范文一:破除城乡二元结构
破除城乡二元结构
j|?会科学研究2009.4.
破除城乡二元结构实现城乡经济社会一体化
陆学艺
[摘要]城乡二元结构是造成深层次矛盾的根源,今后农村改革发展的目标是实现城乡
经济社会一体化,统筹城乡经济社会发展是解决好三农问题的根本途径.十七届三中全会通过
的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就此提出了明确意见,是一个很重要的纲
领性文件.
[关键词]《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》;城乡二元结构;城乡经济社
会一体化
(中图分类号]C912.82(文献标识码]A[文章编号]1000—4769(2009)04—0104—05 城乡二元结构是造成深层次矛盾的根源,今
后农村改革发展的目标是实现城乡经济社会一体
化,统筹城乡经济社会发展是解决好三农问题的
根本途径.十七届三中全会通过的《关于推进农
村改革发展若干重大问题的决定》,全面,系统,
深刻地分析了当前国内国际形势,从全局出发,
明确指出了三农问题的病根,指明了今后农村改
革发展的前景,并提出了实现这个宏大目标的方
针,政策和措施,这是一个很重要的纲领性文件.
一
,三农问题的病根是城乡二元结构
我们的党和国家历来重视农业,农村,农民
问题,并为此投入了巨大的人力,物力和财力. 纵观世界各工业化国家,没有哪个国家在工业化, 城市化过程中,能像我国这样,把农业,农村和 农民工作一贯放在重要位置.十六大以后,党中 央明确宣布,把解决好三农问题作为党和政府工 作的重中之重.自此,党和政府采取了一系列支 农,惠农的政策和措施,每年召开一次农村工作 会议,连续发了六个"中央一号文件",指导全 国农村的改革和发展工作.2004年中央一号文件 决定取消农业特产税,逐年减征农业税,2006年 正式宣布废止农业税条例,从此破天荒地实现了 农民种田不交皇粮国税,这是一项重大的具有历 史意义的改革.现在农民种地已经享有四不交 (不交农业税,屠宰税,牧业税,农业特产税) 和四补贴(种粮补贴,良种补贴,购置农机具补 贴,农业生产资料综合补贴).据有关部门统计, 四不交,减轻农民负担1250亿元,2008年四补 贴使农民增收1028亿元.2005年,中央提出建 设$-t-~主义新农村的战略,由此采取了一系列新 举措,其中一个重要方面,是国家增加支农资金 的投入.2008年中央投入5625亿元,比2002年 的1581亿元增长2.5倍,并正在逐步形成支农, 惠农的政策体系.十六大以来,农村的教育,科 技,医疗卫生,社会保障,公共服务等项事业都 得到了大的发展,农村义务教育普遍实行,重新 建立新农村合作医疗体系,普遍实行了最低生活 保障制度,正在建立新型的农村社会养老保险制 度,提出了要逐步实现使农民享有均等化的公共 (作者简介]陆学艺,中国社会科学院荣誉学部委员,中国社会科学院社会学研究所
研究员,中国社
会学会荣誉会长,北京100732. ?
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服务.2007年全国农村贫困人口减少到1490 万人.
十六大以来,党中央采取了这一系列切实有 力的措施,进一步调动了广大农民的生产积极性, 扭转了改革开放以来农业第二次徘徊的局面 (1998年粮食达到10246亿斤,自1999年开始, 连续5年减产,2003年为8614亿斤,降到1991 年的水平),2004年开始,粮食已连续4年增产, 2007年达到10032亿斤.2008年政策好,农民努 力,天也帮忙,风调雨顺,取得了又一个特大丰 收年,粮食总产10570亿斤,达到历史最高水平, 农民收入也有较大幅度的提高.从历史上看,新 中国建立以后,近60年来,历史上曾经有过两个 农村发展的黄金时期,一个是1949—1955年,第 二个是1978—1984年,这两段时间农业(主要是 粮食)连年大丰收,农民收入连年大幅增加.从 2004—2008年,农业(粮食)已经连续5年增 产,农民收入连年大幅增长.所以说中国农村现 在已进入第三个黄金时期.当然还要看2009这一 年了.
从各;b-面情况看,当前的农村形势应该说是 很好的.x,-J-~,十七届三中全会文件的第一部分 作了五个方面的概括和肯定,并且指出,农村改 革发展的伟大实践,为建立和完善社会主义市场 经济体制,为实现人民生活总体小康,为保持社
会大局稳定,为开辟中国特色社会主义道路作出 了巨大贡献.这种来之不易的农村大好形势,对 于中国目前要应对国际金融风暴,保持国民经济 持续,平稳增长,都有极其重要的意义.但是从 国际国内形势的全局看,从全面建设小康社会的 要求看,从国民经济要持续稳定快速发展对农业 的要求看,特别是从9亿农民在参与改革发展共 享改革发展的成果看,当前我国三农问题仍然还 是比较严峻的.文件用了三句话:"农业基础仍 然落后,最需要加强;农村发展仍然滞后,最需 要扶持;农民增收仍然困难,最需要加快".这 三句话,分量很重,但这是当前三农形势的客观 现象,是确实的,讲得很恳切,表达了9亿农民 和数百万农村工作者的心声.
这三句话表明,当前我国三农形势还很严峻. 为什么投入了这么大的力量,花了这么长的时间, 三农问题仍是屡解不决呢?历史的经验告诉我们, 凡是某一个问题,不是一个地方,几个地方有, 而是普遍地出现;不是一年,两年解决不了,而 是长期解决不好,这就不是一般的工作问题,而 一
定是结构问题,体制问题.这就不是靠加强领 导,加大工作力度能解决的,而一定要通过改革 体制,通过调整结构,通过制定新的政策,措施 才能解决.三农问题就是这样一个结构性,体制 性问题.像看病一样,过去所以屡治不愈,就是 还没有把问题的病根找准,用了很多药,但没有 对症.这次十七届三中全会,把病根找出来了. 三农问题本质上是个结构问题,体制问题.
以2007年为例,在2007年的GDP中,一产占 11.3%.二产占48.6%,三产占40.1%,这是经 济结构;但在当年的就业结构中,一产的劳力占 全国总就业人数的40.8%,二产占26.8%,三产 占39.4%;在当年的城乡结构和.6-'r配结构中,农 村常住人口占全国总人口的55.1%.从这几个结 构中,可以看到:第一,一产业40.8%的劳动 力,只创造了11.3%的增加值,有29.5个百分 点的结构差,说明农业劳动生产率太低了.这不 是因为农民不好好干,也不是农民不能干好,而 是因为在城乡体制下,使他们的生产资料太少, 他们想干-tP_,不能干.第二,在分配结构中, 55.1%的农村常住人口,主要靠分享11.3%的财 富生活,农民怎么能不苦,农村怎么能不穷.可 见,现在的城乡结构,经济社会结构,既不平衡, 也不合理,不改变这个结构,不减少农民,农民 就富不起来,三农问题也就解决不了. 现行的不合理,~alz-衡的城乡结构,经济社 会结构,则是1950年代以来,我国长期实行计划 经济体制条件下的户口,土地,就业,社会保障 等等一系列制度而形成的,总称为城乡二元结构. 这种城乡二元结构,同国外讲的不完全一样,刘 易斯的二元结构,主要是讲城乡二元经济结构. 中国的城乡二元结构,是在上述一系列体制下逐 步形成的,既是经济结构,也是社会结构.应该 称作城乡二元经济社会结构.它以户口制度为基 础,把公民划分为非农业人口和农业人口.国家 对城市居民(非农业户口)实行一种政策,对农 民(农业户口)实行另一种政策.对这种格局,
有学者称为"城乡分治,一国两策".其基本特 征是:
在政治上不平等对待.对工人,干部,知识 分子等非农业户口的人,认为是体制内,对农民 认为是体制外的,实行另一种政策.如选举人民 代表大会的代表,城乡居民选举比例是不相同的, 选全国人民代表大会,十届人大以前,城市居民 22万人选一个代表,而农民要88万人选一个 代表.
在经济上,不等价交换.农村长期实行统购 ?
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派购粮食和农产品制度,通过剪刀差强制农民给 国家作贡献;1990年代以来,通过低价征用土
,长期廉价 地,积累大量资金;用农民512的形式
使用农村劳动力,有人估算这两种形式,农民为 社会作的贡献,可以以万亿元计,远远大于剪刀 差作的贡献.
在社会上,实行非普惠制.教育,医疗,社 会保障等公共产品,对城市居民和农民,无论在 提供的方式,内容,数量,质量方面都是不同的, 差另U很大.
长期实行这种政治,经济,社会等方面的政 策,形成了中国特有的城乡经济社会二元结构, 把农民束缚在狭小的土地上,限制封闭在农村里, 阻碍了农业生产的发展,使农民贫困,农村落后 的问题,长期得不到应有的解决.
对于三农问题的这个症结所在,十七届三中 全会的《决定》明确指出了.《决定》说:"我国
农村正在发生新的变革,我国农业参与国际合作 和竞争正面临新的局面,推进农村改革发展具备 许多有利条件,也面对不少困难和挑战,特别是 城乡二元结构造成的深层次矛盾突出".接着指 出目前"农村经济体制尚不完善","农业发展方 式依然粗放","农村社会事业和公共服务水平较 低","区域发展和城乡居民收入差距扩大"等问 题.在《决定》第一部分的最后说:现在已进入 要"着力破除城乡二元结构"的重要时期.这样 阐明"城乡二元结构造成的深层次矛盾突出", 也就是说这是"三农"问题的病根,今后要"着 力破除城乡二元结构".这样的论断,在党中央 的文件上,还是第一次(2004年,十六届三中全 会文件中曾提过:"建立有利于逐步改变城乡二 元经济结构的体制").就像人看病一样,把病诊 断对,把病因找准,病就好治了.
二,农村改革发展的前景是实现
城乡经济社会发展一体化
十七届三中全会的《决定》指出:"我国总 体上已进人以工促农,以城带乡的发展阶段,进 入加快改造传统农业,走中国特色农业现代化道 路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构,形 成城乡经济社会一体化新格局的重要时期".这 段不足百字的论述,把目前我国农村改革发展的 时代特征,指导思想,目标任务,方针路径都说 清楚了.关键问题有两个,一是"形成城乡经济 社会一体化的新格局",这是战略目标,是要达
"着力破除城乡二元结构", 到的根本要求;二是
?
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这是大的方针.古语云:不破不立,前面讲过三 农问题的病根是城乡二元结构,不破这个二元结 构,三农问题就解决不好,城乡一体化就实现不 了.这两句都是十七大以来的新话,是新的共识, 是改革开放30年来解决三农问题的经验和教训的 总结.
中国的改革是从农村开始的.农村实行家庭 联产承包责任制,农民获得了土地的使用权,农 业的经营权,得到了自主和实惠,调动了农民的 生产积极性,农业连续丰产,农民连年增收,迎 来了(1978—1984年)农村发展的黄金时期.但 这实质上还只是农村生产体制的改革,1985年以 后,当改革进人到流通领域和产业结构调整等领 域时,因为整个计划经济体制形成的户口制度, 就业制度,流通体制,价格体制,财政体制等还 没有改,农村第二步改革就遇到障碍,实际改不 下去,1988年以后,连农村gg--~改革的说法也 不提了.当年计划经济体制下形成的这些体制, 虽然也进行过一些改革,但是至今还没有实质性 的改变,所以农业农村形势时晴时阴,变化不定. 相比较而言,1980年代中期以后,城市体制,二 三产业,国有企业体制的改革,虽然也有曲折, 但一直坚持了下来,而且不断取得进展.现在的 城市体制,二三产业体制,已经基本实现了社会 主义市场经济体制,而农村,农业则基本上还不 是社会主义市场经济体制.这种城乡二元结构性, 体制性矛盾,是造成农业基础仍然薄弱,农村发 展仍然滞后,农民增收仍然困难的根本原因. 党和国家从中国特色社会主义事业总体布局
和全面建设小康社会的战略全局出发,提出了要 形成城乡经济社会一体化新格局的战略目标,具 有十分重要的意义.
实现城乡经济社会一体化是一个远大的宏伟 目标,第一步的任务是先要形成城乡一体化的新 格局.《决定》提出"到2020年,农村改革发展 的基本目标任务是:农村经济体制更加健全,城 乡经济社会一体化体制机制基本建立"等六个方 面的目标和任务.现在的情况是,城乡是二元的, 两种结构,两种体制;一头先进,一头落后;一 头富裕,一头贫困;城市发展快,农村发展慢. 中央虽然已经提出,现在已经到了工业反哺农业, 城市支持农村的历史阶段,采取了多予少取放活 的方针,在实际工作中也确实实行了许多支农,惠 农,强农的新政策,新举措.但是因为城乡二元分 割的体制还没有改过来,在实践中,现行的剪刀差, 征地,财政,金融,农民工等体制,限制了农民生产 积极性的发挥,也阻碍了农村生产力的发展,再加 上这些体制像抽水机一样,使农村的土地,资源,资 金,劳力,人才源源不断地向城市倾流.这就是为 什么2002年十六大就提出了要使"工农差别,城乡 差别和地区差别的趋势逐步扭转"的任务,不仅没 有完成,城乡差距反而在逐年扩大的原因(2002年 城乡居民收入差距是3.11:1,2007年是3.33:1, 2008年扩大为3.38:1).可见,不改革这种城乡二 元结构和体制,要形成城乡经济社会一体化的新格 局是不可能的.
客观地说,改革开放30年来,我国的农业, 农村都取得了很大的成就,都有了很大的进步,
我国的农民,无论是收入水平,还是生活水平, 都有了很大的提高,1978年,农民人均纯收入只 有134元,2007达到4140元,按可比价格计算, 增长6.34倍,年均增长7.1%,这样的长期持续 增长,在历史上是罕见的,就是与改革开放前30 年比,也是不可同日而语的.我们现在说农业仍 然薄弱,农业仍然落后,是相对于国家社会主义 现代化建设事业,相对于国民经济发展多方面的 需求,还得不到充分的满足.说农民苦,说农民 增收仍然困难,是相对于同城市居民,-._--产业 职工有更多收入的比较,是相对于改革开放以来 取得的伟大成果而言,农民还没有享得应有的份 额.农民自己与过去比,已经是很好的了.所以, 我们到各地调查,大多数农民对于党和国家的农 村政策,特别是十六大以来的多项惠农强农举措 还是满意的.
30年来,三农工作取得了巨大的成就,而这 些成就是在农村改革还没有完全到位,还是在城 乡二元经济社会结构的背景下实现的.十七届--- 中全会《决定》提出,今后要着力破除城乡二元 结构,形成城乡经济社会一体化格局.这项改革 真的到位了,实现了,诸如计划经济体制条件下 形成的户口制度,土地制度,社会体制,财政体 制,社会保障等体制机制都通过改革,把问题解 决好了.在农村,也实现了社会主义市场经济新 体制,同城市的社会主义市场经济体制衔接起来, 城乡经济社会一体化的格局就形成了.做到了这 一
点,必将把亿万农民的积极性进一步调动起来,
投入到社会主义现代化建设中去,农业增产,农 民增收,农村繁荣,社会稳定的局面就是必然的. 过去我们常说"没有农业现代化就没有国家的现 代化,没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定, 没有农民全面小康就没有全国人民全面小康". 如果我们真能按照十七届三中全会决定,实现 "破除城乡二元结构,形成城乡经济社会一体化 新格局",那么中国特色的社会主义现代化,国 家的繁荣稳定和全国人民的全面小康就能够实现. 所以,有学者评论:十一届三中全会的重要决定, 是中国改革开放30年来取得伟大成功的起点;十 七届三中全会的重要决定,是未来30年中国实现 又一次大飞跃的起点.这是很有道理的. 三,统筹城乡经济社会发展
是解决好三农问题的根本方针
"统筹城乡经济社会发展",最早是在十六 大政治报告中提出来的.作为建设现代化农业, 发展农村经济,增加农民收入的重大原则,也就 是解决好三农问题的根本方针.2002年后每年中 央全会所作的决定,都一再重申这个重大原则, 这次十七届三中全会再次重申:"必须统筹城乡 经济社会发展,始终把着力构建新型工农,城乡 关系作为加快推进现代化的重大战略".6年过去 了,我国的城市和乡村都有了很大的发展,经济 和社会也都有了很大的进步,这是要充分肯定的. 但是城市发展得快,农村发展得慢;经济这条腿 长,社会这条腿短的格局,还没有从根本上扭转. 一
个重要的例证,就是城乡差距还在继续扩大.
这表明统筹城乡经济社会这个方针还没有得到全 面有效的贯彻.
所谓统筹,就是要兼顾,要协调,要平衡, 使城乡经济社会协调发展.在这里,统筹的主体 是党中央,国务院和各级地方党委和政府,按照 统筹兼顾的原则,进行宏观调控,改变过去重 (城市)一头,轻(农村)一头,乃至挖一头 (农村),补一头(城市)的做法.现在我国的人 均GDP已超过3000美元,到了"以工哺农,以 城带乡"的阶段,所谓哺,就是反哺,就是工业 和城市应该补贴农业和农村,把过去的调控方向 倒过来.当然,中国是个大国,船大要掉头,很 不容易,这涉及到认识观念,体制,机制,利益 关系,工作路径等等方面,工作难度很大,将是 一
个比较长的过程.但是,作为统筹,调控主体 的各级党委和政府一定先要有新的观念和认识. 历史阶段不同了,战略方向和工作任务就应该作 相应的改变.说得通俗一点,过去是给工业,城 市吃偏饭,现在是以工哺农,以城带乡的历史新 阶段,就应该给农业,农村吃一点偏饭,否则, 城乡经济社会一体化的格局就形成不了,"统筹 城乡经济社会发展"就只会是一句空话.所以, 要落实贯彻统筹城乡经济社会发展这个重大战略 ?
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和方针,作为统筹主体的各级党委和政府,首先 要有明确的认识.
其次,要贯彻落实统筹城乡经济社会发展,
必须对现行的城乡体制机制进行改革.十七届三 中全会的《决定》指出:"必须统筹城乡经济社 会发展,始终把着力构建新型工农,城乡关系作 为加快推进现代化的重大战略.统筹工业48,城 镇48,农业现代化建设,加快建立健全以工促农, 以城带乡长效机制,调整国民收入格局,巩固和 完善强农惠农政策,把国家基础设施建设和社会 事业发展重点放在农村,推进城乡基本公共服务 均等48,实现城乡,区域协调发展,使广大农民 平等参与现代化进程,共享改革发展成果".《决 定》这一段共讲了1O个方面的战略任务,这些 任务完成了,城乡一体化的远大目标也就实现了. 这些任务,多数以前的决定都提出过,为什么多 年实现不了呢?一个重要原因,就是前面讲过的 我国目前还是个城乡二元经济社会的结构,而这 个结构是由计划经济体制条件下形成的一系列城 乡分治的体制机制决定的.不先改革这些城乡分 治的体制机制,上述要统筹的l0个方面就实现不 了.所以要统筹城乡经济社会发展,就一定要统 筹安排进行诸如户口制度,土地制度,财政金融 体制,教育医疗体制,社会保障体制等方面的改 革,这些方面的每一项改革,都涉及到全局,单 靠农业,农村方面的力量是改不动的,而必须由 党和国家,各级党委,政府统筹安排来进行.所 以,要实现城乡经济社会一体化的理想,应该把 统筹城乡经济社会发展加进改革的内容,称为统 筹城乡经济社会的改革和发展.
第三,要实现统筹城乡经济社会发展的战略 任务,必须在组织上落实.政治路线决定组织路
线,组织路线是为政治路线服务的.建国以来, 特别是改革开放以来,社会主义建设实践证明, 这个理论是正确的.可以总结出一条基本经验, 凡是党和国家决定提出的战略任务和重大任务, 都必须在组织上落实,要有组织,要有人去具体 贯彻执行才能实现.如果这个战略任务,只停留 在会议上,文件上,没有组织保证,就只能是一 纸空文,我们有许多重要的事项,讲了多年,鲜 有成效,源于没有从组织上落实,正反两方面的 经验都证明了这点.计划生育工作,是天大的难 ?
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事,我们国家做成功了,一个关键的举措,就因 为从上到下,建立了计划生育委员会,有组织作 保证.
农业是安天下,定民心,稳社会的战略产 业,三农工作是我们党各项工作的重中之重.30 年来,每年的中央全会,两会,三农问题都是讨 论研究的重点问题,有三次中央全会专门讨论三 农问题,并作出了重大决定.党中央,国务院几 乎每年召开农村工作会议,已经先后发了11个 中央一号文件.社会各界也都十分关心重视农 业,农村,农民问题,有众多的专家,学者深入 农村,访贫问难,调查研究,出谋划策,着书立 说,写出的调研报告,政策建议,论文着作,真 是汗牛充栋,比任何同类问题的论着多得多.全 国上下,如此重视三农问题的解决,这在国际工
,现代化历史上,可以说是绝无仅 业化,城市化
有的.但为什么三农问题仍然是层出不穷,屡解
不决,久治不愈呢?一个重要的原因是,中央关 于解决"三农"问题的这些正确的方针,政策, 还没有在组织上落实.十七届三中全会作出的 《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 从当前国际国内形势的全局出发,找准了三农问 题的症结所在,提出了实现城乡经济社会一体化 的宏伟目标,指出了解决好三农问题的方针政 策,是一个在新时期推进农村改革发展的纲领性 文件,无论从理论高度和实际操作层面评价,都 是个很好的文件.按照文件指出的指导思想,目 标任务,方针政策去做,"三农"问题不仅能够 解决好,而且农村会再一次振兴起来,为未来 30年中国崛起奠定一个坚实的基础,成为又一 个新的历史起点.但这样好的《决定》,怎么贯 彻落实呢?按现在农口群龙治水又群龙无首的组 织状况,这个《决定》是很难贯彻落实好的. 社会上有"政策出不了中南海"的议论,这是 言过其实.但农村问题的政策,出不了农口,却 是现实.《决定》里指出的要破除城乡二元结 构,要形成城乡经济社会发展一体化新格局,要 统筹城乡经济社会发展等等的任务,仅在农口内 部是解决不了的.所以,在新时期,建一个为党 中央解决好三农问题的工作机构,从组织上落实 统筹城乡经济社会的改革和发展这个重大战略任 务,就很有必要.
(责任编辑:何频)
范文二:破除城乡二元结构
破除城乡二元结构
第30卷第1期吉首大学学报(社会科学版)
Vo1.30,No.1JournalofJishouUniversity(SocialSciencesEdition)
2009年i月
Jan.2009
经济学研究
破除城乡二元结构着力化解"三农"难题
许经勇
(厦门大学经济学院,福建厦门361005)
摘要:我国经济体制改革是从农村率先启动并由此带动整个国民经济的体制改革.但是值得人们深思的是,
改革开放3O年来城乡差别不仅没有缩小,而且还呈扩大的趋势.究其深层原因,就在于城乡二元结构体制还没
有根本上改变,城乡差别的制度与体制基础依然存在.十七届三中全会因此把破除城乡二元结构,统筹城乡发
展,实现城乡经济社会一体化上升到化解"三农"难题的首要地位. 关键词:农村改革;城乡二元结构;城乡一体化
中图分类号:F320.2文献标识码:A文章编号:1007—4074(2009)O1一O1O3一O5 作者简介:许经勇(1938一),男,福建惠安人,国家级有突出贡献专家,厦门大学经济学院教授,博士生导师.
一
,十七届三中全会为何选择农
村改革与发展作为主题
农村是我国计划经济体制最薄弱的地区,或者
说是计划经济条件下得到利益较小,付出代价较大
的地区.广大农民群众蕴藏着极大的改革积极性.
3O年前,我国的经济体制改革就是从农村率先启
动的,并由此有效地带动了城市的经济体制改革, 使整个经济社会发生了深刻的变化,取得了举世瞩 目的光辉成就.正如**所说的:从中国实际出 发,我们首先解决农村问题.30年来农村改革的 顺利推进,农村发展取得的成效,为建设和完善我 国社会主义初级阶段的基本经济制度,为社会主义 市场经济体制进行创造性的探索,为实现人民从温 饱不足到总体小康的历史性跨越,推进社会主义现 代化建设做出了巨大的贡献,为成功地开创中国特 色社会主义道路积累了宝贵的经验.从这个意义 *收稿日期:20O8一l1—28
上说,3O年前,我国农村改革发展是建设和发展中 国特色社会主义的一个切人点.在中央决定隆重 庆祝改革开放30周年的时刻,很有必要认真总结 农村改革发展30年的成功经验.如果说30年前 我国农村改革发展是建设和发展中国特色社会主 义的一个切入点,那么30年后我国农村改革发展 是建设和完善中国特色社会主义的关节点.但是, 改革开放30年来我国农村经济体制改革,只废除 计划经济体制在农村的一个重要支柱即政社合一 的农村人民公社,而另一个重要支柱即城乡二元结 构体制,并没有从根本上被触动.以权利和义务的 不对等为基础的城乡二元结构体制始终没有得到 改变.虽然在一定时期内也能带来国民经济的高 速度增长,甚至可以这样说,正由于保留了城乡二 元结构体制,才推动了国民经济如此高速度的增 长.但是这种经济增长方式是建立在抑制农业,农 村发展的基础上,以及建立在抑制扩大内需,特别 是扩大消费需求的基础上的,它不仅没有缩小城乡
差别,还导致城乡差别的扩大,越来越成为国民经 济持续快速健康发展的主要障碍.客观上要求必 须把我国经济体制改革与发展的重心转向农村. 只有这样,才能促进整个国民经济持续快速健康发 展.十七届三中全会的"决定"指出,当前,我国改 革发展面临不少困难和挑战,特别是城乡二元结构 造成的深层次矛盾突出.从总体上说,农业基础仍 然薄弱,最需要加强;农村发展滞后,最需要扶持; 农民增收仍然困难,最需要加快.这三个"最"把 "三农"问题上升到我国经济社会发展的主要矛盾 方面.
****在党外人士座谈会上指出:从新 的历史起点,农村改革仍然是我国改革的关键环 节,农业,农村发展仍然是我国发展的战略基础. 抓住农村改革发展这个重点,就能掌握改革开放的 主动权,就能带动我国经济社会新一轮发展.怎样 理解农村改革仍然是我国改革的关键环节?30年 来,我国经济体制改革取得了重大的进展,社会主 义市场经济体制基本上建立起来,但是,作为计划 经济体制的重要支柱——城乡二元结构体制,仍没 有从根本上破除,必然妨碍着社会主义市场经济体 制的进一步完善.或必然成为完善社会主义市场 经济体制的主要障碍.我国农民收入增长所以较 为缓慢,我国农村发展之所以明显滞后,主要原因 在于农村市场化程度较低,计划经济成份较多,归 根到底,是由于城乡二元结构体制所造成的城乡分 割.所以十六届三中全会《关于完善社会主义市场 经济体制若干问题的决定》,在论述完善社会主义 市场经济体制的指针——科学发展观时,把统筹城
乡发展放在"五个统筹"的首要位置.说明了新世 纪的我国经济体制改革,不仅要着眼于城市,而且 要着眼于农村,着眼于改变城乡二元结构体制,促 进城乡协调发展.这既是完善社会主义市场经济 体制的迫切要求,也是促进国民经济持续,协调发 展的战略基础.对于我们这样一个有着众多农村 人口的发展中大国来说,实现全面建设小康社会的 宏伟目标,最艰巨,最繁重的任务在农村,最广泛, 最深厚的基础也在农村.正是建立在这种认识的 基础上,十七届三中全会的公报指出:继续解放思 想,必须结合农村改革发展这个伟大实践,大胆探 索,勇于开拓,以新的理念和思想破解农村发展难 题,为推动党的理论创新,实践创新提供不竭源泉. 坚持改革开放,必须把握农村改革这个重点,在统 ]O4
筹城乡改革上取得重大突破,给农村发展注入新的 动力,为整个经济社会发展增添新的活力.推动科 学发展,必须加强农业发展这个基础,确保国家粮 食安全和主要农产品有效供给,促进农业增产,农 民增收,农村繁荣,为经济社会全面协调可持续发 展提供有力支撑.促进社会和谐,必须抓住农村稳 定这个大局,完善农村社会管理,促进社会公平正 义,保证农民安居乐业,为实现国家长治久安打下 坚实基础.
二,破除城乡二元结构体制,是这
次全会释放的最强烈的信号
十七届三中全会的《决定》在分析推进农村改 革和发展面临的困难和挑战时指出:特别是城乡二 元结构造成的深层次矛盾突出.与其相联系,构建
城乡经济社会发展一体化体制机制要求紧迫.这 就把破除城乡二元结构摆在解决"三农"问题的首 要地位,也可以说统筹城乡发展,逐步实现城乡一 体化是解决"三农"问题的根本途径.
城乡二元结构体制是在特殊背景下形成的. 它把城市与农村分割开来,对立起来,为的是让农 民承担国家工业化的资本原始积累任务.在改革 开放以前的29年间,我国之所以要实行高度集中 的计划经济体制,在很大程度上是为了最大限度地 集中一切可能集中的资源,用于优先发展重工业, 加快工业化步伐,加快国防建设.而在一个农业占 很大比重的国家,超前工业化的资本原始积累任 务,主要是由农民来承担的,其方式是通过强制性 的农产品统购统销,把农产品价格压得很低,实施 工农产品价格剪刀差政策.为此,就必须运用城乡 分割的户籍制度,严格限制农村人口向城市流动. 而其基层经济组织形式,则是一大二公,政社合一 的农村人民公社.始于2O世纪7O年代末的我国 农村微观经济体制改革,废除了计划经济体制的一 个重要支柱——农村人民公社,但是,为什么没有 相应废除计划经济体制的另一个重要支柱——城 乡二元结构体制..这是因为我国的工业化和城市 化还需要农民继续为其提供资本原始积累.我国 经济体制改革以来,农民为国家工业化,城市化提 供资本原始积累,除了尚未完全消除的工农产品价 格剪刀差(1979—1994年共转移收入15000亿 元),还借助于农村劳动力的无限供给和城乡二元 劳动力市场分割,把农民工工资压到很低的水平. 凡是农民工输出数量最多,规模最大的省份,如四
川,安徽,河南,贵州等省,都是最穷的省;凡是农民 工没有输出的省,都是比较富裕的省.因为劳动力 是相对过剩的资源,又被城乡二元结构体制所分 割,其价值被严重的低估.与此同时,还借助于城 乡二元土地制度,禁止农民转让稀缺程度较高的土 地.国家通过低价征用农民的土地,高价转让给房 地产开发商,把相当大一部分土地级差收益转化为 工业化,城市化的启动资本.这就有利于降低我国 工业化,城市化成本.根据国务院发展研究中心的 一
份研究资料显示,目前土地出让金约占地方财政 的6O.2008年又是土地出让金纳入财政预算内 的第一年,地方政府对此将更为敏感.由于当前土 地市场低迷,一些地方政府的土地财政收入开始剧 减.数据显示,今年上半年,广州土地出让金仅相 当于去年的四分之一,上海仅相当于去年的九分之 一
,重庆仅相当于去年的四分之一.正因为这个缘 故,当近日住房与城乡建设部允许各地出手刺激房 市时,就有包括长沙,厦门,福州,西安,沈阳,南京, 杭州,天津,重庆,上海等18个城市立即采取措施, 具体包括向市民提供住房补贴,延长还贷期限,减 免相关税费和调高公积金贷款额度等.国务院也 要求降低税费支持居民买房.国务院近日发布的 保增长十大措施,明确提出,加大保障性住房建设 规模,降低住房交易税费,支持居民购房.中央最 近出台的楼市新政,是为了保投资,而不是托市,不 是为了保护高房价.国家统计局发言人在回答记 者提问时也指出,这不仅仅是为了增加财政收入,
同时是为了房地产业和整个国民经济的健康发展. 归根到底也是为了全国人民的利益.杭州市委书 记坦诚告诫杭州市民,房地产大幅下跌,最终倒霉 的还是老百姓.小道理要服从大道理.
城乡分割的户籍制度是城乡二元结构体制的 制度基础.目前全国许多地方户籍制度的改革更 多的是属于取消形式上的户籍歧视,仅仅在户籍登 记上体现城乡统一,依托在户籍身份上所产生的一 系列差别待遇取消则进展甚慢.我们认为深化户 籍制度改革的关键在于赋权,增利,即通过一系列 社会经济改革,逐步赋予农民与市民平等的国民待 遇,同等的社会保障权利和利益分享机会,最终改 变城乡居民的身份差别.户籍制度改革的重点不 在于户籍登记制度,而是在于增加农民的福利和权 利.城乡差别不完全在于收入的差别,更重要的是 来自中国农民与生俱来的权利不平等.与这些不 平等的权利相比,收入差距就显得不那么突出了. 正因为权利的巨大差异,才导致城乡居民收入的 差距.
城乡二元结构直接表现出来是城乡差别相当 悬殊,但实质上是城乡居民的地位,权利,义务,身 份的非对等性.以户籍制度为核心的城乡分割的 二元结构是由一系列城乡有别的复杂的,系统的制 度体系所组成的.在这种制度体系的制约下,社会 资源的分配与再分配在城乡之间实行的实际上是 两种不同的制度.要改变城乡二元结构,就必须要 进行一系列制度性变革,包括户籍制度,就业制度, 土地制度,教育制度,医疗制度,住房制度,保险制 度,财税制度,公共品供给制度等.其复杂性,艰巨
性,长期性我们必须有足够的认识.改革城乡二元 结构既取决于改革的力度,又取决于发展的程度, 而且改革的力度不能超越发展的程度. 为了统筹城乡发展,促进城乡一体化,就必须 建立促进城乡经济社会发展一体化制度.要尽快 在城乡规划,产业布局,基础设施建设,公共服务一 体化等方面取得新的突破,促进公共资源在城乡之 间均衡配置,生产要素在城乡之间自由流动,推进 城乡经济社会发展融合.制度建设是一个渐渐过 程,我们当前所处的阶段是:以取消"农业四税"为 标志,开始向基本实现城乡公平统一的税赋和制度 过渡;以实施农村义务教育"两免一补"为标志,开 始向基本实现城乡同等义务教育制度转变;以建立 新型农村合作医疗制度为标志,开始向基本实现城 乡平等的医疗服务制度的方向转变;以探索建立农 村最低生活保障制度为标志,开始向基本实现覆盖 城乡的社会保障制度方向转变;以全面保护农民工 权益为标志,开始向基本实现城乡统一的劳动力市 场和公平竞争的就业制度方向转变.等等.特别 需要指出的是,保护农民工的合法权益,完成农民 工从农民向市民的转变,是我国城市化所面临的特 殊难题.十七届三中全会的"决定"指出,要逐步实 现农民工劳动报酬,子女就学,公共卫生,住房租购 等与城镇居民享有同等待遇,改善农民工劳动条 件,保障生产安全,扩充农民工工伤,医疗,养老保 险覆盖面.逐步建立城乡统一的人力资源市场,引 导农民有序外出就业,鼓励农民就近转移就业,扶 持农民返乡创业.
三,十七届三中全会《决定》中的
农村土地制度新亮点
土地问题的核心是一个土地级差收益归谁所 1O5
有,由谁支配的问题.我国现行的城乡二元土地制 度给地方政府大搞城市化建设提供了便利.即农 村集体所有的土地不能直接进入土地一级市场,当 农民的农用地要变成城市建设用地,土地的性质必 须由原来的集体所有变成国家所有,由国家垄断土
地一级市场.而按照我国现行法律规定,对失地农民和集体的补偿,是根据土地作为农业用地的产值 的若干倍补偿.而土地作为非农建设用地,即城市 建设用地所带来的巨额级差土地收入与农民无关. 这种不合理的土地制度是必须要逐步加以改革的. 关于当前我国农村土地制度,十七届三中全会 的《决定》首先强调稳定和完善农村土地家庭承包 的基本经营制度.明确指出,家庭承包经营不仅适 应社会主义市场经济体制,同时符合农业生产特 点,是党在农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持. 现有土地承包关系要保持稳定并长久不变.把以 往的"长期不变"改变为"长久不变",虽然只有一个 字之差,但进一步强化了这种制度的长期性,稳定 性,不改变性.与此同时,还要赋予农民更加充分 而有保障的土地承包经营权,推进农业经营体制创 新,包括发展农业产业化组织形式,社会化服务体 系,以及农民专业合作社.我们必须深刻认识到, 家庭承包制并不仅仅是为了解决温饱问题而采取 的权宜之计,它是适应农业生产的特点和要求或者 说是适应生物生产过程的要求;它与生产力水平高 低没有内在本质联系,不存在着生产力水平提高了
就得加以改变的问题.也就是说,家庭承包经营既 适合于传统农业,也适合于现代农业.在这一点 上,不能有丝毫的动摇.
其次强调健全严格规范的农村土地管理制度. 坚持最严格的耕地保护制度,坚决守住十八亿亩耕 地红线.我国现有的耕地只有18.27亿亩.统计 数字表明,2000年至2007年,我国耕地从19.24 亿亩降到18.26亿亩,7年减少9800万亩,每年平 均减少1400万亩.我国城市化过程中的土地供 求已经到了相当尖锐的地步.根据国家发改委披 露的信息,地方政府的发展冲动正在不断地挑战上 述土地新政.按一亿元GDP增长需要300亩土地 计算,今年山东省计划新增60万亩建设用地,国家 只批准给予22万亩;河南省按GDP增长计划,今 年需要45万亩土地,但国家只批准给予17.5万 亩.两省缺口都在2/3左右.
再次是建立健全土地承包经营权流转市场,按 照依法自愿有偿原则,允许农民以转包,出租,互 106
换,转让,股份合作等形式流转土地承包经营权,发 展农业适度规模经营,有条件的地方可以发展专业 大户,家庭农场,农民专业合作社等规模经营主体. 这就是说能够进行流转的,是农民对集体土地的承 包经营权,而非土地本身.其流转的对象仅仅是农
业内部的个人或合作组织,而非城市工商资本.流转的用途被严格界定为农业生产经营本身,而非建 设用地.正如十七届三中全会"决定"指出:不得改 变土地集体所有制性质,不得改变土地用途,不得 损害农民土地承包权益.依法征收(与征用不同)
农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村 集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就 业,住房,社会保障.新一轮农村改革发展,从长远 看,仍然是以土地制度为核心,但它将突破城乡二 元结构体制的制约,包括为农民分享工业化,城市 化发展成果创造条件.中国农民拥有被称为中国 最大的一笔财富即农民集体土地,它包括经营耕 地,林地和住用宅基地.在世界上规模空前的工业 化,城市化过程中,这些农村土地一旦被征用于工 业或城市用地,产生的财富是惊人的,然而,在这之 前农民却不能分享应有的收益.根据十七届三中 全会"决定"的精神,当前应当采取稳健的步骤,来 界定,确保,扩大农民土地权利,使农民享有更大的 土地处分权利.一是贼予农民长久性(而不仅仅是 长期性)的土地承包经营权.为此,就必须设计和 颁发统一的农村土地使用权证书,建立有效的农村 土地权利登记系统;二是健全对被征地农民的公平 合理补偿机制.要缩小强制性征地范围,对土地征 用的"公共利益"要作出明确的法律界定.要维护 被征地农民的合法权益,加快建立包括最低生活保 障,养老保险和医疗保险在内的多种形式失地农民 社会保障.十七届三中全会的决定指出,逐步建立 城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体 经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场, 以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的 前提下,与国有土地享有平等权益.但要抓紧完善 相关法律法规和配套政策.十七届三中全会的"决 定"的新亮点,就是提出建立"两个市场",即建立健 全土地承包经营权流转市场和逐步建立城乡统一
的建设用地市场.
3O年前,我国农村经济体制改革,赋予农民土 地承包经营权,既解决了国家粮食增产,又解决了 农民的增收.但是,3O年来随着我国经济社会的 发展,土地越来越稀缺,土地功能越来越拓展,土地 不仅可以种粮食,还可以发展工业,搞城市化建设, 赋予土地财富的巨大增值空间.但是,受一系列制 度性,政策性因素的制约,农民始终未能参与分享 工业化,城市化的成果,城乡差别因此呈不断扩大 趋势.由于农民不能选择农地这一稀缺程度较高 的资源与其他社会群体进行交换,就只能以稀缺程 度很低的劳动力进行交换,这就必然限制农民的资 本积累,削弱了农民向城市转移的支付能力,导致 我国农民只能进城打工,无力在城市定居.那么, 为什么作为破解"三农"问题钥匙的农村土地流转 政策,这次依旧没有出台,我认为主要有两方面的 原因:第一,在现阶段推动我国国民经济高速增长 的过程中,土地起到了发动机,动力源的作用.如 果我们要保护农民的权益,把土地在工业化,城市 化过程中增值了的价值还给农民,我国政府主导型 的工业化,城市化就不可能像目前这样的速度向前 推进.国民经济的增长速度就会掉下来;第二,在 现阶段,对于农民来说,土地兼有生产与保障两种 功能,是农民赖以生存的最基本条件.农民土地流 转涉及劳动力的有效转移,农民工就业的稳定性以 及农民工向市民的转变,耕地与粮食安全保障,社 会秩序的稳定,等等,是一个很复杂的问题,不可操 之过急.国务院有关部门近日重申,农民土地承包 经营权,宅基地和住房都不能作为抵押向银行贷
款,因为上述条件是农民生存的最基本的依靠.
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(责任编辑:彭介忠)
BreakingthroughtheDualUrbanandRuralStructureandSolvingthe
ProblemsRelatingtoAgriculture,RuralAreasandFarmers
XUJing—yong
(CollegeofEconomy,XiamenUniversity,Xiamen,Fujian361005.China)
Abstract:Thereformofeconomicsysteminourcountrybeganfromruralareasandithasdriventhere-
formofthewholenationaleconomicsystem.However,reflectingthe30一
yearprocessofreformandopen,
ingup,wefindthatthegapbetweentheurbanandruralisnotnarrowed;instead,itisbeingwidened.The
deepreasonforthisisthatthedualurbanandruralstructurehasnotchangedthoroughly,andtherestill
existsthesystematicfoundationforthegap.Tosolvetheproblemsrelatingtoagriculture,ruralareasand
farmers,theThirdPlenarySessionoftheEleventhCentralCommitteeputitatthefirstandforemostpo-
sitiontobreakthroughthedualurbanandruralstructure,plantheurbanandruraldevelopmentasa
whole,andfosterintegrationofurbanandruraieconomy.
Keywords:ruralreform;thedualurbanandruralstructure;integrationoftheurbanandrura1 1O7
范文三:如何破除城乡二元结构
如何除城破乡元结构二
《
中中央关共于全深化面改若革干重问题大决定的(》以简称《决下》定指出),城乡二结构是制约城元乡发展一体的主化障要碍必。健全体须制机制,形以工促农成以城带乡、、农工惠互、乡城一的新体工型农城乡关系让广,农民平等大参现与代化程。进当前,
如破何除二元结,实现城乡要构素等平换交公共和资均源衡配,促置农进转业人口市民化,关移系未着改革来全。局
经方营怎式样创新?
"这第是二了,茬一上种茬豆土净挣十,万这一年来挣下少不钱,俺呢真尝正到了地土流的甜头。转"河省栾城县柳北屯乡辛林李村农民李增贵庄在他的棚里大说。
土地在流转过程中,李贵不增仅以拿到可地租金这土项定收入固,还可帮助承以包营经进行户设农业的种植施管理,包承合作社的蔬菜大棚里植豆角、西红种柿、菜等菠,每年均收入两万余棚。
元着随城镇化速加推,农业劳进动力大模规城向镇和非农业产转,移村农地土流转日益活,将跃来谁来种""地"和么种地怎成"为当前切需迫回要答两的问大题
。在这种形势下我,们究还竟要不坚要持家庭营这经基本形式一土,流地转又如何该前向进推
?此对中,农国科院业经农与济展研发所所长究富秦为认,村基农经营本制是度的党农政村策的基,《决定石明》强调确持坚家经庭营在业中农的基础地位,推进家性庭营、集经经体、合营经作营企、业营经共同发展的等业农营经方创式新这,既有对庭联产承家包任责制这一本经营基度的继承,制有更适应际农国发业展律的拓展规。
中农村央工作领导组办公室小任主锡文分陈说,析"农业经营主体多样的化,是农向现代业演化进程中过的然现象必据。关部门统有,到2012计年年,我国底村农承包集体地的耕民农庭约2.3家户亿其,中约4有40万户发生4了流出转承耕地的包为行(承包农户总占数1的932.)%"。
同他时出,目前提我仍国从在事业生农经产营的农家庭民1约.9亿,他们户营的耕经面地(积括流转来的耕包地占农村家)庭承包地总面耕积9的2.5%。表这明农,民家庭是我仍农国最业主要生产经的主营。体"我国
前还目有约.1亿户9农家庭民经在耕地,如营果要达到均经户百亩营右左耕地规的,模就需那转移要出09%以的上户农这不,是短期内能时够实现。"陈锡文表示的,未,要来家在经庭营础上基进推农经业体营系的创新从我国具体国,情出推进发地耕的度规模经营。适国务院发
展究研中农心经村济究研部长部兴叶则认庆为深化,农改村,完革农村善基本经制度营要,究研
农村土所有地、权承权包经、营权三者之的间关系。叶兴建庆,议照按尊重集"体所权有、断农户承包权划保、务护农者经权营"的思路,完农善土村地度制在坚。集体持所的有前下提承,包要权予有资格赋人的以体,现公;平经权要配营给置能力的人,有以体效率现只。有样这才能更好地,适应推进镇城和化代现农业的新要。求城乡要素
何平等如换交?近
,安日省徽出《关台深于农化村综合革示改范点试工的作指意导见》其,中最,人引注关政的是策试点"农地村集建体设用可以地通过让、出转等方租流转,用于式业、商业工旅、游和民农宅住区小设建""高提农在土地民增值收中的分配益例,比保被确征地民生活水农有平提、高远长生计保有"等障。外此安,还将建立统徽的城乡土一交易市地场。这
明表新,一土地管轮制理改度已经革初端倪现。事
实上,在此之前重庆、,江、广东浙湖北等多个省、已市经始进开农村土地行转试流点。
村土农地制度如应何革?对改,此《定》提出"决赋农民予更多产财权利""推城进乡素要平交等"换"障保农民平分享土地增公收益"值,这为等未来的革指明改方向。了然而,改如何向纵深革推仍进有待实践然进步一探索。"
目前我就城国乡素要市看,场不是论劳要素动土地、要素是资还要素,由本于民身农份土、地有国集体所有和异差、农民产权利财不明等因,现原存城的乡素尚未要现实等交平,因此换推进平等交其是换要的重度创制。"秦新富。说
"进城推乡素要等交平换最的问题大是地问土题。中国人民"大农业与学村农发学院展长温院军铁示表。事
上,目前,实村农地土流仍面临转土地着策政规法颈瓶。"《
定》中提决,出符合规在和划途用制管前下提允许农村,集经体性营设用建出地、租赁、让股入。《而土管地法理第》十六条三规,定农民集所体的土有地使的权用得出让、不转让者出租用或非农于业建。设《定》的提法也就意决味对现有法着法律的突破规,要需快尽修相改的法应律法和规出相关台的政策施措"中。国社科学院学部会委员、农发村研展究所研员张究晓说。山
"未来的土改革地应是边试点、边该正修。"国城中经济市会学会长副重杨光为,修正法认律法不是规时能一决解事,而且之其中歧也分较复杂。为此因一边,破进行试点突,过通试找点解决到约制的理合案方,一据边此进法律法规的行修,这正也真正是做到摸"着头过石河"。"大
幅度高提民在土农增地收值中的益配比分,也就意味着大幅度减例地方政少在土地府值收增中的份额益
。但近年来,些征农收土民地形的成国土有地使用权让出收入成为金方地府重政要的财源。张"晓山,说个问题涉这全及性局、深层次矛盾,的只有全面化改革,深有可才能进。推
张晓山指,出减少地方府政自来土的收地,益要就真落实《决定》正关中于化财深税体改革制的项政策各措举,立建现财政制代度,立建财和支出权责任适相的应度制,挥中发央地和的方极性积。
富认秦为推进,乡城要素平等换交,要尊还农重的民益权财产和权,建利公平立、放开透明、的市规场则发挥市场在要素价格,成中的形决定性用作,现城乡各类实要素间之平的交换等。
公共务服如何逐步善?完
统数计显示据,0122年底年,国的中城总人镇口达.712,城亿化镇已达52.6%率。而,然按公安照部户的统计籍有,将2.近4亿城镇的口人是只常住镇城却没有城镇户籍这,样来,中算国实际城的化镇率有3只.5%。2
在些一城市对,民转农而化来的半"民市更是"少足够缺的关和怀保障。随着镇城的推化,每年有进100万-0210万农0从农民进入村城。市们他生在城市里活被统,计在城市口中人却,没并有受享城市到的共服务公。如让何部分农业这转人口移正真融城市入成,当务之为急。针对
这一题问,决《》定提"坚持走出国中特新型色镇城化推,进以人核为的心镇化城""逐步把符条件的合业转农人移口转城为镇居民""创新口管人,理加户籍制快改革度,抓住"我了城国化健镇发展的关康键和核。心
"公共服均务等是目前城化化中镇薄弱环节的。张"山认晓,新型为镇城不化应仅该仅是土地城镇化,更的应是该的人镇化,这城需政府在要共服务公均等上化更努加。
陈锡力文认为,业农转人移市口民化要主四有问大题。是就一问题:这业一方,面我们的政策要吸纳人口向多较的营经民济、中小企倾斜。二业是住问题房。三社会是保问障题:有关据门部计统,国全民农2工011年参底城加镇养老险保比的为16重.%,参加城4医镇保险的为1疗86.,参加工伤%保的险2为7%,加失业保险参的9.4%,为目前农民工的参以保和缴费率平水看缺口,还当大相四。随迁子女是的入学问题我国现:在务义教阶段的育子孩1有5亿.,其人中.25亿是农村1籍人户口,年年去随底民农工进到城镇城就的义务教读育段阶的女子有261万。0因此义务,育资教的源城布局也要乡紧抓究研。
"要实现共公服均等务,就化尽快打要城乡破元二构,加快户结籍制度革,让改农村转移口真正人融城入,稳镇步进就业、医疗卫推、生育教社、保障会基等公共服务本常住人全覆口盖让,广农民平大等与参
现代化进程、同共分享代化现成。"果秦说。
富
范文四:如何破除城乡二元结构
李 慧 《 光明日报 》( 2013年12月03日 ? 16 版)
我国中央财政
我国中央财政对三农投入
核心提示
在家庭经营基础上推进农业经营方式创新
建立统一的城乡建设用地市场
创新人口管理,加快户籍制度改革
逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出,城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程。
当前,如何破除二元结构,实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,促进农业转移人口市民化,关系着未来改革全局。
经营方式怎样创新?
“这是第二茬了,上一茬种土豆净挣十万,这一年下来挣不少钱呢,俺真正尝到了土地流转的甜头。”河北省栾城县柳林屯乡辛李庄村农民李增贵在他的大棚里说。
在土地流转过程中,李增贵不仅可以拿到土地租金这项固定收入,还可以帮助承包经营户进行设施农业的种植管理,承包合作社里的蔬菜大棚种植豆角、西红柿、菠菜等,每棚年均收入两万余元。
随着城镇化加速推进,农业劳动力大规模向城镇和非农产业转移,农村土地流转日益活跃,将来“谁来种地”和“怎么种地”成为当前迫切需要回答的两大问题。
在这种形势下,我们究竟还要不要坚持家庭经营这一基本形式,土地流转又该如何向前推进?
对此,中国农科院农业经济与发展研究所所长秦富认为,农村基本经营制度是党的农村政策的基石,《决定》明确强调坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新,这既有对家庭联产承包责任制这一基本经营制度的继承,更有适应国际农业发展规律的拓展。
中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文分析说,“农业经营主体的多样化,是农业向现代化演进过程中的必然现象。据有关部门统计,到2012年年底,我国农村承包集体耕地的农民家庭约2.3亿户,其中有约4440万户发生了流转出承包耕地的行为(占承包农户总数的19.32%)。”
他同时提出,目前我国仍在从事农业生产经营的农民家庭约1.9亿户,他们经营的耕地面积(包括流转来的耕地)占农村家庭承包耕地总面积的92.5%。这表明,农民家庭仍是我国农业最主要的生产经营主体。
“我国目前还有约1.9亿户农民家庭在经营耕地,如果要达到户均经营百亩左右的耕地规模,那就需要转移出90%以上的农户,这不是短时期内能够实现的。”陈锡文表示,未来,要在家庭经营基础上推进农业经营体系的创新,从我国具体国情出发推进耕地的适度规模经营。
国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆则认为,深化农村改革,完善农村基本经营制度,要研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。叶兴庆建议,按照“尊重集体所有权、划断农户承包权、保护务农者经营权”的思路,完善农村土地制度。在坚持集体所有的前提下,承包权要赋予有资格的人,以体现公平;经营权要配置给有能力的人,以体现效率。只有这样,才能更好地适应推进城镇化和现代农业的新要求。
城乡要素如何平等交换?
近日,安徽省出台《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》,其中,最引人关注的政策是“试点地农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转,用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设”“提高农民在土地增值收益中的分配比例,确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障”等。此外,安徽还将建立统一的城乡土地交易市场。
这表明,新一轮土地管理制度改革已经初现端倪。
事实上,在此之前,重庆、浙江、广东、湖北等多个省市已经开始进行农村土地流转试点。
农村土地制度应如何改革?对此,《决定》提出“赋予农民更多财产权利”“推进城乡要素平等交换”“保障农民公平分享土地增值收益”等,这为未来的改革指明了方向。然而,改革如何向纵深推进仍然有待实践进一步探索。
“就目前我国城乡要素市场看,不论是劳动要素、土地要素还是资本要素,由于农民身份、土地国有和集体所有差异、农民财产权利不明等原因,现存的城乡要素尚未实现平等交换,因此推进其平等交换是重要的制度创新。”秦富说。
“推进城乡要素平等交换的最大问题是土地问题。”中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军表示。
事实上,目前,农村土地流转仍面临着土地政策法规瓶颈。
“《决定》中提出,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。而《土地管理法》第六十三条规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《决定》的提法也就意味着对现有法律法规的突破,需要尽快修改相应的法律法规和出台相关的政策措施。”中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员张晓山说。
“未来的土地改革应该是边试点、边修正。”中国城市经济学会副会长杨重光认为,修正法律法规不是一时能解决之事,而且其中分歧也较为复杂。因此,一边突破进行试点,通过试点找到解决制约的合理方案,一边据此进行法律法规的修正,这也是真正做到“摸着石头过河”。
“大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例,也就意味着大幅度减少地方政府在土地增值收益中的份额。但近些年来,征收农民土地形成的国有土地使用权出让金收入成为地方政府重要的财源。”张晓山说,这个问题涉及全局性、深层次的矛盾,只有全面深化改革,才有可能推进。
张晓山指出,减少地方政府来自土地的收益,就要真正落实《决定》中关于深化财税体制改革的各项政策举措,建立现代财政制度,建立财权和支出责任相适应的制度,发挥中央和地方的积极性。
秦富认为,推进城乡要素平等交换,还要尊重农民的权益和财产权利,建立公平、开放、透明的市场规则,发挥市场在要素价格形成中的决定性作用,实现城乡各类要素之间的平等交换。
公共服务如何逐步完善?
统计数据显示,2012年年底,中国的城镇总人口达7.12亿,城镇化率已达52.6%。然而,按照公安部的户籍统计,有将近2.4亿的城镇人口只是常住城镇却没有城镇户籍,这样算来,中国实际的城镇化率只有35.2%。
在一些城市,对农民转化而来的“半市民”更是缺少足够的关怀和保障。随着城镇化的推进,每年有1000万-1200万农民从农村进入城市。他们生活在城市里,被统计在城市人口中,却并没有享受到城市的公共服务。如何让这部分农业转移人口真正融入城市,成为当务之急。
针对这一问题,《决定》提出“坚持走中国特色新型城镇化,推进以人为核心的城镇化”“逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”“创新人口管理,加快户籍制度改革”,抓住了我国城镇化健康发展的关键和核心。
“公共服务均等化是目前城镇化中的薄弱环节。”张晓山认为,新型城镇化不应该仅仅是土地的城镇化,更应该是人的城镇化,这需要政府在公共服务均等化上更加努力。
陈锡文认为,农业转移人口市民化主要有四大问题。一是就业问题:这一方面,我们的政策要向吸纳人口较多的民营经济、中小企业倾斜。二是住房问题。三是社会保障问题:据有关部门统计,全国农民工2011年底参加城镇养老保险的比重为16.4%,参加城镇医疗保险的为18.6%,参加工伤保险的为27%,参加失业保险的为9.4%,以目前农民工的参保率和缴费水平看,缺口还相当大。四是随迁子女的入学问题:我国现在义务教育阶段的孩子有1.5亿人,其中1.25亿是农村户籍人口,去年年底随农民工进城到城镇就读的义务教育阶段的子女有1260万。因此,义务教育资源的城乡布局也要抓紧研究。
“要实现公共服务均等化,就要尽快打破城乡二元结构,加快户籍制度改革,让农村转移人口真正融入城镇,稳步推进就业、医疗卫生、教育、社会保障等基本公共服务常住人口全覆盖,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”秦富说。(本报记者?李?慧)
范文五:破除城乡二元结构推动城乡发展一体化
破除城乡二元结构 推动城乡发展一体化 ——学习党的十八大精神的一点体会 市农业局党组书记、局长 付明星
**同志在党的十八大报告中强调,要“加快完善城乡发展一体化体制机制,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”,这个论断抓住了我国全面建成小康社会进程中的关键环节,也指明了破解“三农”问题的基本方向。武汉作为特大中心城市,经过长期的艰苦努力,目前已具备了推进城乡一体化发展的基础和条件。围绕这一重大课题,结合平时的调研思考,在此简要汇报一下我学习十八大报告精神的一点心得体会。
一、全面建成小康社会的突出瓶颈――城乡经济社会二元结构
(一)二元结构的集中表现:五大失衡
1、城乡居民收入水平失衡。近年来,我市农民收入保持持续较快增长,城乡居民收入差距有所缩小,但2011年城乡居民收入差距仍高达2.42:1;全国的这一比例更是高达3.44:1。这还没有计算农民人均纯收入中30%左右的实物收入,20%左右的农业扩大再生产支出;城镇居民除不用考虑再生产支出外,同时还要享受农民没有的多种福利补贴,两相对比,实际收入差距可能在5:1左右。来自世界银行的有关资料显示,目前世界上
多数国家的城乡居民收入之比在1.5:1左右,城乡居民收入差距在2倍以上的国家只有3个,中国即为其中之一。
2、城乡社会事业发展失衡。目前,从全国看,农村的社会事业发展明显落后于城市,农民得到的公共服务,如教育、科技、卫生、文化等,无论是数量还是质量都与城区居民存在较大差距。在教育方面,我国城市人口人均受教育年限为 10.2年,农村人口为7.3年,西部有些农村大概在3—4年左右。在医疗卫生方面,我国目前虽然已初步建立起覆盖城乡的基本医疗卫生保障制度,但城乡医疗卫生资源配置失衡的现象仍很突出,我国八成以上的医疗资源集中在大城市,占全国人口半数以上的农民所用的医疗费用不到城市居民的30%。在社会养老保障方面,2011年,全国城镇社会养老保障覆盖率达到84.7%,人均月退休金1527元;农村社会养老保障覆盖率仅34.6%,月均养老金74元,后者不到前者的5%。
3、城乡基础设施建设失衡。应该说,近年来特别是十七届三中全会以来,我国农村公路、电力、饮用水、生态环境和乡村能源等基础设施已有重大改善,但受体制和区位条件的制约,城乡基础设施方面的差距仍然很大,故有“中国城市像欧洲,农村像非洲”一说。就拿武汉来说,目前中心城区的道路、高架桥、地铁、隧道四通八达,城市绿化日新月异,自来水普及率已经达到100%,燃气化率达到98%;而农村地区尽管实现了村村通公路,但村湾道路建设任务还很艰巨;农村的自来水普及率只有90%,
偏远地区农村居民饮水还比较困难,农民的生活燃料仍以煤炭、薪材为主;局部地区的生态环境还在继续恶化。
4、城乡居民社会权利失衡。目前,我国农村居民与城市居民享有的基本社会权利极不平等。首先是生命权、健康权不平等,如在人的生命、健康权受到伤害时获得赔偿的城乡“同命不同价”现象,城市医疗水平远高于农村,农村婴儿死亡率远高于城市,等等。其次是教育机会不平等,如农村儿童的失学率远远高于城市,在国家重点高校中,城镇生源的比例高达80%以上。三是就业机会不平等,农民目前仍然不能享有与城市居民一样的公平择业机会,即使农村劳动者通过劳动力市场获得了就业,在劳动过程中也往往受到不公正对待,同工种农民工的月工资一般只有城镇职工的60%左右。四是财产权利不平等,如城乡居民住宅的权利完全不一样,城镇居民的房产价值动辄几十万、数百万,而农民的房屋则基本没有市场交易价值。
5、城乡生产要素流动失衡。城乡经济社会发展水平的巨大差距,导致城乡在吸纳生产要素禀赋方面形成了巨大的势差,在利益机制的驱动下,农村劳力、人才、资金、土地等各类生产要素仍然在大幅向城市流动。如农村青壮年人口、尤其是受过中等教育以上的高素质人口,基本上都在城镇务工经商,留在农村务农的多数属于老弱病残;农民的闲散资金,绝大多数都通过农业银行、邮政储蓄银行、农村信用社等金融机构以吸纳存款的方式,转移到了城市,近几年由此造成的“农转非”资金每年都在2万
亿元以上;大量高产耕地转为城市建设用地,近10年全国由此减少的耕地近1亿亩。
(二)二元结构的主要根源:五个偏差
1、工农产品价格剪刀差。新中国成立后,国家长期实行优先发展重工业的战略,受当时资源禀赋的限制,采取转移农业剩余的方式,把一部分农业收入转化为工业化的启动资金。据有关研究,1952~1989年,国家通过工农产品价格“剪刀差”和税收,从农村抽取资金7000多亿元,约占农业新创造价值的1/5,超过当时国有工业企业固定资产原值。1990~1998年间,国家通过财政渠道、工农产品价格“剪刀差”和金融等渠道,又从农村汲取资金19000多亿元。
2、中国特色的土地财政。从1994年起,我国开始实行分税制改革,将城市土地收益全部列入地方财政收入。在这样的制度框架之下,不少地方政府将经营土地视为重要的生财之道,低价征地、高价转让成为新时期“以农养工,以乡养城”的新方式。据专家测算,多年来,各级地方政府在征用农地的过程中,利用垄断一级土地市场,通过土地价格“剪刀差”,从农民身上拿走了近20万亿元。近年来,在影响农村社会稳定的诸多因素中,土地纠纷是最重要的因素,其主要原因是农业用地在转变为非农业用地时,农民几乎没有议价权利,导致土地的增值收益绝大部分进入了地方政府的金库和开发商的腰包,农民所得甚少。
3、制度安排的城市偏好。过去,我国在工业化、城市化过
程中走的是以农村支持城市的发展之路,在工业、城市优先战略影响下,国家以法令的方式,在生活资料供应、劳动就业、社会保障、财政投资等方面作出全面偏向城市的制度安排,并对农产品实行统购统销,人为压低农产品价格,以“剪刀差”的方式从农业和农民身上提留积累,全面支持工业和城市发展。近些年来,国家虽对相关政策安排作了一定程度的调整,但大的制度框架则没有根本性的改变。
4、农民工劳动价值低估。中国劳动力市场中的农民工价值长期被严重低估,许多农民工一方面为国家工业化、城镇化作出了巨大贡献,但另一方面却并没有享受到与城市工人等量的劳动报酬、同等的社会保障和平等的社会权益。2010年4月,北京市政协在全市建筑、制造、服务等行业3万多名一线农民工中调查发现,他们的平均工资只相当于城市单位职工的37%,有81%的农民工工资低于全市平均水平。实际上正是这种对农民工价值的低估为工业化、城市化提供了巨大的财富积累。
5、农业资源的低效利用。我国农村拥有大量的资源,但这些资源由于不能交易而处于沉睡状态,没有转化为促进农业农村发展的内在动力。以我市为例,全市农村现有耕地260万亩、水面150万亩、林地185万亩、“四荒”地45万亩、农村建设用地24.4万亩和农村宅基地14.8万亩,其中仅农村建设用地和农村宅基地两项就超过中心城区建成区总面积,资源价值非常可观。但目前除了部分耕地、水面、林地进行了流转外,其他资源由于
没能实现市场交易,应有的价值无法实现。
二、破除城乡经济社会二元结构的基本路径――实现城乡发展一体化
党的十八大明确提出,城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径。按照十八大的要求,我们要用统筹城乡发展的新理念,切实加大城乡统筹发展力度,增强农村发展活力,使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展,逐步缩小城乡差距,促进城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“一元经济社会结构转变”。
(一)城乡规划一体化。城乡规划一体化是城乡一体化建设的基本前提,按照《城乡规划法》的要求,促进城乡空间布局合理、产业安排科学、基础设施夯实、环境资源节约。要把农村和城市作为一个有机整体,在统一制定土地利用总体规划的基础上,明确分区功能定位,构建功能完善、产业互补、布局合理的城乡统一规划体系。一是是完善好城区建设规划。将城区与周围乡村的居民点作为一个整体,统一编制城乡发展、土地利用、城市人口、基础设施、生态环境等专项规划,建设生态宜居型城市。二是抓好小城镇建设规划。发展小城镇的关键是繁荣农村经济、培育主导产业。在规划时,应综合考虑各中心小城镇的区位、资源、人口及经济发展水平和潜力等因素,从实际出发,因地制宜,分类施策,科学规划城镇布局,以特色产业或龙头企业为依托,建成工业型、农业型、商贸型、旅游型、资源开发型等各具特色
的小城镇,加快培育城乡一体的产业支撑体系。三是抓好新农村建设规划。按照集中联片的原则,通过大力实施“村庄发展治散、基础设施治缺、村内建设治空、村容环境治脏、农户住房治乱、产业发展治多”等措施,改善居民基本生活条件,提高村民的物质文化生活,在此基础上达到发展经济、保护自然环境和资源,逐步发展成为繁荣、富裕、和谐、秀美的社会主义新农村。从全市层面上看,就是要形成以城市区为核心、以小城镇为支撑、以农村大社区为纽带的“一核多极”城乡发展格局。
(二)公共服务均等化。城乡公共服务均等化是党和国家当前和今后较长时期经济、社会发展主要任务,也是贯彻落实科学发展观,构建和谐社会的关键。积极推进城乡基本公共服务均等化,关键在于积极构建相关制度基础和实现机制。一是从立足社会公平正义的高度统筹城乡公共服务供给。政府立足社会公平正义的理念,不断加大农村公共产品供给力度,在城乡户籍制度、教育发展、公共卫生服务、社会保障体系建设、劳动就业、人才培养、住房保障等方面,进行统筹考虑,重点调整优质资源布局,以引导各种优质资源向农村延伸,有效解决农村公共服务供给不足、质量和水平较低问题,让城乡居民共享改革发展成果,最大限度地缩小城乡差距,促进社会公平。二是加快建立公共服务型政府。要不断深化行政管理体制改革,强化政府公共服务职能,建设服务型政府,为农村公共服务事业发展提供制度保障。从投资性的经济发展型政府向公共服务与管理型的经济促进型政府
转变,必须把为农民提供基本的、高质量的公共服务作为首要的职能,做到公共服务不“缺位”。三是加大政府财政转移支付力度,完善政府间转移支付机制。转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府目标的重要手段。当前,财政转移支付资金应重点向新城区乡镇级倾斜,提高新城区、乡镇基层政府财力,以增强基层政府提供基本公共服务的能力。
(三)城乡建设同步化。加快实现城市基础设施向农村延伸,进一步改善农村生产生活条件。建设城乡一体的交通网。重点完善中心城区与新城区的骨干交通网络,延伸中心城区轨道交通到6个新城区和新城区组团,建立中心城区与新城区的快速通道,形成中心城区与新城区的半小时交通圈。推进“湾湾通工程”,加强村湾、园区和生产基地与主干道连通道路建设,实现农村交通路网全覆盖。提高农村公路建设等级标准,加强农村公路的管护保养。实行城乡客运公交化改造,全面开通中心城区到新城区、新城区组团、乡镇、村的城乡公共交通。建设城乡一体的水电气供应网。整合现有的供水资源,以管网延伸为主要方式,建设城乡“同网同源同质同标准”的连片集中供水体系,到2015年农村自来水普及率达到90%,卫生水普及率达到100%。优化城乡电力布局,推动电力设施改造升级。积极推进城市天然气管道向城郊结合部村庄延伸,在中心镇建立煤气集中供应站点,在边远农村利用畜禽生产基地发展大中型沼气和户用沼气,使农村新能源使用普及率达到80%以上。建设城乡一体的信息网。推进农村有线
电视、电话、网络三网融合,到2015年入户率达到100%。
坚持把培育有竞争力的产业体系作为城乡一体化的支撑,夯实城乡共同繁荣的基础。继续实施工业倍增计划。依托现有的功能区、开发区和产业园区,抓住世界产业重心转移的机遇,加大招商引资工作力度,重点打造四大产业板块,构建以三环线和外环线间环状区域为核心先进制造业发展带。江夏区以武汉东湖高新区和武汉化工新城为核心增长极,重点布局新型显示、新一代移动通信、生物医药、新能源、新材料、激光制造及配套、地球空间信息等产业。新洲区以武汉新港为核心增长极,重点布局钢材深加工和桥梁钢结构、新能源、新材料、重型变压器和港口物流等产业。蔡甸、东西湖和汉南,以武汉经济技术开发区、武汉台商投资区为核心增长极,重点布局汽车零部件、新能源汽车、日化轻工等产业。东西湖区北部和黄陂区,以临空经济区为核心增长极,重点布局临空制造、电子信息、环保和食品加工业等。到2015年远城区工业总产值突破5000亿元,新增就业16万人。启动实施现代都市农业行动计划。利用先进发展理念和现代工程技术手段,改造农业生产要素和生产方式,实现农业的提档升级。继续推进土地流转,提高经营规模化水平。到2015年村集体、农民内部实现土地流转60万亩,全市农场土地规模化经营达到70%。改善农业生产方式,提高农业机械化水平。加快发展蔬菜、畜禽、水产、食用菌设施化生产,推行主要农作物生产全程机械化,到2015年农机化综合水平达到75%。培育市场经营主体,提高农业
组织化水平。大力发展农村合作经济组织、家庭农场、种养大户和农业龙头企业,培育农民职业经理人队伍,提升农业市场化水平,2015年参与农业产业化经营农户覆盖率达到90%。
(四)农村资源资本化。农村资源资本化就是将农村耕地、养殖水面、“四荒”资源、旅游资源等有形农业资源和品牌、专利等无形资产及其未来收入流,通过产权化、证券化或票据化转变成为能够流通的金融资本的过程。农村资源的资本化是推进现代都市农业发展的一把“金钥匙”,有利于破解农业发展资金瓶颈制约、有利于推进农业转型升级、有利于促进农民增收、有利于城乡资源要素优化配置、有利于培育壮大农业市场主体、有利于推进农村城镇化进程。加快推动农业资源资本化进程,要积极探索以金融资本为纽带、以产权资本为纽带以及以智力资本为纽带等多种模式的实践,切实抓好相应的措施配套:一是要大力开展农村资产确权登记和颁证工作;二是加快农业资源交易市场建设; 三是健全促进农业资源资本化的相关平台;四是积极探索多元化资源资本化保障措施;五是加强资源资本化政策扶持。
(五)乡村建设生态化。加强农村生态保护,建设美丽武汉乡村。重构武汉村镇布局。充分考虑未来50年甚至100年工业化、城镇化和农业现代化对农村布局、居住方式、生产方式、基础设施布点所带来的变化,突破现有村镇区划界限,科学编制村镇建设总体规划,形成“1心6区6组团30个中心镇100个中心村”的村镇架构。科学指导民居设计。根据武汉市地域文化、
气候条件、居住功能需要,向全国广泛征集武汉农村民居设计方案,由专家和农民代表投票遴选2—3个式样,作为农民新建、迁建、改建房舍的模板。对公路干道两旁的民居也要按要求逐步进行整修。实施乡村清洁工程。建设街村组垃圾收集处理设施,配备清洁员,实现农村垃圾组收集、村运转、乡镇处理。加强面源污染治理。积极推广生物有机肥、生物农药、可降解农膜和物理防治、生物防治技术,控制化肥、农药施用量,避免白色污染。在农田集中建立垃圾处理池,加强秸秆、畜禽粪便等废弃物的回收,实行无害化处理。保护农村河流山川。加强农村田园化建设,做到田成方、路成网、水成渠、树成林。加强林业生态建设,加大农村绿化工作力度,提高碳化林比重,到2015年森林覆盖率达到30%。做好农村水源地和湿地保护,创造天蓝、地绿、水净的优美人居环境。
(六)乡村治理民主化。随着农村各项改革和社会主义新农村建设向纵深推进,农村经济多元化、政治民主化、社会开放化的趋势越来越明显,传统乡村治理机制和治理模式的弊端日益凸显,必须对乡村治理结构进行完善,以实现乡村和谐稳定。落实农民选举权。现在由于取消农业税,村级组织主体功能由过去服务政府转向服务农民,加之农村劳动力大量外出就业,因此上级政府部门压力减轻,对农民自治组织管理有弱化的倾向。一些村组在换届过程中没有充分尊重农民的选举权,搞越俎代庖暗箱操作,搞贿选甚至黑势力参与,导致农村形成新的宗族势力和帮派
山头,出现农村基层组织成为利益集团的代言人。落实农民的参与权。对涉及村民切身利益的投资、村集体资产处置、农民土地流转、基础设施建设、重大工程项目等,要与涉及农民知情,并通过召开党员代表大会、村民代表大会、甚至全体村民大会进行决策,避免盲目决策、随意决策和农民被代表,导致农民权益严重损害。落实农民的监督权。加强村务公开,对村发展规划、村级财务收支、一事一议完成情况、农村各项强农惠农富农政策等应当公开的全部张榜公布,接受农民监督和上级组织检查。
三、城乡一体化发展的重要基石——体制机制的顶层设计 城乡二元结构靠一系列制度安排等有形“硬件”以及由此派生出来的社会文化、心理和意识等无形“软件”来维持。破解城乡二元结构、统筹城乡发展,要依靠政府的一系列制度创新,采取有效措施,不断深化改革来完成。
(一)建立运转高效的管理体制
一是理顺上下级政府的职责关系。根据责任与事权相统一的原则,明确各级政府的职责重点,理顺上下级政府的责权关系。处理好垂直管理部门与市、区政府的关系,建立制度化的执法联动、考核奖惩、经费补偿机制,增强垂直管理部门与市、区政府工作的协调性。二是理顺政府部门的职责关系。探索实行职能有机统一的大部门体制,整合政府部门间相同或相近的职能,调整归并到一个部门负责。确实需要由多个部门共同承担的职能,明确分工、分清职责,确定一个部门牵头。建立健全部门间协调配
合机制,精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,撤销与职能部门工作交叉重复的议事协调机构,其任务交由相关职能部门承担。三是理顺部门内设机构的职责关系。对各部门现有内设机构进行整合和规范,合理设置内设机构,尽量将一件事情特别是分散在多个内设机构的事项集中到一个内设机构办理,明确相应的职责与任务,做到权责对等,形成决策、执行、监督既相互协调又相互制约的机制。对各部门所属的法律法规授权具有行政管理职能的事业单位与本部门有交叉职能的也一并清理调整。
(二)建立多元放活的投入机制
一是优化财政投入。充分发挥财政资金保障在城乡一体化发展中的引领作用,形成市、区两级政府主导的财政投入机制,严格按照“三个高于”的要求,加大公共财政对城乡一体化的扶持力度。二是创新金融投入。积极搭建融资平台,充分发挥国有投融资平台和金融企业的作用,吸引金融资本参与城乡一体化建设。三是引导社会投入。大力引导社会资金对农业的投入,构建由农村集体、工商企业、外资、私营企业和个人投资者构成的多元化投资格局。四是鼓励民间投入。逐步推进农村信贷机制改革,在现有的政策性农业信贷体系基础上,发展民间信贷,鼓励民间信贷资金向农业和农村贷款。
(三)建立便捷统一的服务机制
一是改革城乡户籍管理制度。改革城乡分割的二元结构户口管理制度,实行以具有合法固定住所为基本条件的户口迁移条件
准入制度。二是改革农村土地管理制度。把城乡经济发展中所需的土地资源纳入总体规划通盘考虑,无论是经济社会总体规划,还是区域或其它专业发展规划,都以资源优化配置和产业协调发展为最终目标。三是实施城乡一体化教育制度。多渠道、多方面培育农村人才,优化农村教育结构,推进农村教育改革创新,扩大农村公益教育覆盖面,关爱农村留守、流动儿童。四是统筹城乡基本医疗卫生制度。强化政府责任和投入,建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系,加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设。五是建立城乡一体化的社会保障制度。完善基本养老保险制度,完善覆盖城乡全体居民的基本医疗保险制度,完善最低生活保障制度,建立农民住房抵押贷款长效机制。六是统筹城乡一体化文化发展制度。积极推进多种形式的农村精神文明创建活动,引导农民群众树立文明意识、节俭意识,促进农村形成健康文明新风尚,建立健全农村公共文化体系。
(四)推进积极稳妥的产权改革
一是明确农村土地产权制度改革方向。改变城市偏向政策,从制度上建立新型的城乡关系,让农村和城市具有均等的发展机会, 土地要素可在城乡之间依照市场机制自由流动,让市场在农村的土地配置及利用上发挥作用。二是明确农村土地产权体系与产权设置。将农村集体土地用益物权的权能与城市国有土地用益物权等同。让农村集体土地使用权与农村集体所有权脱离,单
独进行产权的功能定位。赋予农村集体土地使用权的担保物权。 三是明确农村土地产权的主体。强化农民对土地的财产权利,以产权激励农民资源优化配置的积极性。以股份制形式明晰集体建设用地的产权,农民以股权的方式分享土地流转收益。盘活农村宅基地,对农村宅基地进行确权登记发证,以保护农民的财产权益。四是确保农村土地产权的实现。完善确权登记发证的程序和提高登记的公信力,建立完善的市场化补偿机制,推进资源优化配置和保障农民权益。
(五)推进理性有序的基层自治
一是激发群众参与改革的热情。深化基层民主政治建设,引导群众规范有序地参与社会事务的决策和管理,以理性合法的形式表达利益要求,为综合配套改革提供稳定和谐的社会环境。二是深化基层民主政治建设。 加大以“公推直选”为主要内容的干部选任方式的改革,为有创新意识和真才实学的农业生产经营能手、专业技术人才、企业管理者等“体制外人员”提供平等竞争的舞台。三是完善乡村政务公开。强化群众监督,形成机制压力,增强干部的紧迫感、进取意识和敬业精神,为综合配套改革提供坚实的基层组织保障。