范文一:林地所有权
森林、林木、林地所有权、使用权权属证办理
流程图
申请
申请人提出申请并提供以下材料:1、林权登记申请;2、
个人身份证明、法人或其他组织的资格证明;3、申请
登记的森林、林木、林地权属证明文件等 退回
材料,
说明
不予受理 原因 受理
林业局行政许可窗口服务中心接受申
经补正的 请、受理审查(1个工作日) 立即一次性
告之申请人
资料不全 补正资料
公示
通过网站或其他形式公开申请人情况
(40个工作日)
经公示
权力公开透
明运行领导初审
主办科室审查、无有关权利有关权利小组办公室
实地查看提出意利害人提出利害人提全程监督
见(5个工作日) 异议 出异议
未通过退回
经核查异议不合法有效 经核查合法有效
不予以复审
主管局长审查并提出拟审批意见 登记并
未通过退回 (1个工作日) 告之理
由
会审 未通过退回
局务会提出审批意见(2个工作日)
未通过退回
报县政府审核(3个工作日)
监督电话
制作相关文书、证件(2个工作日) 局权力公开办:3832156
县权力公开办:3892919
存档、发证、向社会公开
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17
范文二:浅谈林地、林木所有权与使用权
摘要:林业改革已进入实质性阶段,森林资源资产作为商品进入市场已成现实。很多地方出现林地、林木所有权与使用权混乱现象,给林政资源管理,行政执法工作带来不便。弄清林地、林木所有权与使用权,不仅有利于对森林资源的开发利用,而且有利于对森林资源的保护和发展。本文是结合相关法律和实际工作,就林地、林木的所有权与使用权进行分析。
关键词:林地、林木;所有权与使用权
人们要进行物质资料的生产,就必须占有支配和使用一定的生产资料,由此决定了人们在生产、流通、分配、交换等领域的地位和相互关系。新的《物权法》充分明晰了物权。林地、林木均有所有权与使用权。当森林资源资产作为商品进入市场进行交易时,林地、林木所有权与使用均发生相应的变化。明确、稳定和保障林地、林木所有权与使用权是保护、利用和发展林业的基础。林地、林木所有权与使用权不清,不稳定,没有保障,就意味着生产关系紊乱,不仅不利于对森林资源的开发利用,而且不利于对森林资源的保护和发展。
1、相关的概念解释
1.1林地是林业用地的简称。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。
1.2林木是指森林中全部乔木的总称。是森林的主体,为森林经营的主要对象。有主林木和次要林木之分。包括竹林,不包括孤立木。有人工和天然之分。
1.3所有权是指国家以法律形式确认的,人们对于财产的占有、使用、收益和处分的权利。
1.4使用权是指使用者依法对他人财产拥有的限制性的占有、使用、收益和处分的权利。也称经营权或称经营管理权。
1.5林地所有权是指所有者对林地的占有、使用、收益和处分的权能。主体是国家和集体。
1.6林木所有权是指所有者对林木的占有、使用、收益和处分的权能。主体是国家、集体和个人。
1.7林地使用权是指所有人根据林地的特征(性质)进行利用的权利。主体是国家、集体和个人。
1.8林木使用权是指所有人根据林木的特征(性质)进行利用的权利。主体是国家、集体和个人。
2、相关的法律特征
林地、林木的法定含义,决定了作为林权法律关系客体物的林地、林木,必然具有固有的法律特征。
2.1林地、林木属于可分物,分开以后并不影响也不改变其原来的属性。它们属于限制流转物,转移所有权或使用权必须严格遵守国家和地方有关规定。
2.2所有权与经营权是一致的,它是所有制在法律上的表现。是所有者对占有、使用、收益和处分权利的行使,均限制在法定的范围之内。
2.3所有权与使用权,同时得到国家法律保护。在实际工作中,我们常把林地、林木所有权简称林权。这种叫法更直接,更通俗,也便于人们接受。但是,由于林地、林木所有权所指向的具体物,不仅包括林木,而且包括林地,是林与地的综合反映。因此,在使用简化了的林权概念时,要注意其适用范围。
2.4林权是林地、林木权属的总称。指的是林地、林木的所有权与使用权。是林地、林木所有者对林地、林木的占有、使用、收益和处分的权能。
2.4.1占有权。是指林权所有人依法对自己所有的林地、林木的实际控制权。特殊情况下,可以依法由他人行使。有合法和非法之分。
2.4.2使用权。是指林权所有人对自己所有的林地、林木按其性能和用途加以利用,以满足生产和生活的权利。可以由其他人行使,如农民经营自留山、合法承包责任山、买卖的林地、林木都是非所有者行使使用权。
2.4.3收益权。是指林权所有人对自己所有的林地、林木加以利用的过程中获得自然、法定孳息和利益的权利。通常由林权所有人行使,特殊情况下,可以由其他人行使。
2.4.4处分权。是指林权所有人确定林地、林木的事实上和法律上的命运的权利。处分权是林权所有人最基本的权利。也是林地、林木所有权内容的核心,林权所有者可以决定对拥有的林地、林木是占有还是出让。一般分为事实上和法律上两种。前者如采伐林木,后者如转让林木。
2.5林权内容中的四种具体权利,在一般情况下是统一的,都是林权所有者行使,但随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,分离越来越多。如集体的山林由个人承包、转让、拍卖,自留山等都是所有权与使用权分离的表现。
2.6我国现行的林权形式:一是国有林地、林木由国有单位使用,该单位不拥有所有权,拥有限制的使用权;二是国有林地和林木由集体以合法形式取得使用权,如采取联营、承包、租赁等形式获得林地、林木的使用权;三是集体的林地,由国有林业单位使用,经营林业的国有单位没有所有权,但依法拥有使用权;四是公民、法人或其他经济组织依法使用国有的或集体所有的林地,发展林业的,如采取承包、租赁、转让等形式依法获得林地的使用权,而不拥有所有权。
2.6.1随着改革开放的深入,土地利用的形式多样化,林地、林木的权属将向多样化发展。出现了按份共有林权和共同共有林权等特殊的法律现象。我国是取消土地私有制的社会主义国家。根据我国《土地管理法》第二条规定,土地只能归国家和集体所有,不存在土地私有的问题。林地,作为土地的一个类别,也只能归国家和集体所有,而不能归公民个人所有,公民只能依法享有林地的使用权。为此,《林地管理暂行办法》第五条规定,林地属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。目前,我国的林业用地为国家42%和集体58%两级所有。
3、相关的法律依据
3.1林地因被征用、占用或使用权有偿转让、拍卖,必然引起林权变动,林业主管部门有依法履行监督的职责。《森林法实施条例》第六条规定,改变林地、林木所有权与使用权的应该依法办理变更登记手续。因此,当林权证中有关权属内容发生变化时,必须办理林权变更登记。
3.2《森林法》第三条规定,国有和集体所有的林地、林木,个人所使用的林地和所有的林木,均由县级以上地方人民政府登记造册,核发证书,确认所有权或使用权。需要办理林权证的单位或个人可以直接与当地县级林业行政主管部门取得联系,了解具体程序、要求以及必备的材料。
3.3《森林法》第十五条规定,用材林、经济林、薪炭林、竹林,其采伐迹地的林地使用权,可以依法转让,也可以作价入股或者作为合资、合作造林、合作条件,但不得将林地改为非林地。其他林地不得转让;用材林、经济林、薪炭林、竹林的林木使用权,可以转让,也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件。已经取得的林木采伐许可证可以同时转让,但转让双方必须遵守关于森林、林木采伐更新造林的规定。其他林木使用权不得转让。
3.3.1集体经济组织在行使林权时:一是必须由全体成员作出决定,其一切活动必须有利于集体经济的发展;二是作出行使林权的决定必须符合国家法律规定和接受国家宏观指导;三是集体经济组织在经营管理林地、林木时,可以实行灵活多样的经营方式。
3.3.2集体林所有权不包括对地下矿藏资源的所有权,所有人无权开采其地下矿藏。
3.3.3集体所有的林地、林木,公民个人所有的林木,无论什么样、在什么地方,都可能成为国家林权的客体。
3.3.4公民个人拥有的林地使用权、林木所有权,是与我国社会主义生产资料所有制结构分不开的。主体是公民个人。但有时又是以家庭或者合伙人形式出现的。客体为林地和林木。行使权利必须符合法律的规定。公民个人具有履行林地、林木法规规定的义务。如森林资源管护、森林防火、病虫害防治等。
3.4《森林法》第十七条规定,单位之间发生的林地、林木所有权与使用权争议,由县级以上人民政府依法处理;个人之间、个人与单位之间发生的林地使用权和林木所有权争议,由当地县级或者乡级人民政府依法处理。在林地、林木权属争议解决以前,任何一方不得砍伐有争议的林木。
3.5《森林法》第十八条规定,进行勘查、开采矿藏和各项建设工程,应当不占或者少占林地;必须占用或者征用林地的,经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地手续,并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。
3.5.1征用和占用林地是两个不同的法律概念,不能混淆。征用林地是指全民所有制单位因勘察设计、修筑工程设施、开采矿藏等使用集体所有的林业用地,其权属由集体所有转为全民所有;占用林地是指全民所有制单位使用其全民所有制单位依法使用的全民所有的林业用地,权属仍为全民所有。临时性征用或占用林地也要履行严格的审批手续。
3.5.2在现实生活中,我们有很多人把拥有了林地使用权,认为就拥有了林地所有权;拥有了林木所有权,认为就拥有了林木使用权,可以随意开垦林地,开采矿藏,砍伐林木。其实不言,有的林地、林木不是同一所有者,有的林木属国有,林地属集体;有的林木属集体,林地属国有;有的林木属个人所有,林地属集体。十一届三中全会以来,随着林业改革步伐的加快,全国各地都前后出现了林木、林地的所有权与使用权的分离,特别是近几年,国营林场(苗圃)可以把一部分林地、林木划给职工承包经营,林地、林木所有权仍归全民所有,而使用权(也称经营权)归承包者所有;集体的林地、林木可以承包、租赁、转让,拍卖,林地所有权归集体,林地使用权,林木所有权、使用权归经营者所有。
3.6《森林法》第二十三条规定,禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。禁止在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧。
3.6.1毁林行为主要有两种表现形式:一是违反森林法规,毁林采种或违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根、剥树皮及过度修枝,致使林木受到破坏的;二是违反森林法规,擅自开垦林地,致使林木受到破坏的。
3.6.2实践中有一种情况值得重视,即违反行为人违反森林法规,擅自开垦林地,但对林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有林木的,对于这种违法行为,《森林法》没有作出相应的处罚规定。但《森林法实施条例》作出了相应的处罚规定。实际上这种擅自开垦林地的行为,虽然没有造成林木的毁坏,但也会造成林木生长受损、水土流失等危害后果,如发展林下参毁坏幼苗、幼树,利用宜林荒山、灌丛地、灌木林地、柞矮林私自开垦参地、小片荒等。
3.6.3幼苗、幼树不单独指人工培育的,它包括天然萌生的。同样受法律保护。
3.7《森林法》第二十四条规定,珍贵树种,具有特殊价值的植物资源,无论所有权是谁,未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准,不得采伐和采集。
3.8《森林法》第二十六条规定,宜林荒山荒地,属于国家所有的,由林业主管部门和其他主管部门组织造林;属于集体所有的由集体经济组织造林。铁路公路两旁、江河两侧、湖泊水库周围由各有关主管单位因地制宜地组织造林;工矿区、机关、学校用地,部队营区以及农场、牧场、渔场经营地区,由各该单位负责造林。国家所有和集体所有的宜林荒山荒地可以由集体或者个人承包造林。
3.9《森林法》第二十七规定,全民所有制单位营造的林木由营造单位按照国家规定支配林木收益;集体所有制单位营造的林木,归该单位所有;对公民个人私人拥有林木的范围,第三款作了明确规定:农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木归个人所有;城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木归个人所有;个人承包国营或集体所有的荒山荒地所种植的林木,承包合同另有约定的按约定处理;个人与集体经济组织或其他单位合作投资造林,按合同约定分成的林木。
3.9.1林业具有公益性和社会性,很多经营活动受到各项法律、政策限制,不是想干什么就干什么。林木所有者不能支配自己的产品和收入,法律不能保护林木所有者的利益。如采伐林木实行限额采伐和采伐许可证制度。《森林法》第二十九规定,国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则,严格控制森林年采伐量。第三十二条规定,采伐林木必须申请采伐许可证,按许可证的规定进行采伐;农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。
3.10《森林法实施条例》第三十条规定,因扑救森林火灾、防洪抢险等紧急情况需要采伐林木的,组织抢险的单位或者部门应当自紧急情况结束之日起30日内,将采伐林木的情况报告当地县级以上人民政府林业主管部门。
3.11《森林法实施条例》第三十一条规定,防护林和特种用途林不得进行非抚育或者更新性质采伐;封山育林期、封山育林区的林木不得采伐。
3.12《森林法实施条例》三十三条规定,利用外资营造的用材林达到一定规模需要采伐林木的,实行采伐限额单列。
四维空间按注:明晰产权是林改的主要任务,但从改革的文件中,如何读懂产权的归属是个大问题。如以下文件中的几种形式,如何去界定林权或林地使用权呢?象第5种形式中,通过转让后所得款项在分配到农户前是属于个人财产还是公有集体财产?因为涉及到有些犯罪的性质,如属职务侵占抑或是一般侵占。下引“中共江西省委 江西省人民政府关于深化林业产权制度改革的意见”以示判断分析。
赣发(2004)19号
二、改革的主要内容
(四)明晰产权。林业产权的范围包括:森林、林木的所有权或者使用权和林地的使用权,不包括林地的所有权。明晰集体林的产权主要采取以下七种形式:
1、自留山稳定不变。继续实行“生不补、死不收”、长期无偿使用、允许继承的政策。被集体以行政手段收归统一经营的自留山,大部分群众强烈要求归还的,应当归还农户经营;自留山、责任山已“两山并一山”的,若多数群众有要求,允许按原状予以区分;林业“三定”时未划定自留山的,大多数群众要求划定自留山且集体山场条件允许的,可按当时政策补划自留山。
2、已分包到户的责任山稳定不变。承包限期30-70年,山上林木归责任山主所有,承包期内允许继承;面积、四至不清楚的,在进一步明晰的基础上,完善承包合同;被集体以行政手段收归统一经营的,群众要求以责任山形式承包经营的,应当恢复原状。
3、落实“谁造谁有”。自留山和责任山抛荒后,由集体收回统一组织造林的,要落实“谁造谁有”政策,在稳定自留山和责任山使用权不变的前提下,所造林木可由集体与农户协商确定分成比例,集体分成比例应不低于70%。林木采伐后,林地的使用权归还农户。
4、家庭承包经营。对集体统一经营的山林,可按人口折算人均山林面积,以户为单位划片承包经营,或自由组合联户承包经营。
5、“分股不分山,分利不分林”。对集体统一经营且群众比较满意的山林,经村民会议或村民代表会议讨论通过,可以继续实行集体统一经营。但要将现有林地、林木折股分配给集体内部成员均等持有,明确经营主体,财务单独核算,收益70%以上按股分配。
6、有偿转让经营。可将现有山林评估作价,通过公开招标租赁、拍卖等方式转让给集体经济组织内部成员,或内部自由组合,联户承包,或其它社会经营主体承包。转让费按年计收,70%以上由集体内部成员平均分配,剩余部分用于林业发展和公益事业。
7、稳妥处理已经流转的集体山林。对已经流转的集体山林,凡程序合法、合同规范的,要予以维护;对群众意见较大的,要本着尊重历史、依法办事的原则,妥善处理。集体山林流转收益70%以上应平均分配给本集体经济组织内部成员。
无论采取何种形式,都要召开村民会议或村民代表会议,经村民会议三分之二以上成员或村民代表会议三分之二以上代表同意,并依法完善或补签林地承包(流转)合同,换发林权证书。
国有(含国乡联营,下同)山林,要稳定权属。国有林场山林可以按照有关法律、法规、规章的规定,经职工代表大会讨论通过,由内部职工竞标承包,或吸引社会法人、自然人以资金、技术、管理等方式入股实行股份制经营,或者向社会公开转让。
下引《江西省森林资源转让条例》第三章转让管理
第十二条国有、集体森林资源的转让应当依法采用拍卖、竞价、招标的方式并在依法设立的产权交易机构中公开进行,禁止私下协议转让。引导和支持家庭承包山在产权交易中心依法转让。
国有、集体森林资源以外的其他森林资源的转让除可以采用拍卖、招标的方式外,还可以采用其他方式进行。
第三十条国有、集体森林资源的转让应当进行森林资源资产评估,其他森林资源的转让是否进行资产评估,由转让人、受让人双方自行决定。
问题在于:集体森林资源的转让没有进行资产评估的情形下,工作人员有玩忽职守的构成,故而明确在何种形式下仍属于集体资源十分重要了。如上述第5、6种形式下如何判断?特别能引起法律人的争论了。
林权证的证权效力:当然林权证上已经注明了林地所有权主体、林地使用权主体、森林或林木所有权主体或使用权主体,但当上述问题出现时还是会产生歧义的。其实,农户何时才取得物权或其他利益权是不明确的。同时应特别注意物权的性质与所有权各权能的说法,也是造成许多概念混淆的原因,如何进行辨析也值得深思。
范文三:森林、林木和林地所有权、使用权证
森林、林木和林地所有权、使用权证
书核发项目审批操作规范
一、行政审批项目名称、性质
,一,名称:森林、林木和林地所有权、使用权证书核发
,二,性质:非行政许可
二、设定依据
?中华人民共和国森林法?,1984年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过 根据1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议?关于修改〖中华人民共和国森林法〗的决定?修正,第三条:国家所有的和集体所有的森林、林木和林地~个人所有的林木和使用的林地~由县级以上地方人民政府登记造册~发放证书~确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门~对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册~发放证书~并通知有关地方人民政府。
三、实施权限和实施主体
根据?中华人民共和国森林法?第三条规定~国家所有的和集体所有的森林、林木和林地~个人所有的林木和使用的林地~由县级人民政府登记造册~发放证书。根据?广西壮族自治区人
1
民政府关于开展扩权强县工作的意见?,桂政发〔2010〕72号,文件精神~实施主体为自治区、地级市、县级人民政府~由自治区、地级市、县级林业主管部门具体承办。
四、行政审批条件
?中华人民共和国森林法实施条例?,2000年1月29日国务院令第278号发布,第五条规定:
林权权利人对森林、林木和林地所有权、使用权提出登记申请。
五、实施对象和范围
森林、林木和林地的所有权或者使用权的拥有者。
六、申请材料
,一,林权登记申请表,
,二,个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书,
,三,申请登记的森林、林木和林地权属证明文件。
七、办结时限
,一,法定办结时限:90天
,二,承诺办结时限:90天
八、行政审批数量
2
无数量限制。
九、收费项目、标准及其依据
不收费。
十、咨询电话:0770-2863076
投诉电话:0770-2862106
附件:1.行政审批流程图
2.申请书示范文本
3
附件1 森林、林木和林地所有权、使用权证书核发审批流程图
,法定办结时限90个工作日、承诺办结时限90个工作日,
4
不属于申请人提出申请 本厅职
权范围申请材料不齐作出不予受理决定的 全、不符合法定一次性告知申请并告知向有关单位服务窗口首问责任人对申请当场审查作出处理 形式 人补正的全部内申请 容
申请材料齐全~符合法定形式~当场决定受理
区林业局委派技术人员到现场勘界
,限30日~不计算在承诺办结时限
内,
区林业局负责人作出同意或不予
同意的审核意见,限10个工作日,
公示,限30日,
公示无异议的~林业局进行登记
并上报县人民政府,限10个工作
日,
区级人民政府发证,限10个工作
日,
5
(是)(否)属退耕还林 填表日期: 年 月 日 附件2 林权登记申请表
申请表编号:
单位(个人) 法定代表人 通信地址 身份证编号
〇初始〇林地所有权 〇森林或林木所有权 登记类型 〇变更登记权利内容
〇林地使用权 〇森林或林木使用权
〇注销
座落 林地所有权权利人
小地名 宗地编号
面积 造林年度 年 株数 林种 主要树种 林地使用期 年 终止日期 年 月 日
东
至 南至:
:
四至
西
至 北至:
:
主要权利
依据及附图
林权共有权利人
权利说明
村委会或集体林地所有
权权利人意见 村民小组长(签名盖指模): 村委会(盖章)
年 月 日 负责人: 年 月 日 镇人民政府意见
6
(盖章)
负责人: 年 月 日
林业主管部门
(盖章) 意见
负责人: 年 月 日
发证机关意见 (盖章)
负责人: 年 月 日
7
范文四:论集体林地所有权的完善
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论集体林地所有权的完善
【摘要】中国的集体林地所有权并非真正意义上的民事权利,这导致对集体林地所有权私法保护手段的缺失。为弥补公法手段保护该项所有权的不足,保证集体林权改革的进行和森林资源的可持续发展,需要完善集体林地所有权。对所有权的主体代表即集体经济组织进行法人化的改造,使其成为可以行使各项所有权权能的主体;对该项所有权的各项权能进行完善,发挥集体林地的经济价值和生态价值,并利用消极权能进行该项权利的私法保护。
集体林地,是指林地中属于集体所有的那一部分。根据《土地管理法》的规定,农村和城市郊区的土地,除属于国家所有的以外,属于农民集体所有。作为一种重要的土地资源,新颁布的物权法也确认了农民集体对林地的所有权。但现实中存在大量集体林地被非法征占用的现象,作为所有权主体的农民集体却几乎没有提出过侵权之诉。这一林地所有权为什么没有得到应有的保障呢?本文将围绕这一问题展开,探讨集体林地所有权的完善之途。
一、完善集体林地所有权的意义
完善集体林地所有权,在现阶段的中国具有十分重大的意义,其直接关系到林地所有权私法保护手段的运用和林地的可持续发展。
(一)弥补公法手段保护集体林地所有权的不足
本应属于民事权利范畴的集体土地所有权并非法律上科学的、准确的所有权形态,只不过是政治上的集体所有制未经法律技术处理在民事法律领域的直接反映。 [1](P28)正因为集体林地所有
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文章来源:中顾法律网 权还不是完全意义上的所有权,现行集体林地所有权主要通过公法手段予以保护。相关制度有林地用途管制制度和使用林地审批制度。 [2](P29)但用公法手段保护民事权利不可避免的存在问题。
首先,公法保护更多体现的是一种国家意志而不是集体林地所有权人的意志。虽然国家规定了许多保护林地的法律,如对林地的征收,征用要符合法定的条件,按照法定的程序并给予一定的补偿。但是这种规定是国家基于国家利益的维护,而对林地征占用所做的一种限制。当其他更为重要的国家利益需要牺牲林地资源去满足时,国家自然会在利益衡平后做出不利于林地资源保护的决策。此时若没有真正意义上的所有权人来保护林地,那么林地就将是任人宰割的鱼肉。
其次,不同行政部门在林地保护中配合不到位,越权行政导致林地被侵占的现象时有发生。根据现行的《森林法》,用地单位要占用或征用林地,必须先向县级以上人民政府林业主观部门提出用地申请,经审核同意后,按照国家规定的标准预交森林植被恢复费,领取使用林地审核同意书后,才可以凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或征用林地未经林业主观部门审核同意的,土地行政主管部门不得受理建设用地申请。法律可谓规定的很明确,为了保护林地的生态价值,将林业部门的同意作为林地占用或征用的前置程序。但现实中,却常常出现林地占用或征用申请人未经林业主观部门同意,直接在土地部门获得审批的情形。此时,虽然按照法律,土地部门的行为是无效行政许可,但因为林业部门不能成为行政诉讼的原告,其不可能对土地部门的违法许可行为提起行政诉讼。而有权提起诉讼的集体林地所有权人却是主体缺位,土管部门的这一无效的行政行为在仅有公法保护林地所有权的中国往往不能得到确认。
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也有人提出通过完善相关法律的方式,在公法保护手段的范围内对部门之间不协调的问题进行解决。笔者调研时遇到林业部门的工作者就认为,之所以会出现土管部门越权审批的问题,是因为《森林法实施条例》只规定了行政相对人的责任,却没有对土地部门违反规定予以行政许可的行为规定相关的责任。所以应该在《森林法实施条例》中增加土管部门相关责任的规定。但笔者认为这并能从根本上解决问题,因为责任仅是一种事后的救济途径,损害造成后很难恢复。而且要追究一个行政部门的责任,即使有法律的规定,在现实中还是十分困难的。
最后,政府的有限理性和权力寻租可能性的存在,往往使公法手段成为保护集体林地所有权的“镜中花”,“水中月”。虽然法律可以规定很完善的条文,但在实际运行的过程中,各种问题都突出出来。即使是以保护林地为宗旨的林业主管部门,其也存在自身执法犯法的问题。有的基层林业部门审查把关不严, 甚至帮助用地单位弄虚作假骗取审核同意或批准。有的不按照规定如实上报地类, 将防护林改为用材林, 将有林地改为疏林地; 有的不如实上报面积, 划整为零; 有的擅自改变建设项目的性质。将非直接为林业生产建设服务的建设项目, 列为直接为林业生产服务的建设项目批准。 [3](P38-39这些现象背后的根源在于法律赋予行政部门的公权力在一定条件下会发生异化。以保护林地为目的而赋予林业部门的审批权,在用地单位的利益攻势下,就变质为林业部门工作人员为个人和部门谋取私利的工具。这些都是公法手段自身难以克服的问题,虽然可以通过加强权力监督来改善,却不可能从根本上杜绝。而用私权来限制公权,才是防止公权力过分扩张而异化的正确思路。问题又归结为如何将须有其名的“集体林地所有权”变为真正具有支配性和排他性的物权。
(二)确保集体林权改革下林地承包经营权的实现
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中国正在进行的集体林权改革,旨在确立林农对林地的承包经营权,从而激发林农发展林业生产的积极性。林地承包经营权作为一种用益物权,是在集体林地所有权上设定的他物权。虽然用益物权作为一种独立的物权,一旦产生,权利人可以在设定范围内独立支配其标的物,不仅可以排除一般人对其权利的非法干涉,甚至可以直接排除所有权人对其权利的非法侵害。但是如果所有权受到非法侵害,用益物权就不可避免的将受到侵害。具体到林地,不管集体林权改革在多大程度上实现了林农对集体林地的承包经营权,但是如果林地的所有权受到非法侵害而无有效的法律救济机制,则林农的承包经营权也将成为无本之源。
(三)森林资源可持续发展的需要
林地作为一种森林资源,其要实现可持续发展,必须克服公地的悲剧,而确立一个排他意义上的集体林地所有权是解决途径之一。
确立私权意义的集体林地所有权并非要实现集体林地的私有化。集体林地所有权的主体仍是集体,这保证了集体林地所有权的公有化性质。完善集体林地所有权,只是要按照物权法对所有权的规定,明确这一权利的主体和相关权能行使方式,从而可以运用私法的手段对这一权利进行保护。而对集体林地所有权的保护,是在林地上进行森林资源可持续发展的前提。否则,任何人都可以基
竭泽而渔”的情形。 于自己的利益考虑来利用林地的各种价值,那么林地的利用就必将是一个“
另外,为了实现森林资源的可持续发展,不仅对权利人之外的主体利用林地的行为要进行限制,对权利人,也要基于生态化的考虑,加入一些限制。根据王泽鉴先生对所有权的定义,所有权本身包含限制的成分:“所有权者,指于法令限制之范围内,对物为全面支配的权利。” [4](P149)
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文章来源:中顾法律网 即所有权必须在法令限制范围内。法令限制的理由,有基于所有权社会化的考虑,也有基于所有权生态化的考虑。但不管法律对所有权加入了何种考虑的限制,其前提是承认这样一种私权的存在。所以要用对私权进行限制的方式保护森林资源,进而实现森林资源的可持续发展,必须要完善集体林地所有权。
二、集体林地所有权主体的完善
主体不明确是集体林地所有权不能享有私法保护的最重要原因。物权法旨在解决这一问题,其规定集体所有的林地,如果属于村农民集体所有,由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权;如果分别属于村内两个以上农民集体所有,由村内各该集体组织或村民小组代表集体行使所有权;如果属于乡镇农民集体所有,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。物权法的规定仅仅确定了乡镇、村、村内各集体之间的权利界限,但对作为所有权的代表主体集体经济组织,却还是“犹抱琵琶半遮面,”没有真正解决集体所有权主体缺位的问题。
按照民法的基本原理,所有权的主体作为民事主体,其可为自然人、法人或非法人组织。自然人的所有权又包括单独所有和共同所有。显然,集体林地所有权不是自然人的单独所有权,那是否为自然人的共同所有权呢?共同所有是指两个或两个以上的人对同一财产享有所有权。不管是按份共有还是共同共有,其前提是各个共有人都享有所有权。但集体经济组织的成员对我们所称的集体土地所有权的客体并不享有所有权,只有集体组织才享有所有权。这从根本上排除了共同所有权形态在集体土地所有权名称准确化过程中的借鉴。
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那么集体林地所有权是否满足法人或非法人组织所有权的条件呢?这需要我们对农村集体经济组织的性质和特征有一个认识,再对应民法上有关法人或非法人组织成立条件的规定,看两者是否具有契合的可能性。
宪法修正案第十九条确立了集体经济组织作为我国社会主体经济组织的地位,“集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权。”;“集体经济组织实行民主管理,依照法律规定选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大问题。”但现实中的集体经济组织却并没有多大意义上的独立自主权。大多是农村集体经济组织与村民小组或村民委员会是同一机构,即两枚印章一套机构。二者决策机制相似,实践中职能相互重叠,二者无法截然分开,具有“政社合一性”。 按照《村民委员会组织法》规定,村民委员会和其下设的村民小组虽然是农村基层社会的自治组织,但是其设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意后,报县级人民政府批准。村民委员会虽不属于政府行政机关,但仍按照行政机关的模式组织各种活动。在村民委员会,选举有主任、副主任和委员,其更多的在行使一种行政职能而不是经济职能。虽然法律规定村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,但这却不是村委会的主要职能,而只是为了更好的完成基层农村行政管理工作而附带做的工作,法律并没有对如何开展合作经济做出更具体的规定,更没有对激励机制和利益分配机制进行更为明确的规定,这就自然导致作为集体所有权代表主体的集体经济组织在村民委员会的运作之下,成为个别村委会领导人员谋取私利的工具。
其实,我国对于集体土地从一开始就是按法人所有权形态这一思路设计法律上的所有权制度的。之所以未直接规定为法人所有权形态,是因为当时无法人制度可供选择。集体经济组织和集体
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文章来源:中顾法律网 成员的关系正如公司法人与股东之间的关系。集体成员虽然对集体财产不享有所有权,但享有类似股东股权的权利。集体财产作为集体成员福利的来源,只可以以有利于集体成员的方式利用。虽然和公司法人还是存在一些区别,如成员资格的获取不是出资而是出生,但在这种资格获取之后,利益的分配上,两者确实有很多可以借鉴的地方。我们完全可以按照法人的条件来重新完善集体经济组织,使集体经济组织可以行使所有权各项权能,成为具有独立自主权的民事主体。首先应从村民委员会中独立出来,接着集体经济组织的法人化改造可以按照法人成立的条件依次展开:
依法设立。作为集体所有权的代表主体,集体经济组织的设立具有宪法的依据。作为集体所有权的代表,其设立还具有强制性。
有必要的财产或经费。集体经济组织都必须有一定的财产或经费,这是其作为所有权主体参与民商事活动,独立承担民事责任的物质基础。这笔费用应基于林地的使用而获得的收益组成。
有自己的名称、组织机构和场所。这是集体经济组织法人化的形式要件。根据物权法的规定,集体经济组织也应有三个层次,分别是乡镇的集体经济组织、村集体经济组织和村民小组的集体经济组织。名称应分别对应于这三个层次规定,而不能随意命名。组织机构,应包括三部分:权力机构、执行机构和监督机构。集体经济组织的成员所组成的社员大会应是权力机构,而执行机构和监督机构应由社员大会选举产生。最后,集体经济组织应有自己独立的办事场所,特别是要独立于行使行政职能的村民委员会。
三、集体林地所有权权能的完善
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所有权的权能包括积极和消极权能。积极权能主要包括对集体林地的占有、使用、收益和处分。而消极权能是指排除他人非法干涉的权能。现阶段的集体林地所有权的各项权能都存在缺陷,这不利于集体林地的保护,更不利于其相关价值的发挥。
(一)占有权能
占有是所有权人对于财产实际上的占领、控制。 [5](P227)集体林地所有权人对林地的占有一般就体现在县级人民政府对林地的登记确权上。《森林法实施条例》对此有明文规定,即集体所有的林地,由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请,由该县人民政府登记造册,核发证书,登记所有权。但法律只规定了集体林地所有权需要登记,却没有规定国家林地所有权的登记。根据土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条的精神,依国家土地所有权推定原则处理,即集体不能证明争议土地归集体所有的,由国家享有该土地的所有权。 [6](P28)按照平等原则,不管享有所有权的主体是国家还是集体,如果对所有权的权属发生了争议,应该根据公示出来的物权确定物的权属。所以,法律对国家所有权的推定,违反了物权法上的公示公信原则。要真正保证集体林地所有权占有权能的实现,国家林地所有权也应该进行登记,在发生争议需要确权时,按照登记的情况确权。如果都没有登记,就应该尊重历史和习惯来确权,只有这样,才能保证集体林地所有权通过登记制度实现其占有的权能。
(二)使用、收益权能
使用是指依照物的性能和途径,并不损毁其物或变更其性质而加以利用。使用是为了实现物的使用价值,满足人们的需要。 [7](P227)收益权能是指收取所有物的利益。目前,我国对集体林地
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文章来源:中顾法律网 所有权使用权能的实现主要都不是自己使用而由他人使用,因而使用权能和收益权能几乎是同时实现的。
集体林地最主要的使用方式是以家庭联产承包经营的方式将集体林地的使用权让渡给集体成员。如果集体以外的成员要承包林地用于经营,按照土地管理法的规定,必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。还有部分不宜承包到户的林地,将有集体经济组织组织使用。可见集体林地所有权的使用权能主要以用益物权的形式实现,对发挥集体林地的使用价值有很大的作用。但是现实中还存在一种对集体林地的使用方式,却没有尊重集体林地所有权人所享有的使用权能和收益权能。当其他单位或个人需要使用集体林地用于林业发展以外的建设时,其不可以直接申请使用集体林地。此时要国家先征收集体林地,将林地由集体所有变为国家所有,再将国有林地批准给申请人使用。国家以征收的方式实现了对集体林地的使用。集体林地所有权主体虽然会获得征收补偿,但其获得的征收补偿却远不是林地的使用费。国家的征收措施不能不说是对集体林地所有权的使用权能的一种限制。如果是为了公共利益征收,那么是对集体林地所有权的一种合理限制,但现实中很多都非为公共利益,而是商业目的。完整的集体林地所有权应该有权决定是否同意将集体林地用于商业目的,更有权基于所有权主体的地位,获得基于他人使用而支付的合理报酬。
集体林地作为一种具有生态价值的资源,对其使用权能的实现,除了传统的方式以外,还有其自身新的发展。随着《京都议定书》的生效,发达国家出资到发展中国家购买二氧化碳等温室气体额外减排量的“碳汇交易”机制将在我国逐步形成。林地作为森林资源的载体,此种生态化的使用
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文章来源:中顾法律网 方式自然应是其所有权使用权能的扩展。法律应明确集体林地所有者对这一使用权能的享有和相关收益的获取。
(三)处分权能
处分是决定财产事实上和法律上命运的权能。法律基于林地可持续发展的需要,对林地使用者规定了禁止闲置、抛荒的义务,却没有规定集体林地所有者的这项义务。在集体土地所有人收回被闲置的土地后,其有义务恢复耕种,这其实是对集体林地所有权事实上处分权能的一种生态化的限制。至于集体林地法律上的处分,因为我国的林地只有集体所有和国家所有两种形式,集体林地不可能主动转为国家林地,更不可能将所有权转移给其他第三人。所以,集体林地所有权的法律处分权能其实是不具有的。这主要是为了维护广大林农的利益,保证林农的基本生产资料。
(四)消极权能
林地所有权的消极权能是指所有人对其所有物进行占有、使用、受益、处分时,如遇他人之非法干涉和妨害,而依法请求排除妨碍、干涉的权能。 [8](P30)由于集体林地所有权不能进行法律上的处分,对其使用的目的也主要是为了保证集体成员生存资料的实现,所以确立集体林权最重要的目的在于用所有权的消极权能去保护该项私权。
只有确认了集体林地所有权的消极权能,其才可以作为一项绝对权,排除他人的非法干涉。为了弥补前文提到用公法手段保护所有权的不足,一项具有消极权能的所有权就可以用私法的手段进行保护。用私法手段保护所有权,又包括物权法上的保护和债权法上的保护。前者又称为物权请求
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文章来源:中顾法律网 权,是指物权的权利人在其权利的实现上遇到某种妨害时,物权人有权对造成妨害其权利事由发生
[9](P208)而后者是指物权人在物受到损害时,有请求侵权人损害赔偿的的人请求排除此等妨害。
权利。具体的林地所有权的保护,若第三人有损害林地、乱占用林地的行为,对林地所有权的行使造成妨害或已经造成具体的损害结果,林地所有人应有权要求行为人排除妨害或赔偿损失。如果侵权人没有主动履行相关的责任,权利人应有救济的途径。但现实的法律中,看不到任何关于集体经济组织可以基于林地所有权受到侵害而寻求救济的规定。《物权法》为了保护集体财产,第一次规定“集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员的合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”这类似于公司股东对侵害公司利益的行为提起诉讼。笔者认为,物权法应增加集体经济组织针对他人侵害集体财产行为提起侵权诉讼的权利。
四、结语
集体林地所有权是一项具有中国特色的所有权,其承载了比一般民事所有权更多的价值追求在其中。我们在完善这项所有权时,必须考虑这些价值追求。首先,其是公有制下的所有权,目的是为了保护农村集体的财产和集体成员的利益,如何让其作为一项私权实现集体成员的利益,是该项所有权必须最先考虑的。其次,其是关系到生态利益的所有权,所有权的权能设计必须有利于生态保护,如何在林地所有权设计时协调财产利益和生态利益,也是我们必须考虑的。两种利益并不总是矛盾的关系,完善集体林地所有权的私权属性,旨在排除第三人对该项物权的非法干涉,既保护了经济价值,更保护了生态价值。在经济价值和生态价值发生冲突时,所有权人的权利边界也需要合理界定。 余慧娟
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范文五:论集体林地所有权的完善
论集体林地所有权的完善
【摘要】中国的集体林地所有权并非真正意义上的民事权利,这导致对集体林地所有权私法保护手段的缺失。为弥补公法手段保护该项所有权的不足,保证集体林权改革的进行和森林资源的可持续发展,需要完善集体林地所有权。对所有权的主体代表即集体经济组织进行法人化的改造,使其成为可以行使各项所有权权能的主体;对该项所有权的各项权能进行完善,发挥集体林地的经济价值和生态价值,并利用消极权能进行该项权利的私法保护。
集体林地,是指林地中属于集体所有的那一部分。根据《土地管理法》的规定,农村和城市郊区的土地,除属于国家所有的以外,属于农民集体所有。作为一种重要的土地资源,新颁布的物权法也确认了农民集体对林地的所有权。但现实中存在大量集体林地被非法征占用的现象,作为所有权主体的农民集体却几乎没有提出过侵权之诉。这一林地所有权为什么没有得到应有的保障呢?本文将围绕这一问题展开,探讨集体林地所有权的完善之途。
一、完善集体林地所有权的意义
完善集体林地所有权,在现阶段的中国具有十分重大的意义,其直接关系到林地所有权私法保护手段的运用和林地的可持续发展。
(一)弥补公法手段保护集体林地所有权的不足
本应属于民事权利范畴的集体土地所有权并非法律上科学的、准确的所有权形态,只不过是政治上的集体所有制未经法律技术处理在民事法律领域的直接反映。 [1](P28)正因为集体林地所有"two" education coordination groups, coordinating district-wide educational work. District Office, the Central Commission for discipline inspection, the district Party Committee Organization Department and the district Party Committee
权还不是完全意义上的所有权,现行集体林地所有权主要通过公法手段予以保护。相关制度有林地用途管制制度和使用林地审批制度。 [2](P29)但用公法手段保护民事权利不可避免的存在问题。
首先,公法保护更多体现的是一种国家意志而不是集体林地所有权人的意志。虽然国家规定了许多保护林地的法律,如对林地的征收,征用要符合法定的条件,按照法定的程序并给予一定的补偿。但是这种规定是国家基于国家利益的维护,而对林地征占用所做的一种限制。当其他更为重要的国家利益需要牺牲林地资源去满足时,国家自然会在利益衡平后做出不利于林地资源保护的决策。此时若没有真正意义上的所有权人来保护林地,那么林地就将是任人宰割的鱼肉。
其次,不同行政部门在林地保护中配合不到位,越权行政导致林地被侵占的现象时有发生。根据现行的《森林法》,用地单位要占用或征用林地,必须先向县级以上人民政府林业主观部门提出用地申请,经审核同意后,按照国家规定的标准预交森林植被恢复费,领取使用林地审核同意书后,才可以凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或征用林地未经林业主观部门审核同意的,土地行政主管部门不得受理建设用地申请。法律可谓规定的很明确,为了保护林地的生态价值,将林业部门的同意作为林地占用或征用的前置程序。但现实中,却常常出现林地占用或征用申请人未经林业主观部门同意,直接在土地部门获得审批的情形。此时,虽然按照法律,土地部门的行为是无效行政许可,但因为林业部门不能成为行政诉讼的原告,其不可能对土地部门的违法许可行为提起行政诉讼。而有权提起诉讼的集体林地所有权人却是主体缺位,土管部门的这一无效的行政行为在仅有公法保护林地所有权的中国往往不能得到确认。
也有人提出通过完善相关法律的方式,在公法保护手段的范围内对部门之间不协调的问题进行解决。笔者调研时遇到林业部门的工作者就认为,之所以会出现土管部门越权审批的问题,是因为《森林法实施条例》只规定了行政相对人的责任,却没有对土地部门违反规定予以行政许可的行为"two" education coordination groups, coordinating district-wide educational work. District Office, the Central Commission for discipline inspection, the district Party Committee Organization Department and the district Party Committee
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文章来源:中顾法律网 规定相关的责任。所以应该在《森林法实施条例》中增加土管部门相关责任的规定。但笔者认为这并能从根本上解决问题,因为责任仅是一种事后的救济途径,损害造成后很难恢复。而且要追究一个行政部门的责任,即使有法律的规定,在现实中还是十分困难的。
最后,政府的有限理性和权力寻租可能性的存在,往往使公法手段成为保护集体林地所有权的“镜中花”,“水中月”。虽然法律可以规定很完善的条文,但在实际运行的过程中,各种问题都突出出来。即使是以保护林地为宗旨的林业主管部门,其也存在自身执法犯法的问题。有的基层林业部门审查把关不严, 甚至帮助用地单位弄虚作假骗取审核同意或批准。有的不按照规定如实上报地类, 将防护林改为用材林, 将有林地改为疏林地; 有的不如实上报面积, 划整为零; 有的擅自改变建设项目的性质。将非直接为林业生产建设服务的建设项目, 列为直接为林业生产服务的建设项目批准。 [3](P38-39这些现象背后的根源在于法律赋予行政部门的公权力在一定条件下会发生异化。以保护林地为目的而赋予林业部门的审批权,在用地单位的利益攻势下,就变质为林业部门工作人员为个人和部门谋取私利的工具。这些都是公法手段自身难以克服的问题,虽然可以通过加强权力监督来改善,却不可能从根本上杜绝。而用私权来限制公权,才是防止公权力过分扩张而异化的正确思路。问题又归结为如何将须有其名的“集体林地所有权”变为真正具有支配性和排他性的物权。
(二)确保集体林权改革下林地承包经营权的实现
中国正在进行的集体林权改革,旨在确立林农对林地的承包经营权,从而激发林农发展林业生产的积极性。林地承包经营权作为一种用益物权,是在集体林地所有权上设定的他物权。虽然用益"two" education coordination groups, coordinating district-wide educational work. District Office, the Central Commission for discipline inspection, the district Party Committee Organization Department and the district Party Committee
物权作为一种独立的物权,一旦产生,权利人可以在设定范围内独立支配其标的物,不仅可以排除一般人对其权利的非法干涉,甚至可以直接排除所有权人对其权利的非法侵害。但是如果所有权受到非法侵害,用益物权就不可避免的将受到侵害。具体到林地,不管集体林权改革在多大程度上实现了林农对集体林地的承包经营权,但是如果林地的所有权受到非法侵害而无有效的法律救济机制,则林农的承包经营权也将成为无本之源。
(三)森林资源可持续发展的需要
林地作为一种森林资源,其要实现可持续发展,必须克服公地的悲剧,而确立一个排他意义上的集体林地所有权是解决途径之一。
确立私权意义的集体林地所有权并非要实现集体林地的私有化。集体林地所有权的主体仍是集体,这保证了集体林地所有权的公有化性质。完善集体林地所有权,只是要按照物权法对所有权的规定,明确这一权利的主体和相关权能行使方式,从而可以运用私法的手段对这一权利进行保护。而对集体林地所有权的保护,是在林地上进行森林资源可持续发展的前提。否则,任何人都可以基于自己的利益考虑来利用林地的各种价值,那么林地的利用就必将是一个“竭泽而渔”的情形。
另外,为了实现森林资源的可持续发展,不仅对权利人之外的主体利用林地的行为要进行限制,对权利人,也要基于生态化的考虑,加入一些限制。根据王泽鉴先生对所有权的定义,所有权本身包含限制的成分:“所有权者,指于法令限制之范围内,对物为全面支配的权利。” [4](P149)即所有权必须在法令限制范围内。法令限制的理由,有基于所有权社会化的考虑,也有基于所有权生态化的考虑。但不管法律对所有权加入了何种考虑的限制,其前提是承认这样一种私权的存在。"two" education coordination groups, coordinating district-wide educational work. District Office, the Central Commission for discipline inspection, the district Party Committee Organization Department and the district Party Committee
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二、集体林地所有权主体的完善
主体不明确是集体林地所有权不能享有私法保护的最重要原因。物权法旨在解决这一问题,其规定集体所有的林地,如果属于村农民集体所有,由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权;如果分别属于村内两个以上农民集体所有,由村内各该集体组织或村民小组代表集体行使所有权;如果属于乡镇农民集体所有,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。物权法的规定仅仅确定了乡镇、村、村内各集体之间的权利界限,但对作为所有权的代表主体集体经济组织,却还是“犹抱琵琶半遮面,”没有真正解决集体所有权主体缺位的问题。
按照民法的基本原理,所有权的主体作为民事主体,其可为自然人、法人或非法人组织。自然人的所有权又包括单独所有和共同所有。显然,集体林地所有权不是自然人的单独所有权,那是否为自然人的共同所有权呢?共同所有是指两个或两个以上的人对同一财产享有所有权。不管是按份共有还是共同共有,其前提是各个共有人都享有所有权。但集体经济组织的成员对我们所称的集体土地所有权的客体并不享有所有权,只有集体组织才享有所有权。这从根本上排除了共同所有权形态在集体土地所有权名称准确化过程中的借鉴。
那么集体林地所有权是否满足法人或非法人组织所有权的条件呢?这需要我们对农村集体经济组织的性质和特征有一个认识,再对应民法上有关法人或非法人组织成立条件的规定,看两者是否具有契合的可能性。
"two" education coordination groups, coordinating district-wide educational work. District Office, the Central Commission for discipline inspection, the district Party Committee Organization Department and the district Party Committee
宪法修正案第十九条确立了集体经济组织作为我国社会主体经济组织的地位,“集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权。”;“集体经济组织实行民主管理,依照法律规定选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大问题。”但现实中的集体经济组织却并没有多大意义上的独立自主权。大多是农村集体经济组织与村民小组或村民委员会是同一机构,即两枚印章一套机构。二者决策机制相似,实践中职能相互重叠,二者无法截然分开,具有“政社合一性”。 按照《村民委员会组织法》规定,村民委员会和其下设的村民小组虽然是农村基层社会的自治组织,但是其设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意后,报县级人民政府批准。村民委员会虽不属于政府行政机关,但仍按照行政机关的模式组织各种活动。在村民委员会,选举有主任、副主任和委员,其更多的在行使一种行政职能而不是经济职能。虽然法律规定村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,但这却不是村委会的主要职能,而只是为了更好的完成基层农村行政管理工作而附带做的工作,法律并没有对如何开展合作经济做出更具体的规定,更没有对激励机制和利益分配机制进行更为明确的规定,这就自然导致作为集体所有权代表主体的集体经济组织在村民委员会的运作之下,成为个别村委会领导人员谋取私利的工具。
其实,我国对于集体土地从一开始就是按法人所有权形态这一思路设计法律上的所有权制度的。之所以未直接规定为法人所有权形态,是因为当时无法人制度可供选择。集体经济组织和集体成员的关系正如公司法人与股东之间的关系。集体成员虽然对集体财产不享有所有权,但享有类似股东股权的权利。集体财产作为集体成员福利的来源,只可以以有利于集体成员的方式利用。虽然和公司法人还是存在一些区别,如成员资格的获取不是出资而是出生,但在这种资格获取之后,利益的分配上,两者确实有很多可以借鉴的地方。我们完全可以按照法人的条件来重新完善集体经济"two" education coordination groups, coordinating district-wide educational work. District Office, the Central Commission for discipline inspection, the district Party Committee Organization Department and the district Party Committee
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文章来源:中顾法律网 组织,使集体经济组织可以行使所有权各项权能,成为具有独立自主权的民事主体。首先应从村民委员会中独立出来,接着集体经济组织的法人化改造可以按照法人成立的条件依次展开:
依法设立。作为集体所有权的代表主体,集体经济组织的设立具有宪法的依据。作为集体所有权的代表,其设立还具有强制性。
有必要的财产或经费。集体经济组织都必须有一定的财产或经费,这是其作为所有权主体参与民商事活动,独立承担民事责任的物质基础。这笔费用应基于林地的使用而获得的收益组成。
有自己的名称、组织机构和场所。这是集体经济组织法人化的形式要件。根据物权法的规定,集体经济组织也应有三个层次,分别是乡镇的集体经济组织、村集体经济组织和村民小组的集体经济组织。名称应分别对应于这三个层次规定,而不能随意命名。组织机构,应包括三部分:权力机构、执行机构和监督机构。集体经济组织的成员所组成的社员大会应是权力机构,而执行机构和监督机构应由社员大会选举产生。最后,集体经济组织应有自己独立的办事场所,特别是要独立于行使行政职能的村民委员会。
三、集体林地所有权权能的完善
所有权的权能包括积极和消极权能。积极权能主要包括对集体林地的占有、使用、收益和处分。而消极权能是指排除他人非法干涉的权能。现阶段的集体林地所有权的各项权能都存在缺陷,这不利于集体林地的保护,更不利于其相关价值的发挥。
(一)占有权能
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占有是所有权人对于财产实际上的占领、控制。 [5](P227)集体林地所有权人对林地的占有一般就体现在县级人民政府对林地的登记确权上。《森林法实施条例》对此有明文规定,即集体所有的林地,由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请,由该县人民政府登记造册,核发证书,登记所有权。但法律只规定了集体林地所有权需要登记,却没有规定国家林地所有权的登记。根据土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条的精神,依国家土地所有权推定原则处理,即集体不能证明争议土地归集体所有的,由国家享有该土地的所有权。 [6](P28)按照平等原则,不管享有所有权的主体是国家还是集体,如果对所有权的权属发生了争议,应该根据公示出来的物权确定物的权属。所以,法律对国家所有权的推定,违反了物权法上的公示公信原则。要真正保证集体林地所有权占有权能的实现,国家林地所有权也应该进行登记,在发生争议需要确权时,按照登记的情况确权。如果都没有登记,就应该尊重历史和习惯来确权,只有这样,才能保证集体林地所有权通过登记制度实现其占有的权能。
(二)使用、收益权能
使用是指依照物的性能和途径,并不损毁其物或变更其性质而加以利用。使用是为了实现物的使用价值,满足人们的需要。 [7](P227)收益权能是指收取所有物的利益。目前,我国对集体林地所有权使用权能的实现主要都不是自己使用而由他人使用,因而使用权能和收益权能几乎是同时实现的。
集体林地最主要的使用方式是以家庭联产承包经营的方式将集体林地的使用权让渡给集体成员。如果集体以外的成员要承包林地用于经营,按照土地管理法的规定,必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。还有部分不宜承包到户的林地,将有集体经济组织组织使用。可见集体林地所有权的使用权能主要以用益物权的形式实现,对"two" education coordination groups, coordinating district-wide educational work. District Office, the Central Commission for discipline inspection, the district Party Committee Organization Department and the district Party Committee
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文章来源:中顾法律网 发挥集体林地的使用价值有很大的作用。但是现实中还存在一种对集体林地的使用方式,却没有尊重集体林地所有权人所享有的使用权能和收益权能。当其他单位或个人需要使用集体林地用于林业发展以外的建设时,其不可以直接申请使用集体林地。此时要国家先征收集体林地,将林地由集体所有变为国家所有,再将国有林地批准给申请人使用。国家以征收的方式实现了对集体林地的使用。集体林地所有权主体虽然会获得征收补偿,但其获得的征收补偿却远不是林地的使用费。国家的征收措施不能不说是对集体林地所有权的使用权能的一种限制。如果是为了公共利益征收,那么是对集体林地所有权的一种合理限制,但现实中很多都非为公共利益,而是商业目的。完整的集体林地所有权应该有权决定是否同意将集体林地用于商业目的,更有权基于所有权主体的地位,获得基于他人使用而支付的合理报酬。
集体林地作为一种具有生态价值的资源,对其使用权能的实现,除了传统的方式以外,还有其自身新的发展。随着《京都议定书》的生效,发达国家出资到发展中国家购买二氧化碳等温室气体额外减排量的“碳汇交易”机制将在我国逐步形成。林地作为森林资源的载体,此种生态化的使用方式自然应是其所有权使用权能的扩展。法律应明确集体林地所有者对这一使用权能的享有和相关收益的获取。
(三)处分权能
处分是决定财产事实上和法律上命运的权能。法律基于林地可持续发展的需要,对林地使用者规定了禁止闲置、抛荒的义务,却没有规定集体林地所有者的这项义务。在集体土地所有人收回被闲置的土地后,其有义务恢复耕种,这其实是对集体林地所有权事实上处分权能的一种生态化的限"two" education coordination groups, coordinating district-wide educational work. District Office, the Central Commission for discipline inspection, the district Party Committee Organization Department and the district Party Committee
制。至于集体林地法律上的处分,因为我国的林地只有集体所有和国家所有两种形式,集体林地不可能主动转为国家林地,更不可能将所有权转移给其他第三人。所以,集体林地所有权的法律处分权能其实是不具有的。这主要是为了维护广大林农的利益,保证林农的基本生产资料。
(四)消极权能
林地所有权的消极权能是指所有人对其所有物进行占有、使用、受益、处分时,如遇他人之非法干涉和妨害,而依法请求排除妨碍、干涉的权能。 [8](P30)由于集体林地所有权不能进行法律上的处分,对其使用的目的也主要是为了保证集体成员生存资料的实现,所以确立集体林权最重要的目的在于用所有权的消极权能去保护该项私权。
只有确认了集体林地所有权的消极权能,其才可以作为一项绝对权,排除他人的非法干涉。为了弥补前文提到用公法手段保护所有权的不足,一项具有消极权能的所有权就可以用私法的手段进行保护。用私法手段保护所有权,又包括物权法上的保护和债权法上的保护。前者又称为物权请求权,是指物权的权利人在其权利的实现上遇到某种妨害时,物权人有权对造成妨害其权利事由发生的人请求排除此等妨害。 [9](P208)而后者是指物权人在物受到损害时,有请求侵权人损害赔偿的权利。具体的林地所有权的保护,若第三人有损害林地、乱占用林地的行为,对林地所有权的行使造成妨害或已经造成具体的损害结果,林地所有人应有权要求行为人排除妨害或赔偿损失。如果侵权人没有主动履行相关的责任,权利人应有救济的途径。但现实的法律中,看不到任何关于集体经济组织可以基于林地所有权受到侵害而寻求救济的规定。《物权法》为了保护集体财产,第一次规定“集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员的合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”这类似于公司股东对侵害公司利益的行为提起诉讼。笔者认为,物权法应增加集体经济组织针对他人侵害集体财产行为提起侵权诉讼的权利。 "two" education coordination groups, coordinating district-wide educational work. District Office, the Central Commission for discipline inspection, the district Party Committee Organization Department and the district Party Committee
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四、结语
集体林地所有权是一项具有中国特色的所有权,其承载了比一般民事所有权更多的价值追求在其中。我们在完善这项所有权时,必须考虑这些价值追求。首先,其是公有制下的所有权,目的是为了保护农村集体的财产和集体成员的利益,如何让其作为一项私权实现集体成员的利益,是该项所有权必须最先考虑的。其次,其是关系到生态利益的所有权,所有权的权能设计必须有利于生态保护,如何在林地所有权设计时协调财产利益和生态利益,也是我们必须考虑的。两种利益并不总是矛盾的关系,完善集体林地所有权的私权属性,旨在排除第三人对该项物权的非法干涉,既保护了经济价值,更保护了生态价值。在经济价值和生态价值发生冲突时,所有权人的权利边界也需要合理界定。 余慧娟
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