寿

[摘 要]在行政执法践，行政职权冲突十分普遍，未得到良好地解决。我现阶段对于行政职权冲突解决机的研究主要仍集中行政系统内部。文章从法律角度发行政机关职权冲突的立法原因:(一)行政立法权的授予和行使规定明确;(二)立法主位主义严重;(三)立法上对行政职权配置不合理。从法律角度出提出一些完善行政关职权冲突解制的设想，如完善

[关键词]行政机关职权冲突;立法原因;解决机制

泱中国，各种关系错综复杂。社会管的重要责任绝不可能单独依靠某个地区行政统或是单一层级的政府能完成的。随着社会与经济的逐步发展而呈着不断扩大、强趋势的现代政府行政职权之间的冲突，正日益增多。在我国历

一、从立法上分析行政职权冲突的原因

实中，不同行政机关职不晰，或者职权冲突，或者权重叠不正常现象屡不鲜。主管部门不明确，职权围不清晰，导致行管理出现空白;令出多方、多方理、重复处理，使得行政相对人无从应对;不同行政机关依据各自管理和执法标准，一事实的定性、处理标准大相径庭;具体事务职能部门彼此各其事，缺乏协调，给了行政相对可乘之机。行政职权

(

亚里士多德认:“邦国虽有良法，要是人们不能全部遵循，仍然不实现法治。法治应该包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从，而家所服从的律又应该是本身制定得良好的法律。”?我国现行法律、

据宪和地方组织法，在中央，全国民代表大其常员会权制定法律，国务院有权制定行政法规，务院各部门有制定行政规章;在地，省、治区、直辖市以及省、自治区人民政府所地的市和经国院批准的较大的市的人民代表大会其常务委员会有权制定地方性法规，它们的人民政府有权制行政规章。省级政府及其所在地的市和国务院批准的划单列市及全国较大的市，分别有制定法律、法规、章的权力。其各级政府虽无律、法规、规章的立法，但都有权制定在其辖区内具有普遍约束力的规范性文件。立法法对立法主行使立法权时协调统一问题缺乏明确、具体规定，而这些立法主体制定行政规范时大都各自为政，致国行政法律规范体系存在不少重叠、缺、滞后不和谐现象，以及级别范围、事务范围、地范

(二)立法主体本位主义严重

政立法主体行使立法权着一定程度的部门本位义。法体现统治阶级意志，行政立法主体作为一个对独立个体，立时难免偏向于自身的意志体现，出现行政立法本位主义。层级本位、地方本位或部门本位都直接致不同级别、不同或不同部门“依法”享有的行政职权的交叉、重叠、空白，并此造成不同层级、不同地区同职能部门之间或同一

(三)立法上对行政职权配置不合理

依行政，建设法治政府，

处主现:(1)横向上过于分散。法和组织明规各人民政府享国家行政职权，但却没明确“政府”的具体行政职权。实际行政权大多分散到各类部门，政府的行政权趋于弱化、虚化，难以进行实际协调、组、管理。(2)纵向上层次不清晰。计划经济体制的久影响，使我国没有足够重视行政主体纵向分权，中央和地方、上级与下级同时管理同样事务，使同样的行职权，往往易多层执法、重复执，甚至相互对立。(3)责任关系上配置失衡。比如将同一行政管理职权同时授予两个或两个以上行政机关施。开采矿产资源行为，必地质矿产部门批准;重河流、堤坝两侧一定距离内开采，又要经航道管理部门批准，涉及河道的，由河道管

二、完善行政职权冲突解决机制

国界目前基本上是将行政职冲突定位行政内的工作范围突问题并基于此点来研解决机制。而，正如美国学者施瓦茨所:“行政机关是法律的产儿”。?据职权法定则，行政职权的授予、范围、小必须有法律明确的依据，行政职权冲突很多是由于政主体行使职权时，依据的法律规范不一致或明确、据以执行的法律规范不适应新情况等原造成的。从政职权冲突根本矛盾出发，本为可以将其界定为一种法律制定、执行、解释冲突，通过法律途径解决更有助于回到法治的轨道上来。如，2008 年国务院发布《关于交通部门在道路设检查站及高速公路管理问题的知》，即是通过行政立法途径解决多年来交管部门

(一)完善行政职权配置

政府为了适应高型中的中国的实际需要，不断调整和转换其职能，因此，行政机关的置及其权限会出现不避免的变动，我们必须在最短时间内尽可能善相关法律法，明确不同层级、不同地区的政府及不同能部门的职权界限，避

革、门设置以及划分过程中，要逐步实现由部门“三定”方案式向行政法模式的转变，减少政府及其部门在行政职权设置问题的自我授权象，破除部门利益化对公共行政的化，才能够维护行

(二)完善行政组织法

政组织法是规定行政织织行政职权的各种法律范，确行政机关的政职权与其运行方式，也应该够成为解决行政权冲突的法律依据。我国现行《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民府组织法》仍不够，既未明确国务院各部门、地方各级政府及其工作部门的具权限，更缺乏央与地方权限分的原则方式。对

解决行政职权冲突问题，行政组织法建设进程是当立法工的一项重要任。一是完善国务院组织法和地政府组织法。二是定中央行政机关编制法，明确央行政组织的设置原则、设置程序，明确各类中央行政机关的规格、性质、地位，明确央行政组织的规模。三是制定中央与地方关系法，合理划分中央地方及地方各级府间的各方权限，实现中央与地

(三)完善备案审查制度

先，法律要明确法律规范的备案期限部门。1990年务院发布的《法规规备案条例》要国务院部门规章和地方府规章应当在发布之日起30日内向国务院备案，却未对国务院制的行政法规作出同样规定，同时也未明确规定对案法规、规章的合法性、

其次，应赋予全国人大常委会和国务院违背法的法规和规章不予备案的权力。现实中，全国人常委会和国务院对于报请备案的法律文

文是合、合理、科学的。备案部门应有权对请备案的法律文件的形式、程序、权限等方面进行审查再决定是否备案，使备

再，

(四)完善行政职权冲突处理的法律解释机制

善法律解释机制的启程、具体的受理机关以及处程序。必须明确规定法适用原则下的裁决机制和法解释机制的启动序作出，可以扩大启动程序主的范围。法律应当明确规定由实践中受理法律规范的冲突的全国大常委会法制工作员会、国务院法制办和其他法律制定机关的法律工作部门来理法律解释申请。同时具体规定理机关做出裁决或

三、结语

行政关职权冲突背后的原因多样化特使们能仅仅求于一条解决途径,我必须从立权、行政权、司法权的系入手，立法是法治的基础，行和司法是现法治的途径。在不断完行政法律体系，构建和完善行政职权争议解决制的同时，各级政府及其职能部门必须始坚持执法为民的根本宗旨，不断提高行执法的能力水平，积极解决社会与经济过程中出现的各类行政职权冲突问题，从而有力地维护行政执法的权威性和公众的合法权益。希望在不久的将来，一政职权争议均能够合法途径得到有序、高效和平地解决，从而避免类似“魔兽争霸”案这样

[注释]

?鄂振辉:《自然法学》，法律出版社，2005年版。

?易、刘志英:《行政

?[美]伯纳德?施瓦茨:《行政法》，徐炳译，群众出版社，1986年版。

?

[

寿

行政机关职权冲突的立法原因及解决机制

　　 [摘 要]在行政执法实，行政职权冲突十分普遍，从得到良好地解决。我国阶段对于行政职权冲突解决机的研究主要仍集中行政系统内部。文章从法律角度发行政机关职权冲突的立法原因：（一）行政立法权的授予和行使规定明确；（二）立法主位主义严重；（三）立法上对行政职权配置不合理。从法律角度出提出一些完善行机关职权冲突机制的设想，如完善

　　 [关键词]行政机关职权冲突；立法原因；解决机制

　　 泱泱中国，各种关系错综复杂。社会管的重要责任绝不可能单独依靠某个地区行政统或是单一层级的政就能完成的。随着社会与经济的逐步发展而呈着不断扩大、强趋势的现代政府行政职权之间的冲突，在日益增多。在我国

　　 一、从立法上分析行政职权冲突的原因

　　 实中，不同行政机关职不晰，或者职权冲突，或者权重叠不正常现象屡见鲜。主管部门不明确，职权范不清晰，导致行政理出现空白；令出多方、多方理、重复处理，使得行政相对人无从应对；不同行政机关依据各自管理和执法标准，对一事实的定性、处理标准大相径庭；具体事务职能部门彼此各行事，缺乏协调，了行政相对人乘之机。行政职权冲

　　 （一）立法权的授予和行使规定不明确

　　 亚里士多德认：“邦国虽有良法，要是人们不能全部遵循，仍然能实现法治。法治应该包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，大家所服从

　　 据宪和地方组织法，在中央，全国民代表大其务员有权制定法律，国务院有权制定行政法规，务院各部门权制定行政规章；在地方，省、治区、直辖市以及省、自治区人民政府所地的市和经国院批准的较大的市的人民代表大会其常务委员会有权制定地方性法规，它们的人民政府有权制行政规章。省级政府及其所在地的市和国务院批准的划单列市及全国较大的市，分别有制定法律、法规、章的权力。其各级政府虽法律、法规、规章的立，但都有权制定在其辖区内具有普遍约束力的规范性文件。立法法对立法主行使立法权时协调统一问题缺乏明确、具的规定，而这些立法主体制定行律规范时大都各自为政，致国行政法律规范体系存在不少重叠、空缺、滞的不和谐现象，以及级别范围、事务范围、域

　　 （二）立法主体本位主义严重

　　 政立法主体行使立法权着一定程度的部门本位义。法体现统治阶级意志，行政立法主体作为一个对独立个体，立时难免偏向于自身的意志体现，出现行政立法本位主义。层级本位、地方本位或部门本位都直接致不同级别、不同方或不同部门“依法”享有的行政职权的交叉、重叠、空白，因此造成不同层、不同地区类职能部门之间或同

　　 （三）立法上对行政职权配置不合理

　　 法行，建设法治政府，法律、法规的施首当其，尤是政职配置问题。我国行政职权配置不合理之处要表现在：（1）横向上过于分散。法和组法明确规定各级人民政府享有国家行政职权，但却没有明确“政府”的具体行政职权。实际行政职大多分散到各类部门，政府的行政职权趋于弱化、虚化，难以行实际协调、组织、管理。（2）纵向上层次不清晰。划经济体制的长久影响，使我国没有足够重视行政主体向分权，中央地方、上级下级同时管理同样事务，同样的行政职权，往往容易多层执法、重复执法，甚至相互对立。（3）责任系上配置失衡。比如将同一行政管理职权同授予两个或两个以上行政机关实。开采矿产资源行为，必须地矿产部门批准；在重要河流、堤坝两一定距离内采，又要经航道管理部门批准，涉及河道的，

　　 二、完善行政职权冲突解决机制

　　 国界目前基本上是将行政职冲突定位行政内的工作范围突问题并基于此点来研解决机制。而，正如美国学者施瓦茨说：“行政机关是法律的产儿”。③据职权法定则，行政职权的授予、范围、小必须有法律明确的依据，行政职权冲突很多是由于政主体行使职权时，依据的法律规范不一致不明确、据以执行的法律规范不适应新情况等原造成的。从政职权冲的根本矛盾出发，本为可以将其界定为一种法律制定、执行、解释冲突，通过法律途径解决更有助于回到法治的轨道上来。例如，2008 年国务院发《关于交通部门在道路置检查站及高速公路管理问题的知》，即是通过行政立法途径解决多年来交管部

　　 （一）完善行政职权配置

　　 政为了适应高速转型中的中国实要，不断调整和转换其职能，因，各行政关的设置及其权限出现不可避免的变动，我们须在最短间内尽可能完善相关法法规，明确不同层级、不同地区的政府不同职能部门的职权界限，避免出现限不明、权限重叠、权限空白状态。在机构改、部门设置以及职权划程中，要逐步实现由部门“三定”方案模式向行政立法模式的转变，减少政府及部门在行政职权设置题上的自我授权象，破除部门利益化对公共政的异化，才能够维护行政职权划分的

　　 （二）完善行政组织法

　　 政组织法是规定行政织组织行政职权的各种法律范，确行政机关的政职权与其运行方式，也应能够成为解决行政权冲突的法律依据。我国现行《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民府组织法》仍不善，既未明确国务院各部门、地方各级政府及其工作部门的体权限，更缺乏央与地方权划分的原则方式。

　　 解决行政职权冲突问题，行政组织法建设进程是当立法作的一项重要任。一是完善国务院组织法和地政府组织法。二制定中央行政机关编制法，明确央行政组织的设置原则、设置程序，明确各类中央行政机关的规、性质、地位，明央行政组织的规模。三是制定中央与地方关系法，合理划分中与地方及地方各政府间的各方权限，实现中央与

　　 （三）完善备案审查制度

　　 先，法律要明确法律规范的备案期限部门。1990国务院发布的《法规规备案条例》要国务院部门规章和地方府规章应当在发布之日起30日内向国务院备案，却未对国务院的行政法规作出同样规定，同时也未明确规定

　　 次，法律应赋予人大常委会和国务院违背律的法规和章不予备案的权力。实中，全国人常委会和国务院对于报备案的法律文件一律予以备案，但并非所有法律文都是合法、合理、科学的。备案部门应当有权对报请备案的法律文的形式、程序、权限等方

　　 再次，在国

　　 （四）完善行政职权冲突处理的法律解释机制

　　 善法律解释机制的启程、具体的受理机关以及处程序。必须明确规定律适用原则下的裁决机制和法解释机制的启动序作出，可以扩大启动程序主的范围。法律应当明确规定由实践中受理法律规范的冲突的全人大常委会法制工员会、国务院法制办和其他法律制定机关的法律工作部门来理法律解释申。同时具体规受理机关做出裁决

　　 三、结语

　　 行政关职权冲突背后的原因多样化特使们能仅仅求于一条解决途径,我必须从立权、行政权、司法权的系入手，立法是法治的基础，行和司法是现法治的途径。在不断完行政法律体系，构建和完善行政职权争议解决制的同时，各级政府及其职能部门必须终坚持执法为民的根本宗旨，不断提高行执法的能和水平，积极解决社会与经展过程中出现的各类行政职权冲突问题，从而有力地维护行政执法的权威性和公众的合法权。希望在不久的将来，行政职权争议均能循合法途径得到有序、高效公平地解决，从而避免类似“魔兽争霸”案这

　　[注释]

　　①鄂振辉：《自然法学》，法律出版社，2005年版。

　　②易谨、刘志英：《行政权力冲突：一个不容忽的现象》，《文史博览》2006

　　③[美]伯纳德?施瓦茨：《行政》，徐

　　④邓可祝：《机关诉讼研究》，《行政法》2007 年

　　[参考文献]

　　[1]叶必丰.行政法学.武汉大学出版社，2003.

　　[2]应松年.外国行政程序

　　[3]张文辉.行政职权争议的处理制.2004 届山东大学硕

　　[4]谢鹏,梁嘉琳.魔兽之困.南方

　　[5]王名扬.法国行政法.中国

　　[6]章剑生.现代行政法本理

　　[7]吴庚.行政法之理论与实用: 8 版.中国人民大学出版

　　[8]胡肖华,徐靖.论行政权限争议法解

　　[作者简介]王创伟，广民族大学法学院硕

行政机关职权冲突的立法原因及解决机制

2012年2月 法制与

(总第302期) FAZHIYUJINGJI (Cumulatively(NO(302)

行政机关职权冲突立法原因及解

王创伟

(广西民族大学法学院，

主体行使立法权时协调统一问题缺乏、体的，而这 【摘要】在行政执法实践中，行政职权冲突十分普遍，从 些立法主体制定行政律规范时大都各为政，我国行政 未得到过良好地解决。我国现阶段对于行政职权冲突解决机制 法律规范体系在不少重叠、空缺、滞后的不和谐现象，以及级 的研主要仍集中在行政系统内部。文章从律

别范围、事范围、地域范围等职权规则在行政立法中的缺失。 关职权冲的立法原因:(一)行政立法权的授

(二)立法主体本位义严 不明确;(--)立法主体本位主义严重;(三)立法上对行职权 配不合理。从法律角出 行政立法主体行使立法权时存在着定程度的部门本位 发提出一些完善

主义。法律体现统阶级的志，行政立法主体作为—个相对独 解决机制的设想，如善行政职权，完善行政组织，完善 立个体，立法时难免偏向于身的意志体现，出现政立法本 备

位主义。层级本位、地方本或门本直接导致不同级别、 [关键词】行政机关职权冲突;立法原因;解决机制 不同方或不同部门“依”享有的行政职权的交叉、叠、空 白，并因此造成不同层级、不同地区同类能部门之间或同一 泱泱中国，种社会关系错综复杂。社管

地区不同职能部门之间行使行政职权时产生冲突。 完绝不可能独靠某一个地区行政系统或单一层的政府 (三)立法上对行政职权配置不合理 的。随着社会与经济的逐步发展而呈现着不断扩大、 增强趋势的现代政府 法行政，建设法政，律、法实施首当其冲，尤 行政职权之间的冲突，在日益多。在 其是行政职权置问题。而我国行政职权配置不合理之处主 我国历史上和当社会。这个问题都从未能良好地解决。 表现在:(1)横上过于分散。宪法和组织法明确规定各级人民 、从

政府享有国家行政职权，但却没有明“政”的行政职 权 现实，不同行政机关职权不明晰，或者职权冲突。或者职 权。实际行政职权大多分散到各类部，政府的行政职趋于 重叠的不正常现象屡见不鲜。主部门不明确，职权范围不 弱化、虚化，难以进行实际调、组织、理。(2)纵向上层次不 清晰，导致政管理出现空白;令出多方、多方管、

晰。计划经济体制的长久响，使没有足够重视行政主体纵 使得行政相对人无从应对;不同行政机关依据各的管理和执 向分权，中央和方、上级与下级同时管理同样事务，行使同样 标准，对同一事的定性、理标准大相径庭;具体

的行政职权，往往容易多层执法、重法，甚至对立。(3) 部门彼此各行其事，缺乏协调。给了行政相对人可乘之机。行政 责任关系配置失衡。比将同一管理职权同时授予两个 职权冲的原因纷繁复杂，本文从立法的角度出发进行分析。 或两以上行政机关实施。开矿产资源行为，须经地质矿 (一)立法权的授和

产部门批准;在重要河流、堤两一定内开采，又要经航 士多德认为:“邦国虽有良法，要是人们不能全部遵循， 仍 道管部门批准，涉及河道，由河道主管部门会同航运管 然不能实现法治。法治应该包含两重含:已成立法律获 部门批准。o 得普遍的从，而大家所服从的法律又应是

的法律。”哦国行法律、法规对行政立法权的授予和行使规 二、完善行政职权突解决机制 定不明确。 我国学界前基本上是将行职权冲突定位

根据宪法和地方组织法，在中央，国人民代表大会及其 内部的工作范围冲突问题并基于此点来研究解机制。然而。常 正如美国学施瓦茨所说:“行政机关是法律的产儿”。依据职 务委员有权制法律。国务院有权制定

权法定原则，行政职权的授予、、大小须法律明确的依 各部门有权制定行政规章;在地方，省、自治区、直辖市以及省、 据，行政职权冲突很是由于行政主体使职权，依据的法 自治区人民政府在地的市和经国务院批准的较大的市的人 律规不一致或不确、据以执行的法律规不适应新情况等 民代表大会及其常务委员会有权制地

原因造成的。从行政职权冲突本盾出，人认为可以将 府有权制定行政规章。省级政府及其所在地的市和国务院批 准的计划单列市及全国较大的，分别有制定法、法规、章 其界定为一种法律制定、执行、解释冲突，通过法律途径解决更 有助回到法治的轨上来。例如，2008国务院发布<关>

交通门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通于 定在其辖内具有普遍约束力的规范性文件。立

169 万方数据

道路管理权( 即是通过行政立法途径解决多年来交门与公部门关于(四)完善行政职权冲突

完善法律解释机制的启动程、具的受理机关以及

(一)完善行政职权配置 程序。必须规定律适用原则下的裁决机

政府为了适应高速转型的中实际需要，不断调整和 制的启动程序作出，可以扩大启动程序主体范围。法律应 转 换其职能，因，各行政机关的设置及其权限会出现不可 明确规定实践中受法律规范的冲突的全

免的变动，我必须在最短时间内尽可能完善相关法律法规， 制工作员会、国务院法制办和其他法律制

部门来受理法律解申。具体规定受理机关做出裁决或 确不同层级、不同地区的政府及不同职部门的职权界限，免 出现权限不明、限重叠、权限空白状态。在机构改革、部门置 以及职权解释的时和程序，确保行政效率

分过程中，逐步实现由部门“三定”方案模式向行 政立法式的转变，减少政府及其部门

职权设置问题上 行政机关职权突背的原因多样化特性

的自我授权现象，破除门利化公共行政的异化，才能够 仅仅求助予一条解决途径，我们必须,,X_q-法权、政权、司法权 维行政职权划分的权威性、严肃性和稳定性。 的关系人手，立法是法的基础，行政和司法

(二)完善行政组织法 径。在不断完行政律体系，构建和完善行

行政组织法是规定行政组织和组织职的各律 机制的同时，各级政府及其职能部门必须始终坚持执法为民的 规 范，明确行政机关的行政职权与运行方式，也应能够成 根本宗旨，不断提高行政执的能力和水平，积极解决社会与 经济发展过中出现的各行政职权冲突问题，从有力地维 为解行政职权冲突的法律依据。我国行

和《地方各级民代表大会和地方各级人民政府组织法:》仍不 护政执法的权威性和公众的合法权益。希望在不久

够完善，既未明确国务院各部、方政府及其工作部门 一切行政职权争议均能够遵循合法途径得到有序、高效和公平 的具体权限，更缺央与地方权限划分的原则式。对于各 地解决，从而避免类似“魔兽争霸”案样的部门斗法现象次 种纠问题，只能按照下级服从上来

为解决行政职权冲突问题，快行政组织法建设进

【注释 l 前立法工作的一项重要任务。一善务院组法地方政 的设置原、 府组织法。二是制定中央行政机关编制法，明确中央行政组织 ?都振辉:<自然法学>，法律出版，2005年版。 ?、刘志英:<><文史博 设置程序，确各类中央行政机关的规格、性质、="">

?【荚1伯蚋德?施瓦茨:<行政法>，徐炳译。群众出版社，1986年各

央与地方权划分以及职权冲突解决的制度化、规范化。 @。 ?邓祝:<机关诉讼研究>，<行政与法>2007年

(三)完备案审查制度 首先，法律要明确行法律规

年国务院发布的《法规规章备条:}要求国务院

【1】叶必丰(行政法学(武汉大学出版社，2003(地方政府规章应当在发布之日起 Et国务院备案，但却未30 【2】应松(外国行政程序法汇(中国制社， 2004(对国务院制定的行政法规作出同样规定，同时也未明确规 【3】张文辉(行政职权争议的处理机制(2004山东大学硕士学位 备案法规、规章的合法性、科学性、合理性作出审查。造成政 论文( 备案制度流于形式。 【4J谢。粱嘉琳(魔善之困(南方用来(2009-11-12 (其次，法律应赋予全国人大常会和国院违背法律的 【5】王名扬(国行政法(中固政大学出版社， 1997(法规和规章不予备案的力。现实中，全国人大常委和国务 【6】章剑生(现代行政法基本理论(律出版社， 2008( 对于报请备案的法律文件一律以备案，但并非有律文 昊庚(行政法之理论实用:增订8版(中国人民大学出版社。 件都是合法、合理、科学的。备案门应当有权对报请备案的法 2005(+ 律文件的形式、程序、权限等方面进行审查再决定是否备案，使 【8】胡肖华，靖(论行政权限争议的宪法解(行政法学研究，2006( 备案审查制度真正起来。 (4) ( 再次，在全国人大之下立宪法监委员会对引起争议或 { 违宪的律文件进行、裁决。 【作者简

170

万方数据

对行政机关超越职权的认定

行政法的发展，随着行政职权的不断扩张而加速;而行政职扩张能伴随着越权等问题的发生。特别是在场经济益发展的新时期，行政机关在广泛的管理社会事务中往往产生超越职权的问题，严重干扰了行政管理秩序，影响了我国依法治国的法进，因此，对超越权行必须进力的监督。同其它违法的行政行为一样，对超越职权的政行，《行政诉讼法》第五十四条(二)明确规定，人民法院应判决撤销或部撤销，并可以判决告重新作出行政行为。那么，什么是超职权?它的内涵和特点是么?如何认定超越职权?这些问题不论在理论上或行政实践

一、对超越职权

要正确认定行政机关的具体行政行为是否超越职权，首先要正确界定越职权的内涵。外什是越职权大体有种观:种观点认定超越职权包括滥用职权和程上的越权。在英国，凡是违反自然公正原则、程序上的越权和实体上的越权都是越权行为;另一种观点认为超越职权即无权限。如法国行政诉讼为，行政机关超越其权限范围以外的活动因而侵犯其他机关的限，在使根本可能属于任行政关的限时，称为。在我国，对什是超越职权大体有种有不同的界定意见:一是从整个政行的角度出发超越职权表述为，行政机关行使行政职权，超越了法律、法规赋予的权力范围;二是从具体行政行为角度出发将越职权表述为，行政机关的具行政行为超出了法律、法规规定的权力范围;三是从超越权的表现形式的角度出发将超越职权为，行政机关实了无权实施的某种行为，即实施了按法律、法规规定应由上级行政关，其他

笔者认为，根据我国行政诉讼法的规定，对超越职权正确界定时，不能忽视以下两:、国行政诉讼法五十第(二)项的规定中，对超越职权、用职权、程违法等几种违法行为是分别列出的，各有不同的内涵，不象英国那样，将滥用职权包括在超越职权之中，程序违法也不应包括在超越职权之列。第二、我国行政诉讼法第五十四条第(二)项未定“无限”，而我国有单法律法规中确规定，实践行政机关无权限施行政行为的例子屡见不鲜。严格意义说，“无权”与“超越职权”是有区别的:“无权”指行政执主体根本不具有这种权力而行使了这种权力，而超越权是执法主体有一定权力，是超越了这种权力的范围和幅度。但是，从总体上看，者又具有许多共同的特点，往往践中又不易分，特别是我国行政诉讼法第五十四条第(二)项中又未将无权

综上所述，对什么是越职，笔者认为可以下这样的定义:所谓超越职权，是指行执法主体及工作人员所作出具体行政行为，超越了法律，法规定的权限范围，或实施了根本无权实

从以上对超越职权的定义可以看出，超职权具有以下几点

(1)行政执法主体可以是行使政职并其为承担责任的国家行政机关及其工作人员，也可以是经法律、法规直接授权行使行政职能并其承担责任的其他组个人。执行公务的工作人员能成为行政主体，担任公职的工作人员或经委的公民只以他所属的行政机关授权的组织的义行使行政权，而不能以任何

(2)主观上出于意过失。超越职权虽然是一种外在形式违法的行政行为，但在执法主体的观上可能是由于故意造成，也能是由于工作马，不负责任的

(3)客观实施了超越职权的行政行为。如果行政执主体实的行政行为没有超越职权，那

(4)这种行政行为超越了法律法规定权限，或者实施了根本无权实施的行政行为。超越职权的这种行为是一种不合法行为。因为，行政职权为了履行国家理职能法律授予行政机关的职责和权。各行政机关只能在法律法规授权范围内进行管。“越权无”是行政法的基本原，因此，超越权这是一种非法的、无效的、应依

二、对超越职权

行政机关超越职权表形式是多种多样的。根据我国有关法律法规的规定和我国行政的现状以及行审判实践，笔者认为，应当以下几个方面对行机关是否超越

(一)从横向关系

横向的越权是无隶属关系的行政机关超越自己业务主管范围或管围，行使属于其他行政机关权限的事项。实践主要有以下

1、甲行政机关在执职务超超了业务主管的范围，行使了乙行政机关的行政职权。例如，城管员对交通违章行进行处罚的行为、公安机关在进行安管理中实施了扣营业执照的行为就

2、甲地域行政机关超越业务管辖范围了地域类政机关行使的职。此越权行为也称为“空间上越权”。例如，发生在甲县的治安行政违法行为应由甲县公安关处理，发生在县的产量行政违法行为应由乙县的产品质监督管理行政机关处理。如果乙县公安机关处理了发生甲县的治安政违法行为，甲县的产品量监督管理机关理了发生在乙县的产品质量行政违法

3、行政机关的内部职能机构行使外部管理机关的职权。政机内部的能机不是机关法人，只能在政机关部行使分管的职权，无权实施影响外部相对人权益的行政行为。如果行政机关的内部科、室等职能机构直接实施了这种涉对部相对人权益的行政，即超职权。例如，某市进行旧城改造，需拆迁旧房新建宅大，其中有四户居民与城建门协商成，请求市人民政府办公室解决。政府办公室调查后办公室名义作出《关于拆迁某路住的安居决定》，并对四居民与城建部门的矛盾作出具体处理决定，市政府办室的

(二)从纵向关系

纵向的越权为是指上、下行政机关之间相互行使了不属自己职权围内的行政行为。实践中主要

1、下级行政机关(包法律法权的组织)行使法律法规赋予上级行政机关行使的职权。如根据《治安管理处罚》的规定，警告、五元以下的罚款可以由公安派出所决定，安派出所如对相对人罚款过500元，就是超

2、上级行政机关使了于下级行政机关的职权。在纵向关系上，上级行政机关虽然有使下级行政机的职权，但只要无特别规定，者不可以代替后者使权限，否则

(三)从程序上认定

程序上的越权主要是指行政主体在作出行政时，超越了、法规规定的有效期。行政主体在行使行政职权时，必须在法定的有效期限内进行，如超出了法定有效期限应构成了程序上权。例如，对违治安管行为，《治安管理处罚法》第二十二条定，违反治安管理行为在六个月没有被公安机关发现的，不处罚。如某人反治安管理行为已超过六个，后公安机关发现，此时公安机关无权对其实施治安处罚，果进

(四)从内容上认定

内容上的越权行为指行政主体在行使职权时，越了法、法规规定的范围、幅

1、超越了法律、法规规定的处幅。，根据《反不正当竞争法》的规定，对侵犯他人商业秘密的不正当竞争行为，监督检查门应当责令其停止行为，并可以视情节轻重，对其处以1万元以上20万元以下的罚款。如果监督检部门对上述不正当争行为处以20万元以上罚款则构成了超法

2、超越了法定的范围，使用了法律、法规未规定的执手，当事人设法规定以外的义务。例如，务机关纳税人未按规定期限办理纳税申报的，或者扣缴义务人未按规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告的行为出“停止生产、售”政处罚，属于使用了法律没有规定的处罚手段，构成了行政权。因，根据《税收征收管理办》的规，对此类违法行为，税务机关只有令“限期改正，可处以2000元以下的罚款;逾期不的，可以处以2000以上10000元以下的罚款”的行政处罚权，而未定“

(五)从有无权限

无权限的越权是指行人没依法获得或受委托取得行政职权，在完全不具有行政职权情况下，对管理相对人作出政行为，违法行使了行政机关或法、法规授权组织的行职权。无权限的

1、行政机关行使了其他国家机关的职权。行政机关在行政理事务中只能法使政职权。对于政限以外的其他义务，如行使了权机关的立法、审判机关的审判权和检察机关的检察权，则构成了越权。常见的情况有:一是越权行使了属于人民法院的司法裁判权或仲裁机关的仲裁权。如公安机关直接调处经济合纠纷，帮助企事单位追收款，属越权行为。无法律依据，使了依法应当由人民法院行使的强制执行权。例如，《利法》规:管理专利工作的部门认定侵权行为立的，可责令侵权人立即停止侵权行为，当事人不服的，以自收到处理通知之日起15日内向人民法院提起行政诉讼，侵权人期满不起又不停止侵权行为的，管理专利作的部门可以请人民法院强制执行。如管理专利工的部门对当事人自制执行

2、行政机关的资格部分移或失后，仍以原行政机关名义实施已丧失的行政职权。因为行政机关的体资格已转移或失以后的时间，已不在被转移、丧失行政主体资格以前的行政职。如果在这种况下行使原行政机关的行政职

3、行政机关工作人员在无法律法依，未任命行政职务以前或免除行政职务之后的时间实施的行政职权。因为行政机关工作人员之所以为国家行政机关工作，是因为他担任了国家的行职务，与国家构成了行政职务关系。如在任职前免职后，不具有这种行政职务系。在这种况下，如果行使了行政行为，应

4、没有取得行政机关资格的组织使行政的职权。根据政府组织法的有关规定，行政机关的成立必须有法定依据，而且经过法定程序批，才能承认其政府行政列，取得行政机关的主体资格。如果行政机关的主体资格尚未取得或正在筹备中不具有独承担法律责任能力，式以行政机的名义行使了行政职权，则是权

(作者单位:江苏省东台市人

论行政机关超越职权的认定

行政法的发展，随着行职权的扩张而加速，而行政职权的扩张又可能伴随着超越职权等问题的生，这是世国的普遍现象。《华人民共和国行政诉讼法》的施行，为对政机关超越职权的具体政行为进行司法监督

要认定行政机关超越职权，必须首先弄清什么是职权?行政权是政机关实施国家行政理活动的资格及其权能。行政职权具有强制性、单方性、优先性等特点。行政职权分为两大类:一类是固有职权，以政机关的依法设而生，行政机关的撤销而消失。另一类是授予职权，它来自有权机关的授权行为，授予职既可因授权机关的撤回授权而灭，也可因该组的撤销而消灭。总之，行政职主要有制定法律规范、行政决策、行政命令、行政处罚、行政决定、政制

超越职权，是指行执主体及其工作人员作出的具体行政行为，超越了法律、法规规的权限范围，者实施了根本无权实施的具体政行为。超越职的主要表现形

1、超越地域范围。这是指同类行机关其地辖之外行使了认为是自己有权行使的职权。根据我国宪法和地方各级人民政府组织法，地方各级人政府管理本行区域内行政工作，如:发生在甲县的安案件应由甲县处理，如果乙县公安局处理了甲的治安案件，属超越地域管辖范围(行政部门根据托办理不属于自己法定职权范围的

2、下级行政关行使了法律、法规授予上级行政机关的职权，分情况:①级行政机关超越了自己的法定职权。②超越了法定

3、超越了业范围。这是不同类行政机关之间常见的超越职权形式。如:公安机在执法过程中实施扣缴个体工商户营业照的行为

4、行政机关行了应当由法院、检察院等行使的职权。这是超越职权的特殊表形式。如:行机关缺乏法律依据，行使应当由法院行使强制执行权，

5、在没有法律、法规授权或依法委托授权的情况下，自认为有行政主体资格行了行政机关的权。这是超越职权的又一殊表现形式之一。实践中主要有

①国家工作人员在无法律、法规据，未正式任命行政职务以前或被免除职务后实施的行政职权。国家行机关工作人员因担任了国家的行政职，与国家构成了行政职务关系。在任免前或除后就不具有种行政职关系。如若行使行政

②没有取得行政机关资格组织了行政机关的职权。根据政府组织法的有关规定，行政机关的成立，须要有法定依，而且经过法定程序准。如果行政机关的主体资格尚未合法取或正在筹备当，以行政关的名义行使行政职

③行政机关的资格部分转移或丧失后，仍以原政机关义实施已丧失的行政职

④ 以行政机关内部科、室等机构直接对外部行使的行政职权。行政机关是由国家依法设立，代表国家行使职权。了承担起行政管责和权限，在各行政机内部设立了一些职能机构，这些内部职能机构不算关法人，只能在政机关内部使分管的职权，没有对外

⑤ 派出机构在法律、法规无明确权情况，自己的名义行使的职权属超越职权。有些人民政府的工作部门，根据有关法律、法规的规定和行管理的需要，立一出机构，行使一定的行政职。但是有些派出机构，法律、法规没有规定它可以自己的名对外独立行使某种行职权，如果以己名义行使某种不属于自己的政

⑥无法律、法规明确授权的非行机组使了授予的职权范围以外的职权。法定授权的非行政机关组织，指根据法律、法规的规享有一定行政职权织，如:卫生防疫站是事单位，但根据《食品卫生法》的有关规定，对食品卫生违法行为有一定的政职权，如在授予的职权范围以外行使政

对行政机关超越职权的如

根据我国《行政诉讼法》的有关规定，人民法院对行机关超职权的具体行政行为可以作

1、判决全部撤销超越职权的具体

人民法院经审查认为被的具政行为属超越职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条第(二)项规定判决全部撤销。种撤销判决就使该具体行政行为完全失了合法性，这个判决如生效，就具有对该案

2、判决部分撤销超越职权的具体

有的具体行政行为，根据了几不的法规有多项处理决定，有的一项处理决定中有几个内容，其中既有正确部分，又有超越职部分。在这种情况，人民法院应维持其处理正的部分，撤销其超越职权部分，使这部分失去效力。分撤销适用那些正与错误、合与非法同时存在，又能够或易

3、判决撤销超越职权的具体行政行为，并同判决被告作出新的

实践中，有的具体行政行为虽然超越职权而被撤销，但该案件原告又实反了关法律法，应到处理。因此，人民法院在判撤销后，时依法判决被告重新作出具体行政行为，以保护原告的某种合法权益，维护行政机关依法行政，实践行政诉讼的目的。法院之所以要同时判决被告重新作具行政行为，还由于院对般案件没有变更权，需由行政机关重新作出决定。这样判决，既补充完了撤销该决的内容，又弥补了撤销后可能来的缺陷。至于对那些部分正确、部分违法而又分离不的行政案件，法院应全撤销并判决被告重新作出具体行政行为。我《行政诉讼法》还规定，人民院判决被告新作出具体行政行为的，被告不以同一事实和理由出与原

4、如果人民法院对超越职权的具体行政行为判决撤销前，行政机关动认识到自己的行违，改变原具体行政行的，《行政诉讼法》第五十一条规定，原告意并申请撤诉，是否准许由法院裁定。如果被告改变原具体行政行为后，原告不同意或者即使同意，但不申请撤诉，人民法院仍应对原来的具体行行为依法作出判决。这是因为，审理行政案件的目的在于对具体政行合性进行查，维持正的，正违，以达到保合法权益，促进政机关依法行政之的。行政机关在诉讼中主动纠正违的具行政行为，样可以达到以上目的，并能大大缩短诉讼时，对于及时护当事人合法权益，提高行政效率，减少人民法院工作量，都是有益的。但是在诉讼中，改变原具体行政行为有效，必须符合三个条件:一是原告同被告改变的具体行政行为。二是原申请撤诉。三是院裁定同意。如果不符合以上三个条件，行政机关在诉讼中改变体行政行

上述处理，如果行政机关无视法院的判决，可照《行诉讼法》第六十五条的相

张庆俊 任斌

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