邢一木册
行政
广义的行执法监督是指国家机、政党、社会组织、公民等为监督主，对作为监督对象的行政执主体其工作人员的相关政执法行为展开的监察和督促的活动;狭义的政执法监督是指政机关系统内部为提效率及法治程度而进行的监察和督促的活动。建立
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旨在有效止行政机关及其政执法人员滥用手中的力，破法治运行的秩序。对进行规制的核心是监行政权力的运行，基本路径是通过制规则来规范机及其公务员的执法
要实现依法国的目标，既要实现依法行，又要加强行政执法监督，建立完的行政执法监体系，防止权力的扩张与滥用。行执法监制度的实施是依法行政重要保障，可以有力督行政机关及人员依法行政，避免害行政相对人的合法权，同时有助于树立行政机关信、高效的良好社会形象，这也是法治政府的然要求，是建
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依法行政是建设社主义法治国的重要保障。20043月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出要用十左右时间实现建成法治政府的奋斗目标。2010年11月，国院发布了《国务院关于加强法政府建设的意见》，要求进一步化对行政权力运的监督和制约。近年来，我国政执法日益范，行政执法制建设取得了重大成就，但与此同时，行政法中有法不依、滥用职权等执法范问题仍然存在，这离“建设会主义法国家”的
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行政执
广义的行政执法监是指国家机关、政党、社会组织、民作为监督主体，对作为监督对象的行政执法主体及其作人员的相关行政法行为展开的监察和督促的活动;狭义的行政执法督是指行政关统部为提高效率及法治程度进行的监察和督促的活动。建立行政法监督制度，在有效防止行政机关及其行政执人员滥用手的权力，破坏法治行的秩序。对其进行规制的核心是监督行权力的运行，基本路径是通过制定则来规范机关及其公务员的执法为，积极受国家机
要实现依法国的目标，既要实现依法行，又要加强行政执法监督，建立完的行政执法监体系，防止权力的扩张与滥用。行执法监制度的实施是依法行政重要保障，可以有力督行政机关及人员依法行政，避免害行政相对人的合法权，同时有助于树立行政机关信、高效的良好社会形象，这也是法治政府的然要求，是建
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完善行政程序规范提升执法能力
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完善行
市场管，除了当在制度层面断创新，更应该在操作层面健全
国金融危的发生提醒我，在经济全球化的情况下，金风险的传播为迅速、更为广泛，任何一个家和经体都无法置之度外。切关注国际经济、金形势变化，监测和预判市场险的外部因素，弥补管真空，更好应对市场环变化的挑战，维护资本市场和金融体系的整体安全，是
当前，我国资市场还处于新兴加轨的初级阶段，市场内在础与快速发展不相应的矛盾依然突出，一系列新况、新形势新变化，都对
经过几年的治理整顿，我国资本市历史遗留的一些系统性风险隐患已基本排除，证券、期货行规范健康发展的态势在不断巩固。但是，场内外部在深刻变化，资本市场内，不同市场主体之间，资本场和其他金市场之间，境内市场和境市场之间，相互影响在不加深，关联互动在逐步加大。必须积探索和加强资本市场宏观审监管和微观审慎监管相合的有效径，更
在
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是全面推依法行政的重要容和重要保障，也是本市场革发展的内在需要。在以往工作的基础上，监管部门应当进一步做好包括程序治建设在内各项工作，努力
是要抓程完善。在现有的程序制度的基础上，要出
是要抓序执行。采取有效措施，保障各项程制
三是抓公开透。公开和透明是现程序法治的最可靠保证。立要公开
四是要抓责任落。严格落实按程序办的要求，关键是要抓好责任实。要继续完善辖区管责任制，落实好行政执法责任制、行政监察责制的各项工作要
市场化改革在稳推进，市场效率和活力在进一步强，与此同时，我们看到:监管部门毫不摇地加强和改进监管，正形成有利于保投资者，特是中小投资者合法
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完善行政执法程序立法的几个问题
*完善行
王万华
(“2011计划”司法文明协同创新中心、中国政
北京 100088 教授、博士生导师)
摘 要 :《行政罚法》、《政可法》、《政强制法》行立仅规范部分执法活动， 表明，行政执法实践存在大量问，与执程序立法的总则性规范缺失和不完善有直关系。 落实四中会《决定》提出的完善执法程序立的要求，首先需要调整立法思路，由单行“零售 立法”转向制定综合性统一立法，具体方案以由国务院制定《政执程序条》。制定条例， 要回应行政执法实践面临的双重题 :一方面是执法权违法行使与执法不公，损害当事人的权利 和执法公平 ;另一方面是政执法中较为普遍存在的执法不作为与慢作为，行政执法效不足， 律不到有实施。保障公民权利与提升行政效是立法要实现的双重目的。障公民权利要 解决执法乱作为问题，主要机制括立行政基本原则、保公民知情与参与权、完善行政执 证据制度等 ;提升行政效能要解决执法不作为与慢作问题，主要机制包括顺执法机关纵向 向关系，简化申请处理程序，升行政执法信
关键词 :行
中图分类号 :DF3
行政执法是行政机实施法律、规、规章、行政规性文件的活动。相当数量法律规范要 通过行政关来实施，行政法的状况与国家立法是否能够得到有效实施、法秩序能实息息 相关。《行政处罚》、《行政许可法》、《行政强法》出台后决了部分执法活动的规范问，但是， 执法实践中仍然为普遍地存在执法乱作为、执法不规、执法不作为、执法不公、执效能不足、 执法腐败等诸问题，要进一步
程序法定是规范执活动的重机。党的十八四中全会的《中共中央关于全面推进 依治若干重大问题的决定》(以下简《决定》)中提出“法律的生命力在于实施，法律的权 也在于实施。各级政府必须坚持党的领导下，在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善 执法程序??”;“完善政织和行政程序法制，推机、职能、权限、程序、责任法定化。” 《定》对制定立法完善行政执法程序提出明确要求，下一步立工作如何具体开展，需要入研 究探讨。诸如行政执法实践存在哪些问题，需要过完善法程序立法以回应规范,立法路径 如何选，是延续单行立法方式，是转向制定综合性、普遍性统一立法,立法目如何定位， 如何平提升行政能与保障公民权利,立需要规定哪些基本程序制度，拟规定制度的可行性 在,本文拟在课题前期对湖南省、东省、辽宁省、北京市等地行政执法实践
本文是作者持的国务法制办公室协调司委托课题规范行政法程
研基础之
一、行
一种观点认为我有了《行处罚法》、《行许可法》、《行政强制法》，就没有要再制定《行 政程序法》。然而，课题组在调研中现仅就执法活动而言，《行政罚法》等三大法就只解 了部分执法活动规范问题。行政执实践中存在大量问题，示现有立法远远未能回应规范 政执法的立法需求，很多问题与执法程序立法则性规的缺失
1(多头执法、多执法问题较为遍存在，执法地方义、部门主义现象严重，行政机关 之间缺乏内行政程序机制解由此产生的各种问题，影响对外执法效能，需要法适度规 部运行机制。外部行政程序直是行政程序法研究中的重点，部行政程序的究与立法都相对 薄弱。然，在辽宁省、山东省调研时，层执法人员关于执法中面临的困难更多到的是行政 内部运行制度化缺带来的执法困境。执法体制顺给执法来的问
纵向上体现为 :
(1)执权层级配置明确。相当数量部管理法中规定由县级以政府工作部门作执法 机关，但是省、市、区执法部门之
(2)部分区乡镇执法面临法性风险。在一些经济发地区，如苏省，经济发达乡镇执 法任繁重，但是乡镇府本身没有执法权，尝试通过省政府授权执法权下沉至济发达镇。 执法权
横向上，受事权过度散的行政体困扰，执法中部门主较为严重，整体性则得不 到体现和遵循，部之缺乏效协调与配合，课题组在辽省调研时，很多执法人员对此反映 非常强烈，包括 :(1)实体法关于部门权的规定很多情下存在职责不清的问题，由于缺乏权 限争议解决机制，一方面是部门之间相互争权，另一方面是由于执法人员不愿管，或者担心权 起被申请复议、被等不利果，现部门管的情况。(2)政整体性难以体现，部门之 缺乏有效的配合、协助，如部门之间很难作到执法信息共享，重复调查，浪费行政成本与社会资源， 增加民、企业负担 ;执法协助缺乏制度保障，需要依托人脉，增加法难度，很时候成执 不作为，执法人员对此反映极为强烈。(3)部门之间执法力量配置合，执法人员机械按照 级别配备，没有考虑到的部门食监、工商执法任务繁重需配备更多执人员，执法力量与 执法任务间存在较大矛盾，造成执法不作为。(4)有的部门在执法中大雇佣协助执法人员， 于这些协助执法人员条件、地位、职责、责任确定等不明确，形成临
2(公民、企业权利在法过程中缺乏程序障，越权执法、执法谋利执法乱作为现象依 存在，需要通过立法加强对事人在执法
依职权执法是行政执主要方式，《行处罚法》等单行法范部分执法活动的程序， 其他执法活动的程序缺乏一般性规定，主要适用部门管理立予以规范。由部门主导起草的管理 部门立法中关于执法序规定大都有强管理程序法色彩，对当事人的序权利缺乏必要 的保障，当事人在执法程中缺乏制约执权的机制，难以与执法机关之间作到器平等，其实 体权利相应缺乏保障。要治理执法乱作为，需要赋予当事人在执法过程根据正当法律程序要求 应享有的程序利，包括阅览卷宗权、陈述意见权，从而对执权形成有效制约，这就需要 加强执法
3(执法人员“法定职必须为”意识强，执法不作为、履、执法不力等现象较为普 遍存在，法律得不到有效实施，造成一些违法行为期得不到制止、纠正。执法缺位在社会上形 成守法者利、违法者获不导向，法律权威受到损害，民意见较大。执法不作为，懒政、 怠是当前执法中较为出的一个问题，尤其是随着中央项规定的推行十八大之后反腐的 进，执法不作为、慢作为更是呈现较为明显增长态势，“干部不腐败了，但是也不活了”，民 众反映强烈。根据题组的调研，出现执法作为的原因是多方面的，
(1)有地方为满足导发展地方经济政的需要，一些部门如果严执法被认为会影响 济发展，如环保、食品安全管、城建等
(2)有的执人员缺乏“定职责必须为”的意识，主观上工作责任心失，
(3)有的执机关或者法人员趋利执法，无利益不执法 ;有执法
(4)实体法关于部门间的职权划分定不清晰，执法机关害怕承越权
(5)法任务要集中在基层，但是基层受编制限，执法人员、执法设备等执法能力置 与
(6)立法对启执法程序条件缺乏明确规，执法机关与举报人在是否具启动
(7)法责任追究制不规范、不完善得执法人员害怕承担因法不当引起的律责任， 选择不执法。课组在山东
(8)执法员或者执法机关心执法后引发当事人的信，回避执，敷衍拖延。治理执法 不作，一方面需要在念上要求执法人员树立和提高法定职责必为的意识，更需针对造成 不作为
4(行政执过程缺规范，需要过立法建立常态执法机制与范执法过。现有立法规范 重点是对政处等行政决定的规范，执法过程缺乏规范，使得实践中执法随意性较，执法不 规范象很普遍。具体体现在 :(1)运动式执法、突击执法比较突出，执法
?在食品安全领、消防全域、交通违章治理、电动三轮车治理等领域，执检查 不到位，往往了事故才进行集中整治。行政许可发放后，重许可、轻事后管现象依然普遍存在。 (2)执法中的事实行为缺乏规范，日常执法检查该如何进行、检查什么、检查结束后何处理 等缺规。(3)法检查随意性较大，有的部门执法扰了商户、企业的正常经营活动，有的 是多部门执法检缺乏协调，对企业正常产经营活动造成影响，有的是执法人员滥用执法查权， 到执法寻的目的。(4)执法过程中为执法人员的不文明举，暴力执法，不尊重执法对象， 容易引双方矛盾、冲突，甚酿成伤、杀人等恶性事件。(5)行政执法证据规则不完善，证 据的收集不范，特别是在打黑车、打击黑坊等执法中，由于证据收集客观上存在
? 关于法中存在的运式执法突击执法等问的分析及其治理可以参见胡岭 中国行政执法被 动、，:《性与功利性行政法信任危机源及化解载于行
?钓鱼执法质疑引发会强烈反映，使执法决定事实认定为突出的问题。调研中，山东省 高院、湖南省高院、辽省高院提供的数据显撤销判决中因为事实认定错误导致行政机关败诉 的比高，反映执决中事实认定存在问题较多，事实认定存在问题与执法证据规则不 完善有很大关系。由于缺乏综合性立法，行政执法证制度很不完善，除公安机关之外，多数 行政管理立法中关于证据的规定都很原，缺乏完整的证据规则的规定。很多层执法人员不了 解法院对收集据的基本要，不知证到何种程度可以确定为事
5(执法裁量权行使缺乏明确规则指引，选择执法、执法标准不统一、人情法等执法不公、 执腐败问为突出，民众反映非常强烈。受立法宜不政策，执权行使的条件往 往不明确、不，大量实体授予执法部门巨大量权。执法实践中，受程序立法滞后形成的 制度规范缺失、执法人员整体素不高、部分执法人员法寻谋利等因素影响，执法权行 使不公现象较为突出，具体表现为 :(1)选择性执法。执法部门对部分违法人员、违法企启动 执法程序，对部分违法人员、部分违法业却任违法，不予执法。(2)执标准不一，同案 不同，相同情况不同处理、不同情况处相同，法律适用出现不一致。(3)行决定说明由 等制度实施不理想。课题组在湖南省的调研表明，受制于基层人员的执法素质等因素，明理由 要求的落实存很大难度。(4)裁权规范存在较大问题。行政许可及与民生保障相关的福利行 政领域，在申请审查过中，量权行使条件和准往往乏明确的规，加上审查过程公开性 够，容易形成执腐败问。在行政处罚领域，处罚裁量准主要针罚的适用，存在制 定主体过多问题。对此，《决定》中已明确出建立健全政裁量基准制度，细化、量化行政裁 标准，规范裁量围、种、幅度。(5)裁量权规范机制为单一，需要发展多元机制规范裁 量权。目前规范裁量权主要倚重裁量权基准，但在调中发现裁量权基准仅在一定程度补立法 之不足，个案正义的现并没有实质解决。此外，有的执人员认为裁
6(行政执法效能不高，要完善相关机提高府公共服务水平。政事务随着社会日 益重、复杂，面对新老问题，一些部和近在推行政信息化建设、优化行政、提 供民服务等方面取很大成绩，但仍然存在一些问题需要完机制予以规范 :(1)法信息化建 设有待一步加强，需要进一步加强子政务为老百姓提供便民服务。(2)执法信息共享缺乏制度 保障，如企业需要根据不同部门要求重复安装摄像头，加重企业担，费资源 ;老百姓手中理 各事务的卡有现一卡通，不够便利，浪费资。(3)行政许可、申请最低生保障、公房 保障等依申请行政决定在申请处理环节还没有实现机关之间的共同处理，程过长。(4)执法机 内部流程有待一步优化，提高效率。(5)执法程序繁简分流不足，简易程序的适用范过窄。《行 政处罚》制时关于简程序适用范围作了非常严格的限定，符合当时的势。经过近 20 年的 发展，范已经不适应当前的情况。调中发现相当数量的执法件，事实问并不在争议， 尤其是在城管法中，多数执法抓到行，当事人往往对事实问题不存在争议，以罚款数额的 大小来确定程序类型并不合理。(6)执法中实过于严格的文书主义，现代通技术的引入在执法 效方面没有得到足够体现，如一些中间性程性行为也要求采用书
钓? 在上海打击车辆非法运中出现了 2009 年孙中界自断手指以证清白一系列
7(行政执法决的效力度乏规范，既影响执定内的实现，也影响公时使复 议权、行政诉。由于尚未制定《行政程序法》，关于行政执法决定的力制度立法中还没有规定， 但是，在行政执法实践中，执法人员往往面临一些具体问题，不知该如何处，要立法予以 应，包 :行政执法决定作出后对决定机关自身生什么样的效力，执法机关自己能否执行撤销 违的行政决定 ;执法决作出后，对当事人从什么时候起产生约束力，哪些约束力等。课 组在辽宁省调研时还了解，很多对当事人影响小的执法决定，执法机关自身没有强制行权， 但是申请院强制执行，法院不接受申请，造成执法决定无法执行，影响执法效果和权。对于 公民来，行政决定效制度缺失，影响其及时行使复议权和
8(针对行政特点的文达制度没有普遍建，送难成为执法人员反烈问题。行政 送达在制度上基本参照司法送达方式，实际操作层面也照司法送达进 行，但是，与司法文书送 达相比较，行政文书送达更为复杂，包括行政文书送量远远超过院，被管象流动性非 常强等等。调研组调研时，很多执法人员都反映执法决定文书送达的问题。随着城市来人 口的增多，人口流动性很强，行政达面临比较突出的达难问题。当事人留假址、拒收、见 证人拒绝见证等加大了送达难度。此外，的部门，如交通法决定文书数量大，采用统的送 达方式面临很高的送达成本。送在实践中面临困境需要通立法针对行政送达的特点作出具
二、立思
(一)调整“零售立”思路，转向制定综合性统一立法必要
《行政许法》、《行政强制法》是中国特有
特有立法现乃是受制特定时期学理研究之不足与行政法发展
?法工作起步 1991 年，当时，学界关于行政程序法的理研究
?立法尚非薄弱，数不多的行政程序法律规范主要是部规章
?法者确立了单行法手，“成熟一、制定一个”的零售立法思路。售立法的思是符合当 时的社会条件的，是随着会的快速发展，行政法面临很多新问题，分老问题也没有完全 解决，老问题交织，使得执实践异常复杂。单行立法经无法回应规范行政执法的立法需求， 需要转向制定
1(行执法方式多，其种类远远超过政处罚、行政许可、行强制三种类型，三大法不 能回应行政执法式多样性
很多人为有了三大法，规范行政执法活的任务就基本完成。但是，三大法仅规范分执 法活动，很多执法活动于无基本
? 国内关于行程序法最早本专著出现在 1991 年 江必新周卫平 编著 行政程法概论北京师 :、:《》，大学出版社 1991 版 傅华 编著 实用行政程序法国人民公安大学出版社 1991 年版1999 年王万 ;:《》，。，华完成国内第一篇于行政程序法研究的博士论文行政序法研究应松年整理出版国行政程序法汇编《》;《》， 国法制
? 行政诉讼法第 54 条规定了撤判决为更好规范部政法20 世纪 90 年代以来国务院一些部 《》，，，门制定本部门专门程性规章如渔业行政处罚程序规定农业部1992 年等 些地方人也继定了 ，《》(，);地方性规规范行政机关的行政执法程序如济南 1990 年定的济南市行政执法监督暂行规天津市，，《》、 1991 年定的天津市行政执法和行政执法监督暂行规定建省 1992 年制定的福建省政执法程序规定《》、《》、 家庄市 1992 年制的石家庄市行政执法条例
? 时全国人大工委国家法室任全国人大法工委副主任中国立法学研究会会长张春生在
超过这三种。如最高人民法 2004 年布的《最高人民法院关于范行政案由的通》列举的 行政行为种类有 27 种，除行政罚、政许、行政制之外，还包括行政确认、行合同、行 奖励、行政补偿、政给付、行政征用、行政征购等 20 余种。从行政案件涉及的职部门来看， 有的部门涉及民生保障职能的人事会保障部门、民政部门等，被诉到法院的执法决定类型 绝大多数是不服工伤认定、不服退休遇确认、请求发放抚恤金等给付行政决定，行政罚决定 非常少。在上海市明区政公布的行执清单中，崇明区政府执法事项共 123 项，其中， 行政处罚 21 项 ;行政强制 17 项 ;行政许可 20 项 ;非行政许可审批事项 27 项 ;行政确认 6 项 ; 行政给付 3 ;行政裁决 1 项 ;行政征收 5 项 ;其他 13 项。行政处罚、政可、行政强制三 行共计 58 项，占总数的 47.2% ;其他行政执法事项 65 项，占数的 52.8%，行政执法项 多于三类执法。在大法没有涵盖的执法活动，部门执法多依部门管理立法、地方立法、 行政规范性文件定进行。整体来看，部门立法、地方立、行政规范性文件在执法程序方面的 要求并不完善，管理法的色彩依然较强，对民、法人和其他组织程序权利障不足，容易出现 执法乱为问题 ;执法裁量权的规范机缺失，执透明度不高，容易出现
2(《行政处法》、《行许可法》都存被规避适用的问题，显示综合立法
如课题组调研中发现，为了规避争讼风险，个别执法机关一年里没有出一件行政处罚决， 而是代之以约谈当事人的式来进行执
?使得相当量应当用《行政许可法》的许可事项完规
3(行执法的方随着新问题的现，处于不断发展中，综合性立法的缺失使得立法滞后 实践的
行政执具体形式会随执法面临的问题出相应调整，典型如近年约谈在行政执中的 应用呈现出越来越扩大趋势，日
?安全生产领域。谈虽不对被谈对象作出实体决定，但约谈程及内容往对被约谈对象形 成无形力，分被约谈对象惧惮管者的权力可能对自己产生的未来不利影响，从于监管者 的意。目前约谈过程中比较遍地欠缺对被约谈对象的基本程序权利保障，出
4(行政法实践中存在的多问题指向总则性立法范的缺失，如果仍然延续“成熟个、 制定一个”的法思路，执法程序立法只能是单行立法量的简单叠，无法实现立法质
单行立法只能解决别规范的立需求，无法回应一性规范的立法需求，行政执法中普遍 存在问题，不局限于个部门，不局限于某种执法活动，不局限于个地方，在不同部门、 不同类型执活动、不同地方存在的严重度不同而已。此，行政执法实践中存在很多问题 露了总则性质律规范的缺失，提出对综合性立法的求，而单行立法受制于立法限，难以 满足这种立法求，需要定统一
需要制统一
(1)确立法应当遵的职权法定原则、正当程序原则、例原
? 汕头市了解决这问题在汕头市行政程序规定中第五章专规定
? 薛致 行政约制度研究中国政法大学 2013 年政
明确执法动应遵循的基本行为准则，保障人民
(2)当引入内部序机制，解决多执法、多头执法、执法门主义等问题，包括明确执 法层级确定则、执法
(3)构常态法机制，规范政执法过程中的事行为，防止执法不作为、运动式执， 保
(4)规定行证据制度，保障执法决定确认定事实，防止执法机钓鱼
(5)立执法裁量公正行使应当循的基本原则和基本序制度，规范法机关普遍行使 的执法量权公
(6)建构多类型执程序，合理配置执法资源，优化执法流程，提升
(7)行执法定效力制度。明确执法决定生
(8)行政书送达度。规定适行政执法活动特点的执法决送达文书，解决送达难问题。 5(随四中会确立的国家全面进依法治国战略实施的推进，需要通过立法将《全面推进 依法政实施纲要》、《加强治政府建设的意见》关于规范执法活动的要求上
国务院 2004 年发布《面实施依法行政要》(以下简称《依法行政纲要》)、2010 年发布 《关于加强法治政府建设的意见》(以下称《法治意见》)，其中，对规范法活动提出了非 常具体的求，如《依法行政纲要》提出“理顺政执法体制，加快行政程建设，规范行政执 法行为”，要行政机关作出不利行政决时应当作到告知相对人、取当事陈述申
由于《依法行政要》和《治政府意见》并非，关行政权力运行的项求质上 并非法定程序义务，并无约束行政机关的强制力。此外，《依法行政要》和《法治政府意见》 不是法院进行司法审查的依据，难以通过行政诉讼达到监督行政机关目。《依法行政要》实 施近十年，当前的社会形势和法治政建设面临的问题和任务已经发生了很大变化，通指导 性文件的方式推依法行政、建设法治政府，已经远远不能适当前新的社会条件。随着四中全 会国家全面进依法治国战略实施推进，有必要制定中央层面立法，将《依法行政纲要》和《法 治政府意见》中关于规执法活动的要求上升为法定程序义务，使之为约束行政机关硬性机制， 用法治的方式推进依法行政，建设
6(20 世世界范历经三次行政序法典化浪潮，欧盟目前正在推进《欧盟行政序法》的 制定，行政执法程序域外行程序法立法中的核心容，通过完善法定程规范行政权成为各 国普遍应的规范机制。中国行权力运行面临的很多问题与外相同，有必要借鉴域外的经验， 通过完善执程序
20 世纪以来，西家普遍由议会国转型为行政国家，权国家权力结构中呈现出日 益扩张的势头。行政权的扩张，方面需要防止行政机滥用权力，侵犯公民权利，另一方面需 要促使行政机关极使权力，止作，为国民提供良好的公共服务，这些需求客观上催生 了行政程序法的展。1889 年班牙制定了世界上第一部行政程序典，之后，20 世纪的百年间， 世界范围出现三次相对集中的行政程序法典化时，行政程序法成为一个国家依法行政水、 法治政府发展程度的标志性法，通过完善定程序规行政权成为各国普遍应用的
? 进入 21 世纪，值我们关注的是欧盟也在极推进一行政程序立法。2014 年 9 月 1 日，欧盟 行政法研究网发布了由自德国、法国、意大利、英国等国
我国自新中国立之后，与计划经济制和以单位为基础的社会管理体相适应，建了权 力高度集中的行政体制，如何止行政权力滥用与防行政不作为同样是我面临的两个大问题， 域外家成熟的行政程序治经验为我们提供了实证础，有必要顺应世界发展趋势，吸收借鉴 域外经验，
(二)制定合性统立法的时机和条件已经成熟 在社主义
障国家法
效确立，成为依法治重点需要解决的题。行政执法是国律施的重要机制，《决定》对 如何完善行政执法程序提出一列具体要求，包括建执法全过程记录制度、严格执行行政执法 决定法制审核度、建立健全政量基准制度、加强行政执法信息建设和信息共享、推行 行政执法公示度等等。《决定》对完善行政执法程序提出立法任务，也为制定统一序立法， 实现法治府建设目标提供了极好的契机。二十多年来，我在行政程序法的理论研究、立法积累、 综合性统一立法尝试、行政程序治实践等层面为统一行程序立法的出台积淀了很好
1(理论层面，政程序法法的理论研究已经趋成熟，为制定综合性立法作好了充分论 准备。自 20 世纪 90 年代突破“程序法是诉讼”认识，开始行政程序法究以来，历经 20 余的努力，行政法学界关于行政程序法论研究渐趋成熟，取得人瞩目的研究成果，涵盖行 政序法理论及立法的各个方面，包括 :行政程序法本原理得深入
行政程序法” 政程法及其立法经验被介到国 ;我国台湾的论研究成果、立法经验、“实施情况也被介绍到大陆 ;中国现的行政程序法律规范整理毕 ;中国行政程序法立法涉及的 诸多重大问题包括立法目、用范围、政序法与其他单行法的关系、内容选择、立法架构、 基本原则和基本程序制度等问都得到广泛深入探，达成诸多共识 ;行政执法程序中的避、 管辖、证、听证、行政公开、说理由等程序制度都已有深入研究。由于各国行政程序都将 行政决定序作为法典核心内容，之具体行政行为是我国行政法学的核心念，目前，理界 关于行执法程序的研究应当说已经相
2(从政领域法律体建设来看，20 年来，随着依法行政、治政府建设的推，我国已经 制定了一系列要立法，
(1)规范执法动的《行处罚法》、《行许可法》、《行政强制法》。1996 年制定的《行处 罚法》首次在立法中明确规定了对人的得知权、陈述意见权和申权等程序权利，并首次 进了听证制度。《行政许可法》中于许可程序的规定，更是得程序立法的繁荣达到巅峰。 法第四章“行政许可的实施程序”共计 29 ，占整
(2)规行政立
(3)定政
(4)国务院个全面
? 2011 10 月 16 日在北京举的中国欧盟行政程序法高峰论坛来自德
Hatje 教授欧盟制定行政程序法之必要性及面
纲要的通》;2008 6 月《关于加强市政府依行政的决定》;2010 年 11 月《关于加强法治 政府建设的意见》。这三个文件中，对全面规范行政
3(综合性立法实层面，地方政序规定立法试为中央层合性法的出台打下很好 立基。2008 年，湖南省制定国第一行政程序规定《湖南省行政程序规定》，统一行政程 序立的先河。之后，山东省(2011 年)、陕西省西安市(2013 年)、海南省海口市(2013 年)、 广东省汕头市(2011 年)、甘肃省泉市(2013 年)、河北省邢台市(2013 年)、四川凉山自治 州(2009 年)、青海海北藏族自治州(2012 年发布试行规定、2014 年发布正式规定)、云南省永 平县(2010 年)台行政程序定。2015 年 1 月，《江苏省行政程规定》和《宁夏自治区行 程序规定》相继公布，省级行政程序规定已经扩大 4 个。在这 12 个地方行政序规定中，行政 执法序都以条文数居半成为程序规定中最核心的内容。2011 年 1 月，辽宁制定《辽宁省行 执法程序规定》，对行政执
4(域外经验借鉴层面，外国成熟的行政序法立法经验可为法所借鉴。行政执法是行 政活动的主要形式，因此是各国政程序立法中的核心容。如美国《联邦行政程序法》将裁决 程序分为非正程和正式程;本行政决定程序分为依申请的程和不利决定程序;德国《联 邦行政程法》将行政处分序分为一般程序、正式程序，后又过修法规定了政许可决定加 快序 ;葡萄牙、澳门地区行政程序法除外部行政定程序外，还规定了较为系统的内部行程 序制度。这些国家行政程序法及其实施验，可以我国制定综合性立法提供制
(三)制定合性立的两种方案 制定关于行政执法序
择 :
第一种案，立一步到位，全国人大制定《政程序法》，全面规定行政活动程序，
第二种方案是由国务院先制定《行政执程序条例》，积累制度实施验后，
方案一是最为想的立法案，也契合十大四中全会关于加快推进依法行政和化法治政 建设的要求，不利处是作为一部全规范依行政、合理行政基本要的法典，涉及的内容多， 立法周期会比较长。方案二的处是有利于加快立法程，先由国务院制定《重大政决策程序 条例》、《行政执法程序条例》，再由国人大
考虑到全国人大 2015 年立法工作重点将是成《行政复议法》的修改，国务院法制办 2014 年又已对《行政执法程序条例》作为二类立法项开展了前研工作，目前选择第二种方 更为切实可行。“规范行执法程序立法究”课题组受国务院法制委托已完成《行政执法程序 条例专家建议稿》(以下简称《建稿》)，下文主要以《建议稿》为对象，分析关于执法序立法 立法定
三、立法位要合现代行政的基本要求,回应行
推进依法治国为了实“国家治理系和治理能力现代化”的改革总标，行政法是法 律实施的重要机制，善行政法程序立法应能推动政执法完成现代转，因此，立法需要建 构符合代行政基本要求的序制度，并能够有效解行政执法实践中存在的问题，这是完善行 政执法程序
(一)立法目的
《建议稿》立了保障民权利与提升行政效能双重立法目的，要
第一，行政活动的双重生双重规范需求。方，行政活动是行的现，而行政权 力作为一种国家权力，具有高权支配性，没有制约的力容易被滥用，因此，法要防止行政机 关滥用权力侵犯公民权利，保障公民、法人或其织的权利是法首目。另一方面，行 政活动性质是一种积极的国家作用，国家法律的有效实施，优质的公共服务的供，都依赖于 一个有效率的政府，因此，立法不是单纯权，相反，要通过立法提升行政效能。包括通过限 制行政官员的恣意，保障政活动在法律范内实施 ;通过优化程序，简化经济活动领域的管制 程序，推动济发展 ;通立法促使行人员积极作为，保障法律得到有
第二，现代行政力运行包行理性与行政民主两方本要。制定《行政执法程条》 是在当前国家提出“国治理体系和治理能力现代化”改革总目标的社会条件下展开，法程序 立法应当能够保障行执法的现代化转型。发轫于西欧、现成为人类社会发展历史阶段的现代化 有两点心本要求 :其是人主体位的确立。对个体独立主体地位的尊重是政权运行 首先需要符合的基本要求，因此，保障公民在政权力运行过程中的程序利是立法的首要目的。 其二是理性主义渗透入人活动的个方面。在伯那里，理性化的概念既包括人行动和观念 的理，也包括社会的各种制度、组织和结构的理化，具体可以分为个的理性化、经济的 理性化、行的理性化、法律的理性化、文化的理性化等。在现转型进程中，行政力运行机 制当符合现代行政关于民主理性两方面的
第三，行政执法践存在的具有双重性，需要立法障民权利和提升行政效方 予以回应。防止行政滥用、更好保障公民权利是程序法治在行政领域要解决的核问题，但 是，行政领域面临问题较之司法更为复杂，关于行政程序法治的思考需要视角更为多元。行政 法践面临的问题有双性:面是执法权的滥用与不公正，损害当事的权利和执法公平; 另一方面是行政执法中较为普遍在的执法不作为与慢作为、执法资源配置不合理、行政事务处 理信息化程不高等题，执法效不足，法律得不到有效实施，法秩序得不到建立，行未能 提供有效公共管理。行政管理效能足，形式上体现为国立法得不有效实施，实质上是府 不能提供有效的公共治理和公共服务，受害的是人民的利益。完善执法程序法由此需要同时 回应两方面的问题，
(二)立法内容选择
1(以外部执法程为主、适定执法内部程序。外部执程序度是《行政执法程序条》 的心内容。内部行政程序期以在我国理论研究和立法中都不受重视，很多制度都没有建 起来，主要通过行政内部规定者行政惯例调整。内部程序尽管不直接涉及执法当事人，但是影 响对外执法的效果，对法当事人产生影，内部序生外部效应。从课题组调研中了解 到的况来看，内部执法程序不顺畅，对外部执法效果有着较大影，是出现不作为、慢作为的 一个很重要的原因。西班牙、葡萄牙和我国台湾地区、澳门地区行政程序，都对行政机关内 部程序机有规定，这对于我国立法借鉴意义。《湖南省行政程序规定》对内部执程序流程的 优化也有规定。在定《行政执法程序条例》时，需要对行政机关内部在执法中的协调、协助、 衔接机制等作出规，包括行政机关级之间、同级不同部门之间、同一机关内部
的职权配置、辖确定、行协助、执法内流程优化等制度，以及执法员、
2(以规范执法决定出为主、同时范执法过程及执中事实行为。现行立法通常以执法 决定如何作出为主规范内容，缺乏对法过程及执法中事实行为的规范，常态执法机制、事中 监管制未能建构起相应制度，造成执不规范，运动式执法、突击执法，益决定作出之 缺乏事中监管等问题，这些题需要《行执法程序条例》予回应，对执法过程及执法中的事 实行为以规范。包括建立常态执法检查制，规范执法检查行为，行政可、政府投
3(以执法公开为防止执权滥用、保障执权公正行使的核心机制。阳光是最好的腐剂， 让权的运行充分展示在阳光下是防止执法权寻租、腐败、执法不公的有效制，也是实 现当事人和众监督执法权的重要机制。执法公开括执法主体、执法依据、执法事项、执法过 程、执法裁基准、执法结果的公开，以及应当让公众周知的在法中获的当事
4(合理配置执资源，制度构建遵循充分类思。行政程序法治发的期，如何 防止执法权用，体现依法行政基本要求，是程序制度建设的核心。理配置执法资源、合理建 相应程序机制在《行政处罚法》中虽然也有体现，但是没有成为主要关注问。随着依法行 政推进，法法治化得到一定发展，如何在执法源有限的现实条件下合理配置执法资源，更 好实法秩序，发挥更大执法能，就成为执法程序立法中需要同等予以关注问题。行政事务 繁多，性质差异较大，合理置执法资源的重要机是区分不同行政事务，设定不同类型程制度。 最为典型是美国 1946 年《联邦政程序法》，将程序制度分为四种 :规章定正式程序 ;章 制定非正程序 ;裁决正式程序 ;裁决非
执法的信化建设是执法工作应信息时代来临的需要，一方面化程序、降低行政成本， 另方面便利人民理与行政相关的事务，基于地方发展的均衡，可以考
5(注重条文可操作性。我国立法工作已由最初的“宜粗不宜细”调整为注重“立法质量”， 提升立法质量的一项重要内容就法律条应当有可操作性，尤其序立法应当满足这一基本 求。《立法法》修订对第 6 条增加一款“法律规应当明确、具体，具有针对性可行执行性。”《建 议稿》注重程序制度的操作性，以避
(三)《建稿》以法的完整流程为主线架构 执法是一动
序制度，
条例》，优势在于可针对不同阶段特点，规定相应制度。有的时候执法仅仅是一种过程 性行为，如日常查，如果在检查中有发现被检查对象存在问题，则执法终结 ;如果现存在 题，则行进一步调查，收集证据，取意见，直至最终作出决定。按照程，可以适应样 化的执法活动，执法人员需要适用相应段、相应行为的序规定即可。因此，《建议稿》以执 法的整流程为主线架构，按照总则、执的启动、过程、决定、决定的力与决定
四、《行执法序条例专家建议稿》拟构建
(一)关
《行政执法程序条例》是关行政执法的基本法，不替代关于执法程规定的单行立法， 是与单立法并存，但是要防止单行立法架空《行法程条例》。对此，《建议稿》将《行 政法程序条例》与其他单行法的关分为三种情形予以区别对待:(1)《政执法程序条例》与《行 处罚法》、《行政许可》、《行政强制法》，以他同属法律位阶关于部门执法程序的立法的关系， 如《税收征收管理法》关于税收征收程序规定。《行政执法程序条例》是行政法规，效力于法律， 对于法律，《行执法程条例》起补立法的功能，三大法及其他法律有规定的，适用三大 法及其他法律规定;三法及其他法律中没有规定的，适用《行政执法程序条例》的规定。当然， 这并不响《行政执法程序条例》作用的发挥，因为《行政执法程序条例》吸收了现有立法的制度， 进行了补充完善，并填补了现有法在的很多立法空。(2)《行政执程序条例》与其他行政 法规的关系。《行政执法序条例》是规行政执法的基本法，行政法规于执法程序的规定 与《行政执法程序条例》基本则和基本制相抵的，应当适用《行政执法程条例》的规定。 其他行法规与《行政执法程序条例》定不同，但不抵触的，适用其他行政法规的规定。(3)《行 政执法程序条例》规章、行政规范性文件的关系。《行政执法程序条例》效力于规章、行政规 范性文件，二规定不一的，适用《行政执法程
(二)行政法基本则 基本原则是行政机关实施行政动应
缺乏
规则规定时，行政活应当遵循基原则的规定，因此，基本原则是对行政动合法性、公正 性的最低度的求。国外立法中普确立、并为我国学界普遍予以认同的行政活动基原则主 要包括法行政原则、公开原则、例原则、平等原则、诚信原则、参与原则、及时
《决定》对行政权使提出了些则性的要求，对职权法则的调，在不同地方反复 到政关法无授权不可为，明确出行政关不得法外设定权力，没有法律法规依不得作 出减损公、法人或其他组织合法权益或者增其义务的决定 ;再如“全面推进政务公开”中提 出坚持公开为原则、不公开为例外;如关法治政府的六项准中到的法信政府。回应《决 定》对行政活动提出的本要求，《建议稿》规定了合法原则、公开原则、诚实信用原则、平等原 则、比例原则等行执法应当遵循的基本原则。这些基本原则在《行政许可》、《行强制法》、 《政府采购法》等单行立法、国院《依法行政纲要》等文已有所规定和体现。行政法基本原 则在法院的法决中也得到体现。正当法律程原则尽管在立法中没有确表述，但在刘燕 文诉北京大学案、田永诉北京科技学案中，北京市海区人民法院在一审决中都以大学违反 正当法程序原则为基
一种观点担基本原则的表述为抽象，能否为行政人员，尤其是基执法人员所熟悉。这 基本则尽管表述上较抽象，如比例原则，但是有现有立法、《法行政纲要》等件已经为 基本原
(三)对多层执法、多头执法问题，《建议稿》规定了上下执法权配置规、管辖确定、 行政协助、公告行政
完善内部执程序机制，可以在一程度上化解体制不顺带来的题。通完善内部行政程 序来明确下级政机关之间、同级同行政机关之间的职责，解决因职责不清带的执法不作 为者抢执法权的问题，在班牙、葡萄牙、台湾地区、澳门地区行政程序法
湖南省等地方行政序规定借鉴国经验，对这些程作了规定。这些程序机制在一定程度 上解决了执体制不顺带来的一问题。如在湖南省调研中，调研问卷中 89% 的工作人员《湖 南省行政程序规定》的施有助于明确行政机关之间的职划分，56% 选择工作中有其他行政 部依据《湖南行政程序规定》向己所在的部门请求行政协助。湖南省高在行政诉讼中， 也参照适用了些程序规定，作为审理行政案时的法律据，对于
1(针对多层执法问，确执法权配置规则，减执法层级。执法个实施法律的活动， 宜由基层执法机关作为主要执法机关。《建议》规定上级行政机关应按照行政管理重心下移、 财权与事权相匹配、权力与责任相致、有利于行政能挥原则确定执法机关，其中，执法 下沉是主要配置规则，区县执法机关作为主执法机关实施行政法。针对部分经济发达地区 如江苏省分乡镇面临执法务繁重问题，《建议》规定法律、法规、规章规定县级以上人民政 府作为法机关的，根据政事务的性质和需要，省级人民政府授权，乡、镇人民政府可成 为执法机，但是应保证乡、镇人民政府具有相应执
2(针多头执问题，明确如确定机关职责的规，为此，《建议稿》规定了联合执、 管
3(针对规范法人员资问题，《建稿》规定市区人民政府应当确认本政区域内行机 关的行政执法主体资格，予公告。政执法人员必须经过试合格取得行政执法才能持证上 岗执法。同时明确政执法辅助人员不有行政执法主体资格，只能助执法人员开展工作，不 能实施收集证据等针对定当
(四)对依职执法中存在的种问题，规定相机制，保障行政机关严格依法履
1(针对法执法、执法利等执法乱作为问题，点保障当事人在执法过程中程序权利， 《建稿》规定了职权法定原则、公开执权力清单、取当事人意见、说
规范执法过程，善对当事程序权利的保障，是完善对执法权的制约和监督重要机
(1)总则中规职权法定原，规定行政机关权根据法律、法规、规章确定。有法
(2)执法关公开执权力清单。政机关应当在其官方网站上公执法事项其法律依据 清单，没有出在权力单内的事项，执法关不得作出。通过公示行政机关执法权限，防止 法机关越权、力寻租。公开本机关执法项在地方已经开展数年，很多执法机关都公示了本
(3)规定当事在执法过程享有一系列程序利，执法机关应当履行的程序义务。包括 事人的阅览卷权、陈述和申辩权，要求执法机关听取事人意见，明执法决定的理由。在 山州的调研显示《凉山程规定》关于听证程序的规定，克服了我其他地区听证流于形式缺陷， 使听证在有利于当事人和少复议或者行政诉讼的有效达到了 95.22%，同时也规范执
(4)
2(针对执不作为，懒政、怠政等问题，结合造成执不作
部机制外
(1)规定政执法的启动以依职启动为原则。行政是一种积的国家作，行政执法的启 动应当职权行，执法机关根据律所负有的法定职责必须为，如此，才能实现秩序，实现 有的公共秩序。《建议稿》明确规定具备法定启动条件时，行政机关应当积
(2)规定对民、企业报、投诉的处机制。仅要求执法机关依职权启动执活动还不够， 还需要引入公民、企业等外部机促使执机关实施执法。实践中，有的执法机关将公民、业 的投诉按照信访事项处理，公民、企业的举报、诉的处理比较随意，《建议稿》对此作了完善， 明确了执法机关接到举报、投诉后，应当在
(3)理顺行政内部关，化管辖确定规则和行协助则，解决因管辖不来的敢管、 不愿管等题，解决因得不到其他机关协助而不管的问题。立法或者识上的原因造成职责不清 导致执法不作为的原因之一，管辖制度有助于解决机关之间的职责划分，行协有利于处理 机之间作，解决执法不作为等问题。管辖、行协助等制度在德国《联邦行政程序法》、 台湾地“行政程序法”中都有完善的规定。我们在湖南调研时发现这些机制解决执法执 法权不清、机关之间协助缺乏度规范有积极作用。如湖南的调研问卷中，89% 的工作人 认为《湖南省行程序规定》的实施有助于明确政机关之间的职责划分，56% 的选择工作有 其他行政部依据《湖南省政程序规定》向自己所在的部门请求
(4)规作出执决定的一般期限，要求执法机关在
3(针对行执法效能足问题，建多项机制提升执法效能。通过善程序机提升执法效 能是《建议稿》重点要决的问题之一。执效能不足由多方面原因引起，有社会发展阶段制因素、 制度缺失素，也有执法人员主观认因素，《建议稿》针对执法效能不足问题，主要规
(1)规定政机关当加强执法的信息化建设，机关之实现
?加快电政务设，推进行政事务办理信息化，
(2)优化执的内部流，执法机关将内部流程公开，让公众周，防
(3)合理配置执法资，程序建构遵循类型路。借鉴美国及其他经，《建议稿》在 合理配置执法资源方面主要构建以下机制 :第一，执法方式多元，在传统高执法方式之外，根 据不同情形引入不同处理方式，包括劝导而不法、进行执和等。，根据执法事实需 要查证程度、执法决定对当事人的影响等，区分适用简易程、一般程序，扩大了易程序的适 用范围。第三，根据执法动方式不同，将法程序区分为依申请执程序和依职权执法程序。 第四，根据执法决定对当事人利影响不同，程制度区分不利执法决定程与授益决定程序。 不利执法决定程序侧重对当事人程权利的保障，授益行政决定更侧重程序的公开
4(针对执不规范题，《建议稿》规定了常态执法查
? 随着信息技术的展一些地方执信息化发展很快市采用模拟应用场景的导航方式将婚姻，，，“、 入证户籍交通医保商等服务事项进行了场景式设计 根据儿童老年人女学生等不 、、、、”;“、、、”服务象开设了绿色通道 按照办事程序公众提供多级动多部门联动的全流程网上办服务以开办 ;，、。“体餐为例公众在网上点开便能了解到所要办理续涉及的部门信息和需要准备的材 2012 年在全国率 先”，，;开长沙市政
(1)建立常执法检机制。山东省博市实施的执法机关制定年度执法查计划机，对 规范执法检查的随意性、民性、作为等问题发挥了一的作用。《建议稿》吸收了这一作法， 规定执法关制定年度执法检查划，报政府法制工作部门备，避免运动式执法、突击执法， 同时又规定必时可
(2)规执法检查不得妨碍民、法人和其他组织正的生产、营活动，同时明确公民、 人和其他组织有助义务。有的执法人员通过扰民执法方寻租，企业反
(3)完善行政证据规。准确查明事实是行决的基础，《建议稿》统定了行政证据的 种类、证据资格、证据的审查、对证据的质证、证责任的分配、非法证据除规则、证明标准 等内容。在湖南的调研表明完善的证据规定规行政执法活具积用。《湖南省行政程序 规定》施后对湖南行政执法的直接影响就是要遵循较国家层面单行立法为严格的证据制度， 执法人员的直接反是“过去办案几纸，现在办案一大摞纸”。行政案卷评查、依法行政考核、 法院司法审查等事机制对证据规则行情况的严格监督，使得据规则得到较好执行，对保障 相对人陈述、申辩权，对行政机关确查明事实问题，都发挥了很好
5(针选择性执、执法标准不一等裁量权行使不规、执法不公题，《建议稿》规定
《决定》提出“立健全行政量权基准制度，化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、类、 幅度”。浙江金华首创行政处罚裁量基准制度后，为很方效仿。湖南在《湖南省政程序规 定》基础上制《湖南省规范行政裁量权办法》，采“控制源头、建立规则、善程序、制定基准、 发布案例多种方式，对行政裁量权行使实行综合控制”，些机制实现公
《建议稿》在总结有经验的基础上，规定了以下规范
(1)则中规定平原则、比例原则、诚实信用原则等关于裁权公正行使的基原则。这 些基本原则是量权公正
(2)行裁量基准制度。《决定》中重点提了完善行政裁量基准机制。回应这一要求，《 议稿》重点规定了行政裁量准机制，包制定主体、考
(3)行
(4)明理由制度。定执法机关适用般程序作出执法决定时，当对执法文书进说理， 说理的过程是对执法关行使裁
6(针对行政决定力制度缺失题，《建议稿》专规定了行政执法决定的效力。行政执法 决定效力在《行政处法》、《行政许可法》中有所规定，但是不善，也不于行政执法决 定效力的一性规定。新《行政诉讼法》在决类型中规对违法行政行为作出撤销判、确认 效判决，需要在政法中明确行政决定效力制度。《建稿》借鉴了德国、台湾地区规，结合《行 政诉讼法》规定，对政执法
7(针对送难问题，结合行政达特点，细化送达规则。达是困扰践的一个问题，存在 达难问题，《建议稿》对实践中存在的送达难的问题，明确了行送达的基本规则，特别是 明确了面临事人签收、找不到当事人情形时，如何确定
(五)对应申请作行政决定中存的问题，在《行政许法》基础上予进一步完善，简 化审查理流程，
随着政府保障民生、提供均等基本共服务职能的加，申请的行政决定日益增多，不限 于行政许可，还括居民最低生活障、城镇住房保障等民生事项，以及政府对企业扶持资助， 目前这类决定多数依据地方章和行政规范性文件作出，如北市海淀区出台《海淀区优化创 新生态环境持办法》、《激发科技创业活支持办法》、《促进重点产业发展支持法》等行政规 范性文件，对有产业的支持资助金额高达 2000 元，还包
现有规定普遍存决定作出程不完善的问题，出决定随意性很大，容易引发争。对
(1)优化、简化请、登记、理、审查程序。应请作出的执法决定不同于高权行政决定， 内容体现为权利利益的授予，因此，应申请的执法决定的作情况反映政机关提供公共 服务的水，简政有利于减轻企业的经负担，有利于济的更好发展。《建议稿》回应目前简 放权的要求，对申请的提出、登记、审理、决定各段程序的优化与简化作出规，以保障行政 机关为公、企业提便捷的
(2)加强申请出决定的执法信息化建设，为公民、
(3)制定查裁量基，予以公开，保证执法公平。裁量权不规范使造成执不公，裁量 权不规范行使有执法员认识不同原因，有滥用裁量权谋取利益的问题。《建议稿》回应《决定》 的要求，目前规范行政处罚裁量权础上，规定制定审查批准申请的基准，并应将审查
(4)拒申请人申请，应当听取申请人的见，并说明理由。拒绝申人申请，是对申 人作出不利行政决定，为保障请人权利，《建议稿》规定
(5)规
(六)回应“全面推政务公开”的要求，公开原则贯穿行政
下运行，是防执法权用的核心机制，对此，《建议稿》规定公原则
1(执法依据公。行政执必须严格依据法、法规、规章和行政规范性文
2(执法权力清公开。执应当遵循职权法原则，法无授权不可执法。不执法权
3(执法过程公。借助申请项办理的信息化设，申请审查过程应当公开，申人可
4(审查准公。申请能够获得批准的条件
5(
6(执中获知的与众利益密切相关的息。如食品安全信息、境污染相关的信、公共 卫生事件相关的信等等，这
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significant policy choice in current situation. Under the premise of allowing the existence of conflicts, the maintaining stability based on rule of law is committed to using the rules to prevent
and to resolve conflicts in order to gain both right guarantee and stability maintenance. However, to
achieve successful transformation needs not only the establishment of beforehand conflict prevention
and afterwards effective conflict-solving mechanisms in essence, but also related arrangement during the transformation period, including a reasonable evaluation criteria for officials, appropriate guide
of the parties’ behaviors, and building of the relief system.
Key Words: Maintaining Stability Based on Politics; Maintaining Stability Based on Rule of
(责任编 :
????????????????????????????????????????????
( 上
Several Problems on Legislation Improvement of Administrative Enforcement Procedure
WANG Wan-hua
(“2011” Collaborative Innovation Center of Judicial Civilization, Beijing, 100088)
Abstract: The Administrative Punishment Law , the Administrative Licensing Law , the
Administrative Enforcement Law and other separate legislation regulate only part of the enforcement activities. A survey indicates that many problems existing in administrative enforcement practice are
directly related to the lack and imperfect of general norm of the enforcement procedure legislation.
Therefore in order to implement the requirement of perfecting enforcement procedure legislation
promoted by the Decision of the fourth plenary session, the first thing should be the legislation thinking adjustment from separate one to a comprehensive uniform law, such as a Regulation on
Administrative Enforcement Procedure by the state council. In this regulation the dual problems faced by administrative enforcement practice should be responded. One is the abuse or unfair use of enforcement power prejudicing the right of the parties as well as the enforcement fairness. The other
is the omission or slowness enforcement widely existing in administrative enforcement, causing the
insufficient effectiveness of administrative enforcement and ineffective implementation of the law. Both safeguarding right of citizens and improving administrative efficiency are the dual aims of enacting the regulation. For safeguarding the right of citizens, the abuse enforcement should be solved, including stipulating administrative basic principles, safeguarding the right to know and the right
to participate of citizens, and improving administrative evidence systems, etc. Whilst for improving
administrative efficiency, the omission or slowness enforcement should be solved, including rationalizing the relationship between administrative agencies on superior- subordinate level and
equal level, simplifying the procedure of dealing with application, and enhancing information degree
of administrative enforcement, etc.
Key Words: Administrative Enforcement Procedure; Uniform of Legislation; Right Guarantee;
(责任编
完善行政执法程序立法的几个问题
作者：王万华
行政法学研
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2015)04-068-16
行政执法是行政机关实施法律、法、规章、行政规范性文件的动。相当数量法律范要通过行政关来实施，行政执法的状况与国家立法是否能得到有效实施、法秩能否实现息关。《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政法》出台后解决了部分法活动的规范问题，但是，执法实践中仍然较为普遍地执作为、执不规范、执法不作为、执法不公、法效能不足、执法腐败等诸多问，需要
程序法定是规范执法活动的重要机制。党的十八届四中全会通过的《中中央关于全面推进依法国若干重大问题的决定》(以下称《决定》)中提出“法的生命力在于施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持党的导下，在法治轨道上展工作，创新执法体制，完善执程序……”；“完善行政组织和行政程序法律制度，机构、职能、权限、程序、任法定。”《决定》对制定立法完善行政执法程序提出要求，下步立法工作如何具体开，需深入研究探讨。诸如行政执法践存在哪些问，需要通过完善执法程序立法予以回应规范？立法路径如何选择，是延续单行立法式，还是转向制定综合性、普性一立？法目的如何定，如衡提升行政效能与保障公民权利？立法需要规定哪些基本程序制，拟规定制度的可行性何？本文拟在课题组前期对南省、山东省、辽宁省、北京市地方行政执法实践进行实地调研基础之上，就这
一、行
一种观点认为我国有了《行处罚法》、《行政许可法》、《行政强制》，就没有要再制定《行政程序法》。然而，课组在调研中发现就行政执法而言，《行政处罚法》等三大法就只解了部分执法活动规问题。行政执法实践中存在大量问题，显示现有未能回规范行政执法的立法需求，多问题与执法程序立法总则规范
1.多头执法、多层执法问题较为普存在，执中地方主义、部主义现象严重，行政关之间缺乏内行政程序机制解决由此产生的各种问题，影响对执法效能，需要立法度规范内部运制。外部行政程序一直是行政程序法研究中的重点，部行政程序的研究与立都相对薄弱。然而，在辽宁省、山东省调研时，基层执法人于中面临的难更多提到的是行政内部运行制度失带来的执法困境。执法体制不给执法
纵向上体现为：
(1)执法权层级配置不明确。相数量部门管理法中规定由县级以政府作部门作为执法机关，但是省、市、区级执法部门之间何定执法机关不明
(2)部分地区乡镇执法面临合法性风险。在些经济发达地区，如江苏省，经济达乡镇执任务繁，但是乡镇政府本身没有执法权，尝试通省政府授权将执法权下沉至经济。执法权下沉至乡镇后，出现乡镇执法能力
横向上，受事权过度散的行政体制困扰，执法中部门主义较为严重，行政整体性原得不到体现和遵循，部门间缺乏有效协调与配合，课题组在辽省调研时，很多执法人员对此反非常强烈，包：(1)实体法关于部门职权的规很多情况下存在职责不题，由于缺乏权限争议解机制，一方面是部门之间相互争权，另方面是由执法人员不愿管，或者担心越权引起被申请复议、等不利后果，出现无部门管的况。(2)政整体性难以体现，部门之间缺乏有效配合、协助，如之间很难作执法信息共享，重复调查，费行成本与社会资源，增加公民、企业担；执法协助缺制度保障，需要依托人脉，增加执法难度，很多时候造成执法不作为，执法人员对此反映极为强烈。(3)部门之间执法力量配置不理，法人员械照级别配备，没考虑到部门如食监、工商执法任务繁重需要配备更多执法人员，执法力量与执法任间存在较大盾，造成执法作为。(4)有的部门在执法大量雇佣协助执人员，由于这些协执法人员的条件、地位、职责、责任确定等都不明确，形
2.公民、企业权利在执法过程中乏程序保障，越权执法、执法谋利执法作为现象依然存在，需要通过立加强对当事人在执法过的程序权利的保障，完善对执法权的
依职权执法是行政执法的主要方式，《行政处法》等单行法规范了部分执法活的程序，其他执法活动的程缺乏一般性规定，主要适用部门管理立法予以规范。由部门主导起草的管理部立法中关于执法程序的规定带有很强的管理法彩，对当事人的程序权利缺乏必要的保障，当事人在执法程缺乏制约执法权的机制，难与执法机关之间作到武器平等，其实体权利相应缺乏保障。要治理执法乱为，需予当事人执过程中根据正当法律程序要求应享有的程利，包括阅览宗权、陈述意见等，从而执法权形
3.执法人员“法定职责必须为”意识不强，执法不作为、拖延履职、执法不等现象较为普遍存在，法得不到有效实施，造成一些违法行为长期得不到制止、纠正。执法缺位在会上形成守法者不利、违法获利的不良导向，律威受到损害，民众意见较大。执法不作为，懒政、怠是前执法中较为突出的一个题，尤其是随着中央八项规定的推行和十八大之后反腐的推进，执法不、为更是呈较明显的增长态势，“干部不腐败了，但不干活了”，民众反映强烈。根据课题的调研，
(1)有的地方为满足领导发展地经济政绩的需要，一些部门如果严执法认为会影响经济发展，如环保、品安全监管、城建等部。这些部门在领导压
(2)有的执法人缺乏“法定职责必须”意识，主观上工责任心缺失，
(3)有的执法关或者执法人员趋法，无利益不执法；有的执法
(4)实体法上关部门之间的职权划规不清晰，执法机害怕承担越
(5)执法任务主要集中基层，但是基层受编制制，执法人员、执法设备等法能力配置与执
(6)立法对启动执程序的条件缺乏明确定，执法机关与举报人是否具备启动
(7)执法责任追究机制不规范、不完善使得执法人员害怕承担因法当引起的法律责任，选择不执。课题组在山东调研，交通、安全生产门执法人员对此
(8)执法人员或者执法机关担心执法后引发当人的信访，回避执法，敷衍拖延。治理执法不为，一面需要在观念上要求执法人员树立和提高定职责必须为的意识，更需要针不作为的原因，完善相体制机制，从制度解
4.行政执法过程缺乏规范，需要过立法建立常态执法机制与规范执法过程。现有立法规范重点是对行政处罚等行政决定的规范，法过程缺乏规范，使实践中执法随意性大，执法不范现象很普遍。具体体现在：(1)运动式法、击执法比较突出，执法缺乏常态化，尤其是食品安全领域、消防安全域、交违章治理、城市电动车三轮车治理等领域，①日常法检查不到，往出了事才行中整治。行政许可发放后，重许可、轻事监管现象依然普遍存在。(2)执法中的事实行为缺乏规范，日常执法检查如何进行、检查什么、查结束之后如何处理等缺乏规范。(3)执法检查随意较，有的部门执法扰乱了商户、企业的正常经营活，有是多部门执检查缺乏协调，对企业正常生产营活动造成影响，有的是执人员滥用执法检查权，达法寻租的目的。(4)执法过程因为执法人员的不文明举止，暴执法，不执法对象，容易引发双方矛盾、冲突，甚至酿成伤人、杀人恶事件。(5)政执法证据规则不完善，证据的收集不规范，特别是在打击黑车、打击黑作坊等执法中，由于证据收集客观上存在较大难度，钓鱼执法质疑引发社会强烈映，②使得执法决定事实认定存在较为突出的问题。调研中，山东省高院、南省院、辽宁省高院提供的数显撤销判中为事实认定错误导致行政机关败诉的比例最高，反映出执法决定中事实认定存在问题较多，而事实认定存在问题与执证规则不完善有很大系。由缺乏综合性法，行政法证据制度很不完善，除公安机关之，大多数行政管理立法中于证据的规定都很原则，乏完证据规则的规定。很多基层执法人员不解法院对收集证据的基要求，不知证明到何程度可以确定
5.执法裁量权行使缺乏明确的则指引，选择性执法、执法标准不统一、人情执法等执法不公、执法腐败问题较为突，民众反映非常强烈。受立法宜粗不细政策影响，执法权行使的条件往往明确、不具体，大量实体法授予执法部门巨大裁量权。执法践中，受程序立法滞后成的度规范缺失、执法人员整体素质不高、执法员执法寻谋利等因素响，执裁量权行使不公现象较为突出，具表现为：(1)选择性执法。执法部门对部分违法人员、违法企业启执法程序，对部分违人员、部分违法企业却放任违法，不予执法。(2)执标准不统一，同案不同罚，相同情况不同理、不同情况处相同，法律适用出现不一致。(3)行政决定说明理由等度实施不理想。课题湖南省的调研表明，受制于基层人员的执法素质等因素，理由要求实存在很大难度。(4)裁量权规范存在较大题。行政可及与民生障相关的福利行政领域，在申请审查过程中，裁量权行使条件和标准往往缺乏明确的规定，加上审查过程公开性不够，容易形成执法腐败题。在行政处罚领域，处罚裁量基准主要针对则的用，并存在主过多问题。对此，《决》已明确出立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。(5)裁量权规机较为单一，需要展多机制规范裁权。目前范裁量权主要倚重裁量权基准，在调研中发现裁量权基仅在一定程度弥补立之不，个案正义的实现并没有实质解决。外，有的执法人员认为量基准有时本身为实现个案
6.行政执法效能不高，需完善相关机制提高政府公共服务水平。行政事务随着社会发展日益繁重、杂，面对新老问题，一些部门和方近年来在推进行政信息化建、优化行政程、提供便民服务等方面取得很大成绩，但仍然存在一些问需要完善机制予以规范：(1)执法信建设有待进一加强，需要步强电子政务为老百姓提供便民务。(2)执法信息共享缺乏制度保障，如企业要根据不部门要求重复安装像头，加重企业负担，浪费资源；老百姓手理各种事务的卡没有实现一卡通，不便，浪费资。(3)行政许可、申请最低生活保障、公租房障等依申请行政决申请处理环节还有实现机关之间的共同处理，流过长。(4)执法机关内部流程有待进一步优化，提效率。(5)执法序繁简分流不足，简易程序的适用范围过窄。《行政处罚法》制定时关于简易程序适用范围作了非常严格的限定，符合的形势。经过近20年的发展，其范围经不适应当情。调研中发现相当数的执法案，事实问题并不存在争议，尤其是在城管执法中，多数执法为抓到现行，当事人往往对事实题不存在争议，罚款数额的大小确定程类型并不合理。(6)执法实行过于严格的文书义，现代通信技术的引执法效率方面没有得到足够体，如一些中间性程性行为也要求采书面文书
7.行政执法决定的效力制度缺乏规范，既影响执法决定内的实现，也影响民及时行使复议权、行政权。由于尚未制定《行程序法》，关于行政执法决定的效制度立法中还没有规，但是，在行政执法实践中，执法人员往往面临一些体问题，不知该如何处理，需要立以回应，包括：行政决定出后对决定机关自身产生什么样的效力，执法机关己能否执行撤销违法行决定；执法决定作出后，对当事人从么时候起产生约束力，有哪些约束力等。课题组在辽宁省调研时还了解到，很多对当事人影响的执决，执法机关身强制执行权，但是申请法院强制执行，法院不接受申，造成执法决定无法行，影响执法效果和威。对于民来说，行政定效力制度缺失，影响其及时行使复议
8.针对行政特点的文书送达制度没有普遍建立，送难成为执法人员映强烈的问题。行政送在制度上基本参照法送达方，实际操作层面也仿司法送达进行，但，与司法文书送达相比较，行政文书送达更为杂，包括行政文书送达数量远远法院，被管理对象性非强等等。调研组在调研时，很多执法人员都反执法决定文书送难的题。随着城市外来人口的增多，口流动性很强，行政送达面临比较突出的送达难问题。当事人留假地址、拒收、见证绝见加大了送难度。此外，有的部门，如交通执法决定文书数量大，传统的送达方式临很高的送达成本。送达在实中面临的困
二、立法思路要由“零售立
(一)调“零售立法”思路，转向制定综
制定单行《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制》是中国特有的律现象。出现此种特有立现象乃是受制于特定期学理研之不足与行政法治发初期所限。《行政处法》的立法工作起步于1991年，当时，学界关行政程序法的理论研究刚刚起步；③法层面，行政程序尚非薄弱，数量不多的行政程序法律规范主是部门规和地方立法。④对当情况，立法者确立了从单行法入手，“成熟一个、制定一个”的零售立法思路。⑤零售立法的思路是符合当时的社会条件的，是着会快速发展，政法面临很多新问题，部分老问题也没有完全解决，新题交织，使得执实践异常复杂。单行法已经无回应规范行政法的立法需求，需要转向制定综合性统
1.行政执法方式多样，其种类远超过行政处罚、行政许可、行强三种类型，三大法不能回应行执法方式多样性的规求，综合性立法失不可避免造成
很多人认为有了三大法，规范行执法活动的任务就基本完成。但是，三大法仅规范部分执法活动，很多执法活动处无基本法可依的状态。目前，名称已确定的执法决定类型就已远远超过这种。如最高人法院2004年公布的《最高人民法院关于规行政案由的通知》中举的行行为种类有27种，除行政处罚、行可、政强制之，还包括行政、政合同、行政奖励、行政补偿、行政付、行政征用、行政征购等20余种。从行政案件涉的职能部门看，有的部门如涉及生保障职能的人事和社会保障部门、民政部门等，诉法院的执法决定类型绝大多数是不服工伤定、不服退休待确认、请求发放抚恤金等给行政决定，行政处罚决定常少。在上海市崇明府公布的行政执法单中，崇明区政府执法事项共计123，其中，处罚21项；行政强制17项；行政许可20；非行政可审批事项27项：行政确认6项；行政给付3项；行政裁决1项；行政征收5项；其他13项。行政处罚、行政许可、行政强制三类行为共计58项，占总数的47.2%；其他行政执法事项65，占数的52.8%，他行政执法事项多于三执。在三没有涵盖的执法活动中，部门执法更多依赖部门管理立法、地方立法、行政规范性文件规定进行。整体看，门立法、地方法、行规范性文件执法程方面的要求并不完善，管理法的彩依然较强，对公民、人和其他组织程序权保障，容易出现执法乱作为问题；执法量权的规范机制缺失，法透明度不高，易出现执法
2.《行政处罚法》、《行政许可法》都存规避适用的问题，示综合性立法
如课题组在调研中发现，为了规避争讼风险，个别执机关一里没有作出一件行政处罚决，而是代之约谈当人的方式来进行执法。《行政许可法》实施以，非行政许可类审批概念的提出，得数量应当适用《行政许可》的许可事项完全规《
3.行政执法的方式随着问题的出现，处于不断发展中，综合性立法的缺失使得立滞后于实践的发，不利于规范执法活动，难以保
行政执法具体形式会随着执法面临的题作出相调整，典型如近来约谈在行政执法中应用呈现出越越扩大的趋势，日益广泛应用于证券监管、价格、食品安全、税收、司法政、安全生产领域。⑦约谈虽不对被约谈对象作出实体决定，但谈程及内容往往对被约谈象形成无形压力，部分被约谈对象惧惮监管者的权力可能对的未来不利响，服从于监管者的意愿。目前约过程中比较普遍地欠缺对被约谈对的基本
4.行政执法实践中存在的很多问题指向总性立法规范的缺失，如果仍然延续“成熟个、制一个”的立法思路，执法程序立法只能单行立法数量的简单叠加，法现立法质的突破，难以根本上纠正行政法
单行立法只能解决特别规范的立法求，无法回应一般性规范立法需求，行政执中普遍存在的题，不局限于某个部门，不局限于某种执法动，不局限于某个地，只是在不门、不同类型执法活动、不同地方存在的严重不同而已。因此，行执法实践中存在的很多问题暴露了总则性质法律规范的，对综合性法的需求，而单行立法受制于法权限，难以满足这种立法需求，要制
需要制定统一执法序立法予以回应
(1)确立执法应当遵循的职法定原则、正当程序原则、比原、诚实守信原则等基本原则，明确执法活动应当遵基本行为准则，保障人民在执法
(2)适当引入内部程序机制，解决多层执法、多头执法、执部门义等问题，包括明确执法层确定规则、执法机关共享机制、管辖与行政协助等纵
(3)建构常态执法机制，规范行政执法过程中的实为，防止执法不作为、动式执法，保证
(4)规定行政证制度，保障执法决确认定事实，防执法机关钓鱼
(5)确立执法裁量权公正使应当遵循的基本原则和基本序度，规范执法机关普遍行的执法裁量权公正行，保障执法公正，防止选择性执
(6)建构多元型执法程序，合理执法资源，优化执法流程，提
(7)行政法决定效制度。明确执法决定生
(8)行政文书达制度。规定合政执法活动特点的执法决
5.随着四中全会确立的国家全面进依法治国战略实施的推进，需要过立将《全面推进依法行政实施纲》、《加强法治政府建的见》关于规范执活动的要求上升
国务院2004年发布《全面施依法行政纲要》(以下简称《依法行政纲》)、2010年发布《关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《法治府意见》)，其中，对规范执法活动提出了非常具体的求，如《依法行政纲要》提出“理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规法行为”，要求行政机关作出不利行政定时应当作到告知相对人、听当事人
由于《依法行政纲要》和《法治政府意见》并非法律，关行政权力运行的项要求性质上并非法定程义务，并无约束行政关的强制。此外，《依法行政要》和《法治政府意》也不是法院进行司法审查的依据，难以通过行政讼达到监督行政机关的目的。《依政纲要》实施已近年，当的社会形势和法治政府建设面临的问题任务已经生了很大变化，通指性文件的方式推进依法行政、建设治政府，已经远远不能适应当前新的社会条件。随着四中全会国家全面推进依法治国战略实的进，有要制定中层面法，将《依法行政纲要》和《法治政府意见》中关于执法活动的要求升为法定程序义务，之成为约行政机关的硬机制，用法治的方式推进依法行政，建
6.20世纪世界范围历经三次行政程序法典化浪潮，欧盟目正在推《欧盟行政程序法》的制定，行执法程序是域外政程序立法中的核心内容，通过完善法定程序规范行政权成为国普遍应用的规范机制。中国行政权力运面的很多题与域外相同，有必要鉴域外的经验，通过完执法
20世纪以来，西方国家普遍由议会国家转型为行政国家，行权在国家权力结构中现出日益扩张的势头。行政的扩张，一方面需要防行政机关用权力，侵犯公民权利，一方面需要促使政关积极行使权力，防止不作为，为国民提供良好的公共服，这些需求客观上催生了行政程序法的。1889年西班牙了世上第一部行政程序法典，之后，20世纪的年间，在界范围出现三次相对中的政程序法典化时期，行政序法成为一国家依法行政水平、法治政府发展程度的标志性立法，通过完善法定程序规范行政权成为各国普遍用规范制。进入21世，值们关注的是欧盟也在积极推进统一行政程序立法。⑧2014年9月1日，欧盟政法研究网发布了由自德国、法、意大利、英等国家公法学者历经五年完成的《欧盟示范
我国自新中国成立之后，与计划经济体制和以单位为基础社会管理制相适应，建立了权力高度集的行政体制，何防止行权力滥用与防范行政不作为同样是我国面临的两个大题，域外国家成熟的行政程序法治经提供了证基础，有必要顺应界发展趋势，吸收借鉴外
(二)制定综合统一立法的时
在社会主义法律体系基本形成之后，如何保障国家立得到有效实施，家法律秩序得到有效确，成为依法治国中点需要解的问题。行政执法是家法律实施的重要制，《决定》对如何完善行政执法程序提出一列具体要求，包括建立执法全过录制度、严格执行执法定法制审核制度、建立健全行政裁量权基准制、加强行政执法息化设和信息共享、推行行政执法公制度等等。《决定》既对完善行政执法程序提出立法任务，也为制定统一程序立法，法治建设目标供了好的契机。二十多年来，我国在行政程序法的理究、立法积累、合性统一立法尝试、行政程序治实践等层
1.理论层面，行政程序法立法的理论研究已经日趋成熟，为制定综合性立法作了充分理论准备。自20纪90年代突破“程序法就是诉讼法”的认识，开始行政程序法研究来，历经20年的努力，行政法学界关于行政序法理论研究渐趋成，令人瞩目的研究成果，盖行政程序法理论及立法的各个方面，包括：行程序法基本原理得到深入研究；西方发达国家的政序法典及其立法经验被介绍国；我台湾地区的理论研究成果、立法经验、“行政程序法”情况也被介到大陆；中国现有的行政程法律范整理完毕：中国行政程序法立涉及的诸多重大题包括立法目的、适用范围、行政程序法典与其他单行法的关系、内容选择、立法架构、基本则和基本程序制度等问题都得到泛入探讨，达诸多共识：行政法程中回避、管辖、证据、听证、行政公开、说明理由等程序制度都已有深入。由于各国行政程序法都行政决定程序作为法典核心内，加之具体行行为是我国行政法的核心概念，目前，理论界关于行政执法程序的研究应当
2.从行政领域法律体系建设来，20年来，随着依法行政、法政建设的推进，我国已经制定了系列重要立法，为综法典的出台奠定好的制度基础。
(1)规范执法活动的《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制》。1996年制定的《行政处罚法》首次在立法明确规定了相对的得到通、陈述意见权和申辩权等程序权利，并次引进了听证制度。《行政许可法》中关于许可程序的规定，更是使序法的繁荣到巅峰。该法第四章“行许可的实施程序”共计29，占
(2)规范政立法的《
(3)规定政府信公开制度的《政
(4)国务院三个全面推进依法行政的行政规范性文件：2004年4月《关于全面实施依法行政纲的通知》；2008年6月《关于加强市县政府依法行政的决定》；201011月《关于加强法治政府建设的意见》。这三个件中，对全面规范行执法活动，实现严格规公正
3.综合性立法实践层面，地方行政程序规定立法尝试为中央层面综合立法的出台打下很好法基础。2008年，湖南省定全国第一部行政程序规定《湖南省行政序规定》，开统一行政程序法的先河。之后，东(2011年)、陕西西安市(2013年)、海南海口市(2013年)、广东省汕头市(2011年)、甘肃省酒泉市(2013)、河北邢台市(2013年)、四川省凉山自治州(2009年)、青海海北藏族自治州(2012年发布试行规定、2014发布正式规定)、云南省永平县(2010年)出台行政程序规定。2015年1月，《江苏省行政程序规定》和《宁夏自治区政序规》继公布，省级政程定已经扩大到4个。在这12个地方行政程序规定中，行政执程都以条文数居半成为序规定中最核心的内容。2011年1月，辽宁省制定《宁省行政执法程序规定》，对行政执法程序作出
4.域外经验借鉴层面，外国成熟的行政程法立法经验可我国立法所借鉴。政执法是行政活动的主要式，因此是各国政程序立法中的核心内容。如美国《联邦行政程序法》将决程序分为非正式程序和正程序；日本将行定序分为依申请的程序和不利决定程序；德国《联邦行政序》将行政处分程序分为一般序、正式程序，后又通过修法规定了行政许可决定加快程序；葡萄牙、地行程序法外行政决定程序外，还规定了较为系统的内政程序制度。这些国家行政程立法及
(三)制
制定关于行政执法序的综合性立法有
第一种方案，立法一步位，由全国人大制定《程序法》，全面规定政活动的程序，行政执法程序作为其中一
第二种方案是先由国院先行制定《行政法序条例》，积累制
方案一是最为理想的立法方案，也契合十八大四中全会关于加快推依法行政深化法治政府建设的要求，不利处作为一部全面规依法行政、理行政基本要求的法典，涉及的内容多，立法周期会比长。方案二的好处是有利于加快立法进程，国院制定《重大行政决策程序条例》、《行政执法程序条例》，由全
考虑到全国人大2015年的立工作重点将是完成《行政议法》的修改，国院法制办2014年又已经对《行政执法程序条例》作为类立法项目开展了前研究工作，选择第二种方案更为切实可行。“规范行政法序立法研究”课题受国务院法制办委托已完成《行政执法程序条例专家建》(以下简称《建议稿》)，下文主要以《建稿》为对象，分析关于执法程序法的立
三、立法定要符合现代政的基本要求，回应
推进依法治国是为了实现“国家治理体系和治理能力现代”的改革目标，行政执法是法律实施的要机制，完善政执法程立法应能推动行政执法完成现代转型，因此，立法需建构符合现代行政基本要求的程序制，够有效决行政执法实践中存的问题，这是完善行政法
(一)立法目的
《建议稿》确立保障公民权利与行政效能双重立法目的，主
第一，行政活动的双重性产生双重规范需求。一方，行政活动是行权的体现，而行政权作为一种国家权力，具有高权配性，没有制约的力容易被滥用，因此，立法要防止行政机关滥用权力侵犯公民权利，保障公民、法人或其他组织的是立法的首要目的。一面，行政活动性质上是一种积极的国家作用，家法律的有效实，质的公共服务的提供，都依赖一个有效率的政府，因此，立法不是单纯限权，相反，要通过立法来提升行政效能。括通制行政官的恣，保障行政活动在法律范围内实施；通过优化，简化经济活动域的管制程序，动经济发；通过立法
第二，现代行政权力运行包含行政理性与行政民主两方面基本要。制定《行政执法程条例》是在当前国家提出“家治理体系和治理能力现化”改革总标的社会条件下展开，法程序立法应当能保行政执法的现代化转型。发轫于西欧、现成为人类会发展史阶段的现代化有两点核心基本要求：是人的主体性地位的确。对个体立主体地位的尊重是行政权运行首先需要符的基本要，因此，保障公民在行权运行过程中的程序权利是立的首要目的。其二是理性主义渗透入人类活动的各个方面。在韦伯那里，理性化的概念既包括个人行动和观念的理性，包括会各种制度、织和的理性化，具体可以分为个人的理性化、经济的理性化、的理性化、法律的理化、文化的理性化等。现代转型进中，行政权力行机制应当符合现代行政关于民主与理性两方
第三，行政执法实践存在的问题具有双重性，需要立法从保障民权利和提升行政效两方面予以回应。防止行政滥用、更好保障公民权是程序法在行政领域要解决的核心题，但是，行政域临的问题较之司法更为复杂，关于行政程序法治的思考需视角更为多元。行政执法实践面临的问有双重性：一方面是权的用与不公正，损害当事人的权利和执法公平；另一方面行政执法中较为普遍在的法不作为与慢作为、执法源配置不合、行政事务处理信息化程度不高等问题，执法效能不足，法律得不到有效实施，法秩序得不到建立，行未能供效公共管理。行政效能不足，形式上体现为国家立法得不到有效实施，实是政府不能提供有效公共治理和公共服务，受损害的是民的利益。完执法程序立法由此需要同时回应两方面的问
(二)立法内容选择
1.以外部执法程序为主、适当规定执法内部程序。外部执法程序制度是《行执法程序条例》的核心容。内部行政程序长期以来在我国论研究和立法中都不受重视，多制度都没有立起来，主要通过行政内部规者行政惯例调整。内尽管不直接涉及执法当人，但是影响对外执法的效果，会执法当事产生影响，即内部程序产生外部效应。从课题调中了解到的情况来看，内执程序不畅，对外部执法效果有着较大影响，出现不作为、为的一个很要的原因。西班牙、葡萄和我台湾地区、澳门地区的行政程序，都对行政机内部程序机制有规定，这对于我国立法有借鉴意义。《湖南省行政程序规定》对内部执法程流程的优化也有所规定。在制《政执法序例》时，需要对政机部在执法中的协调、协助、衔接机制等作出规定，包括行政机关层级间、同级不同部门之间、同机关内部不同机构之间的职配置、管辖确定、行政协助、执法部流程优化等制度，以及执法人员、协助执法人员的培
2.以规范执法决定作出为主、同时规执法过程及法中的事实行为。现行立法通常以执法决如何作出为主规范内容，缺乏对执法过程及执法中事实行为的规，常态执法机制、事中管机制等未能建起应制度，造成执法不规范，运动式执法、突击执法，益决定作出之后缺乏事中管等问题，这些问题需要《行政执法程序条例》予以回应，对过执法中的事行为予以规范。包括建立常态执法检机制，规范执法检查行为，行政许可、政府投
3.以执法公开作为防止执法滥用、保障执法权公正行使的核心机制。光是最好防腐剂，让权力的运行充分展示在阳光是防止执法权力寻、执法腐败、执法不公的有效机制，也是实现当事人和众监督执法权的重要制。执法公开包括执法主体、执法依据、执法事、过程、法裁量基准、执法结果的公，以及应当让公众周知的在执中获
4.合理配置执法资源，程序制度构建遵循充分类型化思。行政程序法治展的初期，如何防止执法滥用，体现依法行政本要求，是序制度建设的核心。理配置执法资源、合建构相应程序机制在《行政处罚法》中虽然也有体，但是没有成为主要关注的问题。依法行政的推进，执治化到一定发展，如何在执法资源有限的实条件下理配置执法资源，好实法秩序，发挥更大执法效能，就成执法程序立法中需要同等予以关注的问题。行政事务繁多，性质差异较大，合理配置执法资的要制区分不同行事，设定不同类型程序制度。最为典型的是美国1946《联邦行政程序法》，将程序制度分为种：规章制正式程序；章制定非正式程序；裁决正式程序；裁决
执法的信息化建设是执法工作回应信息时代临的需要，一方面简化程序、降低行政成本，另一方便利人民办理与行政相关的事务，基于方发展的不均衡，可以考虑将息化建设作为一个发方向在《行政执法序
5.注重条文的可操作性。我国立法工作已经由最初的“宜粗不宜”调整为重“立法质量”，提升立法质量的一重要内容就是法条文应当可操作性，尤其程序立法应当满足这基本要求。《立法法》修订对第6条增加一款“法律规范应当明确、，具有针性和可行执行性。”《建稿》注重程序制度的可操性，
(三)《建议》以执法的完
执法是一个动态的过程，不同阶段适用不同的序制度，以流为主线架构《行政执程序条例》，优势在于可以对不同阶段的特点，规定相应的程序制度。有的时候执法仅仅是一种过程性行为，如日常检查，如果在检查中没发现被检查对象问题，则执法终结；如果发现存在问题，则进行进一步调查，收证，听取意见，直至最终作出决。按照流程，可以适应多样化的执法活动，执法人员只需要适用相应阶段、行的序规定可。因此，《建议稿》以执法的完整流程为主线，按照总则、法的启动、过程、决定、决的效力与
四、《行执法程序条专家建议稿》拟构建
(一)关于条与现有单行
《行政执法程序条例》是关于政执法的基本立法，并不替代关于执法程序规定的单行立法，而是与单行立法存，但是要防止单行立法架空《行执法程序条例》。对此，《建议稿》将《行政执程序条例》与其他单行法的关系分为三种情予以区别对待：(1)《政执法程序条例》与《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制》，以其他同属法律位阶关于部门执法序的立法的关系，如《税收征收管理法》关于税收收程序的规。《行政执法程序例》是行政法规，效力低于法律，对于法律，《行执法程序条例》起到补充立法的功能，大及其他法中有规定的，适用三大法及他法律的规定；三大法其他法律中没有规定，适用《行政执法序条例》的规定。当然，这并不影《行政执程条例》作用的发挥，因为《行政执法程序例》吸收了现有立法制度，进行了补充完善，并填补了现有立法存在的很多立法空白。(2)《行政执法程序条例》与其他行政法规的关系。《行政程序条例》是规范行政执法的基本法，其行政规关于执序规定与《行政执法程序例》基本和基本制度相抵触的，应当适用《行政执法程序条例》的规定。其他行政法规与《行政执法程序例》规定不同，但不触的，适用其他政法规的定。(3)《行政执法程序条》与规章、行政规范文件的关系。《行政执法条例》效力高于规章、行政规范文件，二者规定不一的，适用《行政
(二)
基本原则是行政机关实施行活动应当遵循的基本行为准则，在立法缺关于行政活具体规则规定时，行政活动应当遵循本原则的规定，因，基本原是对行政活动合法性、公正性的最低限的要求。国外立法中遍确立、并为我国学界普遍予以认同的行政活动主要包合法行政原则、公开原则、例原则、平等原则、诚信原、参
《决定》对行政权行使提出了一些原则性的要求，如对职权法定原则的调，在不同地方反复提行政机关法无授权不可为，明确出行政机关不得法外设定权，没有法律规依据不得作出减损公民、人或其他组织合法权或增加其义务的决定；如“全面推进政务公开”中提出持公开原则、不公开为例外；再如关于法治政府的标准中提到的守法诚信政。应《定》对行政活动提出的基本要求，《建议稿》规定合法原则、开原则、诚实信用原则、平等则、比例原则等行政执法应当循的基本原。这些基本原则在《行政许可法》、《行政强制法》、《政府采购法》等单行立法、务院《依法行政纲要》等文中有所规和现。行政法基原则院的司法判决中也得到体现。如正当法律程序原则尽管在立法中明确表述，但在刘燕文北京大学案、田永诉北京技大学案中，京市海淀区人民院在一审判决中都以大学违反正当法律程序原则
一种观点担心基本原则的表述较为抽象，能否为政人员，尤其是基层执法人员所悉。这些基原则尽表述上较为抽象，如比例原则，但是有现立法、《依法行政纲要》等文件基本原则的理解和实施定了很好的基础，够
(三)针对多层执法、多头执问题，《建议稿》规定了上下执权配置规则、管辖确定、行协助、公告行政执员资格、明确行政执法辅助人员
完善内部执法程序机制，可以在一定程度上化解体制不顺带来问题。通过完善内行政程序来明确上下级行机关之间、同级不同行机关之间职责，解决因职责不清带的执法不作为或抢法权的问题，在西班牙、葡萄牙、台湾地区、澳门地区政程序法中有很系统的规定。湖南省方行政程序规定借鉴经验，对这些程序机制作了规定。这些程序机制一定程度解决了执法体制不顺来一些问题。如在湖南省调研中，调研问中89%的工作人员认为《湖南省行政程序规定》的实施有助于明确行政机关之间的职责划分，56%的选工中有其他行部据《湖南省行政程序规定》向自己所在的部门请求行政。湖南省高院在行诉讼中，也参照适用这些程序规，作为审理行案件时的法律依据，对于明确机关职责，
1.针对多层执法问题，明确执法权配置规则，减执法层级。执是对个案实施法律的活，宜由基层执法机作为主执法机关。《建议》规定上级行政机关应当按照行政管理重心下移、财权与事权相匹、权力与责任相一致、有利于效能发挥等原则执法关，其中，执法权下沉是主要配置规则，区执法机关作为主执机关实施行政执法。针对部分济发达地区如江苏省部分乡镇面临执法任务繁重问题，《建议稿》规定法律、法、规章县级以上民政作为执法机关的，根据行政事务的性质和需要，省级人民政府权，乡、镇人民政可以成为法机关，
2.针对多头执法问题，确如何确定机关职责的则，为此，《建议稿》规定联合执法、管辖定规则、行政协助等内部行
3.针对规范执法人员资格问题，《建议稿》规定市区人民政应当确认行政区域内行政机关的行政执法体资格，予以公。行政执人员必须经过考试合格取得行政执法证才能持证上岗执。同时明确行政执法辅助人员不具有行政法体资格，只能辅助执法人员开展作，不能实施收集证据等对特
(四)针对依职权执法存在的各种问题，规定应制，保障行政机关严依法履行职责、范执法、公正执法、文明执
1.针对违法执法、执法谋利等执法乱为问题，重点保障当事人在执法过程中程序利，《建议稿》规定了职权法定原、公开执法权力清单、听取事意见、说明执法决理由、重大执法定
规范执法过程，完善当事人程序权利的保，完善对执法权的制和监督的重要
(1)总则中规定职权定原则，规定行政机职根据法律、法规、规确定。没有法
(2)执法机关公开执法权力清单。行政机关应当在其方网站公开执法事项及其法律依据清，没有出现在力清单的事项，执法机关不得作出。通过公示行政机关法权限，防止执法机关越权、权力寻。本机执法事项在地方已经展数年，很多执法机都公
(3)规定当事人在执法过程享有一系列程序权利，执法机关应当履行的序义务。包当事人的阅览卷宗权、陈述和申辩权，要执法机关听取当事意见，说明决定的理由。在凉山州的调研显示《凉山规定》关于听证程的规定，克服了我国其他地区听证流于形式的缺陷，听有利于事人和减少复议或者行政诉讼有效率达到了95.22%，时也
(4)重大执决定报法制
2.针对执法不作为，懒、怠政等问题，结合造执不作为的原因，《建议》从完善内部机与外部机制两个方面规定了
(1)规定行政执法的启动以依职权启动为原则。行是一种极的国家作用，行政执法的动应当依职进行，法机关根据法律所负有的法定职责必须为，如，才能实现法秩序，实现有效的公秩。《建议稿》明确规定具备定启动条件时，行政关
(2)规定对公民、企业举报、投诉的处理机制。仅要求执法机关职权启动法活动还不够，还需要引入公民、业等外部机制促执法机关执法。实践中，有的执法机关将公民、企业的投诉按照信事项处理，对公民、企业的举报、投诉的处意，《议稿》对此作了完善，明了执法机关接到举报、投后，
(3)理顺行政的内部关系，细化管辖确定规则和行政协助则，解决因管辖不带来的不敢管、不愿管等题，解决因得不到其他关协助而管的问题。立法或者认上的原因造成职责不是导致执法不作为的原因之一，管辖制度有助于解决关之间的职责划分，行政协助有利于好机关之间的协作，执法作为等问题。管辖、行政协助等制度在国《联邦政程序法》、台湾地“政程序法”中都有很完善的规定。我在湖南调研时发现这些机制对解决执法中执法权限不清、机关之间协助缺乏制度规范有积极作用。在湖的研问卷中，89%工作人员认为《湖南省行政程序规定》的实施有助于行政机关之间的职划分，56%的选择作中有其他政部门依据《湖南省行政程序规定》向自己所在的部门
(4)规定出执法决定的般期限，要求执法机关在
3.针对行政执法效能不足问题，建构多项机制提升执效能。过完善程序机制提升执法效能《建议稿》重要解决问题之一。执法效能不足由多方面原因引起，有会发展阶段制约因素、制度缺失因素，也法人主观认识因素，《建稿》针对执法效能不
(1)规定行政机关应当加强法的信息化建设，机关之间现执信息共享。行政机关应当快电子政务建设，进政事务办理信息化，提供更为
(2)优化执法的部流程，执法机将部流程公开，让公众周知，防
(3)合理配置执法资源，程序建构遵循类型化思路。借鉴美国及其国家经验，《建议稿》合理配置执法资源方主要构以下机制：第一，执方式多元，在传统权执法方式之外，根据不同情形引入不同处理式，包括劝导而不予执法、进行和解等。第二，据法实需要查证程度、执法决定对当事人的影响等，区分适用简易程、般程序，扩大了简易程序的适用围。第三，根据执法启动方式不同，将执法程序区分为依申请执法程序和依职权执法。第，根据执法定对事人权利影响不同，程序制度区分不利执法决定与授益决定程序。不利执法决定程更侧重对事人程序权
4.针对执法规范问题，《议》规定了常态执法检查
(1)建立常态执法检查机制。山东省淄博市实施的执法机关定年度执检查计划机制，对规范执法检查随意性、扰民、不作为问题发挥了一定的作用。《建议稿》中吸收了这一作法，规定执法机关制定年度执法检查计划，制工作门备案，避免运动式执、突击执法，同时又规必要
(2)规定执法检查不得妨碍公民、法人和其组织正常的生产、经营活动，时明确公民、法人和他组织有协助义务。有的执法人员通过民执法方式寻租，企业反应很，执法检查应当保持合理度，不能妨碍企正常
(3)完善行政证据规则。准确查明事实是行政决的基础，《建议》系统规定了行政证据种类、证据资格、据的审查、对证据的质证、举责任的分配、非法据排除规则、证明标准等内容。在湖南的调研明完善的证据规定对规范行政执动具有积极作用。《湖南行政程序规定》实施后对湖南行政执法的直接响就是要遵循较国层面单行立法更为严格的证据制，执法人员的直接反应是“过去办案几页纸，现在办案一大摞纸”。行政案卷评查、法行核、法院法审等事后机制对证据规则执行情况的严格监督，证据规则得到较执行，对保障相对的陈述、辩权，对
5.针对选择性执法、执法准不统一等裁量权行使不范、法不公问题，《建议稿》规定了比例原则、基准制度、行政指导案例、说
《决定》提出“建立健全行政量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，范裁量范围、种类、幅度”。浙江金华首创行政处罚量基准制度之后，很多地方效。湖南在《湖南省行政程序规定》基础上定《湖南省规范行政裁权办法》，采取“控制源头、建立规则、完善程、制准、发案例等多种方式，对行政裁权的行使实行综合控制”，这机制对
《建议稿》总结现有经验基础上，规定了以下规
(1)总则中规定平等原则、比原则、诚实信用原则等关于裁量公行使的基本原则。这些基本原是裁量权公正行使的要求，对规范裁权公正行使有十
(2)行政裁量基准制度。《决定》重点提到了完善行政裁量基准机制。回应一要求，《建议稿》重点规定了政裁量基准机制，包括定体、考虑因素、听公众意见、开
(3)行
(4)说明理由制度。规定执法机适用一般程序作出执法决定时，当对法文书进行说理，说理的过程对执法机关行使裁量权考虑的因素的说，有利于裁量权
6.针对行政决定效力制度缺失问，《建议稿》专章规定了行执法决定的效力。政执法决定的力在《行政处罚法》、《行政许可法》中有规定，但是不完善，也是关于行政决定效力的一般性规定。新《行政诉讼法》在决型中规定对违法行政为作出撤销判决、确认无效判决，需要在行政法中明确行力制度。《议稿》借鉴了德国、我国台湾地规定，结合《行政诉讼法》的规，对行
7.针对送达难问题，结合行政送达特点，细化达规则。送达是困扰实践的一个问，存在送达的问题，《建议稿》针对实践中存在的送达难的问题，明确了行政送达的基本规则，特是了面临当事人签收、找到当事人情形时，如确
(五)针对应申请作出行政决中存在的问题，在《行政许法》础上予以进一步完善，简审查处理流程，增公
随着政府保障民生、提供均等基本公服务职能的强，应申请的政决定日益增多，不限行政许可，还括居民最低生活保障、城镇住房保障等民生事，以及政府对企业的扶资助等，目前决定多数依据地方规章和行政规范性文件作出，如市海淀区出台了《海淀优化创新生态环境支持办法》、《激发科技创业活动支持办》、《进重点产业展支持办法》等行政规范性文件，
现有规定普遍存在决作出程序不完善的问题，作决定随意性很大，易引发争议。
(1)优化、简化申请、登记、受、审查程序。应申请作出执法决定不同于高行政决定，其容体现为权利和利益的授予，因此，应申请执法决定的作出情况映了行政机供公共服务的水平，简政有利于减轻企业的经担，有利于经济的更发展。《建议稿》回应目前简政放权的要求，对申请的、、审理、定各阶段程序的优化与简化作规定，以保障行政机关为公民、企提供
(2)加强应请作出决定的法信息化建设，为公民、
(3)制定审查裁量基准，予以公开，保证执法公平。量权不规行使造成执法不公，裁量权规范行使既有法人员识不同原因，也有滥用裁量权谋取利益的问题。《议稿》回应《决定》的要求，在目前范处罚量权基础上，规定制审查批准申请的基准，并应
(4)拒绝申请人申请的，应当听申请人的意见，并说明理由。拒绝申人请，是对申请人作出不利行政决，为保障申请人权利，《建稿》规定应当听取请人意见，并在
(5)规
(六)回应“全面推进政务开”的要求，公开原则
让权力在阳光下运，是防止执法权滥用核机制，对此，《议稿》规定公
1.执法依据公开。政执法必须严格依据律、法规、规章和行政
2.执法权力清单公。执法应当遵循职权定则，法无授权不可执。不在执法权
3.执法过程公开。借申请事项办理的信息建，申请审查过程应当开，申请人可
4.审查准公开。申能够获得批准的条件
5.
6.执法中获知的与公众利益密相关的信息。如食品安全信息、境污相关的信息、公共卫生事件关的信息等等，这些息公众利益密切相
①关于执法中存在的运动式执法、突执法等问题的分析及其治理，可以见胡岭：《中国行政执法的被动性与利性——行政执法信任危
②如在上海市打击车辆法营运中出现了2009年中界自断手指以证清等一系列引发会质疑执法部门钓鱼执法的
③国内关于行政程序法最早本专著出现在1991年：江必新、周卫编著：《行程序法概论》，北京师范大学出版社1991年版；傅华编著：《行政程序法》，中国人民公安大学出版1991年版。1999年，王万华完成国内第一篇关于行政程序法士论文《行政程序法研究》；应松年理出版《外国行政程序法汇》，
④《行政诉讼法》第54条规定了撤销判，为更好规部门行政执法，20世纪90年代以来，务院一些部门制本部门专门程序性规章，如《渔业行政处罚程序规定》(农业部，1992年)；一些地方人相制定了地方性法规，规范行政机关的行政执法程序，如南市1990年制定的《南市行政执法监督暂行规定》、天津市1991年制定的《天津行执行政执法监暂行规定》、福建省1992年制定《福建省行政法程序规定》、石家庄1992
⑤时任全国人大法工委国法室主任、全国人大法工委副任、中国立法学研究会会张春生在多次关行政程序法理论研讨会上都表达
⑥汕头市为了解这个问题，在《汕行政程序规定》中第五章专章
⑦薛致远：《政约谈制度研究》，中国政法大学2013年行
⑧2011年10月16日在北京行的“中国—欧盟行政程序法高峰论”，来自德国汉堡大学的Armin Hatje教授就欧制《行政程序法》之要性及面临的问
⑨随着信息技术的发展，一些地方执法息化发展很，如长沙市采用拟应用场景的导航方式，将“婚姻、出证、户籍、交通、医保、工商”等服务事项进行了景式设计；根据“儿童、老年人、妇女、生”等不同的服务对象开设了绿色通道；按照办事程，公众提供多级联动、多门联动的全流程网上办事服务。以“开办个体餐馆”为例，公网开，便能了到所要办理手续涉及的部门信息和需备的材料；2012年在全国率先通长沙
作者介绍：王万华，“2011计划”司法文明协同中心、中国政法大学讼法学研究院教
我国行政执法程序的不足及其完善措施浅探
我国行政执法程
文望平
内容摘要 行政执法程序是实现执法效果的序保障，对约行政权力、防止政权力的滥用起着十分极的作用。本文讨了我国行政执法程序的不足及其完善的相关方面的题。文章从我国行政执法序存在的不足、我行政执法程序的主要对策两个方面探讨了这一问题。文指出在社会主义法制体系断完善的今天，加快相关的行政执法程序的立法进程，加大行政执程的力度，健全政执法程序的监督机制等完善行政执序的相关措施，对于促进我国社会民主发展和
关键词 行政执法 程序 不足 完善 对策
目 录
1、内容摘要………………………………………………………………………………1
2、关键词…………………………………………………………………………………1
3、正文……………………………………………………………………………………3
4、参考文献………………………………………………………………………………7
我国行政执法程
行政执法是行政行为的一种，是行政主体（有关行政机关法律、规授权的组织）依照法定程，将法律、规、规适用于特定对象，并影响相对人权利和义务的政行为。行政执法程序是行政执法程须履行的，是行政主体按定过程、步骤、顺序方
我国现在处在社会主义建设的转型时期，行政体制健全，行政构臃肿，导致我国行权力有过度扩展趋势。我行政机关在执法程中也存在很多违反行政执法程序的现象，这不仅会影响执效果，而且还会影响执法关在公众中的形象。就要找出我国行政执法程序的不足，健全和完善行政执法序，建立规范、合理、科学的行执法程序。这些举措，对控制行政权力的过度扩张，推进我国法制建设、行相人的切利、促进我国社会主义民主的发展和实现我法治国的目标着重要的意义。文试就国行政执
一、我国行
近几年以来，我国的行政执法序有了很大的进步，但与建会主义和谐社会的目标比还比较落后，存在包括立法、执法、监督等
（一）行政执法
1、缺少对行政执法程序的统一立法，行政实体法行政程序法不。行政执法程序必须合法律规定，这不仅是对行执法者的最基本要，而且也是实现行政执法的最基本的保证。但是目前有关行执法程序的统一法律、法规在国仍然不健全，对行执法总的程序等进行统一立法。对行政执法程序的规定只散于一些法律法规中，如在行政中有关于行政处罚程序的简易程序和一般程序的规定；同时各种法律、法规规了体的行执程序，如：对行政处罚程序的规定、对行政程序的规定、行政复议程序的定，这些属于行政
2、受传统思想的影响，重实体法而轻程序法。中国是一个有五千文明史的古国，但时又是一个经历了漫长封社会的国家。儒家思想导的中国传法律文化的特征之一是护等级特权，强命服从，专制思想在人们心中已根深蒂固，普遍存在重实法轻程序法的观念。即使在今天，我律体系中的程序性法规也没受到应有的重视。特别是行政程序法，至尚未出台，已有的程序法律规，在容上也有需要进行修改完善的地方，行政诉讼法中的听证程序、咨询程序等。在国家行政法律制度中，只包括了行政行为法，行政组织，政监的三个框架，而没于行政执法程序的法律。目前我国存在的各种行政执法都只存在于实体法，与行政实体法混为体，如在《政诉讼法》中有对行政诉讼权力的规定，又有对行政诉
3、缺少对公民在行政执法程序中的权利保障。我国历上行政权强大，加之在现代化进程中采了“政府主导型”发展模，利用行政执法程来保护公民的权利就被忽视了。具体行政行为如行政处罚、行政强、行政征收、行政许可等的行，与普通老百姓的利益系尢为密切，程序执行不当、不合法，或是完整必然会损害公的合法利益。同时，相当一部程序法律规范缺少保障公民合法权益，民主公正的制度，缺乏公开性和参与性。没有程序，没听证序，甚至行政相对人没有申诉权，这都需以程形式来保障公的权利。因此可以，在我国前的情况
4、缺少对违反行政执法程序责任的明确。一方面我国政区域广，行体制尚不完善，行政机宠大，存在行政交现象。对行政权力的限制面来看，现代社会越来越注重法治，行政机关的行政行为实施的骤，方式，时间和顺序现在还相应的行政执法程律为其保障。有些程序法律规范只规定了行政关怎么做，而没规行政机关在程序上违法的责任，行政程序法的法律效力不明确。另一方面，行政主体违反法定程序行为所承担的律任是一种成的明责任，而不应该是模糊的、形式性的，难以追法律责任。目我国尚处在行政法的初级阶，缺少对
5、行政程序法原则遵循问题。到目前为止，我国还没有制定法典形式行政程序法。但从建以来，尤其是党的十一届三全会以来，已经在不少法中规定了行程序规范。这些规定首先现在宪法上，如，法2条第3款、第27第1、2款、宪法第41条等行政序法律参与原则、效率原则、听证制度等了依据。根据我国宪法关规定及世界各国行政程序法律有关基本原则的表，对我国行程序法律应该明确和循的本原则，可大致归纳为以下条：公开原、公正原则、复审原则、效率原则、参与原则、诚实信用，信赖保护原则。在实践中我国的行政机关大多执了效原和公平原则，其它只是流于形式，如公开原则，是指行政机关应当向相对人和公众公开其行政行为原则。很多情况下行政关是没有遵这个原则向行政对人和社会公开其行政行为的，特别是公开行
（二）行政执法
行政执法程序的实现是由行政执法主体和公民同来完成的，行政执法人员的素质、思、态和公民的程序意识，信息的公开性，对行政执法程序的执行存重影响。我国行政执法序在执行方面在
1、公民和行政执法人员缺少程序意识。一面，普法教育重视对公民的实体法教育，忽略对公民进行程序法教育，导致了公民对行政执法程序知识缺损，法律意识不强。一不懂法的公民认为要有靠山、保伞就能在违法时或违法后逃脱律的制裁，从而用钱、美色等种方法来讨好执法人员得到特殊保护。行执法队伍中程序意识淡薄、志不定的执法人员经不住金钱、美色等的诱惑，就会犯罪子的犯罪工具，甚与这些犯罪子流污。在他们违法时，这些执法人员就利用其职为犯罪分子开后门、开小灶，甚至是违反执法程序，违反法律，为罪分子开脱罪名，损害国家和人民的利益，为社会主义建设的蛀虫。另一方面，行政执行人员自身的素质高，业务能力比较低，对行政执法行为不能理解或错误理，甚还有的行政执人员不懂法，在执法过程中循私枉情，不按法定的程序执法，故意或意略一些手续，超越法定限范围，甚至有的执法员还存在严重渎职、越权等违反行政执法程的为。如：2007年12月，我县城关镇的城管中队的有关人员，存在着权观念，对个违观占贩小菜水果的人员采取又扯又压又推又打的措施，引起旁观者公愤，后来导致相关人员打110电话来平息事，事后相关责任人也受到应有的组织处分。这件事，对桃江县行政执法问题产生了极大的影响。因此行政执法人员程序识不强，履行义务态度极，行政执法过程中行政执法人员不、延迟履法定责和义务而造成的公共利益的受损的现象随处可见。如：交警看到违章车辆视而不见，导致交通事故的发生。在行政机关内部，行政法人员在执法过程中了能在作中得到更多“方便”，想尽办法来讨好上级，只要是上级要办事，不管违不违反法程序都部揽下，想尽办法，一一照。因执人员之间存在私情的，在违反规定、程序处问题时，双方可能会为了后自己的方便，就彼此许、包容、采
2、执法人员违反法定程序。行政执法程序的法定序是法律预先定的，要求执法人员照所设定的步聚、方法、顺来执行，不能随的增减。主要表现有：步聚上的违反、顺序上的违反、时限上违反、形式的违反等。我国执法程序混乱、到执执法程序是不是一个必经环节，没有一个统一的标准，也有关的法律规范对其规定，人群众对行政执法程序的执行也处于困惑中，如果执政执法人员的个人素质不，法消极，那在法时，他就可能就不会按照行政执法程序执，而是按照自己意志来执行行政法程序，也许会因
3、行政执法程序相关信息不对称。当今社会透明度已经上升为世界各国达成共识经济、政治活原则，而我国行政执法程序相关信息现然存在不对称现象。要表现为：先，公民对行政执法程序的不了解，如听证程、咨询程序等；其次，自己在行政执法程序中的权利不了解，比如公民有复权利、要说明原由的权利等；最后，对政主体的权利不了解，比如行机关有
（三）行政执法
十九世纪末以来，我国的政治、经济、文化等各个领迅速发展，行政权力也在不断的展和扩张。目前为，行政权利已涉及到了社会的各个方面，而对行政权力的监督却没能够跟权力的发展。我国的行执法程序在监督方主
1、缺少对程序执行的监督。中国正处在社会转型时期，监督制运行存失灵现象，各项制度尚未完善。由于我国历史来就只注对实体法执行监督的检查，对程序执行监督的检查，是走走过场，流于形式，所以，我国内部到前为止还没有建立起善的程序执行监督的报、
内部控制程序执行监督的检查难加大。这也是导致对到现在止，我国的程序执行监督的检“走过场”、“走”、“护短”等难以实现有效
2、惩罚力度不够。由于我国现行的法律规范对违程序的惩罚力度很轻，甚至没有对反行政执程序的罚，行政执法人员就可能只注重行政执法果，而忽略了行政执法程序。这响了我国行政执法程序执行，还影响了我对
3、人大的监督作用被忽视。一面，当前我国政治生活中存在党内监督、政监督、司监督等多种监督形式，人大监督在我监督体系中还处于势，再加制不顺的制约，人大对行政执法程序的督就更容易被忽视。一方面，因受到多种因素的影响，一些人大干部大工作信心不够，干劲不足，总认搞人大工作没有前途，这又某种
从以上的分析可以看出，我国目前的行政执法程序无论在理论上还是在实中都存在系的问题，这些问题也是我国正在力解决的问题。不仅关系到人利益，而且还关系到国家利益，关到我国依法治国的目实现。所以，要采取切实可行的措施，完善程序，保障行政执法工作的健康展，从而推进我国依法治国建社
二、完善我国
推进我国依法治国进程，完善我行政执法程序，笔者认为
（一）加快行
要使行政执法行为走上法制化的道，必须加强行政立法，为行执法动提供民主、科学、高效行政执法程序。我的政执法程序立法应符合以下几
1、`统一立法。我国已经通过宪法确立了依法治国，建社会主法治国家的目标，而依法治的最重要的标之一是法行政。我国对行政执法程序的规定只存于一具体的法律、法规中，没有统一的典对行政执法程序进行规范，实现这个目标，行政行
2、打破传统思想，纠正“重实体，轻程序”错误观念。借鉴国外程序法的经验，纠正国行政践活动中行政程序在思想上存在“重体、轻程序”的错误观念，有利我国的行政程序法，而且还有利增
3、着力保障公民权利的实现。行政执程序立法在保障行政执法果，提高行政执法效的同时，不够忽略对行政相对人的权利的保障。要保障民在行政执法程序中知情权、听、申辩权等相关权利的实现。行政执法的效果仅影响行政机关的公众象，最主要的是对行政相对人利益的影响。行政执法程为民合法利益保障之一，势必会影响到行政对人的权利实现，所以在对行政法程序
4、明确违反行政执法程序的责任。只有明确了反行政执法程序的责任，才能追究相关单的责，有效的防止违反行政执法程序行为的生，行政执法过程序中的走门、送红包现象才会明显减，这还有利于加执
5、遵循民主原则和效率原则。随着我国经济、政治的迅速发展，我国行政关的权力使次数越来越多，如行政自由裁量权，我国行政执法过中是一个频率比较高的权力。公民是行政执法相人，与其切身利益息相关。行政执法程序立法遵循民主原则有利于政力的限制，保障行政权力的正确行使，有利于公民维护自己的合法益，
行政执法程序立法遵循效率原则，有利于保障行政主体按照法的序，在各自的权力范围之行使职权，保障执容的合法性，还有利于提高行
（二）加大行
加大行政执法程序的执行力度，以通过严格行政执法程序的行，提高执法人员的素质，强公民和执法人员的序识，以及公开行政执法信息
1、严格行政执法程序的执行。行政法程序的执行主要依靠行政主体来实现，公民行政执法过中是行政执法的相对人，也有权要求行政法主体按行政执法序来执法，行政处罚执法过程中，可以先要求行政执法表明身份，这也是行处罚的程序之一。如果执法主体不表明身份，那么公不配合。避免这种情况的出现，最好的法就是通过法律手段来严格行执法程
法过程中执行行
2、强化公民和执法人员的程序意。我国一直以来对公民的法制教育、普法教育和对执法人员的业务能力要求大只局限于实体法，而忽略了程序法，因此要深化对公民和执法人员的序教育，培养民的执法人员的程序意识。这不仅有利于民在程序上维护自的合法利益，还有利于执法人员准确、合法行行政执法程。行政执法体行执法效果好坏的关键因素，行政法程序能否得到很好的执行也直接取决于行政执法体。行政法主体的素质关系到政执法行为的全过程。目前，有的执法人员还“官老爷”的思想，认为执不执行行政法序，是他自说了算，没有程序意识。，2008年1月20在冰雪灾害中，我县队的某些个别同，存在着一种特权思想，对在街占贩卖蔬果的有关人员又扯又拉，甚至动人打人，引围观群众不满。后来是路过的一位县政府领导出面制止了事态的进一步发展，没有导致严重后果。因此，我们要通过思想作风教育、党风整顿等来这些不良思想，同时在选用执法人员时，仅要察其业务，要考察其思想素质。2007年桃城管队就清退了不合格人员3人，此事反映较大。过去由于我国法制不健全，行政机关在执法过中出现过不按法的程执行，独断行，任损害公民利益的现象，也出现“红包”事件、“关户”等，这些陈旧的思想留公民的思想中，缺少对执法程的认识。因此，要打以往的陈旧思想，培养公民的
3、公开行政执法相关信息。公开信息可以将行政机关行政执法行为置有效的监督之下，同时也是公民权利体现。一方面，民有知情权。公民权知道自己的权利义务，行政主体在执法过程中，也应当告诉公有哪些权利和义务。如告诉公民合行政执法人员的义和对行政处罚结果不满有申请行政复议的权利，公民还有权知行执法的法定程序、过程、方法、容等。另一方面，信息公开是现代行政的重要制度。现代行政还强调“服务意识”，么行法相对人是行执法的“服务对象”，应该知道“服务的内容”，如知道自己有哪权力和义务、行政法的程序什么等，
（三）健全和完
当代世界各国的行政权，在权力结构中断的扩张，中国也不例外。力不受监督和控制，会被滥用，这提醒人们，对行政权力的监督是国家权力监督一项重要内容，而对政权力监督的内容之一就是对行政执法程序的监督。对行政执程执行的有效监督，有于防止违反行政执法程序的行为发生；有利于保障行政执序效执行，利于对不恰当的行政执法程序的修。健全和完善行政执法程序的监督制。笔
1、加大对违反行政执法程序的处罚力度。对于在执法过程中严重违反行执法程序，首先要宣告行政行为无效，赔偿当人的精神损失和济损失，同还要依法追究行政执法人员的责任。对违反行政执法程序情不严重的，不宣告行政行为无效，但要进行处。这样可有效的避免行政程序违法为，使那些对违反行政执程序的
2、将群众监督与新闻监督联合起来。我国很早存在群众监和新闻监督，但是他都是各自孤军奋战，没站到同一条作战上。有时群众发现了问题，想通过新闻记者曝光，却苦于门；有时新闻记者要想了群众发现的问题，群却于压力，不敢说。所以，可以开辟新闻专栏为群众说，大两者信息的沟通和提高此的信任度，这样才能充分发挥群众监督和新闻监督联合的作用。如2007桃县人民府桃江电视台开辟了群众举报行政执法违法专题栏目，这举措对完善、规范我县行执法起了
3、提高人大代表的素质，建立人大督察制度。前，我国人的监督一直以来都表现的很苍白无力，给人的印象好像人大监督主要是为投投票、象征性的检查，因为怕得罪人而不去监督，人大代表的素质造成这一现象的之。这就要求提高人大的素质，培养人大代表刚正不阿、牺牲的精神。同时人大代表应具有强烈的责任感和使命感。单靠人大代表个人之力是很难改变人监无现状的，还建立人大督察制度，赋予人大督察人员广调查权，利人大督察人员对行政执法序进行监
行政执法程序的监督是一个多方面、多层次、多角度的统工程。此外，还要建立以内部监督基础、以人监督为体、以舆论监督为辅助的监督体系，多管齐下，形成合力，使行政执法程序向着康、有序的方向发展。只有这样，才能有效的解决我行政
因此，行政执法程序有利于发展民主政治，使公民可以等切实参与国家理，行使民主权利。公民参与国家理的广度和深度是衡量一个国家民主的标准之一，我国已经通过宪法确立依法治国，建会主义法治国家的目标，找出行政执法程序的不足其策，不仅有利于行政程法的制定，培养公民的程序意识、民主意识和平等意识，而有保护公民的法利益和保障公民权利的实现，这进我国行政执法程序法治化的进程，实现我
参考文献：
1、杨鹤皋主编《中国法律思
2、罗豪才主编《行政法学》，北京大学出版社，2000年3月第3版；
3、魏定仁主
4、郑志龙主编《行政管理学》，中央广播电视大学出版社，2000年5月第1版；
5、《湖南省“五”普法读
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