范文一:对失地农民补偿安置政策的思考_以重庆市失地农民的养老制度为例
云南行政学院学报 2006年第 1期
收稿日期 :2005-10-07对失地农民补偿安置政策的思考
以重庆市失地农民的养老制度为例
陈 坚
(云南省水利厅 , 云南 昆明 , 650021)
摘 要 :随着工业化和城镇化进程的加快 , 失地农民的 问题突出地 体现出来 , 各 地的政府积 极探索 , 寻 找
解决的适当方式。重庆市政府在探索中选择了一个长期安排的可 持续发展 的管理模式 即 政府 +保险
公司 +农民 ! 的三 结合模式。这一模式具有其积极意义的同时 , 也 存在一定的 缺陷 , 对这 一制度需进 行改
革和完善。
关键词 :失地农民 ; 补偿 ; 安置 ; 重庆
中图分类号 :D631 43 文献标识码 :A 文章编号 :1671-0681(2006) 01-0133-02
作者简介 :陈坚 (1961 6-), 男 , 汉 , 云南 省昆明 市人 , 云南 省水利 厅副厅 长 , 现 在读清 华大 学公共 管
理学院 E M PA 硕士研究生。主要研究方向 :公共管理。
近年来 , 随着工业化和城镇化进程的加快 , 城 镇周围大量的农民失去了赖以生存的土地。据统计 , 从 1990年 到 2002年 , 全 国非 农建 设占 用耕 地 达 4736万亩 , 按每占用一亩耕地就会造成 1 4人失去 土地推算 , 13年来全国共有 6630万农业人口转为失 地人口 , 按目前的土地占用速度 , 预计到 2030年失 地人口将增至 1. 9亿人。基于我国城乡经济社会二 元分割的事实 , 许多农民一旦失去土地便处于无土 地、无工作、无保障的三无状态 , 从而聚集成了一 个新的社会群体 失地农民 , 由此引发的上访甚 至极端的严重事件已成为当前和今后一个日益突出 的社会问题 , 严重威胁着社会稳定与和谐社会的构 建。失地农民问题已引起了党和政府的高度重视 , 2004年 , 国务院关于农民增收问题的 1号文件强调 要妥善安置失地农民 , 并为他们提供社会保障。各 地政府也在具体政策措施上积极探索 , 寻找解决的 适当方式 , 谋求建立城市化进程中失地农民补偿安 置的长效政策和办法。重庆市政府选择了一个政府 和市场相结合的解决方案 , 并进行了大胆的实践性 运作 , 本文将结合重庆市的经验对我国失地农民安 置问题进行分析探讨 , 并相应提出一些看法。 一 、 重庆模式及引发的思考 自 1992年开始 , 四川省各级政府便开始接待 此前失地得到一次性补偿但用尽后基本生活遇到困 难的上访农民 , 近年来这类上访农民越来越多。失 地农民反映的问题包括失地补偿金不足和不到位 ,
但更多的是不足的补偿金在用尽之后 , 就业困难和 生活没有稳定经济来源的问题。一次性补偿的模式 使对农民的安 置政策陷入 了 补偿 用 尽 再补偿 再用尽 ! 的恶性循环 状态。针对这 个 死结 ! 问题 , 重庆市政府选择了一个长期安排的 可持续发展的管理模式 , 该制度 的运作是 政府 +保险公 司 +农民 ! 的三结合模式。具体操 作方 法如下 :1. 为失地农民建立养老金个人账户。领取失 地补偿金的农民自愿参保 , 根据失地农民的年龄进 行分段 , 将失地补偿金按照一定比例计入养老金个 人账户 , 其余部分一次性领取 , 失地农民年满 50(女 ) /60(男 ) 岁时开始领取月养老金 170元。 2. 市政府 的责任 :(1) 代理农民作为 发标 人 , 招标商业保险公司为受托人 ; (2) 市财政局 向农民个人账户提供保值贴息 (年利率 8%) 和账 户管理费。 3. 中标的商业机构 (中国人寿和新华保险公 司 ) 做农民养老金 个人账户的受托人。为参 保和 缴费的失地农民建立长期个人账户 , 对农民基金进 行投资管理 , 待参保人达到规定的领取养老金的年 龄时 , 按照规定向受益人按月支付养老金。 目前仅新华保险公司就为近 2万多失地农民建 立了个人账户 , 保费收入达 4 02亿元 , 覆盖 15个 区县的 274个村庄。采用这种模式后 , 失地农民因 养老问题上访和闹事的事件已经很少了。 ?
从以上重庆模式 的运作实践来看 , 主要有以下几 点积极意义 :一是 改变了传统的 次性补偿办法 , 探 索建立了养老保险 的长效补偿机制。对失地农民采取 一次性货币补偿方 式 , 实践证明存在严重的缺陷 :补 偿标准低 , 无法给 失地农民提供长久安全保障 ; 农民 失去土地 , 就等于 失去赖以生存的生产生活条件 , 已 经不是纯粹意义上 的农民了 , 由于文化素质较低 , 在 就业市场竞争环境下大多数人面临着失业 , 成为了 无业游民 ! ; 城市户籍制 度的障碍使得失地农民很难 转为城市居民 , 无 法享受城布居民获得的公共服务和 社会保障。二是政 府履行了对失地农民的公共服务责 任。国家和政府在 城市化进程中 , 为了公共利益的需 要征收农民土地并给予补偿 , 这是宪法中明确规定 的 , 重庆市政府清 醒认识到 , 对失地农民补偿不仅是 经济问题 , 更是一 个让失地农民解决长远生计 , 从而 维护社会稳定的问 题。因此 , 政府承担了养老制度的 安排 , 克服了农民 理财能力和投资能力弱 , 自身无法 建立长远生存保障 的问题。同时 , 政府还向农民个人 账户提供保值贴息 。结果证明 , 政府维护社会稳定的 目标实现了。三是 引入了市场化的运作机制。政府设 置的养老制度运 作模式采取了 政府 +保险公司 +农 民 ! 的三结合模 式 , 让保险公司作为专业机构负责具 体运作 , 可以充分 发挥其专业能力 , 提高管理效率和 服务水平 , 同时保 险公司作为企业和市场主体 , 为追 求自身的利益也会努力对农民基金进行投资效益管 理 , 在实现自身利 益的同时 , 也提高了农民基金的效 益。
总之 , 重庆模式在改变传统的对失地农民进行 一次性货币补偿 , 探索建立对失地农民补偿的长期 制度安排方面 , 都给我们提供了积极有效的启示和 运作实践的验证。
二 、 重庆模式存在的主要缺陷
重庆模式在具有解决失地农民问题积极价值的 同时 , 也确实存在一些制度性和运作性的不足和缺 陷 , 我认为主要有以下几点 :
1. 单独对失地农民设置养老制度 , 有失社会 保险制度的公平。社会保障制度是我国社会主义市 场经济体制的重要组成部分 , 社会保险是社会保障 制度的核心。社会保险在国家提供支持的前提下 , 具有普遍服务和公平福利的效能 , 养老保险在广泛 覆盖的同时 , 不分所有制 , 不分经济单位 , 不分劳 动者身份差别 , 统一制度 , 统一标准 , 统一管理 , 统一调剂使用基金。目前我国城市均普遍实行了社 会保险制度 , 若政府单独对失地农民设置养老保险 制度 , 就会造成政府社保政策不一致 , 引发政策性 矛盾 , 就会造成受保人受益的不平衡和不公平 , 引 发不同社保群体的攀比和矛盾。同时 , 在单独设置 养老制度的情况下 , 还会加固城乡二元结构制度 , 阻碍城乡一体化发展 , 不利于将失地农民转化为城 市居民 , 失地农民也难以享受城市公共服务和城市 发展的收益 , 最终城市化进程也难以顺利推进。 2. 公共财政提供 8%年利率保值贴息不符合 市场规律。在当前法定的补偿标准偏低情况下 , 政 府向农民个人账户提供保值贴息有其合理性 , 以确 保农民利益 , 也使受托人保险公司不至因资本市场 的利率变化而受损失。但问题是提供固定贴息利率 不符合市场规律 , 目前我国人民币汇率制度正由固 定汇率制度向浮动汇率制度过渡 , 利率市场化进程 正在加快 , 因此采用固定贴息利率 , 无法与市场利 率变化接轨 , 可能导致政府、保险公司、农民三方 利益的某一方或某二方受损 , 从而影响养老制度的 长期稳定运作。
3. 保险公司运作的监管体制缺失。重庆模式走 的是市场化专业化 运作模式 , 理论上讲确实可以提高 农民养老基金的管 理效率和投资效益。但这一制度设 计使得一方面受托 人存在风险 , 如果不能长期按规定 向受益人按月支付养老金 , 在制度不能破产情况下 , 保险公 司可能破产或者选择退出 ; 另一方面政府和农 民也存 在风险 , 受托人为保证基金的保值增值 , 为获 取自身 的利益必然要进行投资运作 , 如果进行投机性 投资产 生巨额亏损或资不抵债 , 则养老金制度也不复 存在而 崩盘。因此目前的制度没有建立起一个三方相 互监督 、相互制约的监管体制 , 就无法保证养老金制 度能长 期健康稳定地运行。
4. 失地农民再就业问题没有安排。无论是传 统的一次性补偿办法还是建立失地农民养老体系 , 严格意义上说仅是一种生活指向性安排 , 而非就业 指向性安排。养老制度虽然解决了基本生活的长久 来源问题 , 但没有解决农民生产方式转变和职业转 换问题 , 政府应该肩负着帮助失地农民继续工作与 发展的责任 , 实现全社会的充分就业离不开失地农 民这一群体。由于失地农民个人素质普遍低下 , 在 失去土地这个生产资料条件下 , 他们被推向了劳动 力市场 , 根本无法参与激烈的就业竞争 , 最终成了 失地又失业的游民。
三 、 改革或完善重庆模式的建议
在城镇化进程中解决好失地农民问题已成为我 国当前和今后一段时期构建和谐社会的一个重大问 题 , 重庆市失地农民的养老制度应主要从以下方面 进行改革或完善 :
1. 改革现有模式 , 将失地农民纳入统一的城 镇社会保障体系 , 实现与城镇社保的对接。可以借 鉴上海市小城镇社会保险的运作经验 , 以 土地 换保障 ! , 失地农民将征地补偿金在一次性缴纳不 低于 15年的基本养老保险、医疗保险金后 , 他们 就可以享受基本养老保险和医疗保险待遇 , 一定程 度上解决了失地农民年老后的生活及患大病的医疗 费用问题 , 免除了失地农民的后顾之忧 , 也体现了 社会政策一致和公平原则。而补充保险及其缴费比 例则由用人单位和从业 人员个人 (当失地农 民要 城市非农部门获得就业岗位时 , 他就是从业人员 , 否则他就是城市的失业者 ) 自主确定 , 这也 体现 了效率原则。同时应建立多元化的社会保险费用筹 集机制 , 政府规范明确征地主体无论是进行何种用 途的土地征用 , 均应在土地收益中留出一块作为农 民失地后的社会保障资金 , 并专户储存 , 由专门机 构管理。在基本保险的基础上采用个人账户方式 , 多缴多得 , 确保在农村中各类人员均可参保。 2. 对完善重庆模式的几点建议 :一是将保值 贴息利率由固定式改为浮动式 , 可以确定为比同期 人民币长期贷款利率高出 1-2个百分点。二是建 立养老金运作管 理的监管机制。首先是成立 由政 府、保险公司、农民三方组成的农民养老基金运作 监督管理委员会 (以下简称委员会 ), 政府由财政 部门代表 , 农民一方可先成立 农民养老金管 理协 会 , 再由协会代表农民一方 , 委员会的职责是对政 府出资的情况进行监督 , 对保险公司基金的运作和 管理进行监督 , 对农民领取养老金情况进行监督检 查。其次应建立外部审计制度 , 通过审计对基金的 管理进行监督。再次应建立一个信息披露机制 , 向 政府披露养老金的管理及使用情况 ; 向失地农民公 布基金的管理和支付情况。
3. 建立失地农民培训与就业制度。对失地农 民实行培训与就 业优惠政策 , 建立再就业培 训机 构 , 培训再就业技 能 , 增强 失地农民 的就业竞 争 力。政府应积极鼓励用地企业就地招工。应当将失 地农民纳入城镇就业体系 , 积极开发公益性岗位 , 安置农民就业。
解 决好城市化进程中失地农民的就业 , 通过实现 失地农 民职业的转换和身份的转化 , 城市化主体可变 阻力为 动力 , 与失地农民一起来推进城市的发展 , 实 现城乡 经济社会一体化 , 实 现农民和城市共同发展 。 (责任编辑 刘兰凯 )
陈 坚 :对失地农民补 偿安置政策的思考 以重庆市失地农民的养老制度为例
范文二:对失地农民出路的思考
对失地农民出路的思考
耕地是人类赖以生存的基础。 随着我县经济的快速发展 和城市化进程的大力推进,农村集体用地特别是城市近郊的 农村土地被大量征用,出现了一个较大的特殊群体——失地 农民。 对大部分文化水平不高,经济收入较低的农民来说, 生存成了他们最大的问题。如何解决“失地”农民的生存问 题,成为当前各级政府急需解决的问题。 最近,第一调研小 组就我县失地农民情况进行了实地调研。
一、失地农民现状
平安县总面积 769平方公里,总人口 12.3万,农业人 口 18265户、近 8万人,辖 5乡 3镇 (5个回族乡 ) 、 111个 行政村和 5个社区居委会,现有耕地面积 32万亩。随着平 安县经济迅速发展, 国家重点项目兰青铁路复线的建设, 109国道的拓宽建设,平阿高速公路、兰西高速公路的建设,城 镇化建设步伐加快,县工业园区不断开发建设,退耕还林的 实施,农民的土地大量被征用,土地逐年减少,人地矛盾十 分突出,出现了大量的绝地户,成了失地农民,现在这部分 农民的生活出现了问题,一部分人又开始走上了返贫的道 路,已成为目前建设社会主义新农村、构建和谐社会方面存 在的突出问题,
(一)征地的总体状况
据了解,全县退耕还林失地农户数为 9805户,人口数 为 4.15万人,失地面积总数 9.62万亩,按照退耕还林有关
政策,每个退耕农民要预留两亩的口粮田, 90%以上的农 户预留了两亩以上的口粮田,但也有部分农户因搬迁、外出 务工、 经商等因素将耕地全部退耕还林。 全县绝地户达 1872户 6372人。其中平安镇征地面积较大,平安镇全镇有 15个 村,总耕地面积 8049亩,全镇人均耕地面积 0.37亩。 1998年以来减少耕地面积 2141.88亩(其中征占 1623.74亩、征 用 220.09亩、退耕地 298.05亩) 。其中 2005年城市基础设 施(兰青铁路和高精铝业)建设占地 1053亩; 2006年征占 土地 358亩 ;2007年征占地 37.47亩; 2008年上半年征占地 222.21亩。
调查表显示:目前,村无地少地农民 87户,其中无地 户 31户, 99人,少地户 46户, 217人。 0.1亩以下少地户 征地前人均面积有 0.462亩, 征地后人均面积只有 0.012亩, 下降幅度达 97.4%; 0.2亩以下少地户人均面积比征地前下 降 76.5%; 0.3亩以下少地农户人均面积 0.242亩,比征地 前下降 50.2%。随着土地的大量征用,失地农民面临生活和 生存的严峻挑战。
从失地农民的生存现状上看,有些失地农民生活状况良 好,比较稳定,也有一些农户没有稳定的收入,生活比较困 难。 生活状况大体可分为三种类型:一是经济收入比较丰厚, 生活水平有了大幅度提高。 这部分农民约占失地农民的 20%左右。他们多半居住在县城近郊,市场观念较强,有一定经 营之道,部分人员还当上了小老板,这些失地农民是城市扩 张的受益者。二是有比较稳定的收入,没有因失地影响基本
生活。 这部分农民约占失地农民的 60%左右。 他们中有的成 为企业职工;有的做一些小本生意;有的靠一技之长开办小 作坊、小门店等,都有一定的收入来源,生活较为稳定。三 是没有稳定收入,失去土地后生活比较困难。这部分农民占 失地农民的 20%左右,大多年龄在 40岁以上,他们既没有 一定的创收技能,其子女生活也不宽裕,有些人还失去了劳 动能力,生活水平较失地前普遍下降。
(二)失地农民基本特点
1、 文化水平偏低, 业务技能较少。 据了解,由于长期 从事农业生产作业,失地农民主要擅长于农作物的耕种与培 植, 或者从事简单的体力劳动, 对其它行业或工种接触太少, 也就谈不上掌握其它工作技能,其业务技能相当单一,难以 适应当前各类用人需求,形成了失地农民素质偏低与经济发 展需要的技能型、知识型人才紧缺的矛盾。
2、择业观念陈旧。由于城郊结合部的农民生活水准提 升较快,劳动报酬期望较高,强烈的地域和生活优越感使这 些农民不愿屈身于一般性就业,失地农民不断提升的就业期 望值与现实可提供的就业机会值之间的矛盾越来越突出。 3、 生存能力较弱。 近郊农民原来除了从事农业生产外, 有些还依靠出租宅基房屋获得经济收入,失地后这些收入将
大大弱化甚至不复存在,若安臵补偿费几年就用完,加上缺 乏自觉就业意识,结果是他们可能成为新的城市贫民。 二、失地农民存在的主要问题
我们上门走访了 30户失地农民,他们反映了被征地后 生活的疾苦、子女就学的负担、养老的担心等方面的困难和 问题,主要有以下几个方面。
1、征地补偿标准过低。 高速公路在 村征地标准 是 6000元 /亩(包括青苗费),群众认为这个标准既没有全 面考虑被征占土地实际产生的经济效益,也没有考虑土地升 值、物价上涨等因素的影响,造成补偿标准偏低,失地农民 利益严重受损。他们还反映全镇补偿标准不一,如生态工业 园(毛田村)征地是 2.6万元 /亩,县城建设(铜锣、龙井 村)征地是 1.8万元 /亩,就是我们竹站村低,心里很不平 衡。这也是群众反映强烈、怨气很大的一个问题。 对征用土 地的补偿和对农民的安置在土地征用中农民利益究竟流失 了多少?有专家推算,从1952年以来,失地农民相当于 无偿放弃了价值26万亿的土地财产权。这些收益被转到了 社会其他阶层和各级政府手里。如果其中20万亿的财产权 收入用来给农民购买房屋,按20万元一套的价格,可购买 1亿套房屋,正好是目前农民进城务工的总数。如果用来做 进城务工农民的社会保险基金,也极为可观。但现在是,农
民不但没有得到这些,反而连最基本的生存资料都丧失了。 所以,不解决这些问题,新农村建设就无从谈起。
2、对失地农民的安臵方式单一。目前失地农民的安臵主 要以货币安臵为主,这种方式的主要弊端:大部分农民会把 补偿金作为消费资金,坐吃山空,失去生存保障之后,他们 就伸手找政府解决,增加了新的社会矛盾和不稳定因素。失 地农民就业难度大。失地农民中普遍存在年龄偏大、文化程 度偏低、劳动技能缺乏的状况,加上城镇本身就闲臵了大量 的下岗失业人员,失地农民的就业机率就更小了。
3、失地农民如何安居乐业的问题日益凸现。部分失地农民 种田无地、 就业下岗、 低保无份, 基本上生活在城镇的边缘, 在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策, 导致失地农民各种困难越来越多,遇到的问题越来越大。 四、思路和对策
(一)适当提高占地补偿。在农业用地转为非农业建设 生产用地中,对通村公路和小城镇等建设用地应适当提高补 偿标准,这将对失地较多的农民在发展其他产业或行业时拥 有更多的资本流动。 在调研走访中, 平安镇党委、 政府与 “城 中村”外出考察学习过的村民交谈,他们希望今后要走殷家 庄的路子,进小区住楼房。但大家忧虑的是他们没有西宁殷 家庄那样强大的集体经济,目前群众的经济承受能力还很薄 弱。 “城中村”新农村建设要走“土地集约化利用,改造农
民居住环境,建住宅小区,实现每户一套住房、一套商铺, 使农民有住房、有产业”的道路。为实现这个目标, 要建 立政府、社会、农民相结合的多元投入机制。政府的投入:在建住宅小区时,对所征收的各种税费方面给予减免或实行 先征后返的优惠政策,可降低房价,在房屋产权臵换中农民 才能够接受, 若房价太高, 农民的承受能力有限, 难以接受。 社会投入:动员村集体或开发商投入建住宅小区,以房屋产 权臵换的形式,将农民迁入住宅小区。这种集约利用土地的 方式 ,将腾出大量的土地搞开发,提高了土地的利用率和 附加值。农民投入:就是农民自有的房屋评估价,全部都是 新农村建设的投入。
(二) 加强对失地农民的技术技能培训, 并对他们进行有 序劳务输出。在农业用地转为非农业建设生产用地中,各级 人事劳动和社会保障部门对失地较多的农民进行分门类别 造册登记,纳入农村富余劳动力转移和下岗再就业工作共同 管理。充分利用农村现代远程开展对失地农民进行素质教育 和养殖、加工、建筑、电工、修理等基本技能培训,使他们 具有一技之长。与社会劳务中介组织(机构)建立用人联系 制度,分期分批转移失地较多的农民外出务工。并为失地农 民办理外出务工手续、协调剩余承包地流转经营、解决子女 入学及安排丧失劳动人员生活等实际困难,让他们在外地安 心务工。
(三)政府出台优惠政策给予扶持, 切实解决好失地农
民的生活保障 。政府在进行产业结构调整中,对失地农民进 行优先安排。失地农民在经商、兴办加工企业、修理等非农 业生产行业,政府应出台政策给予优惠,如免费办理登记手 续、前三年免征各种税费或实行税收返还政策,积极争取省 财政及上级有关部门在资金方面给予大力支持, 逐步将县城 失地农民纳入城镇低保范围和建立 养老保险 。
(四)推进新农村建设向城市化迈进。社会主义新农村 建设的主体是农民,但只靠农民的自有资金来建设新农村是 不行的。
(五)推行新的土地政策,建立农村机动耕地流转机 制。政府应对农村的死亡绝户、全部丧失劳动能力且现需国 家救助救济才能生存的农户、农转非户(在机关、企事业单 位工作并享受国家财政供养人员所占有的承包地、山林)、 外迁户所承包的耕地进行收回,作为农村机动耕地。国家在 实施乡村道路、小城镇、义教工程等建设中农业用地将转为 非农业建设用地,对农业建设用地被占用较少且给生产、生 活影响较小农民,可按照出台文件规定的补偿标准进行征 用;对农业建设用地被占用较多(如占田在 0.5亩以上,占 土在 1亩以上或占地面积已超过本户耕地面积的 50%)且给 生产、 生活影响较大的农民, 对被占用的耕地不在进行补偿 , 而是从农村机动耕地中按照被占用面积给予划拔。
范文三:对失地农民补偿的建议
(一)提高补偿标准
随着经济的发展,物价的上涨,农民所得的补偿费根本无法满足农民的今后生活。另外,补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失,被征收土地上农村房屋等地上建筑物的补偿和其它间接损失没有列入补偿的范围。实践中对地上建筑物的补偿都是依据组织实施征收的政府制定的标准予以补偿,通常补偿标准较低。因此应该充分考虑到失地农民的就业困难,结合失地农民的基本情况,出台相关的征地补偿法规,提高对失地农民的征地补偿。补偿安置的标准应该考虑到生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障及一定的土地增值收益。这样就可以确保农民失去土地后的生活水平、生产环境不断提高和改善。
(二)促进二、三产业的发展,特别是一些劳动密集型企业的发展来促进失地农民就业。在管理层面上,政府应取消就业中的城乡户籍歧视,实现城乡一体就业。失地劳动力所在社区有责任建立就业服务中介组织,帮助失地农民尽快在非农岗位上就业。最关键的是劳动保障部门应组织失地劳动力实行免费的职业培训,提高他们的就业竞争能力。
(三)建立健全失地农民生产与生活保障体系。农民在失地的同时也失去了农民身份,并未同时获得市民的待遇。他们变得既不是农民,也不是一般的市民,更不像失业工人那样有“三条保障线”的支撑。所以应当建立和完善失地农民的社会保障体系。失地农民保障体系的基本内容应当包括失地农民基本生活保障、失地农民养老保障、失地农民医疗保障、为失地农民提供受教育和培训的机会、为失地农民提供法律援助等。
范文四:发达国家解决失地农民问题的借鉴与我国的政策建议
发达国家解决失地农民问题的借鉴与我国的政策建议
新闻来源:中国农村研究网 作者 :廖红丰
更新时间 :2005-08-25
摘要:文章对我国城市化进程中失地农民利益受损的表现进行了简要分析,阐述发 达国家和地区解决失地农民问题经验, 借鉴其经验,对我国失地农民土地权益保障问题 提出了一些政策性的建议与对策
关键词:失地农民;利益受损;借鉴;建议
一、失地农民的利益受损的表现
1、征地补偿偏低,政府 “ 低征高卖 ” ,农民享受不到土地增值带来的好处
土地的巨额差价刺激了政府官员 “ 寻租 ” ,导致孳生腐败。我国实行征地补偿办法, 补偿费虽然存在一定的地区差异,但从全国看,现金形式的补偿标准通常仅在每亩 1.5— 3.5万元之间。我国现行的土地管理法规定:对征地农民的补偿,按前 3年农业的 平均产值来计算。但是,近几年农产品价格不断下降,农产品出现 “ 卖难 ” ,按法定标准 算出来的补偿标准太低,根本不能解决失地农民的长远生计。即便如此,一些地方还在 打农民主意,连低廉的法定补偿款也不兑现。这种不顾农民生计,只给失地农民发一点 安置补助费的做法,严重损害了农民利益。一些地方政府官员在畸形政绩观驱使下,利 用现行征地制度的不足和其掌管征地的主导权,把土地当作第二财政,以地生财,赚取 “ 快钱 ” , 从而出现了 “ 低征高卖 ” 现象。 目前 , 政府向农民征用土地时按农业生产的边际收 益支付补偿安置费 , 即对农民永久性的一次性补偿 , 向社会拍卖时按土地的市场价格成交 , 增值达数倍、数十倍甚至数百倍 , 形成价格上的巨大差距。而农村土地所有者并没有分 享土地出让后的增值。据国家权威部门估算 , 改革开放以后 , 通过低价征用农民土地最少 使农民蒙受了 20000亿元的损失。利益分配的巨大失衡 , 既容易引发失地农民的不满 , 也 容易产生 “ 寻租 ” 和政府官员腐败问题。而在征用和出让价格上产生的巨大利润空间,同 时也为土地违法行为的产生提供了孳生的土壤。
2、征地补偿金分配被层层截留,村级留用管理不规范
土地征用过程中,土地收益为土地的所有权及使用权收益,因此这部分收益应该在
失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配, 即在集体经济组织及农民个人之间 进行合理的分配。然而在实际中,一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配,从而导致 集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。由于留村的补偿款份额较大 , 且缺乏严 格的监督管理机制 , 有些村干部用征地补偿费支付村里的日常行政开支 , 甚至用来发放村 干部的工资 , 更有少数村干部依靠手中的权力大肆挥霍失地农民的保命钱 , 有的干脆强取 豪夺将集体资产收归自家囊中。乡 (镇 ) 、村、组的层层截流 , 不当的使用和管理又往往导 致农民所得进一步减少 , 造成了大量的上访、对抗事件。我国有关土地法律规定,土地 补偿费归农村集体经济组织所有, 地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有 者所有,从而使农民的土地使用权成为虚置。
3、失地农民的生活保障问题比较突出
失地农民文化素质和劳动技能偏低,就业难问题比较突出。许多农民因征地从农业 转产后,主要从事一些技术要求不高的体力劳动。随着经济发展,劳动力市场逐步由单 纯的体力型向专业型、技能型转变,低素质的失地农民就业难度大,部分农民还存在着
二、发达国家和地区解决征地与失地农民问题的经验与借鉴
在国外,都有严格的法律和征地程序作为保障,并在议会、法院、新闻媒体、民间 组织的严格监督下进行。一般来说,政府征地的目的必须是出于维护公共利益的需要, 而且要在充分尊重和保障农民合法权益的前提下,以平等、自愿、互利的原则,在征地 双方平等协商基础之上, 按照土地的市场价格进行补偿, 并对失地农民以后的生活问题 作出一系列安排。
1、英国的做法
在英国,政府和职能部门征用土地的依据是一部在英格兰和威尔士实施的《强制征 购土地法》 ,而且征地必须经过议会的批准才可以进行。而确认是否适用《强制征购土 地法》的门槛是很高的。征地部门必须证明该项目是 “ 一个令人信服的符合公众利益的 案例 ” ,比如证明该项目所带来的好处超过某些被剥夺土地的人受到的损失。当议会确 认土地的使用目的是有利于公众利益后,用地部门可以依法获得强制征用土地的权力。 强制征地程序作为法定程序, 有关大臣将主持召开一个公开的调查会, 听取各方对动用 强制征地权的意见, 并指定一位独立督察员进行评估。这位督察员随后向国务大臣递交
报告,由国务大臣确认此项目是否适用《强制征购土地法》 。法律规定只有法定机构才 有强制征地权, 如地方政府或政府中负责经济振兴的部门。中央政府也拥有强制征地的 权力,但这种权力通常用于重大的基础设施项目,需要议会通过。被征用的土地所有者 或使用者一般都有获得赔偿的权利。
2、美国的做法
土地征用称为 “ 最高土地权的行使 ” 。 《美国联邦土地政策管理法》规定,政府有权 通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地权益。政府鼓励农民保护农业 土地资源,不会轻易征用农民土地。美国宪法规定:“ 非依正当法律程序,不得剥夺任 何人的生命、自由或财产;非有合理补偿,不得征用私有财产供公共使用。 ” 这就意味 着,土地征用必须具备三个要件,即正当的法律程序、合理补偿、公共使用。另外,农 民在购买土地时,如果签了保证书,承诺不会将土地挪作他用,政府还会每年给予一定 的奖金奖励。所以一旦征地,就意味着政府就必须对被征地者作出极大的让步。美国土 地征用补偿标准是根据土地被征用时的市场价格为基准,加上土地可预期的未来价值, 并充分考虑土地所有者的利益而加以补偿。 美国还考虑到附近的土地所有者因此而蒙受 的损失,也一同对其给予补偿。 政府还对土地被征用者给予一定的税收优惠,而出售 土地者会被课以高额的税收, 所以,愿意土地被征用的人比打算在市场上出售土地的人 多。 [5]
3、日本的做法
土地征用也是有法可循。日本在 1951年颁布的《土地收用法》中明确规定,从公共 利益出发可以征用所需的土地, 公共利益包括依照 《城市规划法》 进行的公路等的建设, 依据《河川法》进行的水库、堤防等防洪设施的建设,根据《港湾法》进行的港湾建设 等,公共利益界定十分具体,操作性较强。实施征地的主体资格必须得到建设大臣或者 相应都道府县知事的批准, 他们都严格按照土地征用的公益性进行审批。其土地征用程 序包括以下步骤:提出征地申请;对土地和建筑物进行登记;申请征用委员会的裁定; 让地裁定;征用终结。日本土地征用的赔偿主要分为以下五种:(1)征用损失赔偿。即 按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额, 一般参考较近地区的交易价格确定; (2) 通损赔偿。 即对权利者因土地征收而受到的附带性损失进行赔偿; (3) 少数残存者补偿。 水库等大型公共事业建设,使建设地区的社会本身遭受破坏,多数人要搬迁,但少数人 残存下来,对这些残存者因脱离生活共同体而造成的损失,而给予的适当赔偿; (4)离 职者赔偿。土地权利者的雇佣人员因土地被征用而失业,而对失业者给予的适当补偿; (5)事业损失赔偿。即对公共事业开发后造成的噪音、废气、水质污染等损失进行适 当赔偿。 总之, 日本的土地征用, 无论从征地程序还是补偿标准上, 都做到了有法可依, 并照顾到了土地所有人的利益。 [5]
三、保障失地农民土地权益的政策建议
城市化是不可逆转的历史潮流,但城市化不能以牺牲农民的利益为代价。一个文明 进步的社会应当是 “ 帕累托改进 ” 的社会,只有社会的整个福利水平得到了提升,才能促 进人类的和谐与进步。
1、改革农地产权制度
明晰的排他性的产权是产权保护和产权配置的前提。 土地产权的性质反映着特定的 社会关系和土地制度。应赋予农民完整的土地产权 , 给予其部分所有权。土地产权可以 股份形式进入证券市场 , 也可以资产形式进入土地市场。这样 , 农民的土地承包权成了民 法上的一种新的物权。与其他物权一样 , 承包权在市场经济社会里必然表现为一种具有 交换价值的独立资产 , 占有它可取得相应利润 , 转让它要求等价的补偿。只有明晰土地产 权关系 , 才有助于土地市场的培育和完善。拥有了完整的产权 , 就能在土地市场中有效地 抗衡公权力 , 防止权益流失。目前,急需解决的是农地所有权模糊不清问题。可采取的 办法有两种:一是保持现有土地集体所有的制度框架,但必须克服现存制度下所有权虚 置和乡村行政机构超越土地所有权主体问题, 即将土地所有权真正落实到劳动群众自治 组织,使土地集体所有真正变成劳动群众自己所有。这需要重建村民自治组织,实行村 民自治组织的普选, 彻底淡化现有村民组织的行政功能。 上级行政机关对村民组织的管 理应主要依靠法律法规来实现。 这样, 村民组织才会真正作为土地所有权主体发挥作用, 使土地的劳动群众集体所有不至于成为一句空话。 二是改革现有的土地集体所有制为国 家所有制。国家按目前国有土地的管理方式将土地的使用权、占有权、收益权等项权能 出让给农民个人, 真正实现土地所有权与其他权能的分离。国家出让土地使用权可以是 永久性的,也可以是有期限的。出让金可以农业税的形式逐年抵扣;在享受农业补贴的 地区,农民可直接使用补贴款项抵扣出让金。通过土地出让,获得了完整土地使用权利 的农民就会对土地建立起长远的稳定预期,并会加强对土地的资本投入,提高土地的利 用效率。 建议将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制。农村集体经济的每一 个成员都按份享有农地所有权,农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、 赠送等。实行农民按份共有制,有利于农民土地使用权和收益权的分离,既保障了农民 对土地的收益权,又有利于农民转变身份,加速向二、三产业转移。农民按份共有制有 助于从根本上解决现行土地产权关系中内含的不稳定性,增加国家对农民的产权保护, 使农民形成长期的预期。
2、完善土地征用制度
为了切实保护农民利益,征地补偿必须以土地的市场价值为依据,实行公平补偿。 尤其是公路、铁路等一般性建设项目,不能随意以国家重点建设名义压低征地价格。征 地补偿的形式可以多样化,比如,货币、就业安置、社会保险、企业股份等。在公共利
益之外的非公益性用地, 不再动用国家征地权力, 而是在土地利用总体规划和农地转用 年度计划的控制下,改为征购。要修改相应的法律法规,除国家非盈利性公益事业用地 先征为国有外, 其它类型的土地都应允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集 体非农建设用地流转。要杜绝以 “ 公共利益 ” 名义侵吞农地转为非农用途,要高度重视稀 缺的农地对农业生产从而对国民经济发展的重要意义,对农地征用要加以严格限制。土 地管理部门应该切实负起保护土地资源的神圣职责, 将土地征用纳入规范化的运作程序 中。 非市场操作是土地寻租的滋生地, 因此, 即使是真正出于公共利益目的的土地征用, 也应该引入市场因素,采用招标、投标或拍卖制度。通过将土地征用市场化,提高其透 明度,减少或避免针对土地资源的创租、寻租活动,保护农民利益。市场化运作意味着 土地价值的市场评估, 这将使土地补偿趋向于土地价值, 既可减少农民在征地过程中的 利益损失,也大大降低土地寻租的利润空间。与工业化、城市化的快速发展相伴的,必 然是大量农业用地转变为建设用地, 如果所有建设用地全部采取征用方式转变为国家所 有, 也就意味着要由政府承担全部失地农民的生活保障, 其复杂性以及带来的后果难以 估量。因此,缩小政府征地范围,减少失地农民数量,是解决工业化、城市化过程中土 地利用各种复杂矛盾的上上之策。凡涉及公益性的公共设施建设和公用事业用地,采用 征地形式供地,其余经营性建设用地可采用集体土地流转的形式供地,由土地所有者 —— 农民集体经济组织与使用土地的公司、企业、房地产经营者直接交易。让农民带着 土地的权利参与工业化, 保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享,这是尊重和保 护农民土地财产权利的最重要体现。 而保护农民的土地权利是对农民根本利益的最大保 护。 土地国家征用的范围缩小后, 政府可以通过征收土地使用税的办法调控土地的利用、 增加财政收入。
3、加强土地征用过程中的制度化和法制化管理
首先提高征地赔偿标准。征地赔偿内容应该包括土地产权的赔偿、地上附着物(农 田基础设施、 农户住宅以及相关配套实施等等) 以及青苗赔偿。 土地财产权的赔偿依据, 主要是土地的市场价格。 土地一次性出让的价格相当于地租在未来几十年中的收入流现 值(可以证明,这个现值近似于年租金除以社会资本的年平均回报率) 。地租应该等于 土地作为要素投入的边际产品价值。可采用定期收取地租或收取一次性使用权转让费 (50年或 70年, 视土地用途) 的形式收回。在市场经济中,征用土地的价格以拍卖的方 式来确定。 给予农民和集体经济组织的征地赔偿标准,是对土地市场价格作出各种扣除 的剩余部分。第二建立举报制度,加强各界对征地过程的监督,规范征地的操作过程。 严格的征地程序,能够最大程度地尊重被征地农民的产权和知情权,防止征地中的 “ 暗 箱操作 ” 行为,有利于用地单位、征地部门、被征地单位以及被征地农民的相互监督, 切实防止征地或用地单位拖欠征地补偿安置款项, 防止被征地乡镇和村组截留挪用征地
补偿安置款项,确保征地补偿安置款项及时足额到位,既保障了被征地农民的利益,又 不妨碍经济发展, 有力地推进了城镇化和工业化进程。第三成立具有广泛代表性的土地 征用委员会,组建农会等农民组织。在当前农地集体所有制下,乡镇政府是农地的所有 者,又是征地的管理者或执行者。这就使得政府部门易发生违法征地得不规范行为,而 没有任何有效的制约和监督机制。 通过设立类似于国外土地征用委员会的独立第三方机 构负责受理和裁决征地双方的争议,以保证土地征收的合法性和公平性,土地征用委员 会的成员由法律界和土地管理方面的专家、学者等组成,以维护其权威性。通过组建农 会等农民组织,提高农民对政府的博弈权,以集体力量来减小信息不对称的风险,以保 障其合法权益不受到侵害。
4、健全农地委托代理机制
我国农地制度委托代理关系的失序和恶化,导致土地制度运转陷入困境,其中虽然 有委托代理关系本身缺陷的因素,根本原因则在于相关制度保障的缺失。健全农地委托 代理机制, 提高土地制度运行效率的关键在于明确土地产权, 建立和完善农地市场制度, 并在此基础上构建出规范的委托代理制度。在产权主体明确,产权界限清楚,农地市场 规范健全的条件下, 可以构建出规范有效的农地委托代理机制。 由于集体经营和家庭经 营的并存有其合理性和必要性, 农地委托代理仍然具有复合性的结构特征。 作为农地终 极所有者的农户通过民主选举产生代表村民集体利益的合作经济组织, 并将土地代理权 自愿交由集体组织行使。集体经济组织行使的土地权利包括占有、使用、收益、处分等 权能。 合作组织依照法律和土地行政管理规定将分离出来的土地经营权让渡给农户。作 为独立的所有权主体, 合作组织有保护集体土地的义务, 有拒绝违法征用和变相买卖集 体土地的权利,有与其他主体交换土地的权利。在这种委托代理安排中,建立在自然村 村民自愿结合基础上的合作组织是一个纯粹的代表村民利益的经济组织, 原来村民小组 的行政性职能将完全割裂出去。 这样构建的委托代理机制将有利于农地制度健康有序和 有效的运转。其一,建立在自然村上的合作组织不承担任何行政职能,可以保证土地所 有权的独立性;其二,通过自然村合作组织监督土地利用,配置土地资源,有着交易费 用低廉的优势,而且其作为代理人的行为也较容易得到监督;其三,较小的产权范围可 以提高村民对土地的关切度,有利于土地保护和地力培育。在条件许可的地区,可以借 鉴现代企业治理结构来构建委托代理机制, 如以股份合作制的形式建立和运行合作经济 组织。具体做法是:在农户自愿的原则下,以土地承包经营权等折价入股组成合作性质 的农业股份公司。这一制度安排的显著进步是:其一,分散于农户的土地经营权集中到 股份合作组织;其二,农户原来对土地的 经营权转化为特定意义上的土地股权。它表 明农民对土地的保留已不仅仅是耕作权,而是排他性的财产权。 对于委托代理机制的运 转来讲,由于产权更加清晰,对代 理人监督的外部性可以最大限度得到抑制,由于农
户具有了充分的退出自由, 代理人的机会主义行为将面临更高的机会成本, 这将保证委 托代理机制有效运转,保证土地制度运行效率的提高。
5、构建失地农民就业与社会保障体系
首先强化就业培训制度,增强失地农民的谋生能力。相对于城市下岗职工和失业人 员而言,失地农民更是就业的弱势群体,不仅因为农民就业意识和纪律行为与工业化、 城市化的要求有一定距离, 而且他们过去具有的劳动技能在城市化后也失去用途。 要拓 宽就业渠道,因为仅靠在原地区、依靠乡镇企业吸纳失地农民这种方式,就会使那些本 来经济效益就在走下坡路的乡镇企业的状况更加恶化, 对提高农民收入和保持农村稳定 都极为不利。因此,运用战略眼光扩大视野,寻求城乡统筹,力争把城乡统筹就业纳入 政府经济社会发展规划中,通盘考虑,解决失地农民的就业问题,避免因乡镇企业安置 压力过大而拖垮集体经济, 也避免解决就业问题的短期行为出现。第二完善就业服务措 施,创造有利于失地农民就业的机制和环境。一是建立一支责任心强、业务能力好的职 业指导队伍,加强对失地农民的职业指导,帮助他们正确认识和评价自己,提高他们适 应城市就业和市场就业的能力, 让他们感受到政府的具体的关怀, 增强城市就业的信心。 二是成立创业服务中心机构,负责对创业的管理与服务,提供有利于创业的大环境。创 业服务中心的主要职能是协调政府各有关部门对自谋职业、 个体经营和开办私营企业的 法规、政策,简化各部门的办事程序,为创业者的注册、经营、管理和发展提供全方位 的、 高质量、 高效率的服务。 同时, 创业服务中心还可以与当地的培训与企业咨询机构、 行业协会建立密切的联系,通过聘请的方式,提供咨询服务。上级管理机构可以根据创 业服务中心的工作绩效和服务项目予以拨款。三是构造有效、畅通的信息服务网络。在 目前城市劳动力供需矛盾加剧, 农民城市化就业时间紧迫的情况下,建立劳动力市场和 失地农民之间的双向沟通网络就显得尤为重要和珍贵。因此,各级政府和社会多方面采 取措施、增加投入,加强城乡沟通的劳动力市场硬件、软件建设,特别要明确包括劳动 部门在内的其它相关部门,在就业信息的收集、传送、接收和反馈等环节中的职责和权 力,规范管理,创造有利于失地农民就业的机制和环境。第三建立教育培训保障机制和 再就业创新机制。对进城入镇失地农民的教育培训保障,主要包含四大块:一是失地农 民的子女入学应与城镇居民的子女一视同仁, 享受国家九年制义务教育所赋予的所有权 利。 二是加大以职业技术、 岗位技能为重点的就业培训, 提高失地农民转岗再就业能力。 应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系。 三是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就 业技能培训。 四是把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系。顺利实现 就业是解决失地农民生活来源, 加快其生产生活方式转变的重要保证。 应按照市场化原 则,制定城乡统一的劳动力就业政策,建立城乡统一的劳动力就业市场,实现城乡统筹
就业。引导和教育失地农民转变观念,破除 “ 等、靠、要 ” 思想,提高自谋职业、竞争就 业的自觉性和能力,积极主动地参与市场化就业。第四构建失地农民的社会保障体系。 在目前农村社保尚未立法, 且社保制度建设基本是空白的情况下,应当尽快把失地农民 纳入城镇社会保障体系, 实现与城镇社保的对接。 一是建立失地农民养老和医疗保险制 度,其资金筹措应按国家、集体、个人及市场征地主体 “ 四个一点 ” 的思路解决。规范明 确各类征地主体无论是进行何种用途的土地征用, 均应在土地收益中留出一块作为农民 失地后的社会保障资金,并专户储存、专门机构管理;引导农民在土地补偿中拿出部分 资金,购买基本医疗和养老保险;有条件的集体经济组织出资补贴一点;政府从经营土 地收益中拿出一点。将失去全部土地的农民转变为城市居民,享受城市居民同等待遇, 包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、再就业优惠政策等。二是以户籍 制度改革为先导,逐步建立社会养老保险制度。户籍制度形成了城乡壁垒,已不再适应 新的经济形式。为适应我国经济非农化和市场化的需要,应逐步规范户口类型,逐步并 最终彻底剥离粘贴在非农业户口上的一系列无偿性或优惠性的社会经济福利, 实现以居 住地划分农业人口和城镇人口,以职业划分农业人口和非农业人口,实行以迁入地、常 居地管理为主的管理方式, 鼓励有相对固定住所、 有合法收入或稳定收入来源的农村人 口办理城镇长住户口,成为城镇居民,同时把这部分人纳入城镇社会保障制度内,并强 化保费征收管理制度。
参考文献:
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作者简介:廖红丰:(1979—— ) ,男,湖南衡阳人 , 毕业于中南财经政法大学农业经济管 理系,现供职于东莞市农业局,主要从事农业经济管理理论研究。在《科技导报》 、 《中 国经济信息》 、 《中国国情国力》 、 《农民日报》 、 《中国地质大学学报》 、 《北京工业大学学 报》 、 《华南农业大学学报》 、 《价格月刊》 、 《小城镇建设》 、 《中国社会报》 、 《现代经济探 讨》 、 《经济前沿》 、 《农场经济管理》 、 《农业经济》 、 《浙江经济》 、 《中国农业教育》等国 家核心和省级报刊杂志发表五十余篇论文。
范文五:对广东建立失地农民养老保险制度的政策评估
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农 橱保 喧
对广东建 立 失地 农民
养老保险制度的政策评估
黄 智 饶
摘 要 :本文旨在运用公共项目 评估的方法,通过调查研究、搜集资料、分析材料,对广东省建立失地农民
养 老 保 险制 度 的政 策进 行 评 估 。
关键词 :失地农民 养老保险 评估
一
、
公共项 目评估简介
达 2244 6 0 . 7亿元 , 人均 G P为 2 1 5 ; 、 、 D 86 元 一 二
三 产业 增 加 值 比例 为 6 0 : 17 : 22 ;城 镇 .5 5 .2 4 .3
人 口 5 6 万 人 , 占年 末 常 住 人 口 9 0 81 3 4万 人 的 系 列 活 动 及其 工 作 ,是政 府 公 共 政 策 的 具 体 6 . % ;第二 、三产 业 劳动力 3 5 人 ,占全 3O 6 6万 化 ,政 府 通 过公 共 项 目为社 会 提 供 公 共 产 品 。 省从 业 人 员 的 6 . % 。按 照世 界 银 行 经济 学 家 96
一
公 共 项 目是 为解 决 社 会 公 共 问 题 而 采取 的
公 共 项 目评估 是 通 过 搜 集 、分析 、解 释 和 沟 通 钱 纳 里 等人 提 出的 工业 化 阶段 评 价 体 系分 析 , 等 方 法 分 析公 共 项 目的绩 效 ,对 社 会 的价 值 分 广 东 已进 人 工 业 化 中期 阶段 ,这 一 阶 段是 城 镇
配做 出权 威 的评 价 …。失地农 民养 老保 险制度 是 化水 平 提 高 较 快 的 时期 ,国家 需 要 征 用大 量 的 保 障农 民利 益 的一 项 重 要 的公 共 产 品 ,需 要 政 农 村集 体 土地 为 国有 建设 用 地 ,大 量农 民失 去
府 纳入公 共项 目为社 会提 供服务 。
他 们赖 以生 存 的土 地 , 目前 全 省 失 地农 民 已达
本文运用 “ D 三 ”理 论 对 广 东 建 立失 地 农 22万 人 【.约 占全 国失 地农 民总 数 的 73 , 9 3 】 .% 民 养 老 保 险 制 度 的 政 策 进 行 初 步 的 分 析 与评 而 且 ,其规 模 将 进 一 步扩 大 。土 地 是农 民赖 以 估 。 “三 D 是 指 诊 断 ( igoi 、 设 计 生 存 和 发展 的物 质 基 础 ,丧 失 了土 地 ,农 民就 ” Dan s ) s ( ei ) D s n 与发展 ( eeomet。诊断 是指 项 目管 失 去 了 保 障 ,其 生 存权 和发 展 权 受 到 挑 战 。 主 g D vl p n) 理 者 能 够 正 确 识 别 项 目所 面 临 的 新 的 管 理 问 要 原 因 :一 是 征 地 补偿 标 准 比较 低 ,一 亩 的征 题 ,能 够 考 虑 到 主要 的相 关 利益 群 体 的需 求 与 地 补偿 费 用也 只够 维 持其 7年 的 生活 ;二是 农
利 益 。设 计 是指 项 目管理 者能 够 通 过 适 当的 策 民就
业 技 能 比较 低 ,失 去 土地 后 就 业 困难 ,有
略 解 决 这 些 问题 ,能 够 设计 解 决 这 些 问 题 所 需 的 长期 处 于失 业 、半 失业 状 态 ;三 是 我 国 的城
要 的恰 当 的 结 构 与 战略 。发展 是 指一 种 解 决 项 乡二 元 体 制 ,没 有 把农 民 纳入 社 会 养 老 保 险 体
目实 施 过 程 中所 遇 到 问题 的 能力 ,以及 相 应 的 系 。失 地农 民 的问 题 引 发 了部 分 群 众 上访 和群
作 为探索 过程 的管理 变革 或创新 。 ]
体 性 冲 突等 较 为 敏 感 的社 会 问题 , 已成 为 一些
地 方 不 稳 定 的 因素 ,严重 影 响 到 广 东 构 建 和谐
二 、评 估 的 内容
( )项 目的 背景 一
社 会 和 全 面建 设 小 康 社会 。建 立 失 地 农 民养 老
保 险 制 度对 全 面建 设 小康 社 会 、构 建 和 谐 广 东 改 革 开放 以来 ,广 东 经 济 小 断 发 展 ,工 业 具有 深远 的现实 意义 。 化、 城镇 化 进 程 不 断 加 快 。06年 , 东 省 G P 20 广 D ( )项 目的概 况 二
?
4 4?
南方 农 村 20 年第 1 08 期
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农材保睑
改革开放之后 ,随着失地农 民规模和区域 的 的广州 、深圳 、珠海、中山、东莞 、佛山以及各
不 断扩大 ,解 决全省 失 地农 民养 老保 险 的问题 极 试 点 县 ( )都 出台失地 农 民养 老保 险办法 ,建 区 为迫 切 ,受 到各界 的关 注 ,广东 省各 级 党委 、政 立 失地 农 民养 老保 险制度 。 府 高度重 视失 地农 民社 会保 障 问题 ,把 失地农 民 2 .健 全 管 理 机 构 推 动失 地农 民养 老 保 险制
共 产 品 ,这 一 制 度 的建 立 需 要 政府 主 导 。 2 0 05
社会 保 障纳入 统筹城 乡发展 来考 虑 ,边 实践边 探 度 的建 立 和实施 。失地农 民养 老保 险 制度属 于公
索。 《 广东省社会保障事业发展 “ 十一 五”规 划》 要求 , “ 建立 被征 地农 民养 老保 障 制度 ,到 21 0 0年 将 符 合条 件 的被 征 地 农 民全 部 纳 入 被 征 地农 民养 老保 障范 围 。”建 立失 地农 民养老 保 险
践 。 19 9 2年 以来 ,珠 江三 角 洲 的广 州 、深 圳 、
年 1 月 ,广 东省 政 府 在省 劳 动 和社 会 保 障厅 设 1 立 农村 社会 保 险处 ,专 门负 责全 省农村 社会 保 险 事业 发展 ,推 动 了失地农 民社会保 险 制度 的建立
场失灵 。
制 度 较 早 在 珠 江 三 角 洲 几 个 发 达 地 区 探 索 和 实 和实施 ,有效发挥了政府 的主导作用 ,弥补了市 珠海 、中 山、东莞 、佛 山等
地 区 ,陆续 建立 起失 3 大 财 政 投 入 拓 宽 失 地 农 民养 老保 险 资 .加
地 农 民养 老保 险制 度 。20 0 6年 9月 ,为 进 一 步 金 渠 道 。随 着 经 济 的发 展 ,财 政 收入 的逐 步增 探 索全省 建立 失地 农 民养 老保 险制 度 ,广东 省制 加 ,广东 不 断加大 对农村 和失地农 民社会保 障 的 定 了失地 养 老保 险试 点工作 方 案 ,在经 济基 础相 财政 投入 ,并 列入 各级 财政 预算 ,拓 宽社会 保 障
对 较弱 的次 发达 地 区 ,选 择 阳西县 、博 罗 县 、肇 基金 渠道 。在 《 东省 社会 保 障事业 发展 “ 一 广 十 庆 市端 州 区 、湛 江市 开发 区 、韶关 市武 江 区进行 五 ” 规 划 》 中 ,要 求 加 大 对 农 村 社 会 保 障 的投
试 点 ,以示 范带 动全 省失 地农 民养 老保 险制 度 的 入 ,全 面建立 被征 地农 民养 老保 险制 度 。深 圳 市
0 4年 建 立 。试 点 按照 政府 、集 体 和个人 三方 合理 负 担 在 推 进 宝安 、龙 岗两 区城 市 化 进 程 中 ,2 0
. 5 原则筹集养老保险基金 ,个人按一定 比例缴纳 , 市 区两级财政拿出 64亿元 ,为已经退休和 1 其 余 部 分 由集 体 经 济 缴 纳 和 当 地 政 府 补 助 的模 年 内将要退休而缴费不足 1 年 的村民补缴社会 5 式 ,初 步建 立起 一种 新 型 的失 地农 民养 老保 险制 养 老保 险费 ,并 连续 5年从 国土基金 总 收入 中划
% % 5 度 ;实施 时对 年 满 6 岁 的失 地农 民 ,按 月发 拨 3 ~5 补 充养 老 基 金 不 足 ,这 两 项将 近 1 0周 亿元 H。广州 市 政府对 “ 转 居 ”参保 人员 给 予 】 农 放 老年 生活 津贴 ,直 到终 老 。
( )项 目的效 率 三
补 助 ,标 准是 其 缴费基 数在 所 在地 上年 度职工 月
广东省 委 、省政 府 以及各 地 对失 地农 民养 老 平均工资 6 % 以下 的部分 ,按其相应趸缴养老 0 0 保 险 的问题 高 度重视 ,采 取 有力 措施 ,积 极稳 妥 保 险 费 的 3 % 给 予 资 助 ,趸 缴 资 助 的年 限在 1 地 推 进失地 农 民养 老保 险制 度 的建立 。
个月至 1 5年不等 。中山市财政安排 5 亿元注入
00 1 政策引导建立失地农 民养老保 险制度。 . 农村基本养老保险统筹基金 ,还每年安排 10 万 元 用 于 农 村 基 本 养 老 保 险 基 金 补 贴 ,各 镇 20 05年 ,广 东省 委 、省 政 府 在 《 于 统筹 城 乡 关 区)财政 还按 辖 区 内参 保人 数每 人 每月 5 的 元 发展 加快农 村 “ 化 ”建设 的决 定》 中指 出 ,重 ( 三 点解决被
征地农民的社会保障 ,使其老有所养 。 20 0 6年 ,省 委 、省 政 府 在 《 于 加 快 社 会 主 义 关 新农村建设的决定》中要求 ,要积极探索被征地 农 民基本 养老 、医疗保 障 制度 ,珠 三角等 有 条件 的地 区要 积极 探 索建 立农 民 的社 会 养老 、医疗保
标 准核 拨农 村基 本养 老保 险 补贴 。
4 .改 革 征 地 制 度 补 偿 安 置 失 地农 民 。广 东 省不 断深 化征 地制 度改革 ,出 台有利 于补偿 和安
置农 民的征地 制度 ,较 好地 保障农 民利益 。一是 于 20 0 6年 7月 ,制 定 《 广东 省 征 地补 偿 保 护标
险 制 度 。20 0 7年 8月 ,广 东 省 委 、省 政 府 在 准》 ,提 高征 地补 偿 费 ,平 均最 低保 护标 准 比原 35 .7万 《 关于解决社会保障若干问题的意见》 中,对建 征 地 补 偿 标 准 提 高 2 .% ,每 亩 达 到 36
立失地农 民生产 生活保 障制度作 出了系统 的部 元 ,并建 立 了征地 安 置补助 专项 基金 制度 ,保 证 署 ,明确 了保 障对象 、保 障原 则 、保 障方 式 和保 失地农民生活水平不因征地而降低。二是推行征
障资金 。在 广 东省委 、省政府 连续 三年 要 求建 立 地补偿款预存制度和征地补偿实名支付制度,确 失 地农 民社会 保 障制度 政策 引导 下 ,珠江 三角 洲 保 征地款 足额 按 时兑 现 ,减 少 中间环 节 ,避免层
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层克 扣 、截 留征地补 偿款 ,保 护被征 地农 民的合 收入 、集体 经济 、农 民收入相 差较 大 ,在经济发
法权 益 。三 是实行 留用地 安置制 度 ,按实 际征地 达地 区,失 地农 民养老保 障发 展较快 ,养老保 障
面 积 1— 1% 的 比例 划 给被 征 地 单 位作 生 产 发 资金 筹集 比较到 位 ;在经 济欠 发达地 区 ,有些地 0 5
展用 地 。四是实行社 保安 置 , 《 广东 省集体建 设 方 的财政难 以承 担对 失 地农 民养老保 障 的投入 ,
用地使 用权 流转管理 办法 》规定 :集 体土地所 有 部分 集体组 织也 没有经 济能力 为失地 农 民投保 ,
者 出让 、出租集体建 设用 地使 用权所 取得 的土地 导致 各地 区之 间的失地农 民养 老保 障发展极 不平 收 益 应 当 纳 入 农 村 集 体 财 产 统 一 管 理 ,其 中 衡 ,甚至在 同一地 区亦存 在较 大差异 。
5%以上应当用于本集体经济组织成员的社会保 0
障安 排 。
2 地农 民养 老 保 障水 平 较 低 。按 目前 的 .失 养老 保险费
缴纳水 平 ,农 民所 享受 的养老待 遇较
5 .加 强培 训促 进 失地农 民转 移 就业 。对 1 低 。到 今 年 6月 ,全 省 失 地农 民人 均 月 养 老 金 6 周 岁 以上 、3 5周 岁 以下 的失 地 农 民 ,采 取 培 训 28元 ,远 低 于 20 2 06年 全省 职 工 基 本养 老 金 人 就 业 保 障方 式 为 主 。对城 市 规 划 区 内的 失 地农 均 10 00元 的水 平 。在 五个 欠发 达 地 区 的试 点 县 民 ,纳入公 共就业 服务体 系和城 镇失 业登记 管理 ( )中 ,多数地 方 目前 给老 年人 的津贴每 月 只 区 制度 ,享受 与城镇 居 民统一 的公 共就 业服务 和相 有 5 0至 6 0元 ,难 以 维持 其 基 本 生 活 ;试 点 县 关培 训扶持 政策 。对 城 市规划 区外 的失地农 民 , ( )中的参保农 民虽 尚未享 受养老 待遇 ,但 从 区
将符合 培训 准入条件 的农 村青年 统一 纳入 “ 广东 每人 每月缴 费 2 、4 、6 、8 、10元 的五个 标 0 0 0 0 0 省百万 农村 青年技 能培训 工程 ”和职 业技能 培训 准档 次来看 ,其保 障水平 多是 相 当低 的 。 就业 计划 ,促 进其 向非农 产业转 移和 在城镇稳 定 3 .目前 失地 农 民养 老保 障的 统筹 层 次 不 利
就 业 ,就业 后 按 规 定 参 加城 镇 职工 社 会 保 险 制 于社保关系的流动。 目 前失地农民的社会保障主 度 。2 0 0 3年 至 2 0 0 6年 ,全 省共 培训 转移 安置 农 要 以县 ( )为单 位统筹 为主 ,由于各县 ( ) 市 市
村劳 动力 2 2 8万人 。 8. ( 四)项 目的效 果
的经 济发展 水平不 同 ,各 地 的制 度不 统一 ,造 成 条块 分割 、地 区分 割 ,不 利于人 员及 社保关 系 的
经 过珠 江三角洲 地 区对 建立 失地农 民养老 保 流动 。在各 地 出台的法规 和规 范性文 件 中 ,也 没 险制 度 的多 年 实 践 , 已经 取 得 了 明显 效 果 ,广 有对 人 员流 动 后 的 社 保 待遇 作 出如 何 处 置 的 规
州 、深圳 、佛 山市 的实施对 象是 全征地 农 民 ,中 定 。
山 、珠海 、东莞市 已全面 实施 了农 民养 老保 障制 度 。五个 试 点县 ( )也 出 台了保 障 办法 ,覆 盖 区
了 当地 1 失地 农 民 。至今 年 6月 底 ,全 省共 4万
三、对项 目的评价
( )建立 失 地农 民养 老保 险制 度是 消 除 一
16万农 民与 失地农 民被纳入 养老 保 险范 围 ,其 城 乡二元结 构 、加快 城市 化进 程的关 键 。城 乡二 4 中4 6万 人 按 月领 取 养 老金 ,人 均 月养 老 金 2 8 元结 构是我 国计划经
济 的产物 ,在二 元结构 下 , 2 元 ,农 保 基 金 累 计 结 余 3 8亿 元 】 。深 圳 市 到 形成 了以户籍 制度 为基础 的社会 保 障 、教育 、医 20 0 6年底 ,城 市化 人 员 养 老 保 险参 保 1 . 3 7万 疗 卫 生 、就 业等城 乡分割 的二元 体制 。 当前社 会 是推 进城 市 化 人 ,参 保率 10 ;享受 退休 待 遇 308人 ,月 保 障 二 元结 构是 城 乡最 大 的差别 , 0% 87 人 均养老 保 险水平达 9 6 ,养老 金社 会化发 放 的主要 障碍 。要消 除城 乡二 元结 构 、加 快城市 化 1元 率 达 10 1。肇庆 市端 州 区进 展迅 速 ,截 至今 进 程 ,首 先 必 须 建 立 失地 农 民养 老 保 险 制 度 。 0% 6 1
03 年 5月 底 , 3—5 5 9周 岁 的 中年 被征 地农 民的参 2 0 年底深圳市在宝安 、龙华两区开展城市化 中 ,把 建立城 市化人 员 的养 老保 险制 度作为城 市 保 率 已达 9% ,6 岁 以上老 人 中有 9% 领取 7 0周 8
了老年津 贴 n。 】 ( )项 目存在 的主要 问题 五 1 .各 地 区失 地 农 民养 老 保 障发 展 不 平衡 。
化 的重要 制度 ,实现 城市化 人员 与城镇 职工养 老 保 险一体 化 ,有效地 促进 了全 市城 市 化进程 。
( )建 立失地 农 民养老保 险制 度是政 府承 二
由于广东 的珠 江三角洲 、东 西两翼 、粤北 山 区经 担 公 共服务 的基本职 责 。养 老保 险制度 是关 系到 济发 展极 不 平衡 ,各地 区 的经济发 展水 平 、财政 民生 问题 的公 共产 品 ,当农 民失 去赖 以生存 的土
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地 后 ,他们 年老 时 的基 本 生活 需要 保 障 ,他 们 的 决 ,农村 养 老的现 状 与广东 农村 经济 发展水 平 不
后 顾 之忧需 要解 决 ,就必 须通 过政 府提 供公 共产 相适 应 】 决农 村 老龄化 问题 迫 切需 要建 立失 。解
品来 保 障 。珠 江 三角洲 地 区 和试 点 县 ( )建立 地农 民养 老保 险制 度 ,建立 失地农 民养老保 险制 区
的失地农民养老保险制度 ,规定失地农 民基本养 度的实践表明,千百年来 习惯于家庭养老的传统 老保 险费 由政 府 、集体 、个人 三方 负担 ,提 供 了 方式 开始 逐步 被社 会保 障体 系取 代 。据南方 日报 8岁 老 人余 益 晃动 着 公 共 财 政 保 障 ,履 行 了政 府 承 担 的 公 共 服 务 职 网络 版 报道 :阳西 县 马村 6
能。
《 西 县 被 征 地 农 民养 老 保 险 手 册 》 和 银 行 存 阳
咱们 种 田人 也 有 ( )建立 失地农 民养 老保 险制度 体现 了公 折 ,喜 不 自禁 地 对 记 者 说 、 “ 三 退休 金 ’了 ,真 是想 不到 啊 !我 的祖 祖 辈辈都 平原则 。公平 原则 是建 立社 会保 障制度 不可 回避 ‘
0多 岁 了还下 田干 的问题 ,广东 省委 、广东省 政府 在 《 于解 决社 没有 人 听说 过 退休 金 ,父 亲 7 关 会 保 障若 干 问题 的意 见 》 中提 出 “ 年 满 3 对 5周 活 ,现在 好 了 ,我 有 了养老 金 ,以后 的生活 不 用 岁 以上 、5 岁 以下 的 、未 参加 城 镇 职 工 基 本 愁 了 ! 。” 这是 失地农 民对解 决农 村 老龄化 问 9周 养 老保 险的被 征 地农 民 ,应 当参 加 被征 地农 民基 题 ,解 决 他 们 失 去 土 地 的 后 顾 之 忧 而 发 出 的呐 本 养 老保 险 。” 这一 意 见 要 求 为 每个 符 合 条 件 喊 。
的失 地农 民建 立 养老保 险 ,保证 失 地农 民与 城镇 居 民享 有平 等待遇 的基 本 生 活 ,维 护 了社会 公平 与 正义 和实现 全体 社会 成 员共享 发展 成 果 ,促进
社会 和谐 发展 与社 会 文 明进 步 。 ( )建立 失地农 民养老保 险制度 是解 决农 四 村 老龄化 问题 的 迫切 需要 。改革 开放 以来 ,随着
参 考 文献 :
[¨2 华南理工大学韦曙林博 士讲 义。 1 】
[ ¨5 ¨ 9 广 东 省 2 2万 名被 征 地 农 民将 全 部 纳 入 农 村 3 ¨7 】 9
社保 , 南 方 日报 网络 版 ,2 0 0 7—0 9—0 4。
[ 】 阳 觅 剑 , 深 圳 模 式 : “ 义 ” 背 后 的政 治 智 慧 , 《 4欧 名 南 风 窗 》 ,2 0 0下 。 04 1
[】 6 深圳 市不断完善社会 保险体 系 积极构建安 全保障 网,
ww w l - m g v c o . n, 2 05 一O — 1 0 4 9。
广 东经 济 的发展 ,农 民生 活水 平不 断提 高 ,农 民 的平均 寿命逐 步 延长 ,广 东农 村 已经步 人人 口老
龄化 阶段 ,农 村 人 口老龄 化 的趋 势 明显 ,广 大农
[】 湘 、 郭 峰 , 农 村 人 口 老 龄 化 趋 势 明 显 , 《 方 日 8楚 南 报 》 ,20 0 0 4— 7—1 。 9
( 者单 位 : 中共广东 省 委农 办) 作 ( 任编 辑 :许 宏大 ) 责
民老 有 所 养 、老 有 所 靠 的 问题 尚未 得 到 有 效 解
广东省农 业厅召开农 业龙头企业 负 责 人座 谈 会 暨 春 茗 会
20 0 8年 2月 2 2日 ,广东 省农 业 厅 在广 州市 低温冻害天气影响的损失及灾后恢复生产情况 珠 江宾 馆 召开 了部 分 农 业 龙 头 企 业 负 责 人 座 谈 等 方 面
进 行 了广 泛 的沟 通 与 交 流 ,并 就 下 一 阶
会 暨 春茗 会 。来 自全 省各 地 近 3 0家 省 重 点农 业 段 推 进 农 业 产 业 化 经 营 献 计 献 策 ,针 对 培 育壮
龙 头企 业 负 责 人 参 加 了本 次 会 议 。省 农 业 厅 厅 大 广 东 省 农 业 龙 头 企 业 提 出 了许 多 宝 贵 意 见 和 长 谢悦 新 同志 出席 春 茗 会 ,并 听取 了 与会 代 表 建 议 ,并 表 示 ,要 在 巩 固去 年 经 营成 果 的 基 础 的 意见 。座 谈 会 上 ,省 农 业 厅 副 厅 长 、 《 方 上 ,进 一 步 做 大 做 强 自 己 的 企 业 , 为 农 业 增 南 农 村 》 编委会 主任 刘 金生 同志 通报 了 2 0 07年度 效 、农 民增 收 和 新 农 村建 设 作 出 新 的更 大 的 贡
全省 农业 产 业化 有 关 工作 情 况 和 2 0 0 8年 度 工作 献 。省农业厅经管处处长 、 《 南方农村 》编委 安 排 。 与会 代 表 围绕 农 业 龙 头 企 业 生 产 经 营动 会委 员耿 静超 同志 主持 本次 会议 。 态 、 当前 农 业龙 头企 业 及 其 所 带 动 的农 户 遭 受 ( ) 冬
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