七届中央委员会报告的决议》(Resolution of the Eighteenth National Congress of the Communist Party of China on the Report of its Seventeenth Central Committee)。
“报告”(Report)适用于“向上级机关汇报工作、反映情况,回复上级机关的询问”,如,《政府工作报告》(Report on the Work of the Government)。
“意见”(Opinion)适用于“对重要问题提出见解和处理办法”,如,《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》(Opinion on Functional Transformation and Institutional Reform of Local Governments)。
“通知”(Notice)适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项,批转、转发公文,如,《商务部、财政部关于2013年境外经贸合作区考核工作的通知》(Notice of the Ministry of Commerce and the Ministry of Finance on Work concerning the Assessment of Overseas Economic and Trade Cooperation Zones in 2013)。
“命令(令)”(Decree)适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员,如,中华人民共和国国务院令(Decree of the State Council)。
怎么样?现在明白了吗?
(中国日报网英语点津 Helen)
[doc] 从《条例》与《办法》的对比看党政机关行文之别
从《条例》与《办法》的对比看党政机关行
文之别
2009年6月
第32卷第3期
中共山西省委党校
AcademicJournalofShanxiProvincialCommitteePartySchoolofC.P.C
Jun.2009
V01.32No.3
从《条例》与《办法》的
对比看党政机关行文之别
胡治平
(长治职业技术学院,山西长治046000)
[摘要]《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》对党政机关如何行文作出了明确
规定.尽管二者的基本精神大致相同,但在行文规则,使用文种,公文格式等方面也有着一些不同之处.在强调公文
规范化,科学化的今天,对比党政机关行文过程中存在的差异,有利于更好地发挥党政公文各自的效用.
[关键词]党政机关;公文处理;效用
[中图分类号~C931.46[文献标识码]A[文章编号
~1009—1203(2009)03—0028—03
现阶段,中国共产党机关和国家行政机关的公
文分别由《中国共产党机关公文处理条例》和《国家
行政机关公文处理办法》规范,二者在行文规则,使
用文种,公文格式等方面均有不同.在强调公文规范
化,科学化的今天,比对党政机关行文过程中存在的
差异,具有较强的现实意义.
一
,行文规则的不同
行文规则是发文机关在行文时必须遵守的基本
原则.中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文
处理条例》(以下简称《条例》)和国务院发布的《国家
行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)都专列
“行文规则”一章,分别对党政机关如何行文作出了
规定.尽管两者的基本精神大致相同,但区别还是不
容忽视的.
(一)下级部门向上级业务主管部门行文请示的
限制背景不同.
《办法》的要求是”属于部门职权范围内的事务
应由部门自行行文”,”属于主管部门职权范围的具
体问题,应当直接报送主管部门处理”.可见,政府工
作部门可以根据工作需要和职权范围向上级政府的
业务主管部门报送上行文而不受限制;《条例》则规
定”党委各部门应当向本级党委请示问题.未经本级
党委同意或授权,不得越过本级党委向上级党委主
管部门请示重大问题”.也就是说,在党委系统,工作
部门必须经过本级党委”同意或授权”,才能向上级
党委主管部门行文请示.如省教育厅遇到属于国家
教育部职权范围内的问题时,可直接向其行文请示;而
中共的省委组织部遇有应报中组部批准的重要事项,
必须先经过省委同意,然后才可向中组部行文请示.
(二)越级向上行文的限制程度不同
党政机关对越级向上行文都有一定的限制.《条
例》要求”不得越级向上级机关行文,尤其不得越级
请示问题,因特殊情况必须越级行文时,应当同时抄
送被越过的上级机关”;而《办法》的要求只是”一般
不得越级请示和报告”,即使越级行文,也没有必须
“同时抄送”被越过机关的规定.显然,在可否越级向
上行文这一点上,党委系统的规定更为严格.
(三)上行文的抄送范围及下行文时的受限部门
有别
《办法》要求撰拟请示时”一般只写一个主送机
关,需要同时送其他机关的,应当用抄送形式,但不
得抄送其下级机关”;《条例》要求”向上级机关行文,
应当主送一个上级机关,如需其他机关的上级机关
阅知,可以抄送”.可以看出,行政公文可把请示抄送
[收稿日期]2009-02-18
[作者简介)胡治平(1964一),男,山西长子人,长治职业技术学院人文
系讲师.
给相关的其他上级机关及同级机关;党委系统上行
文则只抄送”其他相关的上级机关”.工作性质不同,
决定了在上行文的抄送范围上,行政机关明显宽于
党委机关.如省政府在行文请示国务院的同时,也可
把文件抄送省委及省人大等机关;但省委给中共中
央的上行文,则不需要抄送给同级的其他机关.
《办法》规定,政府各部门依据职权行文,”除以
函的形式商洽工作,询问和答复问题,审批事项外,
一
般不得向下一级政府正式行文”.一些”须经政府
审批的事项,经政府同意也可以由部门行文,文中应
当注明经政府同意”的字样,以表明行文是被授权
的.而《条例》的有关规定是”不相隶属机关之间一般
用函行文”,”党委办公厅(室)根据党委授权,可以向
下级党委行文;党委的其他部门,不得对下级党委发
布指示性公文”.可见,党委和政府的工作部门向下
一
级党委和政府正式行文,受到的限制是有区别的:
在政府系统,经同意并被授权,办公部门和相应职能
部门都可以;而在党委系统,只能是办公部门.例如,
国务院办公厅,国家教育部等部门经国务院同意,可
以向各省,自治区,直辖市人民政府行文,转达国务
院审批的事项.当然,文中应当注明类似”经国务院
同意”等字样;而在党委系统,除办公部门外,其他如
负责组织,宣传等工作的部门就不宜向下一级党委
制发指挥性文件.
(四)上行文不得直接送领导者个人的文种限制
不同
上行文应主送给上级机关,而非直接送上级领导
者个人.在此方面,党政公文虽都有要求,但受限的
文种有所不同.《条例》要求”除特殊情况外,请示应
当送上级机关的办公厅(室)按规定程序处理,不直
接送领导者个人”.《办法》要求”除上级机关负责人
直接交办的事项外,不得以机关名义向上级机关负
责人报送?请示?,?意见?和?报告”?.显而易见,不允
许直接送领导者个人的文种,在党委机关一般只限
于请示,而在行政机关则几乎是所有的上行文种.
(五)向双重领导的下级机关行文时抄送规定不同
受双重领导的机关所面对的是两种不同性质的
上级机关.其中一个上级机关向这个受双重领导的
下级机关行文,通常都要考虑到其另一个上级机关.
在这方面,党政机关都有规定:《办法》要求”上级机
关向受双重领导的下级机关行文,必要时应当抄送
其另一上级机关”,即抄送是有前提的,不必要则可
不抄送;而《条例》要求”上级机关向受双重领导的下
级机关行文,应当抄送其另一上级机关”,一概如此,
没有例外.
党政公文行文规则的不同,是由党政机关不同
的工作性质决定的.制发在《条例》四年之后的《办
法》,依据新时期行政工作的实际需要,在行文规则
上作了比《条例》更为具体的规定,如关于部门内设
机构不得对外正式行文,关于同级机关可以联合行
文的详细说明等,在此不再赘述.
二,所用文种的不一
文种,即公文的种类,名称,是用来概括表明公
文的内容,性质,功用和作者权限,制发目的以及使
用要求的.由于党政机关的工作性质,任务,范围,方
式等方面的不同,两大行文系统在文种的选用上也
有不同.
《条例》规定了党委系统的l4种法定文种:决
议,决定,指示,意见,通知,通报,公报,报告,请示,
批复,条例,规定,函,会议纪要.
《办法》规定了国家行政机关的13种法定文种:
命令,决定,公告,通告,通知,通报,议案,报告,请
示,批复,意见,函,会议纪要.
比较可知,党政机关通用的文种有9种,即决
定,通知,通报,报告,请示,批复,意见,函,会议纪
要.党委系统专用的文种有4种,即公报,决议,条
例,规定.行政机关专用的文种有2种,即公告,议
案.另有”指示”为党委系统和军队系统合用,”命令,
通告”为行政机关和军队系统合用.需要注意的是,
有些文种如”条例,规定”在党委系统属于法定文种,
可以独立对外行文;而在行政机关,虽也常用,但不
是法定文种,不可以独立行文使用.
三,格式存有的差异
程式化是应用文章的一个显着特点.作为特殊
的应用文,公文格式的规范尤为严格.其格式的特
定,历来是公文规范化,科学化的重要表现,它关乎
党政公文的效用,影响到党政机关的形象.《条例》专
列一章对党的文件的格式作了规定:”公文由版头,
份号,密级,紧急程度,发文字号,签发人,标题,主送
机关,正文,附件,发文机关署名,成文日期,印章,印
发传达范围,主题词,抄送机关,印制版记组成.”《办
法》第三章规定了行政公文的格式:”公文一般由秘
密等级和保密期限,紧急程度,发文机关标识,发文
字号,签发人,标题,主送机关,正文,附件说明,成文
日期,印章,附注,主题词,抄送机关,印发机关和印
发日期等部分组成.”党政机关的公文格式有许多相
同之处,但也有不少值得重视的区别.以国家行政机
关公文格式的版面划分为参照,表述如下:
29
(一)眉首部分区别显着
首先,发文机关标识(版头)有区别.《条例》中称
为”版头”的格式项目,《办法》中称之为”发文机关标
识”.党的文件有两种版头:一种是发文机关名称加
“文件”二字,用于发布传达方针政策,部署重要工
作,批转转发文件,如《中共中央文件》;另一种是发
文机关名称加括号(以备标明文种)组成,用于通知
重要事项,任免干部,向下批复文件,向上请示报告
等,如《中国共产党料委员会(请示)》.行政公文的
发文机关标识基本上都是由发文机关名称加”文件”
二字组成,如《国务院文件》,只有三种特定格式(命
令,信函,会议纪要)例外.另外,党政公文的红色反
线也有区别:以《中国共产党料委员会文件》形式
出现的党的文件,其红色反线都居中且带有一颗红
色五角星;而行政公文的红色反线应是与版心等宽
的直线.
其次,份数序号(份号)标注宽严不同.党政公文
的份数序号都须标注在公文首页版心左上角第一
行,但文件标注的范围有所不同:党的文件只要是秘
密文件就应标注份号(绝密件,机密件的标注更是题
中应有之义);行政公文则只有绝密件,机密文件才
标注份数序号.
再次,密级和保密期限,紧急程度的标注规定不
一
.党政公文的秘密等级相同,但标注规定不一,位
置不同.《办法》规定”涉及国家秘密的公文应当标明
密级和保密期限”;《条例》对此没有明确要求.标注
时,行政公文的密级和保密期限在公文首页版心右
上角第一行顶格;党的文件在公文首页左上角的份
号下方.
党政公文在紧急程度上基本相同,只是标注略
有区别:党的文件标注”特急”,”加急”,而行政公文
则标注”特急”,”急件”.
(二)主体部分也有差异
首先,发文机关署名(落款)不同.《条例》规定,
党的文件应有”发文机关署名”,用全称或者规范化
的简称标注于正文的右下方.《办法》的规定是:单一
机关行文或者两个机关联合行文,不必在以往的落
款处署发文机关名称,只需将印章加盖于成文日期
之上即可;只有三个或三个以上机关联合行文时才
在盖印处署发文机关名称,意在防止出现空白印章.
其次,成文日期要求有别.在成文日期的要求
上,主要区别有三:一是对成文日期的标注位置,党
30
的文件通常标注在发文机关署名右下方;行政公文
成文日期的标注位置则因加盖印章数量的不同而
异.二是《条例》明确提出党的文件中”决议,决定,条
例,规定”等不标明主送机关的公文,成文日期加括
号标注于标题下方居中位置;行政公文没有如此明
确的规定.三是标注成文日期数字的写法不同.《办
法》和”新国标”都要求必须用汉字标注;《条例》虽然
没有作明确规定,但党的文件几乎都用阿拉伯数字
标注成文日期.
再次,盖印规定和附注内容也不尽统一.《条例》
规定,党的文件”会议纪要和印制有特定版头的普发
性公文”可不加盖印章.而行政公文普发性文件也须
盖章.《办法》对行政机关联合行文的盖印另有要求:
联合上报的公文,由主办机关加盖印章;联合下发的
公文,发文机关都应当加盖印章.
《条例》把附注直截了当地称为”印发传达范
围”,其标注内容显而易见.《办法》则指出附注标注
的是”需要说明的其他事项”,在具体文件中附注多
用来说明文件的发布形式,阅读范围.另外,《办法》
特意要求”请示”还”应当在附注处注明联系人的姓
名和电话”.
(三)版记部分稍有出入
《条例》的印制版记”由公文发文机关名称,印
发日期和份数组成”,至于主题词和抄送机关都被列
为公文格式的独立项目,不在版记之内;《办法》对行
政公文格式进行划分,把主题词,抄送机关,印发机
关和印发日期一并纳入版记之中.《条例》明确要求
把公文的份数写入版记之中,规定印发机关必须标
明印制的总份数;行政公文通常也标注印制份数,但
只是将其落实在发文稿纸上.
概而言之,党政公文在行文规则,使用文种以及
公文格式等方面均有不尽相同之处,仔细辨别这些
“微殊”,有利于在实际工作中区分和把握二者之间
的”迥别”,从而更好地发挥党政公文各自的效用.
[参考文献]
[1]中国共产党机关公文处理条例[K].北京:中国方正出版
社,2004.
(2]傅西路.公文处理新规范——国务院《国家行政机关公文
处理办法》解释[M].北京:中国城市出版社,2001.
责任编辑冯耀明
学习时报应改变党政机关联合行文的习惯做法作者:方工
1949年10月30日中宣部与新华社曾发出《关于凡属政府范围内的事由政府颁布的通知》,指出:“在中央人民政府成立后,凡属政府职权范围的事,应经由政府讨论决定,由政府明令颁布实施。其属于全国范围者应由中央政府颁布。不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。”今天在推进政治体制改革的背景下看来,60多年前的通知并未过时,参照通知精神,对当前各级党政机关联合行文这一长达数十年的习惯做法,进行反思十分必要。这一做法固然具有权威大、效率高、覆盖面广的优点,但是,也存在诸方面的弊端。
首先,这一做法与政治体制改革的要求不符
党对国家事务是实行政治领导,主要方式是,使党的主张经法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众,实现党的路线、方针、政策。为了加强党的领导,应该时时、处处、事事坚持这个原则,对与之不符的做法应该改革和完善。
谁发布文件下达指示意味着谁对该项工作负有领导责任,那么党政机关联合行文,自然表示党和政府同时承担领导责任,就形成了党政职责重叠交叉。党与政府的性质不同,职能不同,组织形式和工作方式等都不同。如果行文涉及的工作属于政府职能范围,则联合行文是党对具体工作表达意见,显然与党对国家事务实行政治领导的原则相悖;而如果行文涉及的工作属于党的职责范围,则政府参与其间,又违背了政府的职能定位与不能超越法定范围行使权力的原则。可见,联合行文,与党政分开的政治体制改革要求不符,正是应予改革的内容。
其次,这一做法会干扰国家权力机关对政府的监督
我国宪法规定,各级人民政府是本级国家权力机关即人民代表大会(简称“人大”)的执行机关,对人大(大会闭会期间对人大常务委员会)负责并报告工作,人大对政府行使监督的权力,有权撤销政府制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令等内容。
宪法规定,人大监督的是政府行使行政权的活动,而不是党的执政活动,所以党政机关联合行文使人大的监督变得复杂、困难。理性地看,如人大认为联合行文涉及的工作要求,确定的政策、决定、措施等同宪法、法律相抵触,人大还能不能监督,如果行使监督权,又如何使监督对象仅限于政府,这些问题都因没有现行宪法和法律依据,而难以解决。
再次,这一做法使政府出现超越职权的行为
按照国家宪法规定,政府、法院和检察院三个国家机关,都是人民代表大会的执行机关,对人大负责并报告工作,同样承担着法律赋予的社会管理职能,虽然职责内容、工作领域、法律依据、工作方式等有所区别,但宪法地位相同,互相不存在领导与被领导的隶属关系。三机关都立足自己职能,正确行使职权,依法各负其责共同配合相互制约,才能完成好为党和国家工作大局服务的任务。
联合行文的做法,客观上传递了扭曲的信号,即政府与党组织是一体,地位高于国家司法机关甚至高于国家权力机关。这是对社会的误导,不利于准确理解国家权力的宪政架构,明确不同国家机关的社会职责,树立国家机关的整体权威。现实中常有司法者表示:“在党和政府领导下”、“一定完成党和政府部署的任务”、“让党和政府满意”等观点。事实说明,联合行文会导致政府出现超越职权的行为,从而影响到坚持宪法原则,弘扬法治精神,正确认识政府职权及处理政府与其他国家机关的关系,以及执政能力的提高。
此外,这一做法缺乏制度规范,难免存在随意性
联合行文本质是党政不分,这种工作方式本就不符合法治要求,在此基础上很难加以合理的规范。在《中国共产党机关公文处理条例》中只原则规定了:“党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文”,在《国家行政机关公文处理办法》中也只笼统规定了“政府部门与相应的党组织可以联合行文”,两份文件都没有对什么是“可以”联合行文的“必要”情况,作出明确规定。
没有严格规范,各级党政机关联合行文必然存在随意性。具体表现简而言之,一是对什么性质的工作联合行文不明确,例如,对具有长远意义的实施社会管理创新工程工作联合行文,而对时段性很强的表彰年度立功受奖人员工作也联合行文。二是对同样十分重要的工作,是否联合行文做法不一。三是对同一类性质的工作,是否联合行文做法不一。
随意性的出现,就难免产生混乱的情况。例如媒体曾报道,湖南双牌县村民何吉上为举报村支书侵占退耕还林款,多次上访,被以涉嫌“冲击国家机关”罪立案侦查,但检察机关认定不构成犯罪。之后,县委书记郑柏顺向永州市公安局签发了《中共双牌县委、双牌县人民政府关于对违法上访人员何吉上依法予以劳动教养的函》。联合行文缺乏规范,以及因此造成上述无论文件主题、决定内容、法律依据、签发程序都没有章法现象,使党和政府执政效果和形象受到负面影响。
综上,应改变党政机关联合行文的做法并予以革新,实施党政机关对相关工作,根据自身职责,分别行文,并通过这样的具体革新,推进政治体制改革。
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