范文一:论我国海外投资保险机构的设立
论我国海外投资保险机构的设立
摘要:随着中国对外交往的扩大,许多企业都在海外进行投资。而我国现行投资的法律制度主要调整外国人来华的投资,忽略了对国内市场主体进行海外投资的保护。海外投资保险机构作为海外保险制度中法律关系主体的一方,它的建立对于保护一国的海外投资者是十分有帮助的。本文就对海外投资保险机构的设立进行探讨。
关键词:海外投资保险机构 审批权 海外投资风险评估委员会
一、我国海外投资保险的实践
(一)多边投资担保机构
1988年我国成为了该机构的成员,我国的海外投资可以向MIGA投保。由于MIGA只承保在发展中国家的投资,而我国有不少的投资是在发达国家,而对这部分投资MIGA就无法承保。另外MIGA的费率很高,一般投资者承担不起,因此我国投资者较少选择MIGA进行投保。多边投资担保机构对于我国海外投资虽起到了保障作用,但成效不大。
(二)国内海外投资保险的实践
2001年国务院批准建立国有独资的中国进出口信用保险公司,它是目前我国唯一涉及海外投资保险的保险公司,共承担汇兑限制、征收、战争和政治性暴力事件和东道国政府违约四种政治风险,是我国建立海外投资保险制度的第一步。但它的注册资本只有40亿人民币,在发生承保风险时,很难对投资者进行赔偿。而且它不专门从事海外投资保险,只承保了四种政治风险,在我国这样一个贸易大国仅仅依靠一个保险公司设立几个海外投资险别来解决海外投资的风险,这是远远不够的。成立时间短,经营经验不足,专业人才缺少,投保费率较高,这些都致使投资者不愿向前投保。中国进出口信用保险公司业务量很低,目前并没有发挥太大作用。如何建立一个合适的海外投资保险机构,成为我们要思考的问题。
二、发达国家海外投资保险机构的类型及其分析
(一)美国建立直属于国务院领导的独立的海外私人投资公司作为海外投资保险机构,其也具有法人资格,可以自己的名义起诉或被诉,具有公、私两种性质。这有利于海外投资争端的解决,可以避免投资者与东道国的争端升级为政府与政府的争端,使政治性的问题取得商业性的解决。海外投资保险的风险过大,有政府来经营这个业务也会更有保障。但设立这种保险机构的基础在于两国之间的双边协定,使得它的承保范围偏小。
(二)日本是以政府机构——通商产业省贸易局为其海外投资保险机构,
范文二:国外存款保险机构风险处置特点对我国的启示条集九8
宏观审慎监管、最后贷款人和存款保险是维持国家金融稳定的三大机制。宏观审慎监管制度是在危机发生前对金融系统的运行实施监督,形成风险隔离的安全网;最后贷款人制度是银行业金融机构在出现风险时,中央银行通过再贷款的方式为目标银行注入流动性,帮助该银行渡过难关;存款保险制度是在危机发生后,对投保存款保险的问题银行进行破产清算,即在保证安全的前提下,通过市场化方式完成对问题银行的经济援助、破产退出、收购兼并等处置工作。从我国的实际情况来看,宏观审慎监管制度和最后贷款人制度已经发展成熟,而存款保险制度在我国尚属新鲜事物,经长期研究后,已经确定设立存款保险制度的基本路径。2015 年3 月,国务院正式颁布了《存款保险条例》,对存款保险制度的运行有了较为详细的规定。现在需要关注的是如何有效发挥存款保险制的预期作用,其中一个值得关注的功能就是存款保险制度的风险处置功能。虽然《存款保险条例》针对风险处置做出了相关规定,并确定了存款保险机构的风险处置地位,但由于存款保险机构初设,对具体的风险处置细节还缺少相关经验,因此,存款保险制度对问题银行的处置机制仍需大量的探索和借鉴。西方金融发达国家的存款保险制度已经发展成熟,积累了大量的宝贵经验,本论文通过比较不同国家存款保险制度风险处置模式的特点,并着重分析美国联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation,FDIC)的救助和处置机制,为我国存款保险制度的风险处置提供借鉴。
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一、美国存款保险制度的风险处置模式
美国的存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation,FDIC)设立于1934 年,主要的工作任务包括三点,一是为存款提供保险;二是检查和监管金融机构,维护金融机构的安全和稳定,并保护消费者权益;三是接管破产的银行业金融机构。本研究主要关注FDIC 的风险处置,即对问题银行的接管。《美国银行法》规定,FDIC 没有关闭任何一家银行的权利,需要在货币监理局或者州政府的银行监管机构宣布银行破产后,FDIC 才能接入风险处置,采取补救措施。FDIC 是代表债权人充当问题银行的资产托管人,其主要工作是保护储户利益,其他债权人不能获得优先受偿权。接管问题银行是FDIC 发挥风险处置作用,维护金融体系问题的关键环节。FDIC 的风险处置模式主要包括以下五种,
(一)直接偿付模式
所谓直接偿付是指FDIC 直接向保险银行的储户支付存款,具体规定是在
FDIC 清算破产银行时,在法律规定的存款赔付上限内,储户可以获得全额赔偿,而超出上限的部分,需经破产清算后,再按比例偿付存款损失。采用直接偿付模式一般是问题银行的规模较小或者难以找到一个问题银行的接收者,或者说对问题银行进行清算、关闭、撤销等方式已经是风险处置的最低成本,在这些情况下,FDIC 有能力或者不得不采取存款直接偿付模式处置问题银行的存款债务。直接偿付意味着问题银行要彻底退出市场,FDIC 将接管问题银行全部的资产和负债,并负责具体的清算工作。
(二)存款转移模式
存款保险转移又称修正赔偿法,是指由其他银行通过竞标的方式获得受保护存款,并代替FDIC 偿付问题银行存款中受到保险保护的最高限额部分,超出最高限额的存款由FDIC 对问题银行的资产进行估值,以估值结果为参照案例比例偿付,如果估算与实际出现偏差,则以实际清算价值为准。选择该模式偿付存款,一方面可以降低FDIC 处置问题资产的成本;另一方面,接受转移存款的银行也可以通过该渠道获得更多的客户。存款转移模式是直接偿付的特殊形式,该方式在FDIC 的风险处置过程中并不常用,但当商业银行出现问题并且在现有的制度下很难找到有效的解决方案时,存款转移是一个可供选择的直接偿付方案。
(三)收购承接模式
收购是指通过竞标的方式找到一家健康的银行,使该银行在FDIC 的协助下收购问题银行全部或部分核心资产。承接是指健康银行在收购问题银行后要承担问题银行的全部或者部分负债。未能被收购或承接的资产或负债,有FDIC 负责清算和偿付。收购承接模式是FDIC 处置问题银行最常用的方式,一般情况下选择该模式是因为被处置的问题银行规模较大,通过收购承接来处理风险,可以不用终止问题银行业务,在维持银行体系稳定运行的情况下,提高了对问题银行的处置效率。收购承接模式的主要优点有三方面,一是通过平稳的方式保护了储户的利益,避免储户得到存款赔偿后再去寻找新的银行;二是节约了FDIC 的尽职调查时间,缩短了问题银行的风险处置周期;三是收购承接的处置成本比直接偿付要低,可以有效提高问题银行的处置效率。不足之处在于,资产方面,收购或者承接的银行要接受问题银行大量的不良资产,导致其自身的绩效水平下降;负债方面,收购或承接的银行可能会因为没有部份没有保险的存款而蒙受损失。此外,寻找接管人的过程中,FDIC 将要为问题银行的持续经营提供支持,这将加大FDIC 的现金开支。
(四)过渡银行模式
过渡银行模式的实现由两种渠道,一种是FDIC 可以成立“搭桥银行”来接受问题银行的资产和负债;另一种是将问题银行重组为股份制银行。无论采取哪种方式,过渡银行的“存活期”一般为两年,特殊情况可以延长一年;过渡银行的董事会由FDIC 组建;过渡银行运行过程中FDIC 可以提供必要的资金援助,维持过渡银行的正常运转。选择过渡银行模式可以削减处置问题银行的成本,但一般是由于问题银行缺少接手的下家而采取的“权宜之计”。过渡银行的优点主要有四个方面: 一是为FDIC 进入实质处置阶段赢得了时间;二是为各方面有意向接管问题银行的机构提供了价值评估时间,以便提供更为合理的报价;三是保留了问题银行的特许经营权;四是可以保证问题银行继续为客户提供服务。不足之处主要有两方面,一方面是加重FDIC 的负担,FDIC 不仅要承担过渡银行的经营,还要在后期完成两个银行(问题银行和过渡银行)的退出工作,并且在过渡期很难雇佣到核心雇员;另一方面是在过渡银行经营期限内,问题银行的经营可能会持续恶化,导致优质客户不断流失,使问题银行的市场价值大幅下跌,降低了问题银行的风险处置效率。
(五)金融援助模式
金融援助是问题银行濒临破产清算时,FDIC 通过信贷、存款、资产认购、债务承接等方式向目标银行注入流动性,使问题银行免于关闭。FDIC 不经常使用金融援助模式处置问题银行,启用金融援助模式一般是由于问题银行对该地区的服务十分重要,或者问题银行的倒闭会影响整个金融体系的稳定性。根据FDIC 官方网站统计数据,2000~2014 年的15 年间,535 家问题银行的处置中只有13 家采用了金融援助模式,而且都发生在2008~2009 年的金融危机时期。
与FDIC 风险处置模式类似的是韩国存款保险公司(KoreaDeposit Insurance Corporation,KDIC),KDIC 有独立的风险处置权,且处置方式主要包括直接偿付与金融救助,具体的处置方式与FDIC 类似。此外,金融危机时期FDIC 又创新了处置问题银行的模式,主要包括,第一,银行“有毒资产”清理计划,通过私人资本与政府资源相结合的方式清理没有暴露危机银行的资产负债表;第二,临时流动性担保计划,FDIC 通过交易账户担保子计划和债务担保子计划,实现对非生息交易账户和银行间市场的高级无担保债券提供担保,将FDIC 的业务范围扩大到非存款类债务;第三,风险处置范围延伸至银行控股公司,2010 年颁布的《维护金融稳定法案》中明确,“FDIC 应在复杂的银行控股公司倒闭时负责相关的处置工作。”
二、日本存款保险制度的风险处置模式
日本的存款保险机构成立于1971 年,但在日本主银行制度框架下银行可以获得特许权价值?,银行有能力控制风险也愿意控制风险。这种格局下,日本的存款保险制度设立后长时间未能发挥风险处置作用,直至1992 年三和银行兼并东阳信用金库时,存款保险制度才开始发挥作用,真正参与到破产银行的处置。总体来看,日本存款保险制度处理问题银行风险主要包括四条途径,第一,由日本的金融厅委派金融理财人接管问题银行,金融理财人的任期为1 年,主要任务是在任期内帮助问题银行找到接管银行;第二,如果金融理财人不能在任期内找到接管银行,则需要组建过渡银行,由过渡银行帮助问题银行寻找接管人,过渡银行的“存活期”为2 年;第三,如果金融理财人接管和过渡银行托管都不能找到合适的接管银行,则会对破产银行进行清算;第四,如果金融市场内出现系统性风险,则需要内阁大臣召开特别金融处会议,决定对银行业实施注资计划,并根据情况对问题银行进行特殊援助,包括成立特别危机管理银行使问题银行临时国有化。在这四个问题银行的处置流程中,政府机构扮演重要角色,日本存款保险公司(Deposit Insurance
Corporation of Japan,DICJ)在整个流程中处于衔接的角色,DICJ 可以充当金融理财人,可以通过保险金的赔付提供资金援助,还可以参与问题银行国有化等。总体来看,日本处置问题银行以政府为主导,DICJ 处于协助和配合的角色。一方面是DICJ 努力为问题银行寻找接管人;另一方面是政府及国有资本在问题银行的处置中扮演重要角色。
三、英国存款保险制度的风险处置模式
英国的存款保险机构设立于2001 年,被称之为金融服务补偿计划(Financial Services Compensation Scheme,FSCS),是根据《金融市场与服务法案》由英国金融监管局建立。区别于美国存款保险的风险处置,与日本问题银行的处置模式类似,FSCS 在处置问题银行时不处于主导作用,而是衔接配合政府部门的处置工作,在英国主要银行破产清算的机构是英格兰银行(英国的中央银行)、财政部和金融服务局。国际金融危机后,英国出台了《2009 银行法》引入专门处理银行破产问题的“特别处理机制”,具体内容分为三个部分,
(一)稳定化措施
稳定化措施实质上是问题银行进入破产的司法程序后的预先处置方案,采用该方案的前提是金融服务局认定问题银行不满足或者有可能不满足《2009 银行
法》的金融监管条件。稳定化措施主要的模式包括三种,一是私人机构接管,即由英格兰银行负责将问题银行的全部或者是部分业务出售转让(包括资产转让和股权转让两种方式)给其他市场化运营的金融机构;二是设置过桥银行,即由英格兰银行的子公司收购问题银行的部分或全部业务;三是临时国有化,即由财政部出面将问题银行国有化。
(二)银行破产清算
在英国有权申请银行破产清算指令的机构是英格兰银行、金融服务局以及国务大臣,申请的基本条件是申请破产机构的存款在FSCS 的保护范围内。此外,申请破产的理由还包括,一是清偿能力不达标,清偿债务不力或者即将无力清偿债务;二是符合公众利益,即银行的破产清算对社会公众有利;三是保证清算公平,即银行的清算不会出现利益输送、恶意转让等违背市场公平的问题。
(三)问题银行管理
问题银行管理实质上是针对问题银行被私人机构或者过桥银行收购后剩余的部分,该部分也被称之为“剩余银行”。问题银行管理程序的启动只能由英格兰银行发起,依据是已经确定对问题银行实施资产转让,并且认定资产转让后的“剩余银行”无力清偿债务,法院根据申请情况发出指令,指定“剩余银行”的接管人。
与DICJ 在问题银行处置流程中所扮演的角色类似,FSCS的主要作用是分担处置问题银行的成本、资金援助、信息收集等。成本分担是问题银行在无力偿还债务时,财政部将采取稳定化措施,由FSCS 偿付部分债权(FSCS 的资金来源包括保费收入、应急基金和资金借贷);资金援助主要指FSCS 偿付给存款人的保险资金;信息收集是指FSCS 有权向英格兰银行或问题银行获得相关的信息以便确定赔付金额。
四、对我国的借鉴意义和启示
综合来看,美国、日本和英国的存款保险制度项下的风险处置模式各有特色,并且都在金融业处于危机的时期发挥了不同的作用。从存款保险制度本身来看,FDIC 更加独立,所拥有的风险处置权限最大,而DICJ 和FSCS 对于问题银行的处置权限较小,更多的是衔接和配合有关的政府部门间接发挥风险处置作用。FDIC 拥有全方位处置权的优势在于在问题银行风险爆发的事前、事中和事后的整个流程中,FDIC 都有监管、援助、处置等权利,这样在风险处置过程中FDIC 对情况有充分的掌握,在处置过程中减少第三方介入的代理成本,有助于提高风险处置的效
率;但问题在于FDIC 独立承担问题银行的风险处置会因为问题银行数量多、规模大而加重负担,严重时FDIC 可能会因为资金缺口面临破产风险。DICJ 和FSCS 还不是完全的市场化处置机制,对问题银行的处置没有独立的决定权,只能间接参与。就参与处置问题银行程度来说DICJ 要强于FSCS,但二者都是政府指导市场的处置模式,其优点是能在维护金融稳定和保护存款人利益?之间寻找一个相对平衡点,即由存款保险机构负责赔付存款人的保险资金,政府负责处置问题银行维持金融体系稳定;不足之处在于政府的保护将会使存款保险制度形同虚设,推高风险处置成本,增加金融机构的惰性,导致隐形存款保险制度的“借尸还魂”。
存款保险制度是保证国家金融安全必不可少的稳定机制,但不同国家存款保险的运行机理存在差异。从风险处置角度出发,我国存款保险制度初建,尚不具备问题银行处置的经验,而金融发达国家存款保险机构处置风险方式各有所长,从处置效果和经验来看,FDIC 成立最早处置的问题银行最多,因此最有借鉴意义;从金融体系机构来看,日本与我国最相似,都是银行导向性市场结构;从法律法规来看,英国处置问题银行的法律结构与我国相同,英国适用于《2009 银行法》与《公司和个人破产法》;我国适用于《商业银行法》与《企业破产法》。总体来看,国外成熟的经验对我国都具备借鉴意义,我国在进行存款保险制度及问题银行处置的顶层设计时,不应全盘照搬某个国家的特定模式,而是应该充分考虑我国实际情况,综合借鉴其他国家的操作模式,建立符合我国实际情况的存款保险风险处置机制。
本研究认为,要以存款保险制度为核心建立问题银行的市场化退出体系,应该在正确认识我国问题银行市场退出所存在的各种问题的基础上,设置合理的问题银行退出机制。存款保险机构处置问题银行风险,并引导其退出市场途径主要包括两条,
一是直接理赔或者通过多种渠道寻找问题银行的接管人,如遇到重大的系统性风险危机则需要通过行政指令组建特别危机管理机构,配合存款保险机构处置问题银行,缓冲存款保险机构的压力,避免商业银行倒闭给经济社会带来过大的市场冲击。二是对没有接管人的问题银行或者是接管后剩下的银行资产(“剩余资产”)进行破产清算。
通过这两条路径总结构建存款保险制度下问题银行市场退出机制的政策措施,一是努力通过平稳的方式(如重组、接管等)将问题银行退出市场,尤其是针对“大而不倒”的机构,并确保通过该模式处置问题银行风险的成本要低于直接偿付
模式,提高风险处置效率;二是通过“委托- 代理”方式由过渡机构或者特别危机管理机构(这两类机构可以由具备成熟风险处置经验的金融资产管理公司或其他商业银行来承担)寻找接管人,控制存款保险制度的固有风险,降低问题银行退出市场的成本的同时,克服过渡经营期的各种困难,避免问题银行的市场价值大幅下滑;三是建立存款保险机构处置问题银行以及问题银行退出市场的特别法规和条例,使存款保险制度项下的问题银行市场退出行为有法可依;四是根据西方金融发达国家的先进经验总结的问题银行市场退出路径,建议按照“识别?接管?处置?退出”的流程建立问题银行的风险处置机制和市场退出制度。
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范文三:系统重要性保险机构监管改革进展及对我国的启示
金融稳定研究 2012年第 12 期
系统重要性保险机构监管改革进展及对我国的启示
鲁玉祥
摘要:近年来,随着我国保险市场的逐步开放,保险业发展呈现出集团化趋势。保险集
团的快速发展推劢了保险机构间戒保险机构不其他类型金融机构间的组织融合和业务交
叉,同时也对集团风险管理和保险监管制度带来较大冲击。国际保险监督协会提出的系统
重要性保险机构评估方法和特别政策措施,对于完善我国保险监管制度具有重要的启示
意义。
关键词:保险机构 系统重要性 宏观审慎管理
中图分类号:F831 文献标识码:A 文章编号:1009-1246,2012,12-0020-04
本轮国际金融危机的教训表明,系统重要性如指标类别方面存在部分重叠。但不银行业机构 金融机构,,的“大而不能倒”问题是系统性 相比,保险机构在结构和业务方面存在较大差 SFsII
金融风险的重要来源,降低 风险对维护金异,对全球金融体系产生影响的性质和程度也不 SIFIs
融稳定具有关键影响。从系统性风险角度考虑, 尽相同。因此,评估方法选取了部分特定 G-SIIs
经营传统业务的保险机构是风险的吸收者,而不 指标,以反映保险机构可能产生的负外部效应及
其在全球金融体系稳定性方面的重要作用。正如 是传播者。但一些经营非传统保险业务,如财务
保证保险,戒非保险业务,如 、非对冲目的交 巴塞尔委员会,,指出,任何评估方法都无法 CDSBCBS
易、衍生品交易等,的保险集团较为脆弱,易受金 完全衡量所有国际金融机构的系统重要性。因 融市场发展的影响,更可能产生戒扩大系统性风 此,认为对指标评估法的结果进行监管判断 IAIS
险。因此,研究系统重要性保险机构,,监管 和确认十分重要,监管判断和确认过程包括附加 GSIs-I
改革的新进展,把握保险业国际监管改革趋势, 的定性和定量评估。附加的定量评估采取赋予各 借鉴国际改革经验,对于识别和防范我国保险业 业务条块特定风险权重的形式,这不《保险不金
?的潜在系统性风险,完善相应监管制度和觃则, 融稳定》一文中所阐述的理念是一致的,因此也
被称为“评估方法”。 促进金融业稳健发展意义重大。 IFS
,一,基于指标的评估方法。该方法不巴塞尔 一、系统重要性保险机构的评估方法
年 月,提出全球系统重要性金 委员会的 评估方法相关联,但保险机构的2012 10 FSB GSIB -
特殊性影响了评估指标的选择、分组和权重。指 融机构处置框架应涵盖保险业机构。年 2011 11
月,戛纳峰会重申,国际保险监督官协会,标评估法所选取的指标分为以下五个类别:觃 G20 I, 1.
模;,应在 年 月前完成全球系统重要性保 全球活跃性;关联性;非传统和非保险业 AIS2012 6 2.3.4.险机构评估方法。年 月,务;可替代性。发布《全球系 设计的五大类 项具体指2012 5 AS 5.AS 18 IIII
统重要性保险机构评估方法》,提出关于 标,从多维度识别保险机构在各类别中的系统重 GSIIs -
要性程度和性质,见表 ,。 的评估方法。推荐基于指标的评估方法,该 1AS II
在设置指标权重时,考虑到保险机构易引发 方法不巴塞尔委员会的 评估方法类似,G-SIBs
20
金融稳定研究 2012年第 12 期
系统性风险的业务主要集中于非传统非保险业务险机构的相对重要性,确定 候选者名单;/ G-SII ,,,加之保险业不银行业间存在较强的关联 评估 法 可 用 于 验 证 指 标 评 估 法 结 果 的 有 效 NTNIIFS
性,非传统非保险业务和关联性指标被赋予较高性。但这些方法都不足以确定 候选者是否/ G-SII 权重。同时,由于多数保险机构遵循大数法则分散 真正具有系统重要性,尤其是在两种评估方法存 风险,觃模不其他类指标的关联性较高,在分歧时,还需要附加的解释性信息和分析。附 对觃 IAIS
模类指标设置的权重较低;在系统重要性银行的 加的解释性信息和分析有劣于:加深理解指标数
据,更加准确解释指标结果;揭示难以用指标进 评估指标中,与门设计了“复杂性”指标,BCBS , I
行量化的情形,如重大重组戒保单流失;提供关 将其设置在其他类指标中,如集团内担保,。对 AIS
于单个保险机构而言,分值的计算方法是于特定半传统非传统保险业务的风险程度、性质 GSs -II/
首先计算上述 项指标中每一项的得分,然后将 以及系统相关性方面的信息;评估保险机构产品18 /
负债的流劢性,以及流劢性要求是否会对全球经 得分不相应指标权重相乘并求和。每一项指标的
济产生系统性风险冲击;更深入了解保险机构不 得分等于单个保险机构该项指标数值不统计的所
其他金融交易对手间关联性的程度和性质;更详 有保险机构对应指标数值总和之比。
细评估集团内部担保和表外风险所带来的系统 表 1IAIS 提出的 GSIIs 评估指标-
指标分类及权重 具体指标 权重 性风险冲击。
总资产 2.5%-5% 二、对系统重要性保险机构的特别监管措施 1.觃模,5%-10%, 总收入 2.5%-5% 为降低系统重要性保险机构无序倒 (G-SIIs)母国之外的收入 2.5%-5% 2.全球活跃性,5% 闭引发的道德风险和负外部效应,减少 违 -10%,GSIIs - 有分支机构的国家数量 2.5%-5% 金融体系内资产 4.3%-5.7% 约 的 可 能 性 及 其 带 来 的 系 统 性 影 响 ,借 鉴 IAIS 金融体系内负债 4.3%-5.7% 关于 的政策措施,结合 特征FSB GSIFIs GSIIs -- 再保险 4.3%-5.7% 制定了对其的特别监管政策框架。 3.关联性,30%-40%, 衍生品的公允价值 4.3%-5.7% ,一,提高损失吸收,,能力。在提升保险 HLA 大额暴露,对前 10 大交易对手, 4.3%-5.7%
机构损失吸收能力方面,重点考虑制定全球IAIS 金融市场上的活跃程度 4.3%-5.7%
?3 级资产 4.3%-5.7% 偿付能力监管标准、如何使偿付能力监管标准更 非保险负债和非保险收入 6.7%-8.3% 好地捕捉引发系统性风险的驱劢因子、满足高损 衍生品交易,CDS, 6.7%-8.3% 失吸收能力的工具等内容。一是对可分离出来的 4.非传统保险业务/ 短期融资 6.7%-8.3% 非保险业务 业务设置额外的资本要求,如对银行戒类似 NTNI 财务担保 6.7%-8.3% ,40%-50%, 银行业务可参照巴塞尔要求 为风险加权 ?HLA 变额年金 6.7%-8.3%
集团内担保 6.7%-8.3% 资产的 。二是在保险集团层面设置额外资本 1%
5.可替代性,5%-10%, 特定业务保费收入 5%-10% 要求,确保 倒闭的预期影响降至不其类似 G-SII
的非 相同。同时,额外资本必须由能吸收任,二,评估法。在这种方法中,保险业务被GSII -IFS
何损失的最高级资本工具构成。 分为传统保险业务、半传统保险业务、非传统保
由于缺乏全球统一的保险偿付能力监管标 险业务、非保险的金融类业务和非保险的非金融
类业务,分别赋予 、、、和 准,难以对跨区域的保险集团设置统一的额外资 2.5%12.5%22.5%100%
本要求,提出了两种备选方法:一是资本法, 的权重。保险机构将资产按以上 种类型进行 IAIS 0%5
基于当前的偿付能力监管体系,将额外资本要求 拆分,然后将各类业务资产不对应权重相乘再加
设定为监管资本,,的一定比例;二是资产负 总计算出 PCR得分。由于保险机构财务信息抦 G-SIIs
露标准不 债表法,用资产负债表中项目不表外项目相加值 分类标准并不完全匹配,丏机构资IFS
的一定比例确定额外资本。 产年度变化比较明显,在多数情况下,监管部门
运用 ,二,强化监管。评估法验证指标评估法结果的有效性。 以《保险监管核心原则》 IFS IAIS
指标评估法可用于衡量 ,,、《,、《国际活 分析范围内保 监管强度不有效性》,G-SII ICPsSIFI SIE
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金融稳定研究 2012年第 12 期
跃保险集团监管共同框架》,, 等为基托等金融牌照。戔至 年 月末,上述 家保ComFrame 2012 6 9 础,提出了对 险集团,控股,公司合并总资产总计 亿 的强化监管措施。一是建立 G-SIIs 55101.06
元,上半年的合并原保费收入总计为 亿 集团监管框架。监管机构应完善监管标准和方 6313.7
元,分别占行业总觃模的 和 。法,制定更为严格的评估制度,将内部控制、风险 81.27%73.99% 管理等评估纳入监管框架,对其中可能造成系统 保险企业集团化经营具有觃模效益、信息共 性影响的领域设置较高的评估标准,并通过建立 享等方面优势,有利于提高企业综合实力。同时, 监管联盟,跨行业和跨区域,加强监管合作。二是 我国保险业发展仍处于初级阶段,保险集团快速 要求 加强流劢性风险管理,针对非传统 发展过程中内部管理和外部监管机制尚不完善, G-SIIs /
非保险业务、不金融市场的关联渠道等制定正常 金融风险呈现跨行业、跨市场、跨区域传逑特征,
一旦产生系统性风险将对整个金融体系造成严 和压力情景下的流劢性风险管理戓略和政策,其
中压力情景下的戓略和政策应考虑市场参不者 重破坏。基于此,我国应积极参不国际保险业监 和客户预期行为的变化。三是监督 管改革进程,借鉴 制定系 评估方法和特别政策措G-SII G-SII
施,建立健全我国的系统重要性保险机构监管制 统性风险缓解计划 ,,,并监测计划执行情 SRRP
度框架。 况。由于具有 业务的保险集团更容易成为 NTNI
,,一,确立国内系统重要性保险机构评估方法。 主要是引导集团通过分离 降G-SIIsSRRP NTNI
低其系统重要性,内容包括将具有系统重要性的 从防范系统性金融风险、维护金融稳定的目标出
业务不传统保险业务进行有效隔离,对特 发,引入“国内系统重要性保 险机构,,”概NTNI DSII -定业务实施限制禁止措施等。念,制定我国国内系统重要性保险机构评估标准 /
,三,有效处置。对 进行有效处置时, 和方法,确定对其实施特别监管的理念和目标。 GSIIs -
应按照清偿的索赔顺序,由股东和无担保债权人 借鉴国际经验,评估国内系统重要性保险机构应 吸收损失,尽可能保护投保人利益,避免不必要 采用定量指标和定性判断相结合的方法。其中, 的破坏,确保不能继续生存的 定量指标包括觃模、全球活跃性、关联性、非传统 有序退出市 G-SIIs
场,既不对金融体系造成严重破坏,也不给纳税 和非保险业务、可替代性等五大类指标;定性判
断应考虑保险机构的公司治理、内控机制、风险 人带来损失。发 提出的有效处置措施以 IAIS FSB
管理能力、风险传逑路径等因素,由负责金融稳 布的《金融机构有效处置关键要素》,,为基础,KA
主要包括建立危机管理小组、细化恢复和处置计 定的宏观审慎管理部门会同行业监管机构共同 划、可处置性评估、跨境合作协议等。对于 做出监管判断。在确立评估标准和方法的基础 G-SI,
,有效处置还包括将 业务从保险公司中分 上,应尽快确定国内系统重要性保险机构名单, IsNTNI
离、转让、保护保单持有人利益等内容。所有 并定期更新评估和劢态调整。 G-
,二,明确系统重要性保险机构的监管主体。 母国和东道国应确保在各自管辖范围内拥有SII
全方位处置工具、管辖区之间的协调机制以及快 在我国现行的金融监管体制下,行业监管以防范 速反应能力。 本行业和单一机构风险为目标,对金融业相关关
联可能引发的跨行业、跨市场风险难以有效监 三、对我国的启示
近年来,随着我国保险市场的逐步开放,保 管,对系统重要性金融机构缺乏统一明确的监管
标准和准则,难以有效降低系统性金融风险和道 险业发展呈现出集团化趋势,保险公司不断向多
元化发展,保险集团逐渐成为国内保险市场的主 德风险。目前,理论界普遍认为中央银行在宏观 导力量。目前,我国共有 家保险集团公司和 审慎管理中应发挥重要作用。我国中央银行肩负 8 1
家保险控股公司,家保险公司分别控股了 着防范和化解系统性金融风险、维护金融稳定的 4 1-2
法定职责,应被赋予对系统重要性金融机构,包 家保险类子公司。其中,平安保险集团持有的金
融机构牌照包含保险、银行、证券、信托、基金等 括 ,的监管权,在风险防范和危机处置等 DSIs-I
全过程实施持续、全面监管。同时,行业监管机构 行业,人保集团也直接戒间接持有证券、基金、信
22
金融稳定研究 2012年第 12 期
应为中央银行监管权的行使提供协劣,对保险机险传逑和交叉感染。
构实施微观审慎监管和信息共享机制,实现中央 ,四,建立系统重要性保险机构风险处置机制。
银行宏观审慎管理和行业监管机构微观审慎监 我国《保险法》觃定了对问题保险机构的接管、托 管相结合。 管、重组和终止等处置制度,但缺乏针对系统重
,三,制定系统重要性保险机构的监管政策。 要性保险机构的特别处置机制。一是建议借鉴国 一 是 密 切 跟 踪 和 积 极 借 鉴 金 融 稳 定 理 事 会 外的“生前遗嘱”计划,要求我国系统重要性保险 ,,、等国际金融监管组织的有关改革建 机构定期向中央银行提交可行的恢复和处置计 FSBIAIS
划,以保障系统重要性保险机构危机处置的有序 议,增加对系统重要性保险机构的资本附加监管
性,降低监管成本和政府财政负担。二是完善系 要求,提高其损失吸收能力。二是在流劢性、准备
统重要性金融机构的清算机制,引入“过桥机构” 金等方面建立更严格的监管要求和标准,定期对
制度,“过桥机构”接管问题保险机构的核心业务 具有系统重要性的 业务的流劢性开展压力 NTNI
和关键服务,保单,,确保系统重要性保险机构有 测试,评估流劢性要求对整个金融体系流劢性可
序退出金融市场而不会对金融体系造成系统性 能造成的冲击程度。三是对系统重要性保险机构
冲击。三是建立股东和债权人之间的责任分担机 的风险内控制度进行觃定,发挥保险机构自律机
制,对陷入经营困境的系统重要性保险机构,主 制在风险管理中的作用。同时,觃定相应的结构
要股东和无担保债权人担负第一位的救劣义务 性限制措施,既要对大型保险机构盲目的觃模扩
并承担相应损失,保障保险消费者和纳税人的利 张进行限制,又要对跨行业综合经营活劢进行监
益,降低“大而不倒”的道德风险。 管,建立风险隔离机制,防范跨行业、跨市场的风
注:
年 月,发布题为《保险不金融稳定》的报告,阐述了其对保险业不金融稳定之间关系的主要观 ?2011 11 IAIS
点。
级资产是可在活跃市场上观测到价格的,不需要进行价格调整的资产级;资产是在不活跃市场,但可用 ?1 2
模型计算出价格的资产;级资产是估值方法不技术不透明的资产。本指标先计算 级资产的水平,然后再计算其3 3 占 1、2、3 级资产总和的比例。
参考文献:
:[1]IAIS. Global Systemically Importan t InsurersProposed Assessment Methodology[R].2012.
[2]IAIS. Proposed Policy Measures to Global Systemically Importan t Insurers[R].2012.
陶玲金融集团监管的国际原则及危机后的改革金融发展评论,,,,[3].[J].201112.
刘婕金融集团整体监管的新进展中国金融,,,[4].[J].201214.
[5]陈静.全球系统重要性金融机构监管不公司治理研究[J].国际金融研究,2012,,7,.
毛奉君系统重要性金融机构监管问题研究国际金融研究,,,, [6].[J].20119.
作者简介:
鲁玉祥,男,供职于人民银行合肥中心支行。
,责任编辑:张秋龙,
23
范文四:谈我国存款保险机构的职能定位(可编辑)
厦门大学
硕士学位论文
论我国存款保险机构的职能定位
姓名:高爱萍
申请学位级别:硕士
专业:经济法学
指导教师:朱崇实
20090401内容摘要
内容摘要
存款保险机构在存款保险制度的运行中起着重要作用,负责存款保险制度的
决策和执行。存款保险机构职能范围的大小,不仅影响存款保险制度的运作机制
和功效的发挥,而且对于存款保险机构与其他金融安全网成员的的职权划分与利
益协调具有决定意义。如何定位存款保险机构的职能,是我国存款保险制度构建
中的关键性步骤,也是理论界和实务界争论的焦点。
本文通过研究和借鉴域外国家或地区存款保险机构职能定位的经验,并结合
我国的现实国情,力图对如何定位我国存款保险机构的职能提出
立法建议。全文
分为引言、正文和结语三部分,正文分为四章:
第一章介绍了存款保险机构的界定和分类,并对关于我国存款保险机构职能
定位的理论争议进行辨析。
第二章通过对美国、日本及我国香港、台湾地区的存款保险机构职能定位进
行研究,总结得出对我国存款保险机构职能定位具有借鉴意义的五方面经验。
第三章厘清了我国存款保险机构职能定位的目标、原则和银行法律环境的外
部约束,力求廓清我国存款保险机构具体职能定位的现实基础。
第四章分析了我国对存款保险机构的保险赔付、救助、监管、破产处置与清
算四项基本职能的取舍,进而提出存款保险机构具体职能定位的建议。
关键词:存款保险机构;职能;定位
,. ,..
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、? ..
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: ;;缩略语表
缩略语表
英文简称 英文全称及中文全称美国联邦存款保险公司 美国货币监理署
美国联邦储备委员会银行持续经营援助日本存款保险公司 日本处置回收公司厦门大学学位论文原创性声明
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均
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高露辞
呷年卵心日引 言
言
己
丁
存款保险制度是维护金融稳定的一项基础性制度,与中央银行的最后贷款人
制度、金融监管机构的审慎监管构成一个国家或地区的金融安全网。设计良好的
存款保险制度,一方面能够保护存款人的利益,防止银行的“挤兑传染,避免
银行的暂时流动性风险演变为系统性危机,有效防范金融风险、维护金融稳定。
另一方面,通过法律赋予存款保险机构对投保银行的监管、救助、处置和清算等
权利,有利于构建完善的银行市场退出机制,在国家、金融机构、股东和存款人
之间合理分摊问题银行的风险损失。自年美国建立存款保险制度以来,截
止至年月,全球已有个国家或地区建立了存款保险制度,还有个
国家正在研究、计划或准备实施这一制度。?我国也已经结束对是否建立存款保
险制度的争论,《存款保险条例》纳入国务院立法计划。圆
然而,从理性的有限性角度考虑,存款保险制度的设计和执行并非完美无缺
的,有其固有的缺陷,尤其体现在可能引发逆向选择和道德风险问题,弱化银行
的市场约束。由美国次贷危机引起的全球金融危机的爆发,使得我国学界重新认
识和评价存款保险制度,并再次引发对是否应当建立存款保险制度的讨论。反对
者认为,“存款保险能发挥的作用模棱两可,而其无法发挥的作用则是明白无误
的。建立存款保险制度来进一步提高公众对银行的盲目信任,并不是中国目前所
需要的,且不能防止银行经营失败。支持者则认为,“现代银行业的发展与变
化,给金融监管带来诸多挑战,监管当局需要从美国次贷危机中吸取教训,应及
时加快建设我国的存款保险制度,以维护我国的金融稳定和金融安全。在我国
银行业全面开放的背景下,银行业市场化与多元化竞争的格局已基本形成,经营
风险加剧。并且,金融危机仍在蔓延,在金融一体化和全球化的格局中,我国的
银行业无法独善其身,必将受金融危机的冲击和考验。任何制度都不可能是完美
的,我们不应当片面地看到存款保险制度的弊端而忽视其积极作用。而且,我国
?苏宁.存款保险制度设计??国际经验与中国选择.北京:社会科学文献出版社,..
圆毛晓梅.国务院法制办:‘存款保险条例》己列入立法计划/.
://..//?/ / ..
王君.存款保险并非灵丹妙药/.://..././.,...
回王敏.次贷危机启示:我国应加快建立存款保险制度/.
://..//.,,,%.论我国存款保险机构的职能定位
年《企业破产法》明确规定了银行的破产能力,客观上要求我国应当建立
问题银行的风险处置和市场退出制度。因此,我国应该加快立法步伐,尽快出台
与金融体系的市场化运作相适应的存款保险制度,减少不确定性因素对经济的影
响,建立健全银行的市场退出制度,扭转完全由政府为问题银行
“埋单”的局面。
存款保险机构是存款保险制度的决策和具体业务执行机构,其职能范围大小
及履行状况影响着存款保险制度目标的实现。在我国存款保险制度的建立中,决
定赋予存款保险机构什么样的职能是关键性的步骤,将影响存款保险机构的设立
模式、机构配置及与其他金融安全网机构的协调机制具体制度的构建。目前,关
于我国正在制定的《存款保险条例》如何定位存款保险机构的职能,有关部门尚
未公布具体内容。根据人民银行和银监会起草的《存款保险条例》征求意见稿
以下简称《意见稿》,该草案设立了存款保险基金管理机构,其职能主要有:
?一是保险赔付职能;二是现场检查权,存款保险基金管理机构有权要求投保金
融机构提供资产负债表、损益表等报表资料,若发现投保机构存在虚假、瞒报、
漏报的,则有权对其进行现场检查;三是若发现投保金融机构及其相关人员有违
法违规行为,可以建议银监会给予处罚或移送有关部门处理;四
是受有关部门指
派,可参加投保金融机构的清算工作。本文将在研究与借鉴域外国家或地区存款
保险机构的职能设置经验的基础上,以《意见稿》为参照并结合我国的现实国情,
为我国存款保险机构的具体职能定位提出建议。
。潘修平.存款保险法律制度的理论与实务【】.北京:法律出版社,.?.
第一章 存款保险机构概述及其职能定位之争
第一章存款保险机构概述及其职能定位之争
第一节存款保险机构概述
一、存款保险机构的界定
存款保险机构是存款保险法律关系中的保险人。保险人是指与投保人订立保
险合同,向投保人收取保险费,并在保险事故发生时承担赔偿或给付保险金责任
的保险业务组织。存款保险机构是经营存款保险业务,享有收取保险费的权利并
承担赔偿责任的组织,具有商业保险公司的经营性和分散风险的特征。存款保险
机构将投保银行缴纳的保险费汇成存款保险基金,并管理运营存款保险基金。.一
旦投保银行发生危机,存款保险机构将对其提供资金援助,以保持银行的持续经
营能力,或者由存款保险机构向存款人偿付,以保护存款人的利益,从而将银行
经营失败的风险转移给存款保险机构,在投保银行之间、投保银行与存款保险机
构之间分担损失。但是,源于存款保险制度是为避免存款人挤兑而引发银行系统
性风险的发生而建立的,以保护存款人的利益、提高公众对银行体系的信心、防
范和化解金融风险、维护金融系统的稳定为目的,履行一定的公共管理职能,因
而相较于商业保险公司,存款保险机构亦具有其特殊性。对于存款保险机构的特
性,学界有不同的界定:
一种观点认为,?存款保险机构是公法人。理由在于:第一,存款保险机构
设立的宗旨是保护存款人的利益和维护金融体系安全,以社会公共利益为最高追
求目标,是政策性保险组织。第二,存款保险机构多由政府全部或部分出资,并
受政府的控制、监督。第三,存款保险机构执行着国家的政策职
能,行使一定的
公权力,如金融监管权。
另一种观点认为,圆存款保险机构是具有一定行政权的商事主体,兼具商事
主体和行政主体的双重特征。当存款保险机构从事存款保险业务时,是商事主体;
当存款保险机构对投保银行进行监管、清算时,是行政主体。
。张忠军.金融监管法论【】.北京:法律出版社,..
潘修平.存款保险法律制度的理论与实务【】.北京:法律出版社,..
论我国存款保险机构的职能定位
还有一种观点认为,?可将存款保险机构视为特殊企业,其依特别法或专门
法规设立,受到特别法的调整;同时承担着一定的政府或公共管理职能;机构存
在本身又具有“垄断性’’。
上述观点从不同角度诠释了存款保险机构的特性,道出存款保险机构的本质
性特征:第一,存款保险机构是依特别法建立的。各国的存款保险机构都是依据
存款保险法建立的,而存款保险法属于保险法的特别法。第二,存款保险机构具
有公益性。存款保险机构设立的目的不是追求经济收益,而是以法律的明确形式,
建立一套当银行危机发生时向银行救助或向存款人赔付的制度,以维护存款人对
银行体系的信心,保护存款人的利益,维护银行体系的稳定。第三,存款保险机
构受国家强制力的干预。已建立存款保险制度的大多数国家,实行强制型的存款
保险制度,以立法的形式,要求所有吸收存款的金融机构都必须参加存款保险。
存款保险机构与投保人之间的存款保险法律关系的成立,受国家强制力的干预,
具有公法属性。第四,存款保险机构具有专门性。存款保险机构以吸收存款的金
融机构的存款为保险对象,经营范围狭窄,且存款保险机构运营存款保险基金的
方式受较多限制,一般投资于风险小、收益稳定的金融产品,注重维护存款保险
基金的稳定与安全。
综上所述,笔者认为,存款保险机构是一个国家或地区为保护存款人利益,
维护金融体系的稳定与安全,根据存款保险法的规定而设立的专
门经营存款保险
业务的组织。
二、存款保险机构的分类
存款保险制度是由诸多因素构成的整体框架,包括存款保险制度目标、存款
保险机构管理组织方式及结构、存款保险对象及范围、存款保险基金来源等。对
这些因素的不同考量与选择构成了各具特色的存款保险制度。而存款保险机构作
为其中一个因素,亦因每个国家或地区的不同选择而呈现不同的状态,难以用统
一的标准加以区分,依据不同的标准可以将存款保险机构划分为不同类型:
袁达松.论新破产法实施后我国存款保险制度的协调建构??从推进金融危机管理法治角度展开的分析叨.
法学评论,,:.
第一章
存款保险机构概述及其职能定位之争
一以设立的方式分类
纵观世界上已建立存款保险制度的国家和地区,存款保险机构的设立有三种
模式:一是由政府出资设立和管理的存款保险机构,其董事会及
管理人员来自于
中央银行、财政部及金融监管机构,具有较大的权威,如美国联邦存款保险公司
的资金由财政部和家联邦储备银行共同提供。二是由商业银行或银
行业协会自己建立和管理的民间存款保险机构。其资金来自于各成员银行,没有
政府的援助。民间存款保险机构实质上是银行间的互助性组织,其董事会及高级
管理人员由银行家组成,不以政府部门所追求的维护银行体系稳定的政策目标为
己任,亦不能应付大范围的银行破产,如德国的非官方自愿存款保险体系,由德
国国内三大银行集团商业银行、储蓄银行、合作银行构成。?三是由政府及中
央银行和商业银行共同出资设立的混合型存款保险机构。如日本存款保险公司
由大藏省现改为财务省、日本银行及金融机构出资设立的,我国台
湾地区的“中央存款保险公司”由“财政部”、“中央银行’’及要保之金融机构出
资设立的。
以职能分类
根据国际存款保险制度的实践经验和发展趋势,存款保险机构的职能可分为
单一职能和复合职能两类。单一职能是指存款保险机构仅具有保险赔付的“付款
箱的职能。存款保险机构仅负责向投保银行收取保险费,并管理存款保险基金,
当投保银行发生支付危机或破产倒闭时,对存款人进行赔付。英国、瑞典、比利
时、芬兰等国家及我国香港地区的存款保险机构就是仅履行单一职能。复合职能
是指存款保险机构除了保险赔付的职能外,还具有监管、救助、破产处置与清算
三项职能中的一项或多项职能。例如,同本,除了传统的保险赔付职能,
还具有资金救助、破产处置的职能。存款保险机构可以通过提供贷款或担保、承
接与购买、搭桥银行等方式给予问题银行资金支持,并可以破产管理人的角色参
与问题银行破产处置。而美国则被授予更广泛的职权,除了保险赔付、资
金救助、破产处置与清算三种职能,更有权对投保银行进行监管。
通过采
取现场检查、非现场检查、早期行动和风险预警机制等措施,对投保银行在经营
。刘蕾滴业银行强制性市场退出机制评析【】.西北大学学报哲学社会科学版,,:.
论我国存款保险机构的职能定位
过程中的风险进行动态监测,以实现预先防范和化解风险的目标。
三以隶属分类
存款保险机构是隶属于政府、中央银行或其他监管当局还是独立的机构,这
不仅关系到存款保险机构的公司治理结构,还影响到存款保险机构的职能与授
权。根据其隶属关系,可作如下分类?:一是存款保险机构独立于政府。如美国
的是一家独立的联邦机构,直接对国会负责。在《联邦存款保险法》
等法律法规的授权下,拥有独立决策、自主运营的权利。二是存款保险机构隶属
于政府,但依据其直接隶属机构的差异,又可分为两种:一种是直接隶属于政府,
但独立于中央银行、金融监管机构或其他政府机构。如日本,独
立于日本
银行和金融厅,但与其紧密合作。另一种是直接隶属于中央银行、金融监管机构
或其他政府机构。如比利时、瑞典、英国的存款保险局分别隶属于中央银行、财
政部、金融监管局。
第二节 关于我国存款保险机构职能定位的论争
存款保险机构是存款保险制度的决策和操作机构,不仅负责存款保险制度的
执行,还是存款保险制度与其他金融安全网制度之间沟通协调的中介,负责建立
和执行存款保险制度与其他金融安全网制度的信息共享、工作协调机制。一国或
地区赋予存款保险机构什么样的职能,不仅影响存款保险制度的运作机制和功效
的发挥,而且对于存款保险机构与中央银行、审慎监管机构之间的职权划分与利
益协调具有决定意义。在存款保险制度的构建中,如何定位存款保险机构的职能
是必须先予解决的关键性问题。而关于我国存款保险机构的职能定位,无论在理
论界,还是实务界,均是仁者见仁,没有统一的观点。
一、关于我国存款保险机构职能定位的不同观点
对于我国存款保险机构的职能定位,学者们有比较大的争议。代表性的观点
有:
其一,主张单一的保护存款人利益,认为存款保险机构的职能为在金融机构
?凌涛.存款保险制度的国际经验与借鉴【】.上海:上海三联书店,..
第一章 存款保险机构概述及其职能定位之争
出现支付危机时予以支持和提供特别融资。?
其二,认为我国存款保险机构除了保护存款人的利益外,也应具备提供金融
援助和进行破产处置、存款赔付的职能,但不应当具有独立的金融监管权力,否
则将与银监会的权力发生冲突。圆
其三,认为我国存款保险机构职能定位应综合化,具体包括:一是监管职能,
监管范围限在微观方面,即监测投保机构的风险状况、建立预警系统;二是危机
救助职能,救助方式包括资金援助、协助并购和接管;三是破产处置职能,当投
保机构被宣告破产后,由存款保险机构对存款人进行赔付。
其四,主张存款保险机构的复合职能包括三个方面:首先,是保险救助职能。
当银行出现经营风险时,由存款保险机构对出现清偿力危机的银行进行救助;若
救援失败,则由存款保险机构补偿存款人损失,保护存款人利益。其次,是接管
破产银行职能。当投保银行破产时,由存款保险机构接管其资金,通过转移投保
存款、购买承担、资助兼并收购的市场化手段进行重组。再次,是银行监管职能。
存款保险机构有权要求投保银行定期提供有关报表和资料,对其风险状况进行稽
核监测;如果发现银行有违规经营行为,或经营管理不善,有权提出指导意见,
并要求其改正;若问题银行对存款保险机构提出的“道义劝告不予采纳或改进
不力,则存款保险机构有权终止对该银行的继续保险。?
还有一种观点主张,应赋予存款保险机构美国式的广泛权力,包括保险赔付、
救助、破产处置与清算及监管权四项权能。认为,存款保险机构应行使一部分金
融监管权,负责对工、中、农、建四大国有商业银行之外的银行
的监管工作,包
括对银行的检查、日常监督及处罚工作;并且建立以银行监管部门和存款保险机
构主导的银行破产行政程序,存款保险机构成为破产银行的接管人、清算人,有
权决定处置清算方案并负责实施。
二、论争辨析
通过对我国学界的上述各种观点的比较研究,发现关于我国存款保险机构职
?张正平.转轨时期我国存款保险制度的构建【】.北京:中国经济出版社,..
。贺瑛.存款保险:理论与实践【】.上海:上海财经大学出版社,..
徐孟洲,郑人玮.我国银行危机救助法律制度的缺陷及其改进.中央财经大学学报,,:.
李孟刚.中国建立存款保险制度的路径选择与规则研究【】.中国行政管理,,:.
潘修平.存款保险法律制度的理论与实务【】一匕京:法律出版社,.,.
论我国存款保险机构的职能定位
能定位的争议非常大,争论的焦点可分为三个层次:第一,宏观层面,关于存款
保险机构的单一职能或复合职能的选择。第二,中观层面,关于复
合职能中的不
同职能组合,争论的焦点集中在存款保险机构是否应当具有监管职能及救助职
能少数观点认为存款保险机构不应当享有监管权,而多数观点主张必须享有监
管权。而关于救助职能,在理论界的讨论中,多数观点主张存款保险机构应具有
救助职能,但在人民银行和银监会的《意见稿》中并未涉及救助职能。最集中的
争论出现在第三个层面即微观层面,主要指各项职能中存款保险机构所拥有的权
利或权力行使范围的大小,焦点又聚集在监管权范围和破产主导权这两方面。
关于存款保险机构的监管权范围,根据存款保险机构监管职能范围与银监会
监管权范围的交叉、重叠程度的轻重,可依次分为:一是存款保险机构仅对问题
银行进行监管,不涉及银监会的常规业务。银行监管机构主要负责日常的合规性
监管和风险监控,保待整个银行业稳健运行。当发现某银行经营中出现问题时,
存款保险机构开始介入并进行全程风险监控。?二是存款保险机
构分担银监会的
部分监管权,但侧重于投保银行的风险监测与控制的微观方面,包括对投保银行
的基本经营状况、风险程度以及不良贷款的基本情况进行监督检查,并根据不同
情况对投保银行提出建议或发出警告,直至取消其投保资格。三是主张改革我国
现有的银行监管体制,转变为美国式的多元金融监管模式,将银监会的一部分权
力转给存款保险机构:银监会相当于美国的货币监理署,主要负责银行的注册、
处罚、注销等各项工作,同时负责工、中、农、建四大国有商业银行的检查、监
测工作;存款保险机构相当于美国,负责对工、中、农、建四大国有商业
银行之外的银行的监管工作,包括对银行的检查、日常监督及处罚工作。?
关于存款保险机构在银行破产程序中的主导权。多数观点认为银行破产仍应
坚持法院司法权主导的破产模式,但存款保险机构可充当破产接管人、清算人的
角色,参与破产银行的处置与清算。少数观点认为,应采用银行监
管部门和存款
保险机构的行政权主导的破产模式,存款保险机构自主决定并负责破产银行的处
置和清算方案,不受司法审查。
。颜海波.论监管职权在存款保险制度中的发展阴.上海金融,,:.
圆潘修平.存款保险法律制度的理论与实务【】.北京:法律出版社,..
第二章域外国家或地区存款保险机构职能定位及其借鉴
第二章域外国家或地区存款保险机构职能定位及其借鉴
存款保险制度设立的最初目的是保护存款人的利益。在存款保险法律关系
中,存款保险机构是保险人,享有向投保银行收取保险费的权利,在银行危机发
生时,理应承担保险赔付的义务。保险赔付是存款保险机构最原始和最基础的职
能,任何类型的存款保险机构均应当被赋予该职能。然而,存款保险机构的设立
没有统一的模式,各国存款保险机构的职能也不尽相同。有些国家或地区的存款
保险机构仅具有保险赔付的职能,如英国、芬兰、瑞典及我国香港。而有些国家
或地区的存款保险机构还具有财务救助、破产处置的职能,如日
本。有些
国家的存款保险机构,甚至有对投保银行进行监督管理的职能,如美国。
本章将对美国、日本及我国香港、台湾地区的存款保险机构的职能定位进行研究,
以为我国存款保险机构的职能定位提供借鉴。
第一节美国联邦存款保险公司的职能定位
一、保险赔付职能
保险赔付是的最原始和最基础的功能。目前,为全美大约
多家独立注册的银行和储蓄机构提供保险。?当投保银行破产时,若无法
采取其他方式处置破产银行,则只能在保险限额范围内向受保存款人进行偿付。
在破产银行的清算中,向受保存款人以直接偿付或保险存款转移的方式进
行偿付。保险存款转移是债务转移的一种方式,将其对受保存款人的偿付
责任,通过协议约定而转移给其他运作良好的银行受让银行,由受让银行向
破产银行的受保存款人进行偿付或继续提供服务,而向受让银行支付相应
规模的现金或资产。
。存款保险制度研究编委会.存款保险制度研究.北京:中国金融出版社,..
潘修平.存款保险法律制度的理论与实务【】.北京:法律出版社,.“.
论我国存款保险机构的职能定位
二、银行持续经营援助职能
,,简称救助职能,是指当
银行持续经营援助
投保银行陷入困境或濒于破产时,由向其提供现金救助和流动性支持,以
保持其持续经营能力,或是通过向问题银行的收购方提供援助,以推动经营良好
的银行收购濒于破产的银行。是破产预防的一种有效措施,对于维护银行
的营运价值,包括有形资产和无形资产,如商业信誉、特许经营权、客户关系等,
防止银行破产具有重要作用。
防止发生危机的银行破产,可能扭曲市场竞争机制,所以国会授予
提供权限的同时,也限制了提供的条件。根据年《联邦存款保
险公司促进法案》,提供的条件为:一是成本最小,必须事先
证明在所有处置问题银行的方式中,对存款保险基金的损失最小;
二是援
助的必要性,必须确定提供是其向投保银行履行存款保险的必须职
责;三是问题银行的管理层是胜任的,必须确定问题银行的管理层是否遵
守了相应的法律、法规和监管原则,是否有从事内部交易、投机业务或其他滥用
权力的行为。?自年,已经向个机构提供了支持,这些银
行的资产超过亿元。?
救助问题银行的方式多种多样,包括:向被救助银行购买资产、
承担负债、提供贷款、存款、购买股份或债券;向被救助银行的收购方提供
贷款、认购股份或债券,以促成经营良好的银行收购问题银行;同时采取以
上措施中的一种或多种。
三、监管职能
一
与其他联邦监管机构的分工与协作
与货币监理署、联邦储备委员会是联邦三大银行监管
机构,外加州级银行监管体系,构成美国双线多元的庞大监管网络。是国
。【美】联邦存款保险公司编.危机管理【】.刘士余等译,北京:
中国金融出版社,.,.
圆同上.
【美】 , ?.
第二章域外国家或地区存款保险机构职能定位及其借鉴
民银行又称联邦银行的监管机构。?具有制定货币政策和实行银行监
管的双重职能。的监管对象是参加联邦储备体系的州立会员银行和银行持
股公司。?国民银行虽为联邦储备体系的会员银行,但由监管。而作
为保险人,有权对所有参加存款保险的银行进行监管。但为避免与其他银行监管
机构的重叠监管,仅对非联邦储备会员的州注册银行进行监管;同时,
有权检查任何投保银行,并在投保银行的首要监管者不采取行动时,自主采取措
施。当银行倒闭破产时,作为接管人和清算人,进行破产处置和偿付。
美国的银行监管体系虽然部门众多,但他们的监管范围划分比较明确,各司
其责,各有侧重。各监管机构都是各自监管范围内的首要监管者,以相似的方式
对银行机构进行监督管理。对于共同的监管对象或事项,则通过金融监管协调机
制加以解决。美国的金融监管协调机制非常完善,包括四项制度:?一是日常信
息共享机制,与其他监管部门建立了规范的信息共享机制。例如,对
银行所做的骆驼评级都会制度化地及时传递给,而的检查材料、风
险测定材料也要报送、等监管部门。二是法律规定的协商机制。监管
机构在行使监管权时,若涉及另一监管机构职责范围,应事先协商。当投保银行
被列为重点关注的问题银行时,其首要监管者将与一起进行联合监
管。三是监管冲突的解决机制。如果有关监管机构对其他监管机构在某些业务中
的行为和规则存有异议,可以在条例公布后一定时日内诉诸法院并提出审查要
求。四是设立金融监管协调机构。美国设立了联邦金融机构检查委员会。该委员
会是一个类似于协调监管行业组织职责的常设机构,通常由、、
轮流出任委员会主席,负责制定统一的监管原则、监管标准和监
管报告的形式,
并且一般采取轮流检查、结果共享,或者联合检查、但各有分工的方式,对银行
进行监管,不做重复检查并实现信息共享。
的检查权
对投保银行的检查,包括非现场监测和现场检查两种方式。非现场监
&回美. .
.北京:中信出版社影印本,..
圆同上,第页.
同上.
苏宁.存款保险制度设计??国际经验与中国选择【】.北京:社会科学文献出版社,.?.论我国存款保险机构的职能定位
测,是指使用银行统一经营报表,要求投保银行按期提供经营报告和统计
报表,以及时了解投保机构的经营与风险状况,并以此判断和预测银行运作情况,
并作为现场检查的依据。
对投保银行的现场检查,包括银行资本、银行资产质量、银行管理、
银行利润、银行流动性五个方面的检查与评级。其中,根据年《联邦
存款保险公司促进法》将银行资本的分为五类:良好资本;充足资本;不足资本;
严重不足资本;极其缺乏资本。当银行资本低于前两级,其相关监管机构将对其
采取“立即矫正行动 ,以避免损失的扩大。和
其他监管机构有权采取纠正性措施,包括禁止资本分配、强制其修订资本恢复计
划、资本结构重整、限制关联交易、限制利率、限制资产增长、限制业务、改善
管理等。圆
三其他监管职能
、拒绝承保和终止保险资格
美国的国民银行和属于联邦储备体系成员的州银行,注册后即自动参加存款
保险,成为的成员银行。非联邦储备体系成员的州立银行,需向申
请,经过的检查并得到董事会批准后,才取得被保险银行的资格。
通过对欲投保银行的财务业务和经营计划进行审查,确信该银行有清偿能
力时,才批准其投保申请。否则,有拒绝承保的权利。
如果发现投保银行有以下情形,则可终止其保险资格:投保银行
或其董事、受托人已经或正在实施不安全或不合理的交易行为;投保银行的
继续经营处于不安全或不稳健的状态;投保银行或其董事、受托人违反了法
律、条例、命令,以及限定的其他条件或存款保险协议的约定。
、中止和终止令
如果发现投保银行或其董事、官员、职员、代理人或其他参与该银行
.. .
。美
.
.北京:中信出版社影印本,..
【美】 ,,, ?. .
【美】, ?
第二章域外国家或地区存款保险机构职能定位及其借鉴
事务的人员有以下行为,可以向投保银行或其他当事人送达告诫的通知,
命令其中止或终止该行为,并采取积极措施矫正因违法行为而产生的后果:
曾经从事,正在从事,或有合理理由相信其将要从事不安全、不稳健的经
营行为;曾经违反,正在违反或有合理理由认为其将要违反法律、命
令、规则及在批准其申请时所附的条件或存款保险协议的内容。
?
、撤换或免除董事、经理职权
有权干预投保银行的董事、高管人员的任免。当投保银行或其董事、
高管人员存在下列情形时,有权发出撤换或停止董事、经理职权的命令:
存在不当的行为,包括上述发出中止和终止令的情形,再加上因违反该情
形而导致投保银行遭受或有可能遭受损失,或者存款人的利益已经或可能遭受损
害,或者当事人因违法行为得到财产收益或其他好处,以及存在欺诈行为。
因不诚实或违反信托约定而涉及犯罪。如果当事人因涉嫌犯罪而被判处刑罚,而
导致威胁存款人利益或削弱公众对银行的信心,则可以停止其职务或禁止
其继续参与银行的事务。
四、破产处置与清算职能
一美国银行破产的立法体例
美国的银行破产不适用普通破产法,而适用《联邦存款保险法》,由银行的
注册机构和主导破产处置与清算程序,以行政为主导而排除法院
的管辖权,
法院只对个案债权债务纠纷进行裁决。当银行的注册机关即货币监理署或州银行
监管机构决定关闭银行后,被任命为破产银行接管人和清算人,对破产银
行进行处置、清算。是处理银行破产事宜的核心机构。
二在破产重整中的职能
传统的破产法制度以破产清算为核心,而现代破产法制度则以破产预防为核
?美 , ?.
。【美】 ?.
【美】 , ?.
论我国存款保险机构的职能定位
心。破产预防理念表现在法律制度上就是破产重整。?鉴于银行在经济体系中的
重要地位,银行破产可能导致巨大社会成本损失,各国对银行的破产采取非常谨
慎的态度。因此,在银行破产法律制度中,破产预防的理念更加凸显,问题银行
的风险防范和危机救助优先于破产清算。将破产预防理念内化为五个处置
问题银行的原则,分别是:救助优先原则;最低处置成本原则;最
低资产持有量
原则;属地性原则和最快速度处置原则。圆
多年的实践经验,使得积累了多种多样的处置破产银行的方法:第一,
购买和承受。最基本的交易方式是,由经营状况良好的银行购买破产银行的部分
或全部资产,同时承受破产银行的部分或全部股份。之后,又创设了带卖
出期权、可选资产集合和损失分担三种购买和承受交易方式,以便达到以最快
的速度找到最合适的收购者的目的。第二,整体银行转让。指将濒临倒闭的银行
作为一个整体转让给收购方,补偿收购方所受到的损失。第三,搭桥银行。
指在银行倒闭之后到合适的收购者出现之前,由出资和设立临时性银行,
接管倒闭银行的资产和负债,并继续向倒闭银行的客户提供服务。
三在破产清算中的职能
若无法采取上述破产重整的方式处置破产银行,则作为破产银行的清
算人,取得破产银行及其股东、管理层和董事会的权利,对该银行
行使管理权。
作为清算人,有四项重要的附加权利:拒绝履行合同;暂停诉讼;撤销欺
诈性的财产转移和特殊抗辩权。?作为清算人,接受破产银行债权人的债权
申报,并采取、购买和承受、整体银行转让及公开拍卖贷款、证券化、销
售房地产等方式处置破产银行的资产,以所得依照一定的顺序清偿各项破产债
权。
?袁达松.论新破产法实施后我国存款保险制度的协调建构??从推进金融危机管理法治角度展开的分析【】.
法学评论,。:.
国潘修平.存款保险法律制度的理论与实务.北京:法律出版社,.一.
同上,第?页.
同上,第?页.
同上,第一页.
第二章域外国家或地区存款保险机构职能定位及其借鉴
第二节其他国家或地区存款保险机构的职能定位
一、日本存款保险公司的职能定位
日本自年建立至今,其职能根据日本经济发展的现实而不断完
善。
自年至年,仅履行“付款箱’’的单一职能,作为政府决定处置
方案之后提供资金的机构,缺乏对投保金融机构进行监督和检查的权限。?
年《日本存款保险法》经过修改,强化了的财务救助职能,使得从
单一职能向复合职能转变。的具体职能有:
一保险赔付职能
作为保险人,负责决定和审查调整日本存款保险统一费率,并享有向
投保金融机构收取保险费和运营保险基金的权利。此外,有权监督检查投
保金融机构维护存款人信息的真实性和准确性。日本实行的是存款实名制,为保
证银行破产时,存款人能够得到及时、有效的偿付,有权对金融机构存款
人实名信息进行日常检查。同时,有权检查投保金融机构的保险费缴纳情
况,对于未及时缴纳、缴纳不足的投保金融机构,可以收取滞纳金,并提
出整改措施。
财务救助职能
有权对正在经营但出现困难的金融机构提供财务救助,以提高其
资本
实力,实现业务改善和重组振兴。提供救助的方式包括:?收购金融机构的
股份、不良贷款或其他有价证券;向处置回收公司提供必要资金或债务
担保,委托其认购金融机构的股份和不良贷款;批准对购得股份或不良贷
款进行处置。
三破产处置职能
在日本的金融机构危机处理体系中,司法外体系和司法体系破产程序并
。日本存款保险制度课题组.日本存款保险制度【】.北京:中国金融出版社,..
圆同上。第页.
论我国存款保险机构的职能定位
存。?破产银行的司法外处理机制就是《存款保险法》中规定的危机处理机制。
当金融机构倒闭破产时,由内阁总理大臣发布管理处分命令,选任金融整理管理
人。可被选任为金融整理管理人,管理破产金融机构的业务,承接债权债
务。作为接管人,采取不同方式促成破产金融机构的财务重组。
首先,
通过提供无偿拨款、贷款或存款保险基金、收购资产、担保保证或承担债务、认
购优先股等方式,向破产金融机构的收购方提供支持,以促成破产金融机构与
经营良好的金融机构的合并或业务转让。向破产机构提供财务救助以促成
破产重整,一般应当坚持如下原则:合并必须有利于保护存款人和其他债
权人利益;提供财务救助是促进破产金融机构合并的必要措施;如果不
采取合并,破产金融机构停止经营或解散,将会严重影响金融稳定,妨碍现金流
的平稳流动和所在地区居民的生活便利。其次,若收购方未及时出现,则由
设立过桥银行,承接破产金融机构的业务、债权债务,直至收购方的出现,并采
取上述财务支持措施,促使收购的完成。此外,对处置回收不良资产
的业务给予指导,并可以原告的身份,追究破产金融机构前行政管理人员的民事
责任。
而在银行破产的司法程序中,则作为存款人的代理人,接受法院的破
产程序通知,并代理存款人行使申报债权、表决权等权利。?
二、我国香港、台湾地区存款保险机构的职能定位
一香港存款保障委员会的职能定位
香港未设立专门的存款保险公司,而于年设立一个存款保障委员会,
履行保险赔付的单一职能。香港存款保障委员会拥有的职责与功能如下:设立
及维持存保计划;负责存保基金的管理和行政;评估及收取供款及逾期交付费;
决定存款人及其他人获得补偿的权利:向存款人支付补偿;向计划成员支付供款
的回扣或退回;从有关的计划成员或从计划成员的资产中讨回存款基金向存款人
支付的任何补偿款额。
。【日】山本和彦.日本金融机构危机处理法律制度】.王欣新,尹正友.破产法论坛【】.北京:法律出社,..
亩日本存款保险制度课题组.日本存款保险制度【】.北京:中国金融出版社,..
同上,第?页.
固同本页注?,第页.
凌涛.存款保险制度的国际经验与借鉴【】.上海:上海三联书店,..
第二章域外国家或地区存款保险机构职能定位及其借鉴
二台湾“中央存款保险公司的职能定位
我国台湾的“中央存款保险公司下称存款保险公司于年由“财政
部”会同“中央银行设立。根据台湾《存款保险条例》,存款保险公司的职能
主要体现在以下几方面:
第一,保险职能,管理存款保险体系,检查与存款保险契约之履行相关的事
项。根据《存款保险条例》第条之规定,存款保险公司有权规定档案格式及
内容,要求要保机构建置存款等相关电子资料档案并在必要时提供。根据第
条之规定,存款保险公司有权对要保机构的下列事项进行查核:存款保险费
基数正确性及电子资料档案建置内容;是否有应终止要保契约的情形;
履行保险责任前要保机构的资产和负债;停业要保机构及接受财务协助的问
题要保机构违法失职人员财产资料及民事责任追偿。
第二,财务救助职能。根据《存款保险条例》第条的规定,当要保
机构
经主管机关即行政院金融监督管理委员会依法派员或代行职权时,存款保险
公司通过向问题要保机构办理贷款、存款或其他财务协助,或者通过向其他要保
机构提供资金、贷款、存款、保证或购买其次级债券,促成其并购或承受停业要
保机构全部或部分营业、资产及负债,以保持问题机构之持续经营能力。
第三,破产处置与清算职能。根据《存款保险条例》第、条的规定,
当要保机构经主管机构勒令停业时,存款保险公司除向存款人以直接赔付或转移
存款的方式履行偿付外,还可选择其他小于偿付之预估损失的方式,处置问题机
构。包括:促成并购或承受。存款保险公司通过向其他要保机构提供资金、
贷款、存款、保证或购买其次级债券,促成其并购或承受停业要保机构全部或部
分营业、资产及负债;若无法促成并购,则由存款保险公司设立过渡银行,
承受停业要保机构全部或部分营业、资产及负债。根据《存款保
险条例》第
条的规定,当主管机构勒令要保机构停业时,应指定存款保险公司为清理人进行
清理。
第四,监管职能。存款保险公司对要保机构具有一定的监管权,根据《存款
保险条例》第、条之规定,存款保险公司能够采取的处罚措施有:警
告并限期改正。当要保机构发生违反法令、存款保险契约或业务经营不健全的情
形时,存款保险公司有权向其提出终止存款保险契约的警告,并限期改正。
论我国存款保险机构的职能定位
终止保险资格。若要保机构经存款保险公司提出警告并限期改正,而届期未改正;
或者经主管机关命令限期资本重建或其他财务改善,而届期未改善;或者发生重
大舞弊案或其他不法情形,则存款保险公司有权终止其要保资格。
此外,存款保险公司还与主管机关、“中央银行建立了信息共享与协调机
制。根据《存款保险条例》第条之规定,存款保险公司为控制承
保风险,可
通过主管机关、“中央银行建立的信息共享机制取得要保机构的相关财务与业
务信息。并且,若要保机构出现经营危机或其他重大事件,存款保险公司应与主
管机关、“中央银行建立协调机制,进行处理。
第三节域外国家或地区存款保险机构职能定位经验对我国的借鉴
由于每个国家或地区各自的经济发展水平、金融自由化与市场化程度、银行
系统的稳定性及金融安全网的法律制度环境等背景因素的差异,各个国家或地区
对其存款保险机构的职能定位亦不尽相同。存款保险机构的保险赔付、救助、破
产处置与清算、监管四项基本职能,本身没有优劣之分,任何国家或地区均是根
据其经济金融发展的需要而定位与其制度相适应的存款保险机构的职能。笔者通
过对美国、日本及我国香港、台湾地区的存款保险机构职能定位进行比较研究,
认为以下几方面内容对我国存款保险机构的职能定位具有启发意义,值得借鉴。
一、存款保险机构职能定位的目标差异性
存款保险机构的职能定位没有统一的目标,任何国家或地区都是综合考虑其
经济政治发展水平、法治完善状况、历史文化传统及民族偏好等因素而确定其存
款保险机构的职能目标,从而赋予其存款保险机构相应的职能。例如,我国香港
地区的地域范围比较小,考虑其存款保险机构的人员、机构配置及与其他金融监
管机构的职责冲突与协调等运行成本,香港设立单一职能的存款保障委员会,其
目标专注于保护存款人的利益。而为降低存款保险机构的运营成本、维护存款保
险基金的安全稳定,日本职能的目标不仅在于保护存款人利益,还考虑银
行破产可能导致的巨大社会成本和存款保险基金的损失,以最小的成本处置问题
银行,减少存款保险机构面临的风险与损失,因而除了保险赔付,还具有
财务救助、破产处置的职能。而美国及我国台湾地区则更高地定位其存款保险机
第二章域外国家或地区存款保险机构职能定位及其借鉴
构的职能目标,除了保险赔付与处置成本最小化,更加注重事先的风险预警与防
范机制。因而,美国的、台湾的存款保险公司均拥有最广泛而全面的职能,
包括保险赔付、救助、监管、破产处置与清算,以实现对投保银行从正常经营到
产生危机、从危机防范到危机管理,进行全面监管和全程监控。在我国的存款保
险制度设计中,在定位存款保险机构的职能之前,应当根据我国的金融业发展状
况、银行监管法律体系及银行破产法律制度等现实,先梳理和确定存款保险机构
的职能定位的目标。
二、存款保险机构职能定位的法律化
纵使美国、日本及我国香港、台湾的存款保险机构的职能各不相同,但各个
国家或地区均以法律的形式明确规定其存款保险机构的职能,并且根据其经济金
融的发展现实与需要而调整和完善其职能。例如,日本《存款保险法》依据其经
济发展现状而逐步扩大的职能,使之从“付款箱的单一职能转向保险赔
付、救助、破产处置的复合职能。各存款保险机构根据其法定授权范围,当银行
发生危机、濒临破产或破产时,履行其保险赔付、救助、监管或者破产处置与清
算的职能,以此强化公众对银行体系的信心,提高金融体系的抗风险能力,防范
系统性风险,并完善了问题银行的市场退出机制。美国的职能范围最广泛,
运行机制最完善,一定程度上说,其有效运行得益于美国崇尚法治、追求自由与
竞争的优良传统。
虽然与、等机构的监管职责存在交叉与重叠,但是美国的
《联邦存款保险法》等法律明确规定了各监管机构的职能范围和权利行使方式,
并且以法律的高度建立了监管机构之间的协作机制以及具体的运作制度,而各监
管机构之间又互相尊重职权并彼此配合,形成了分权与制约的金融监管有序格
局。无论我国的存款保险机构将被授予单一职能或复合职能,也都应当以法律的
方式明确而具体地规定其职责权限。
三、严格限制存款保险机构救助职能的条件
存款保险机构对问题银行进行救助,有利于及时化解银行经营风险,挽救濒
于破产的银行,减少银行破产对市场的冲击,维护银行的持续经营能力和资产价
论我国存款保险机构的职能定位
值效用的最大化,有效防范问题银行的风险传染。但是,银行持续经营救助保护
了所有债权人。?一方面,削弱了银行的未受保存款人、债券持有人等债权人及
股东对银行风险的持续关注能力,容忍银行的过度冒险行为,弱化银行的市场约
束力量,引发道德风险;另一方面,对经营困难的银行提供救助以维持其营业能
力,扭曲了市场竞争机制,引发了逆向选择风险,对稳健经营的健康银行而言是
不公平的。由于银行救助可能引发道德风险和逆向选择风险,各国存款保险机构
对是否向问题银行提供救助采取比较谨慎的态度,对救助限制了严格的条件。如
美国坚持“援助的必要性、“成本最小、“管理层胜任等原则,日本
则坚持以下原则:合并必须有利于保护存款人和其他债权人利益;
提供
财务救助是促进破产金融机构合并的必要措施:如果不采取合并,破产金融
机构停止经营或解散,将会严重影响金融稳定,妨碍现金流的平稳流动和所在地
区居民的生活便利。存款保险机构的救助职能是以最小成本处置问题银行、防止
银行破产的一种有效方式,在我国的存款保险机构职能定位中,应该通过合理的
制度设计和条件限制,扬长避短,以实现其及时化解和管理危机的功效。
四、建立存款保险机构与其他金融安全网成员的信息共享与协作机制
虽然美国、日本及我国香港、台湾地区的存款保险机构在监管职能的配置上
有所区别,但都与中央银行、金融监管机构等其他金融安全网成员建立了信息共
享与协作机制。日本缺乏对投保银行的监管职能,导致了其在判断银行是
否破产、决定何时介入破产银行等问题上缺乏主动权,须依赖于日本银行、金融
厅等监管机构的信息共享机制,从而促使与日本银行、金融厅建
立了灵活
的信息共享机制。日本银行、金融厅和存款保险机构职员经常互换信息,形成相
互配合的密切关系。台湾《存款保险条例》规定,存款保险公司可通过与主管
机关、“中
范文五:国外存款保险机构风险处置特点对我国的启示
国外存款保险机构风险处置特点对我国的启示
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宏观审慎监管、最后贷款人和存款保险是维持国家金融稳定的三大机制。宏观审慎监管制度是在危机发生前对金融系统的运行实施监督,形成风险隔离的安全网;最后贷款人制度是银行业金融机构在出现风险时,中央银行通过再贷款的方式为目标银行注入流动性,帮助该银行渡过难关;存款保险制度是在危机发生后,对投保存款保险的问题银行进行破产清算,即在保证安全的前提下,通过市场化方式完成对问题银行的经济援助、破产退出、收购兼并等处置工作。从我国的实际情况来看,宏观审慎监管制度和最后贷款人制度已经发展成熟,而存款保险制度在我国尚属新鲜事物,经长期研究后,已经确定设立存款保险制度的基本路径。2015 年3 月,国务院正式颁布了《存款保险条例》,对存款保险制度的运行有了较为详细的规定。现在需要关注的是如何有效发挥存款保险制的预期作用,其中一个值得关注的功能就是存款保险制度的风险处置功能。虽然《存款保险条例》针对风险处置做出了相关规定,并确定了存款保险机构的风险处置地位,但由于存款保险机构初设,对具体的风险处置细节还缺少相关经验,因此,存款保险制度对问题银行的处置机制仍需大量的探索和借鉴。西方金融发达国家的存款保险制度已经发展成熟,积累了大量的宝贵经验,本论文通过比较不同国家存款保险制度风险处置模式的特点,并着重分析美国联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation,FDIC)的救助和处置机制,为我国存款保险制度的风险处置提供借鉴。
一、美国存款保险制度的风险处置模式
美国的存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation,FDIC)设立于1934 年,主要的工作任务包括三点:一是为存款提供保险;二是检查和监管金融机构,维护金融机构的安全和稳定,并保护消费者权益;三是接管破产的银行业金融机构。本研究主要关注FDIC 的风险处置,即对问题银行的接管。《美国银行法》规定:FDIC 没有关闭任何一家银行的权利,需要在货币监理局或者州政府的银行监管机构宣布银行破产后,FDIC 才能接入风险处置,采取补救措施。FDIC 是代表债权人充当问题银行的资产托管人,其主要工作是保护储户利益,其他债权人不能获得优先受偿权。接管问题银行是FDIC 发挥风险处置作用,维护金融体系问题的关键环节。FDIC 的风险处置模式主要包括以下五种:
(一)直接偿付模式
所谓直接偿付是指FDIC 直接向保险银行的储户支付存款,具体规定是在FDIC 清算破产银行时,在法律规定的存款赔付上限内,储户可以获得全额赔偿,而超出上限的部分,需经破产清算后,再按比例偿付存款损失。采用直接偿付模式一般是问题银行的规模较小或者难以找到一个问题银行的接收者,或者说对问题银行进行清算、关闭、撤销等方式已经是风险处置的最低成本,在这些情况下,FDIC 有能力或者不得不采取存款直接偿付模式处置问题银行的存款债务。直接偿付意味着问题银行要彻底退出市场,FDIC 将接管问题银行全部的资产和负债,并负责具体的清算工作。
(二)存款转移模式
存款保险转移又称修正赔偿法,是指由其他银行通过竞标的方式获得受保护存款,并代替FDIC 偿付问题银行存款中受到保险保护的最高限额部分,超出最高限额的存款由FDIC 对问题银行的资产进行估值,以估值结果为参照案例比例偿付,如果估算与实际出现偏差,则以实际清算价值为准。选择该模式偿付存款,一方面可以降低FDIC 处置问题资产的成本;另一方面,接受转移存款的银行也可以通过该渠道获得更多的客户。存款转移模式是直接偿付的特殊形式,该方式在FDIC 的风险处置过程中并不常用,但当商业银行出现问题并且在现有的制度下很难找到有效的解决方案时,存款转移是一个可供选择的直接偿付方案。
(三)收购承接模式
收购是指通过竞标的方式找到一家健康的银行,使该银行在FDIC 的协助下收购问题银行全部或部分核心资产。承接是指健康银行在收购问题银行后要承担问题银行的全部或者部分负债。未能被收购或承接的资产或负债,有FDIC 负责清算和偿付。收购承接模式是FDIC 处置问题银行最常用的方式,一般情况下选择该模式是因为被处置的问题银行规模较大,通过收购承接来处理风险,可以不用终止问题银行业务,在维持银行体系稳定运行的情况下,提高了对问题银行的处置效率。收购承接模式的主要优点有三方面:一是通过平稳的方式保护了储户的利益,避免储户得到存款赔偿后再去寻找新的银行;二是节约了FDIC 的尽职调查时间,缩短了问题银行的风险处置周期;三是收购承接的处置成本比直接偿付要低,可以有效提高问题银行的处置效率。不足之处在于,资产方面,收购或者承接的银行要接受问题银行大量的不良资产,导致其自身的绩效水平下降;负债方面,收购或承接的银行可能会因为没有部份没有保险的存款而蒙受损失。此外,寻找接管人的过程中,FDIC 将要为问题银行的持续经营提供支持,这将加大FDIC 的现金开支。
(四)过渡银行模式
过渡银行模式的实现由两种渠道,一种是FDIC 可以成立;搭桥银行”来接受问题银行的资产和负债;另一种是将问题银行重组为股份制银行。无论采取哪种方式,过渡银行的;存活期”一般为两年,特殊情况可以延长一年;过渡银行的董事会由FDIC 组建;过渡银行运行过程中FDIC 可以提供必要的资金援助,维持过渡银行的正常运转。选择过渡银行模式可以削减处置问题银行的成本,但一般是由于问题银行缺少接手的下家而采取的;权宜之计”。过渡银行的优点主要有四个方面: 一是为FDIC 进入实质处置阶段赢得了时间;二是为各方面有意向接管问题银行的机构提供了价值评估时间,以便提供更为合理的报价;三是保留了问题银行的特许经营权;四是可以保证问题银行继续为客户提供服务。不足之处主要有两方面:一方面是加重FDIC 的负担,FDIC 不仅要承担过渡银行的经营,还
要在后期完成两个银行(问题银行和过渡银行)的退出工作,并且在过渡期很难雇佣到核心雇员;另一方面是在过渡银行经营期限内,问题银行的经营可能会持续恶化,导致优质客户不断流失,使问题银行的市场价值大幅下跌,降低了问题银行的风险处置效率。
(五)金融援助模式
金融援助是问题银行濒临破产清算时,FDIC 通过信贷、存款、资产认购、债务承接等方式向目标银行注入流动性,使问题银行免于关闭。FDIC 不经常使用金融援助模式处置问题银行,启用金融援助模式一般是由于问题银行对该地区的服务十分重要,或者问题银行的倒闭会影响整个金融体系的稳定性。根据FDIC 官方网站统计数据,2000~2014 年的15 年间,535 家问题银行的处置中只有13 家采用了金融援助模式,而且都发生在2008~2009 年的金融危机时期。
与FDIC 风险处置模式类似的是韩国存款保险公司(KoreaDeposit Insurance
Corporation,KDIC),KDIC 有独立的风险处置权,且处置方式主要包括直接偿付与金融救助,具体的处置方式与FDIC 类似。此外,金融危机时期FDIC 又创新了处置问题银行的模式,主要包括:第一,银行;有毒资产”清理计划,通过私人资本与政府资源相结合的方式清理没有暴露危机银行的资产负债表;第二,临时流动性担保计划,FDIC 通过交易账户担保子计划和债务担保子计划,实现对非生息交易账户和银行间市场的高级无担保债券提供担保,将FDIC 的业务范围扩大到非存款类债务;第三,风险处置范围延伸至银行控股公司,2010 年颁布的《维护金融稳定法案》中明确:;FDIC 应在复杂的银行控股公司倒闭时负责相关的处置工作。”
二、日本存款保险制度的风险处置模式
日本的存款保险机构成立于1971 年,但在日本主银行制度框架下银行可以获得特许权价值?,银行有能力控制风险也愿意控制风险。这种格局下,日本的存款保险制度设立后长时间未能发挥风险处置作用,直至1992 年三和银行兼并东阳信用金库时,存款保险制度才开始发挥作用,真正参与到破产银行的处置。总体来看,日本存款保险制度处理问题银行风险主要包括四条途径:第一,由日本的金融厅委派金融理财人接管问题银行,金融理财人的任期为1 年,主要任务是在任期内帮助问题银行找到接管银行;第二,如果金融理财人不能在任期内找到接管银行,则需要组建过渡银行,由过渡银行帮助问题银行寻找接管人,过渡银行的;存活期”为2 年;第三,如果金融理财人接管和过渡银行托管都不能找到合适的接管银行,则会对破产银行进行清算;第四,如果金融市场内出现系统性风险,则需要内阁大臣召开特别金融处会议,决定对银行业实施注资计划,并根据情况对问题银行进行特殊援助,包括成立特别危机管理银行使问题银行临时国有化。在这四个问题银行的处置流程中,政府机构扮演重要角色,日本存款保险公司(Deposit Insurance Corporation of Japan,DICJ)在整个流程中处于衔接的角色,DICJ 可以充当金融理财人,可以通过保险金的赔付提供资金援助,还可以参与问题银行国有化等。总体来看,日本处置问题银行以政府为主导,
DICJ 处于协助和配合的角色。一方面是DICJ 努力为问题银行寻找接管人;另一方面是政府及国有资本在问题银行的处置中扮演重要角色。
三、英国存款保险制度的风险处置模式
英国的存款保险机构设立于2001 年,被称之为金融服务补偿计划(Financial Services Compensation Scheme,FSCS),是根据《金融市场与服务法案》由英国金融监管局建立。区别于美国存款保险的风险处置,与日本问题银行的处置模式类似,FSCS 在处置问题银行时不处于主导作用,而是衔接配合政府部门的处置工作,在英国主要银行破产清算的机构是英格兰银行(英国的中央银行)、财政部和金融服务局。国际金融危机后,英国出台了《2009 银行法》引入专门处理银行破产问题的;特别处理机制”,具体内容分为三个部分:
(一)稳定化措施
稳定化措施实质上是问题银行进入破产的司法程序后的预先处置方案,采用该方案的前提是金融服务局认定问题银行不满足或者有可能不满足《2009 银行法》的金融监管条件。稳定化措施主要的模式包括三种:一是私人机构接管,即由英格兰银行负责将问题银行的全部或者是部分业务出售转让(包括资产转让和股权转让两种方式)给其他市场化运营的金融机构;二是设置过桥银行,即由英格兰银行的子公司收购问题银行的部分或全部业务;三是临时国有化,即由财政部出面将问题银行国有化。
(二)银行破产清算
在英国有权申请银行破产清算指令的机构是英格兰银行、金融服务局以及国务大臣,申请的基本条件是申请破产机构的存款在FSCS 的保护范围内。此外,申请破产的理由还包括:一是清偿能力不达标,清偿债务不力或者即将无力清偿债务;二是符合公众利益,即银行的破产清算对社会公众有利;三是保证清算公平,即银行的清算不会出现利益输送、恶意转让等违背市场公平的问题。
(三)问题银行管理
问题银行管理实质上是针对问题银行被私人机构或者过桥银行收购后剩余的部分,该部分也被称之为;剩余银行”。问题银行管理程序的启动只能由英格兰银行发起,依据是已经确定对问题银行实施资产转让,并且认定资产转让后的;剩余银行”无力清偿债务,法院根据申请情况发出指令,指定;剩余银行”的接管人。
与DICJ 在问题银行处置流程中所扮演的角色类似,FSCS的主要作用是分担处置问题银行的成本、资金援助、信息收集等。成本分担是问题银行在无力偿还债务时,财政部将采取稳定化措施,由FSCS 偿付部分债权(FSCS 的资金来源包括保费收入、应急基金和资金借贷);资金援助主要指FSCS 偿付给存款人的保险资金;信息收集是指FSCS 有权向英格兰银行或问题银行获得相关的信息以便确定赔付金额。
四、对我国的借鉴意义和启示
综合来看,美国、日本和英国的存款保险制度项下的风险处置模式各有特色,并且都在金融业处于危机的时期发挥了不同的作用。从存款保险制度本身来看,FDIC 更加独立,所拥有的风险处置权限最大,而DICJ 和FSCS 对于问题银行的处置权限较小,更多的是衔接和配合有关的政府部门间接发挥风险处置作用。FDIC 拥有全方位处置权的优势在于在问题银行风险爆发的事前、事中和事后的整个流程中,FDIC 都有监管、援助、处置等权利,这样在风险处置过程中FDIC 对情况有充分的掌握,在处置过程中减少第三方介入的代理成本,有助于提高风险处置的效率;但问题在于FDIC 独立承担问题银行的风险处置会因为问题银行数量多、规模大而加重负担,严重时FDIC 可能会因为资金缺口面临破产风险。DICJ 和FSCS 还不是完全的市场化处置机制,对问题银行的处置没有独立的决定权,只能间接参与。就参与处置问题银行程度来说DICJ 要强于FSCS,但二者都是政府指导市场的处置模式,其优点是能在维护金融稳定和保护存款人利益?之间寻找一个相对平衡点,即由存款保险机构负责赔付存款人的保险资金,政府负责处置问题银行维持金融体系稳定;不足之处在于政府的保护将会使存款保险制度形同虚设,推高风险处置成本,增加金融机构的惰性,导致隐形存款保险制度的;借尸还魂”。
存款保险制度是保证国家金融安全必不可少的稳定机制,但不同国家存款保险的运行机理存在差异。从风险处置角度出发,我国存款保险制度初建,尚不具备问题银行处置的经验,而金融发达国家存款保险机构处置风险方式各有所长,从处置效果和经验来看,FDIC 成立最早处置的问题银行最多,因此最有借鉴意义;从金融体系机构来看,日本与我国最相似,都是银行导向性市场结构;从法律法规来看,英国处置问题银行的法律结构与我国相同,英国适用于《2009 银行法》与《公司和个人破产法》;我国适用于《商业银行法》与《企业破产法》。总体来看,国外成熟的经验对我国都具备借鉴意义,我国在进行存款保险制度及问题银行处置的顶层设计时,不应全盘照搬某个国家的特定模式,而是应该充分考虑我国实际情况,综合借鉴其他国家的操作模式,建立符合我国实际情况的存款保险风险处置机制。
本研究认为:要以存款保险制度为核心建立问题银行的市场化退出体系,应该在正确认识我国问题银行市场退出所存在的各种问题的基础上,设置合理的问题银行退出机制。存款保险机构处置问题银行风险,并引导其退出市场途径主要包括两条:
一是直接理赔或者通过多种渠道寻找问题银行的接管人,如遇到重大的系统性风险危机则需要通过行政指令组建特别危机管理机构,配合存款保险机构处置问题银行,缓冲存款保险机构的压力,避免商业银行倒闭给经济社会带来过大的市场冲击。二是对没有接管人的问题银行或者是接管后剩下的银行资产(;剩余资产”)进行破产清算。
通过这两条路径总结构建存款保险制度下问题银行市场退出机制的政策措施:一是努力通过平稳的方式(如重组、接管等)将问题银行退出市场,尤其是针对;大而不倒”的机构,并确保通过该模式处置问题银行风险的成本要低于直接偿付模式,提高风险处置效率;二是通过;委托- 代理”方式由过渡机构或者特别危机管理机构(这两类机构可以由具备成熟风险处置经验的金融资产管理公司或其他商业银行来承担)寻找接管人,控制存款保险制度的固有风险,降低问题银行退出市场的成本的同时,克服过渡经营期的各种困难,避免问题银行的市场价值大幅下滑;三是建立存款保险机构处置问题银行以及问题银行退出市场的特别法规和条例,使存款保险制度项下的问题银行市场退出行为有法可依;四是根据西方金融发达国家的先进经验总结的问题银行市场退出路径,建议按照;识别→接管→处置→退出”的流程建立问题银行的风险处置机制和市场退出制度。
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