第十二讲:

水价改革政策及面临问题的

解决对策

主讲人:李华

_近期水价改革常用的政策文件内容简介

新中国成立后,在各级政府和有关部门的大力支持

下,经过价格部门和水利部门的共同努力,水价改革不断

推进,先后经历了不同的发展阶段,国家出台了较多的有

关法律法规及文件,这里主要介绍三个常用文件:2004年

国家发改委和水利部联合颁布的《水利工程供水价格管理

办法》(以下简称《水价办法》),2007年水利部颁布的《水

利工程供水价格核算规范》(以下简称《水价核算规范》),

2006年国家发改委和水利部联合颁布的《水利工程供水

定价成本监审办法》(以下简称《成本监审办法》).

1.关于《水价办法》

国家发改委与水利部依据《中华人民共和国水法》《中华

人民共和国价格法》联合发布了《水价办法》,这是我国水利改

革与发展的一件大事.《水价办法》包括总则,水价核定原则及

办法,水价制度,管理权限,权利义务及法律责任等内容.

《水价办法》从五个方面较好地体现了水资源可持续利

用和建设节水型社会的客观要求:一是以促进节约用水为

核心内容,以水资源赋存状况为定价依据来调整水的供求

关系.二是兼顾效率与公平,较好地体现了水利工程供水的

三是规范了水利工程供水价格构 商品属性和社会公益性.

成,使水利工程供水更适应市场经济的要求.四是明确了分

级管理权限,使水利工程供水价格能及时有效地调整水资

源供求关系.五是明确了政府监督管理职责和供用水相关

各方的权利义务,有效地保护了供用水双方的合法权益.

2.关于《水价核算规范》

《水价核算规范》是以《水价办法》及国家有关规定为

依据,是整个水价管理的重要内容.水利工程供水价格核

算的含义是:供水经营者和政府有关部门根据国家的有关

政策,对已经或将要投入运行的供水工程,在科学,合理地

确定成本费用的基础上,按照一定的程序和方法,计算和

确定水利工程供水价格的行为.

(1)水价构成

水价由供水生产成本费用,利润和税金构成,供水生产

成本是指正常供水生产过程中发生的职工薪酬,直接材料,

其他直接支出,制造费用以及水资源费等.供水生产费用是

指供水经营者为组织和管理供水生产经营而发生的合理销

售费用,管理费用和财务费用,统称期间费用.供水利润是

指供水经营者从事正常供水生产经营获得的合理收益,按

分摊后的供水净资产利润率核定.供非农业用水按供水净

资产计提利润,利润率按国内商业银行长期贷款利率加2%

,

3%确定.供水税金是指按国家税收法规及政策规定可计

入水价并由供水经营者缴纳的税款.农业用水价格不计税

金,非农业用水价格应计入税金.目前,国家税收政策中对

水利工程供水纳税问题已作了原则规定,给予了优惠.

(2)共用资产共同成本费用的分摊

分摊的理由

我国的水利工程管理单位约70%,80名具有多功能服务

性质,属准公益性水管单位,其固定资产有一部分是各功能共

用的,其发生的成本费用混合在一起列支.在核算水价时,必

须对这些共用资产和集中发生的成本费用进行客观地归集,

并采用合理的计算方法在各功能和各供水对象之间分摊.

分摊的流程

综合利用水利工程经营者的资产,成本费用分摊,首

先在兴利,社会公益耗费和多种经营之间进行,兴利分得

的资产,成本费用,再在供水及其他兴利功能之间分摊.最

后,将供水分得的资产,成本费用,在不同用水户之间分

摊,为各类水价的核算打好基础,见图1.

?防洪与兴利共用资产共同成本费用的分摊方法

水库工程按库容比例法分摊;机电,排灌站工程按工

作量法分摊方法;河道,闸涵工程按过水量比例法分摊.

供水与其他生产经营项目的分摊方法

供水与其他生产经营项目应按类分别核算成本费用,

不能单独核算的,采用收入比例法或其他方法进行分配.

?农业供水与非农业供水分摊方法

在供水分得的资产成本费用中,扣除了水力发电,水产养

殖和其它经营项目应分摊的成本费用后,剩下的资产成本费

用为纯供水项目的,按《水价办法》供水对象分为农业用水和

61m

水利讲坛

CHINAWATERRESOURCES2010.2

非农业用水.在农业供水与非农业供水之间再次分摊,农业用

水户和非农业用水户对供水的保证程度要求不一样,因此,推

荐采用供水保证率法在农业用水和非农业用水之间进行分

摊.根据《水价核算规范》中第18条中的公式求得农业和非

农业供水分配系数,再求得农业和非农业供水生产成本费用.

(3)供水量的确定

水利工程供水一般按产权分界点作为供水计量点和

水费结算点;实际水费结算(收费)点与产权分界点不一致

的,也可以按照水费结算(收费)点作为供水计量点,但应

合理界定不同产权单位的供水成本.不同的供水计量点,

其供水成本是不同的,水价水平也不同.

水利工程供水量的大小对供水价格的核定影响很大,因此

科学合理地确定供水量,对正确核算供水价格十分重要.《水价

核算规范》作了如下规定:非农业供水年平均供水量一般按照

最近3年平均实际供水量确定;农业供水量采用最近5年实际

平均供水量;新建水利工程,采用供水计量点的年设计供水量

并适当考虑3,5年内预计实际供水量计算;签定供用水合同

的,合同供水量也可以作为核算供水价格时的供水量依据.

(4)水价核算应开展的准备工作

按《水价核算规范》规定准备好各项资料.在9-j集和分

配供水成本费用时,应注意以下几点:供水生产未单独核算

的,在与其他生产经营分摊时,能直接区分的其他开支要直

接扣除,不能区分的要按一定比例扣除.结合供水水力发

电,旅游等成本费用也要扣除.对非正常应急供水成本费用

在分配时要考虑固定成本和变动成本等因素.对按本单位

【水,~tjq-t程经营者j

【资产,成本费用j

监审工作方案;实地成本监审;进行成本核算并出具审核

结论报告.

定价成本要同时满足5个方面的要求:政府定价成本

是所有经营者的社会平均成本;政府定价成本是指在持

续,正常的生产经营活动过程中发生的成本;政府定价成

本是符合有关法律,法规和财务会计制度规定的成本;政

府定价成本是指合理的成本;政府定价成本是按照价格主

管部门制定的成本核算办法核算得到的成本.

《成本监审办法》与《水价核算规范》的区别主要表现在:

一

是执行主体不同.《水价核算规范》是水利经营者核价的基

础,依据,《成本监审办法》是政府价格主管部门审核水利工程

供水成本的依据.二是供水成本涵义不同.根据《水价核算规

范》核算出某供水单位的水价,反映个性,真实性;《成本监审办

法》在真实的基础上兼顾合理性,兼顾区域供水的成本水平.

水利工程供水定价成本由合理的供水生产成本和期

间费用构成.价格部门在成本监审时,要调用近三年的成

本费用资料分析确定供水定价成本.供水单位应根据《水

价核算规范》的规定,以近三年的会计成本资料为基础,分

析三年变化趋势,合理确定供水成本.

二水价改革工作中面临的若干问题及应对

水价工作者在水价改革工作中会遇到许多问题,诸

如,水价标准偏低,调价周期长;农业供水调价难,收费难;

农业供水中间环节多,容易造成水费截留;水价计收方式

单一;地表水可供水量减少,灌溉面积萎缩;水价构成中包

图1资产,成本费用合理划分流程图

财务制度开支的项目,也要考虑其合理性,视具体情况具体

分析后,纳入供水成本费用.

3.关于《成本监审办法》

《成本监审办法》是为提高水利工程供水价格决策的科

学性,合理核定水利工程供水定价成本,根据《政俯制定价格

成本监审办法》和《水利工程供水价格管理办法》等有关规定

制定.在《成本监审办法》中提到的成本通常是指成本费用两

部分内容的简称.

定价成本监审工作程序是:经营者报送成本监审申请

报告;价格主管部门初审并发出成本监审通知;制定成本

一62

含折旧遇到阻力;水费是否交

纳税金;供水成本监审时遇到

一

些问题等等.

1.水价与水资源费的区别

问题

水利工程水价和水资源费

都是水价构成中的两个部分.

水利工程水费依据水利工程水

价标准计收水费,遵循《水价办

法》;水资源费依据水资源费的

标准征收,遵循国务院第460号令《取水许可与水资源费

征收管理条例》.

水利工程供水纳入商品管理,具有自然垄断性,水价

标准由价格主管部门商水行政主管理制定,供水水费是

“计收”而不是”征收”,计收的水费作为供水经营者供水经

营收入,农业水费免税,非农业供水水费要交纳税金,一些

省份争取到了减免税政策,水费用于弥补水利工程供水耗

费,水资源费是国家对水资源所有权的体现,水资源费属

于政府非税收入,全额纳入财政预算管理,其标准由价格

主管部门会同水行政主管部门批准.水资源费是”征收”而

水利讲坛

不是”计收”.征收的水资源费按比例上交中央和地方国

库.水资源费专项用于水资源的节约,保护和管理及水资

源的合理开发.此外,需要补充的是,水利工程供水在供水

环节处于源头位置,取水需要交纳水资源费,在《水利工程

管理单位财务会计制度》中,水资源费是供水成本中制造

费用中的一项,是工程水价成本的一部分.对非农业终端

用水户而言,交纳的水费包括水资源费,水利工程供水水

费,自来水生产费和污水处理费.对水资源费的使用者来

说,水资源费属于政府非税收入,专款专用.

2.水价成本监审中的常见问题

在水价工作中,水价成本监审工作是价格部门开展的

一

项重要工作,作为供水单位的水价工作者了解水价成本

监审工作十分必要.

有关定价成本的性质和范围的确定问题

定价成本是指需要通过价格(或收费标准)来补偿的

成本,不一定是供水单位完全的财务成本.一些供水单位

成本支出具有公益性的特点,部分由财政补偿,部分由专

项资金补偿,需要通过价格补偿的只是企业生产经营总成

本中的一部分.因此,价格部门实施成本监审时,根据各类

资产性质和收入来源渠道,明确成本补偿范围.对承担防

洪等公益功能的水利工程,供水单位是财政差额拨款事业

单位,先区分公益和经营供水服务分别应承担的成本,而

后在经营供水总成本中扣除财政已补偿的支出,而不是将

供水单位发生的所有成本都计入经营供水总成本,也不是

将所有经营供水总成本全部.作为定价成本.

主,附营业务的相关性

计入定价成本的各项费用应当是与供水生产经营活

动直接或间接相关的费用.价格部门在实施成本监审中,

先准确界定所发生的各项费用是否全部属于或部分属于

主营业务支出.很多供水单位主营业务和附营业务没有分

开核算或难以分开核算,成本监审时会合理核定附营业务

应当承担的成本.

?供水单位的特殊性项目如何界定

每个供水单位都有自己的特殊性,对于《成本监审办

法》暂时没有规定审核标准而又需要进行成本监审的指标

项目,供水单位要加强与各方面的沟通,按照,厶\平合理的

原则阐述理由,以期价格部门决策,合理确定定价成本.

3.水价政策中对”以工补农”精神的体现问题

当前,社会上一些人对水利工程收取农业水费在认识上

有偏差,认为这与国家惠农政策有抵触.实际上,全国水利工

程水价水平较低,非农业水价总体来说能达到成本的70%,

80%.在农业供水方面,考虑到农业是我国的经济基础,农民承

受能力差,农业水价执行的水平低且调整缓慢.据调查,2O05

年全国大中型灌区农业平均水价仅为成本水价的38%,平均

水费实收率仅为57.3名,实收水费只占成本的22%.长期以

2010.2中国水利

来,水利工程供水价格一直未达到成本价格,尤其农业水价偏

低,财务一直处于亏损状态,影响了供水单位的正常运行.

建立完善周全的水费体系,实现可持续的供水成本补

偿对水利供水工程正常运行至关重要.我国是农业大国,

农业是用水大户,占全国用水量的65名以上,但由于农业

产业的弱质性,农业供水价格的制定,并不是一个单纯的

理论问题,而是在宏观经济政策,水管理体制和水市场等

多方面约束下的现实经济问题.根据国情特点制定的农业

水价机制,一方面将水利工程供水价格纳入商品价格范围

进行管理,另一方面考虑到农业是我国的经济基础,要合

理减轻农民负担.农业水价制定必须考虑农民承受能力以

及社会经济条件,合理制定农业水价及农业供水成本补偿

政策,在体现工程供水的商品价值,促进全社会节约用水

的同时,较好地兼顾供水的社会公益性.在水利工程供水

方面已经实施的以工补农政策表现在:

(1)制定农业水价从测算方法上体现”以工补农”

为了保证供水单位的正常运行,就必须建立合理的价格

补偿机制.按照{2-价办法》规定,在供水价格构成和供水成本

分摊两个方面体现”以工补农”思想.农业用水价格按照补偿

供水生产成本,费用的原jn,0核定.非农业用水价格在补偿供水

生产成本,费用和依法计税的基础上计提利润.供水成本费用

在农业供水与非农业供水之间分摊时,采用供水保证率法,计

算出农业,非农业供水分配系数,再求得农业和非农业供水生

产成本费用.通常由于农业供水的保证率低于非农业供水,分

摊后农业供水单位成本要低于非农业供水单位成本.

(2)加大农田水利投入力度

我国的气候条件与水资源状况,决定了我国的农业发

展在很大程度上依赖于灌溉的发展,也决定了灌区在我国

农业生产中的重要地位.截至2007年年底,10多年来利

用国债资金投资233亿元,启动了376个大型灌区续建

配套与节水改造工作,通过工程改造与管理改革,灌区工

程状况有所改善,取得了显着成效.中央和地方一直重视

农田水利基础设施建设投入,近几年,尤其是加大了与农

民生产生活直接相关的农村小型基础设施的投入.

(3)积极开展农业末端水价财政支补试点工作

水利部开展农业水价综合改革暨末级渠系节水改造

试点,安排资金,支持农业水价改革.2007年,水利部选择

了8个省(自治区)的14个灌区的部分末级渠系作为首批

试点项目区,开展了综合改革试点方案及农民用水户协会

规范化建设规划,末级渠系节水改造规划和农业水价改革

规划的编制工作.20O8年的试点范围扩大到14个粮食主

产区和4个主要产粮省.2008年,财政部从中央财政农田

水利建设补助专项资金中专门安排部分资金,支持开展农

业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点,在农业用水末

端开展了财政支补试点工作.

63?

水利讲坛

CHINAWATERRESOURCES2010.2

由于农业水价低及再调整困难,农业水费要建立国家,

地方,用水户多层次的合理补偿机制.对国家和农业用水户

补偿后的农业水费仍达不到成本的供水单位,不但要调整

水价核算方法,还要考虑在有条件的地区,对用水量大,承

受能力强的非农业用水户,实拖以工补农的水价制定措施.

4.农业末级渠系水价核算问题

从灌溉水源取水向农业灌区供水,需要通过各级渠道

输送和分配到田间.灌溉渠道系统一般分成干渠,支渠,斗

渠,农渠,毛渠五级.一般情况下,支渠出口以上渠道由国

有水管单应管理,供水计量点设在支渠出口,其水价由价

格主管部门进行审批;但对于斗渠及其以下末级渠系,水

利工程设施投入构成复杂,由群众组织管理.

农业朱级渠系一般是指国有大中型灌区的斗渠及其以

下供水渠道和设施.农业末级渠系水价是指利用群众管理

的斗渠及其以下的供水渠道和设施输水到农民用水户发生

的合理的单方水费用.而末级渠系水价核算是指在科学,合

理地确定补偿农业末级渠系运行和维护养护费用的基础

上,按照一定的程序和方法计算和确定供水价格的行为

末级渠系供水费用原则上由末级渠系供水台怍组织

为供水发生的台理的朱级渠系维修养护费用,配水人员劳

务费用,管理费用等三部分构成.在核算末级渠系水价时,

通常以灌区为单位,采用各个未级渠系供水台理费用之和

除以末级渠系供水量

终端水价就是在整个农业灌溉用水过程中,农民用水

户承担的经价格主管部门批准的最终用水价格.终端供水

计量点应该布设在农渠出口,用水户按农渠出口水量缴纳

水费.终端水价是折算到农渠出口的国有水管单位水价与

末级渠系水价之和.折算到农渠出口的国有水管单位水价

是国有水管单位支渠出口供水价格除以国有水管单位供

水计量点至农渠出口计量点的渠系水利用系数,

5.水价构成中是沓包含固定资产折旧的问题

水利工程管理单位固定资产折旧是对固定资产磨损和

损耗价值的补偿.由于历史原因,大部分水利工程经多年的

使用年久失修,加之国家资金投入严重不足,无法从根本上

解决工程的病险问题.为保证其正常运行,每年都需要根据

其破损的严重情况,进行必要的更新改造.在我国,多数水

利工程尤其是水库工程除承担供水任务外,还有防洪等

益任务.在目前公益性耗费补偿严重不足的情况下,为维持

防洪等,厶\益活动的正常进行,每年还要从水费收入中抽出

部分资金来弥补公益活动及农业供水亏损部分.因此,在水

价成本核算时,应按照供水分摊的固定资产提取折旧计入

供水成本,这是保证水利工程正常运行的必要备件.

6.水利工程供水水费是否缴纳税金的问题

自2001年以来,财政部,国家计委《关于将部分行政

事业性收费转为经营服务性收费(价格)的通知》(财经

64

[2001]94号)明确规定将水利工程供水水费转为经营服

务性收费,纳入价格管理.税金是构成水利工程水价的组

成部分从已成水利工程供水水费纳税的法律依据,各地

水费纳税的不同情况,可进入供水价格的税种等方面进行

分析,水利工程供水经营者向用户收取的水利工程供水水

费,应按”服务业”税目征收营业税,为农业生产提供灌溉

和排涝劳务取得的应税收入免征营业税.水利工程供水经

营者如有盈余则应交纳所得税.制定税收政策时,对水利

工程供水水费作了原则的规定,给予了优惠政策.有些省

市根据具体情况,实施水利工程供水水费零税率政策.因

而,水价核算人员应关注悦制悦法改革新动向,掌握应纳

税额的计算方法,熟悉含税水价的计算

7.供水保证率法任水利工程水价核算中的应用问题

供水保证率法在水利工程供水价格核算中用来分摊

不同类别的供水成本费用对同一工程,同一供水类别,不

同的供水保证率其水价核算结果是不同的,在水价核算中

合理确定供水保证率非常重要.老水利工程项目经过几十

年的生产,使用,运行维护没有到位,加之工程周边环境的

巨大变化,水库规划设计值与实际情况有一些差异,如水

库蓄水能力,用水对象,供水保证率等.如果沿袭水利工程

当初的设计值,显然与实际不符合,这就需要用科学发展

观的思想,与时俱进,具体问题具体分析,加强研究,有条

件的供水单位可以重新测算供水保证率.

在水利工程水价核算中,农业供水保证率合理下降,

使得农业供水分摊的成本发生变化,水价成本核算的最终

结果是非农业供水单位成本相应增加,农业供水单位成本

相应降低.以某枢纽工程句『列计算,农业供水保证率由

75名下降为507o,非农业供水成本提高了10%.

三结语

建立科学合理的水价形成机制是水利工程良行运行

的关键,也是促进水资源优化配置和节约用水的重要手

段.因此,准确,科学地核算水利工程供水价格就显得格外

重要.水价核算既要充分考虑用水户的支付意愿和承受能

力,也要考虑供水单应的成本补偿和舍理收益,对不同用

途的供水实行差别水价,逐步推行用水定额管理,超定额

累进加价,两部制水价等制度.

总之,水价工作政策性强,牵涉面广,工作难度大,直

接涉及受益区地方物价上涨指数与经济利益,是一项复杂

的系统工程.为了减少价格调整工作的阻力,要认真学习

和运用国家有关政策,加强领导,制定措施,落实责任,扎

实开展基础工作,积极主动与价格部门沟通,加快水利工

程供水价格改革进程.

(主讲人:水利部海河水利委员会)

责任编辑邵自平

第十二讲_水价改革政策及面临问题的解决对策

本栏目由水利部人事司主办

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联 系 人:邵自平, 王 莉

第十二讲:

水价改革政策及面临问题的

解决对策

主讲人:李 华

、直接材料, 成本是指正常供水生产过程中发生的职工薪酬 一 近期水价改革常用的政策文件内容简介 其他直接支出、制造费用以及水资源费等。 供水生产费用是

指供水经营者为组织和管理供水生产经营而发生的合理销 新中 国 成 立 后 , 在各级政府和有关部门的大 力 支 持

下,经过价格部门和水利部门 的 共 同 努 力 ,水 价 改 革不 断 售费用、管理费用和财务费用,统称期间费用。 供水利润是 推进,先后经历了不同的发展 阶 段 ,国 家 出 台了 较 多 的 有 指供水经营者从事正常供水生产经营获得的合理收益,按 关法律法规及文件,这里主要介绍三个常用文件:2004 年 分摊后的供水净资产利润率核定。 供非农业用水按供水净 国家发改委和水利部联合颁布的《水利工程供水价格管理 资产计提利润,利润率按国内商业银行长期贷款利率加 2% 办法》:以下简称《水价 办 法 》:、2007 年 水利 部 颁 布 的 《水 ,3%确定。 供水税金是指按国家税收法规及政策规定可计 利工程供水价格核算规范》:以下简称 《水价核算规范》:、 入水价并由供水经营者缴纳的税款。 农业用水价格不计税 2006 年国家发改委和水利部联合颁布的 《水利工程供水 ,非农业用水价格应计入税金。 目前,国家税收政策中对 金

定价成本监审办法》:以下简称《成本监审办法》:。 水利工程供水纳税问题已作了原则规定,给予了优惠。

1.关于《水价办法》 :2:共用资产共同成本费用的分摊

国家发改委与水利部依据 《中华人民共和国水法》《中华 ?分摊的理由

人民共和国价格法》联合发布了《水价办法》,这是我国水利改 我国的水利工程管理单位约 70%,80%具有多功能服务 革与发展的一件大事。 《水价办法》包括总则、水价核定原则及 性质,属准公益性水管单位,其固定资产有一部分是各功能共 办法、水价制度、管理权限、权利义务及法律责任等内容。 用的,其发生的成本费用混合在一起列支。 在核算水价时,必

《水价办法》从五个方面较好地体现了水资源可持续利 须对这些共用资产和集中发生的成本费用进行客观地归集, 用和建设节水型社会的客观要求: 一是以促进节约用水为 并采用合理的计算方法在各功能和各供水对象之间分摊。 核心内容, 以水资源赋存状况为定价依据来调整水的供求 ?分摊的流程

关系。 二是兼顾效率与公平,较好地体现了水利工程供水的 综合利用水利工程经营者的资产、 成本费用分摊,首 商品属性和社会公益性先在兴利。 三是规范了水利工程供水价格构 、社会公益耗费和多种经营之间进行 ,兴 利分 得 成,使水利工程供水更适应市场经济的要求。 四是明确了分 的资产、成本费用,再在供水及其他兴利功能之间分摊。 最 级管理权限, 使水利工程供水价格能及时有效地调整水资 后 , 将供水分得的 资 产 、 成 本 费 用 , 在不同用水户之 间 分 源供求关系摊。 五是明确了政府监督管理职责和供用水相关 ,为各类水价的核算打好基础,见图 1。 各方的权利义务,有效地保护了供用水双方的合法权益。 ?防洪与兴利共用资产共同成本费用的分摊方法

水库工程按库容比例法 分摊 ;机 电 、排灌站工程按工 2.关于《水价核算规范》

作量法分摊方法;河道、闸涵工程按过水量比例法分摊。 《水价核算规 范 》是 以 《水 价 办法 》及国家有关规定为

依据,是整个水价管理的重要内容。 水利工程供水价格核 ?供水与其他生产经营项目的分摊方法

供水与其他生产经营项目应按类分别核算成本费用, 算的含义是:供水经营者和政府有关部门根据国家的有关

政策,对已经或将要投入运行的供水工程,在科学、合理地 不能单独核算的,采用收入比例法或其他方法进行分配。 确定成本费用的基础上,按照一定的程序和方法 ,计 算 和 ?农业供水与非农业供水分摊方法 确定水利工程供水价格的行为在供水分得的资产成本费用中。 ,扣除了水力发电、水产养

殖和其它经营项目应分摊的成本费用后, 剩下的资产成本费 :1:水价构成

水价由供水生产成本费用、利润和税金构成,供水生产 用为纯供水项目的,按《水价办法》供水对象分为农业用水和

水

CHINA WATER RESOURCES 2010.2

非农业用水。 在农业供水与非农业供水之间再次分摊,农业用 ;实地成本监审;进行成本核算并出 具审核 结监审工作方案

水户和非农业用水户对供水的保证程度要求不一样,因此,推 论报告。

荐采用供水保证率法在农业用水和非农业用水之间进行分 定价成本要同时满足 5 个方面的要求:政府定价成本 摊。 根据《水价核算规范》中第 18 条中的公式求得农业和非 是所有经营者的社会平均成本 ; 政府定价成本是 指在持 农业供水分配系数,再求得农业和非农业供水生产成本费用。 续、正常的生产经营活动过程中发生的 成 本 ;政 府 定 价 成

本是符合有关法律、 法规和财务会计制度规定的成本;政 :3:供水量的确定

水利工程供水一般按产 权分界点作为供水计量 点和 府定价成本是指合理的成本;政府定价成本是按照价格主 水费结算点;实际水费结算:收费:点与产权分界点不一致 管部门制定的成本核算办法核算得到的成本。 的,也可以按照水费结算:收费:点作为供 水计 量 点 ,但 应 《成本监审办法》与《水价核算规范》的区别主要表现在: 合理界定不同产权单位的供水成本。 不同的供水计量点, 一是执行主体不同。 《水价核算规范》是水利经营者核价的基 其供水成本是不同的,水价水平也不同。 础、依据,《成本监审办法》是政府价格主管部门审核水利工程

水利工程供水量的大小对供水价格的核定影响很大,因此 供水成本的依据。 二是供水成本涵义不同。 根据《水价核算规 科学合理地确定供水量,对正确核算供水价格十分重要。 《水价 范》核算出某供水单位的水价,反映个性,真实性;《成本监审办 核算规范》作了如下规定:非农业供水年平均供水量一般按照 法》在真实的基础上兼顾合理性,兼顾区域供水的成本水平。 最近 3 年平均实际供水量确定;农业供水量采用最近 5 年实际 水利工程供水定价成本 由合理的供水生产成本 和期 平均供水量;新建水利工程,采用供水计量点的年设计供水量 间费用构成。 价格部门在成本监审时,要调用近三年的成 并适当考虑 3,5 年内预计实际供水量计算; 签定供用水合同 本费用资料分析确定供水定价成本。 供水单位应根据《水 的,合同供水量也可以作为核算供水价格时的供水量依据。 价核算规范》的规定,以近三年的会计成本资料为基础,分

:4:水价核算应开展的准备工作 析三年变化趋势,合理确定供水成本。

《水价核算规范》规定准备好各项资料。 在归集和分 按 二 水价改革工作中面临的若干问题及应对 配供水成本费用时,应注意以下几点:供水生产未单独核算

的,在与其他生产经营分摊时,能直接区分的其他开支要直 水 价工作者在水价改革 工 作中会遇到许 多 问 题 , 诸 接扣除, 不能区分的要按一定比例扣除。 结合供水水力发 如,水价标准偏低、调价周期长;农业供水调价难、收费难; 电、旅游等成本费用也要扣除。 对非正常应急供水成本费用 农业供水中间环节多,容易造成水费截 留 ;水 价计 收 方 式 在分配时要考虑固定成本和变动成本等因素。 对按本单位 单一;地表水可供水量减少、灌溉面积萎缩;水价构成中包

含折旧遇到阻力; 水费是否交

供 水 粮食作物 农 业 纳税金; 供水成本监审时遇到 兴 利 一些问题等等。 非农业 发 电 经济作物

1.水价 与 水 资 源 费 的 区 别 工 业 问题 防 洪 水利工程经营者 社会公益耗费 水利工程水价和水资源费 、成本费用 资产自来水厂 农业排涝 。 都 是 水 价 构 成 中 的 两 个 部 分 其 他 水利工程水费依据水利工程水 多种经营

价标准计收水费,遵循《水价办

图 1 资产、成本费用合理划分流程图 法》;水资源费依据水资源费的 财务制度开支的项目,也要考虑其合理性,视具体情况具体 分标准征收,遵循国务院第 460 号令《取水许可与水资源费 析后,纳入供水成本费用。 征收管理条例》。

3.关于《成本监审办法》 水利工程供水纳 入 商 品 管理 ,具有自然垄断性 ,水 价

《成本监审办法》 是为提高水利工程供水价格决策的科 标准由价格主管部门商水行政 主 管 理 制 定 , 供 水 水费 是 学性,合理核定水利工程供水定价成本,根据《政俯制定价格 “计收”而不是“征收”,计收的水费作为供水经营者供水经 成本监审办法》和《水利工程供水价格管理办法》等有关规定 营收入,农业水费免税,非农业供水水费要交纳税金,一些 制定。 在《成本监审办法》中提到的成本通常是指成本费用两 省份争取到了减免税政策,水费用于弥补水利工程供水耗 部分内容的简称。 费,水资源费是国家对水资源所有权 的 体 现 ,水 资 源费 属

定价成本监审工作程序是:经营者报送成本监审申请 于政府非税收入,全额纳入财政预算管 理 ,其 标准 由 价 格 报告;价格主管部门初审并发出成本监 审 通 知 ;制定 成 本 主管部门会同水行政主管部门批准。 水资源费是“征收”而

水

水利讲坛 2010.2 中国水利

不是 “计收”。 征收的水资源费按比例上交中央和地方国 ,水利工程供水价格一直未达到成本价格,尤其农业水价偏 来

库低。 水资源费专项用于水资源的节约、保护和管理及水资 ,财务一直处于亏损状态,影响了供水单位的正常运行。 源的合理开发。 此外,需要补充的是,水利工程供水在供水 建立完善周全的水费体系,实现可持续的供水成本补 环节处于源头位置,取水需要交纳水资源费,在《水利工程 偿对水利供水工程正常运行至关重要。 我国是农业大国, 管理单位财务会计制度》中,水资源费 是 供 水 成本 中 制 造 农业是用水大户,占全国用水量的 65%以 上 ,但由 于 农 业 费用中的一项,是工程水价成本的一部分。 对非农业终端 产业的弱质性,农业供水价格的制定,并 不是 一 个 单 纯 的

,交纳的水费包括水资源费 、水利工程供水水 用水户而言理论问题,而是在宏观经济政策、水管理体制和水市场等 费、自来水生产费和污水处理费。 对水资源费的使用者来 多方面约束下的现实经济问题。 根据国情特点制定的农业 说,水资源费属于政府非税收入,专款专用。 水价机制,一方面将水利工程供水价格纳入商品价格范围

2.水价成本监审中的常见问题 进行管理,另一方面考虑到农业是我国 的 经济 基 础 ,要 合

在水价工作中,水价成本监审工作是价格部门开展的 理减轻农民负担。 农业水价制定必须考虑农民承受能力以 一项重要工作,作为供水单位的水价工作者了解水价成本 及社会经济条件,合理制定农业水价及农业供水成本补偿 监审工作十分必要。 政策,在体现工程供水的商品价值,促 进 全 社会 节 约 用 水

?有关定价成本的性质和范围的确定问题 的同时,较好地兼顾供水的社会公益性。 在水利工程供水

定价成本是指需 要 通 过 价格 :或 收 费 标 准 :来 补 偿 的 方面已经实施的以工补农政策表现在: 成本,不一定是供水单位完全的财务成本。 一些供水单位 :1:制定农业水价从测算方法上体现“以工补农” 成本支出具有公益性的特点,部分由财 政 补偿 ,部 分 由 专 为了保证供水单位的正常运行, 就必须建立合理的价格 项资金补偿,需要通过价格补偿的只是企业生产经营总成 补偿机制。 按照《水价办法》规定,在供水价格构成和供水成本 本中的一部分。 因此,价格部门实施成本监审时,根据各类 分摊两个方面体现“以工补农”思想。 农业用水价格按照补偿 资产性质和收入来源渠道,明确成本补偿范围。 对承担防 供水生产成本、费用的原则核定。 非农业用水价格在补偿供水 洪等公益功能的水利工程,供水单位是财政差额拨款事业 、费用和依法计税的基础上计提利润。 供水成本费用 生产成本

单位, 先区分公益和经营供水服务分别应承担的成本,而 在农业供水与非农业供水之间分摊时,采用供水保证率法,计 后在经营供水总成本中扣除财政已补偿的支出,而不是将 算出农业、非农业供水分配系数,再求得农业和非农业供水生 供水单位发生的所有成本都计入经营供水总成本,也不是 产成本费用。 通常由于农业供水的保证率低于非农业供水,分 将所有经营供水总成本全部作为定价成本。 摊后农业供水单位成本要低于非农业供水单位成本。

?主、附营业务的相关性 :2:加大农田水利投入力度

计入定价成本的各项费 用应当是与供水生产经 营活 我国的气候条件与水资源状况,决定了我国的农业发 动直接或间接相关的费用。 价格部门在实施成本监审中, 展在很大程度上依赖于灌溉的发展,也决定了灌区在我国 先准确界定所发生的各项费用是否全部属于或部分属于 农业生产中的重要地位。 截至 2007 年年底,10 多年来利 主营业务支出。 很多供水单位主营业务和附营业务没有分 用国债资金投资 233 亿元, 启动了 376 个大型灌区续建 开核算或难以分开核算,成本监审时会合理核定附营业务 配套与节水改造工作,通过工程改造与 管 理 改革 ,灌 区 工 应当承担的成本。 程状况有所改善,取得了显著成效。 中央和地方一直重视

?供水单位的特殊性项目如何界定 农田水利基础设施建设投入,近几年,尤其是加大了与农

每个供水单位都 有 自 己 的特 殊 性 ,对 于 《成 本 监 审 办 民生产生活直接相关的农村小型基础设施的投入。 法》暂时没有规定审核标准而又需要进行成本监审的指标 :3:积极开展农业末端水价财政支补试点工作 项目,供水单位要加强与各方面的沟通 ,按照 公 平 合 理 的 水利部开展农业水价综 合改革暨末级渠系节水 改造 原则阐述理由,以期价格部门决策,合理确定定价成本。 试点,安排资金,支持农业水价改革。 2007 年,水利部选择

3.水价政策中对“以工补农”精神的体现问题 了 8 个省:自治区:的 14 个灌区的部分末级渠系作为首批

当前, 社会上一些人对水利工程收取农业水费在认识上 试点项目区,开展了综合改革试点方案及农民用水户协会 有偏差,认为这与国家惠农政策有抵触。 实际上,全国水利工 规范化建设规划、末级渠系节水改造规划和农业水价改革 程水价水平较低, 非农业水价总体来说能达到成本的 70%, 规划的编制工作。2008 年的试点范围扩大到 14 个粮食主 80%。 在农业供水方面,考虑到农业是我国的经济基础,农民承 产区和 4 个主要产粮省。 2008 年,财政部从中央财政农田 受能力差,农业水价执行的水平低且调整缓慢。 据调查,2005 水利建设补助专项资金中专门安排部分资金,支持开展农 年全国大中型灌区农业平均水价仅为成本水价的 38%, 平均 业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点,在农业用水末 水费实收率仅为 57.3%, 实收水费只占成本的 22%。 长期以 端开展了财政支补试点工作。

水

CHINA WATER RESOURCES 2010.2

由于农业水价低及再调整困难,农业水费要建立国家、 〔2001〕94 号: 明确规定将水利工程供水水费转为经营服

务性收费地方、用水户多层次的合理补偿机制。 对国家和农业用水户 ,纳入价格管理。 税金是构成水利工程水价的组 补偿后的农业水费仍达不到成本的供水单位, 不但要调整 成部分。 从已成水利工程供水水费纳税的法律依据、各地 水价核算方法,还要考虑在有条件的地区,对用水量大、承 水费纳税的不同情况、可进入供水价格的税种等方面进行 受能力强的非农业用水户,实施以工补农的水价制定措施。 分析,水利工程供水经营者向用户收取的水利工程供水水

费,应按“服务业”税目征收营业税,为农业生产提供 灌溉 4.农业末级渠系水价核算问题

从灌溉水源取水向农业灌区供水和排涝劳务取得的应税收入免征营业税,需要通过各级渠道 。 水利工程供水经 输送和分配到田间。 灌溉渠道系统一般分成干渠、支渠、斗 营者如有盈余则应交纳所得税。 制定税收政策时,对水利 渠工程供水水费作了原则的规定、农渠、毛渠五级。 一般情况下,支渠出口以上渠道由国 ,给予了优惠政策。 有些省 有水管单位管理,供水计量点设在支渠 出 口 ,其 水价 由 价 市根据具体情况,实施水利工程供水水费零税率政策。 因 格主管部门进行审批; 但对于斗渠及其以下末级渠系,水 而,水价核算人员应关注税制税法改革 新 动 向 ,掌 握 应 纳

税额的计算方法,熟悉含税水价的计算。 利工程设施投入构成复杂,由群众组织管理。

7.供水保证率法在水利工程水价核算中的应用问题 农业末级渠系一般是指国有大中型灌区的斗渠及其以

供水保证率法在水利工 程供水价格核算中用来 分摊 下供水渠道和设施。 农业末级渠系水价是指利用群众管理

不同类别的供水成本费用。 对同一工程、同一供水类别,不 的斗渠及其以下的供水渠道和设施输水到农民用水户发生

同的供水保证率其水价核算结果是不同的,在水价核算中 的合理的单方水费用。 而末级渠系水价核算是指在科学、合

合理确定供水保证率非常重要。 老水利工程项目经过几十 理地确定补偿农业末级渠系运行和维护养护费 用的基础

年的生产、使用,运行维护没有到位,加之工程周边环境的 上,按照一定的程序和方法计算和确定供水价格的行为。

巨大变化,水库规划设计值与实际情况 有 一 些差 异 ,如 水 末级渠系供水费用原则 上由末级渠系供水合作 组织

库蓄水能力、用水对象、供水保证率等。 如果沿袭水利工程 为供水发生的合理的末级渠系维修养护费用、配水人员劳

当初的设计值,显然与实际不符合,这就需要用科 学发展 务费用、管理费用等三部分构成。 在核算末级渠系水价时,

观的思想,与时俱进,具体问题具体分析,加 强 研究 ,有 条 通常以灌区为单位,采用各个末级渠系供水合理费用之和

件的供水单位可以重新测算供水保证率。 除以末级渠系供水量。

在水利工程水价核算中, 农业供水保证率合理下降, 终端水价就是在整个农业灌溉用水过程中,农民用水

使得农业供水分摊的成本发生变化,水价成本核算的最终 户承担的经价格主管部门批准的最终用水价格。 终端供水

结果是非农业供水单位成本相应增加,农业供水单位成本 计量点应该布设在农渠出口,用水户按农渠出口水量缴纳

相应降低。 以某枢纽工程 为 例 计 算, 农业供水保证率由 水费。 终端水价是折算到农渠出口的国有水管单位水价与

75%下降为 50%,非农业供水成本提高了 10%。 末级渠系水价之和。 折算到农渠出口的国有水管单位水价

是国有水管单位支渠出口供水价格除以国有水 管单位供 三 结 语 水计量点至农渠出口计量点的渠系水利用系数。

建立科学合理的水价形 成机制是水利工程良行 运行 5.水价构成中是否包含固定资产折旧的问题

的关键, 也是促进水资源优化配置和节约用水 的重要手 水利工程管理单位固定资产折旧是对固定资产磨损和

段。 因此,准确、科学地核算水利工程供水价格就显得格外 损耗价值的补偿。 由于历史原因,大部分水利工程经多年的

重要。 水价核算既要充分考虑用水户的支付意愿和承受能 使用年久失修,加之国家资金投入严重不足,无法从根本上

力,也要考虑供水单位的成本补偿和 合 理 收 益 ,对 不同 用 解决工程的病险问题。 为保证其正常运行,每年都需要根据

途的供水实行差别水价,逐步推行用水 定 额 管理 、超 定 额 其破损的严重情况,进行必要的更新改造。 在我国,多数水

累进加价、两部制水价等制度。 利工程尤其是水库工程除承担供水任务外, 还有防洪等公

益任务。 在目前公益性耗费补偿严重不足的情况下,为维持 总之,水价工作政策性 强 ,牵涉 面 广 ,工 作 难 度 大 ,直 防洪等公益活动的正常进行, 每年还要从水费收入中抽出 接涉及受益区地方物价上涨指数与经济利益,是一项复杂

的系统工程。 为了减少价格调整工作的阻力,要认真学习 部分资金来弥补公益活动及农业供水亏损部分。 因此,在水

和运用国家有关政策,加强领导,制定措施 ,落 实 责 任 ,扎 价成本核算时, 应按照供水分摊的固定资产提取折旧计入

供水成本,这是保证水利工程正常运行的必要条件。 实开展基础工作,积极主动与价格部门 沟 通 ,加 快 水 利 工

程供水价格改革进程。 6.水利工程供水水费是否缴纳税金的问题

自 2001 年以来,财政部、国家计委《关于将部分行政 :主讲人:水利部海河水利委员会: 事业性收费转为经营服务性收费 :价 格 : 的 通 知 》:财 经 责任编辑 邵自平

水

第十二讲水价改革政策及面临问题的解决对策

本栏目由水利部人事司主办

2010(2中国水利栏目热线:(们0)63205044、63205046

联系人:邵自平。王莉

第十二讲:

水价改革政策及面临问题的

解决对策

主讲人:李华 成本是指正常供水生产过程中发生的职工薪酬、直接材料， 鼢近期水价改革常用的政策文件内容简介 其他直接支出、制造费用以及水资源费等。供水生产费用是 新中国成立后，在各级政府和有关部门的大力支持 指供水经营者为组织和管理供水生产经营而发生的合理销

售费用、管理费用和财务费用，统称期间费用。供水利润是 下，经过价格部门和水利部门的共同努力，水价改革不断 指供水经营者从事正常供水生产经营获得的合理收益，按 推进，先后经历了不同的发展阶段，国家出台了较多的有 分摊后的供水净资产利润率核定。供非农业用水按供水净 关法律法规及文件，这里主要介绍三个常用文件:2004年 资产计提利润，利润率按国内商业银行长期贷款利率加2国家发改委和水利部联合颁布的《水利工程供水价格管理 N3,确定。供水税金是指按国家税收法规及政策规定可菇 办法》(以下简称《水价办法》)、2007年水利部颁布的《水 入水价并由供水经营者缴纳的税款。农业用水价格不计计 利工程供水价格核算规范》(以下简称《水价核算规范》)、 2006年国家发改委和水利部联合颁布的《水利工程供水 金，非农业用水价格应计入税金。目前，国家税收政策 税 水利工程供水纳税问题已作了原则规定，给予了优惠。 中对 定价成本监审办法》(以下简称《成本监审办法》)。

1(关于<水价办法> (2)共用资产共同成本费用的分摊 ?分摊的理由 国家发改委与水利部依据《中华人民共和国水法》《中华 人民共和国价格法》联合发布了《水价办法》，这是我国水利改 我国的水利工程管理单位约70,,80,具有多功能服务 性质，属准公益性水管单位，其固定资产有一部分是各功能共 革与发展的一件大事。《水价办法》包括总则、水价核定原则及 用的，其发生的成本费用混合在一起列支。在核算水价时，必 办法、水价制度、管理权限、权利义务及法律责任等内容。

《水价办法》从五个方面较好地体现了水资源可持续利 须对这些共用资产和集中发生的成本费用进行客观地归集，

并采用合理的计算方法在各功能和各供水对象之间分摊。 核用和建设节水型社会的客观要求:一是以促进节约用水为 ?分摊的流程 关系。二是兼顾效率与公平，较好地体心内容，以水资源赋存状况为定价依据来调整水的供求 综合利用水利工程经营者的资产、成本费用分摊，首 现了水利工程供水的 先在兴利、社会公益耗费和多种经营之间进行，兴利分得 商品属性和社会公益性。三是规范了水利工程供水价格构 的资产、成本费用，再在供水及其他兴利功能之间分摊。最 成，使水利工程供水更适应市场经济的要求。四是明确了分 后，将供水分得的资产、成本费用，在不同用水户之间分 级管理权限，使水利工程供水价格能及时有效地调整水资

各方的权利 源供求关系。五是明确了政府监督管理职责和供用水相关 摊，为各类水价的核算打好基础，见图1。

?防洪与兴利共用资产共同成本费用的分摊方法 义务，有效地保护了供用水双方的合法权益。 2(关于<水价核算规范> 水库工程按库客比例法分摊;机电、排灌站工程按工 《水价核算规范》是以《水价办法》及国家有关规定为 作量法分摊方法;河道、闸涵工程按过水量比例法分摊。 依 ?供水与其他生产经营项目的分摊方法 算的含义据，是整个水价管理的重要内容。水利工程供水价格核 供水与其他生产经营项目应按类分别核算成本费用， 是:供水经营者和政府有关部门根据国家的有关 不能单独核算的，采用收入比例法或其他方法进行分配。 政策，对已经或将要投入运行的供水工程，在科学、合理地 确定水利工程供 ?农业供水与非农业供水分摊方法 确定成本费用的基础上，按照一定的程序和方法，计算和 在供水分得的资产成本费用中，扣除了水力发电、水产养 水价格的行为。 f1)水价构成 殖和其它经营项目应分摊的成本费用后，剩下的资产成本费 用为纯供水项目的，按《水价办法》供水对象分为农业用水和 水价由供水生产成本费用、利润和税金构成，供水生产

万方数据

水利讲坛

CHINA 201 0(2 WATERRESOURCES 非农业用水。在农业供水与非农业供水之间再次分摊，农业用 监审工作方案;实地成本监审;进行成本核算并出具审核 结论报告。 荐采用供水保证率法在农业用水和非农业用水水户和非农业用水户对供水的保证程度要求不一样，因此，推 定价成本要同时满足5个方面的要求:政府定价成之间进行分 是所有经营者的社会平均成本;政府定价成本是指在持 本 摊。根据《水价核算规范》中第18条中的公式求得农业和非 续、正常的生产经营活动过程中发生的成本;政府定价成 农业供水分配系数，再求得农业和非农业供水生产成本费用。 (3)供水量的确定 本是符合有关法律、法规和财务会计制度规定的成本;政 水利工程供水一般按产权分界点作为供水计量点和 府定价成本是指合理的成本;政府定价成本是按照价格主 水费结算点;实际水费结算(收费)点与产权分界点不一致 管部门制定的成本核算办法核算得到的成本。 的，也可 《成本监审办法》与《水价核算规范》的区别主要表现在: 以按照水费结算(收费)点作为供水计量点，但应 一是执行主体不同。《水价核算规范》是水利经营者核价的基 合理界定不同产权单位的供水成本。不同的供水计量点， 础、依据，《成本监审办法》是政府价格主管部门审核水利工程 其供水成本是不同的，水价水平也不同。 水利工程供水量的大小对供水价格的核定影响很大，因此 供水成本的依据。二是供水成本涵义不同。根据《水价核算规 范》核算出某供水单位的水价，反映个性，真实性;《成本监审办 科学合理地确定供水量，对正确核算供水价格十分重要。《水价 核算规范》作了如下规定:非农业供水年平均供水量一般按照 法》在真实的基础上兼顾合理性，兼顾区域供水的成本水平。 水利工程供水定价成本由合理的供水生产成本和期 最近3年平均实际供水量确定;农业供水量采用最近5年实际 平均供水量;新建水利工程，采用供水计量点的年设计供水量 间费用构成。价格部门在成本监审时，要调用近三年的成 本费用资料分析确定供水定价成本。供水单位应根据《水 并适当考虑3N5年内预计实际供水量计算;签定供用水合同 价核算规范》的规定，以近三年的会计成本资料为基础，分 的，合同供水量也可以作为核算供水价格时的供水量依据。

(4)水价核算应开展的准备工作 析三年变化趋势，合理确定供水成本。

按《水价核算规范》规定准备好各项资料。在归集和分 嚣水价改革工作中面临的若干问题及应对 配供水成本费用时，应注意以下几点:供水生产未单独核算

水价工作者在水价改革工作中会遇到许多问题，诸 的，在与其他生产经营分摊时，能直接区分的其他开支要直

接扣除，不能区分的要按一定比例扣除。结合供水水力发 如，水价标准偏低、调价周期长;农业供水调价难、收费难;

农业供水中间环节多，容易造成水费截留;水价计收方式 电、旅游等成本费用也要扣除。对非正常应急供水成本费用 单一;地表水可供水量减少、灌溉面积萎缩;水价构成中包 在分配时要考虑固定成本和变动成本等因素。对按本单位

含折旧遇到阻力;水费是否交

纳税金;供水成本监审时遇到 一些问题等等。 1(水价与水资源费的区别

问题 水利工程水价和水资源费 都是水价构成中的两个部分。 水利工程水费依据水利工程水 价标准计收水费，遵循《水价办 围1 资产、成本费用合理划分流程圈 法》;水资源费依据水资源费的 财务制度开支的项目，也要考虑其合理性，视具体情况具体 标准征收，遵循国务院第460号令《取水许可与水资源 征收管理条例》。分析后，纳入供水成本费用。费 3(关于<成本监审办法) 水利工程供水纳入商品管理，具有自然垄断性，水价="" 《成本监审办法》是为提高水利工程供水价格决策的科="" 标准由价格主管部门商水行政主管理制定，供水水费是="" 学性，合理核定水利工程供水定价成本，根据《政俯制定价格="" “计收”而不是“征收”，计收的水费作为供水经营者供水经="" 营收入，农业水费免税，非农业供水水费要交纳税金，一些="" 成本监审办法》和《水利工程供水价格管理办法》等有关规定="" 省份争取到了减免税政策，水费用于弥补水利工程供水耗="" 制定。在《成本监审办法》中提到的成本通常是指成本费用两="" 部分内容的简称。费，水资源费是国家对水资源所有权的体现，水资源费属="" 报="" 定价成本监审工作程序是:经营者报送成本监审申请于政府非税收入，全额纳入财政预算管理，其标准由价格="" 告;价格主管部门初审并发出成本监审通知;制定成本主管部门会同水行政主管部门批准。水资源费是“征收”而="" 62="">

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2010(2中国水利 来，水利工程供水价格一直未达到成本价格，尤其农业水价偏 不是“计收”。征收的水资源费按比例上交中央和地方国 低，财务一直处于亏损状态，影响了供水单位的正常运行。 源库。水资源费专项用于水资源的节约、保护和管理及水资 建立完善周全的水费体系，实现可持续的供水成本补 的合理开发。此外，需要补充的是，水利工程供水在供水 偿对水利供水工程正常运行至关重要。我国是农业大国， 环节处于源头位置，取水需要交纳水资源费，在《水利工程 农业是用水大户，占全国用水量的65,以上，但由于农 管理单位财务会计制度>中，水资源费是供水成本中制造 业 费用中的一项，是工程水价成本的一部分。对非农业终端 产业的弱质性，农业供水价格的制定，并不是一个单纯的 理论问题，而是在宏观经济政策、水管理体制和水市场等 用水户而言，交纳的水费包括水资源费、水利工程供水水 多方面约束下的现实经济问题。根据国情特点制定的农业 费、自来水生产费和污水处理费。对水资源费的使用者来 水价机制，一方面将水利工程供水价格纳入商品价格范围 说，水资源费属于政府非税收入，专款专用。 进行管理，另一方面考虑到农业是我国的经济基础，要合 在2(水价成本监审中的常见问题 理减轻农民负担。农业水价制定必须考虑农民承受能力以 一水价工作中，水价成本监审工作是价格部门开展的 及社会经济条件，合理制定农业水价及农业供水成本补偿 项重要工作，作为供水单位的水价工作者了解水价成本 政策，在体现工程供水的商品价值，促进全社会节约用水 监审工作十分必要。 ?有关定价成本的性质和范围的确定问题 的同时，较好地兼顾供水的社会公益性。在水利工程供水

定价成本是指需要通过价格(或收费标准)来补偿的 方面已经实施的以工补农政策表现在: 成本，不一定是供 (1)制定农业水价从测算方法上体现“以工补农” 成 水单位完全的财务成本。一些供水单位为了保证供水单位的正常运行，就必须建立合理的价格 本支出具有公益性的特点，部分由财政补偿，部分由专

补偿机制。按照《水价办法》规定，在供水价格构成和供水成本 项资金补偿，需要通过价格补偿的只是企业生产经营总成 分摊两个方面体现“以工补农”思想。农业用水价格按照补偿 本中的一部分。因此，价格部门实施成本监审时，根据各类

供水生产成本、费用的原则核定。非农业用水价格在补偿供水 资产性质和收入来源渠道，明确成本补偿范围。对承担防生产成本、费用和依法计税的基础上计提利润。供水成本费用 洪等公益功能的水利工程，供水单位是财政差额拨款事业

单位，先区分公益和经营供水服务分别应承担的成本，而 在农业供水与非农业供水之间分摊时，采用供水保证率法，计

算出农业、非农业供水分配系数，再求得农业和非农业供水生 后在经营供水总成本中扣除财政巳补偿的支出，而不是将

产成本费用。通常由于农业供永的保证率低于非农业供水，分 供水单位发生的所有成本都计入经营供水总成本，也不是 摊后农业供水单位成本要低于非农业供水单位成本。 将所有经营供水总成本全部(作为定价成本。

?主、附营业务的相关性 (2)加大农田水利投入力度 计入定价成本的各项费

我国的气候条件与水资源状况，决定了我国的农业发 用应当是与供水生产经营活 展在很大程度上依赖于灌溉的发展，也决定了灌区在我国 动直接或间接相关的费用。价格部门在实施成本监审中，

先准确界定所发生的各项费用是否全部属于或部分属于 农业生产中的重要地位。截至2007年年底，10多年来

主营业务支出。很多供水单位主营业务和附营业务没有分 用国债资金投资233亿元，启动了376个大型灌利 配套与节水改造工作，通过工程改造与管理改开核算或难以分开核算，成本监审时会合理核定附营业务 区续建 程状况有所改善，取得了显著成效。中央和地方一直重视 革，灌区工 应当承担的成本。 农田水利基础设施建设投入，近几年，尤其是加大了与农 ?供水单位的特殊性项目如何界定

民生产生活直接相关的农村小型基础设施的投入。 每个供水单位都有自己的特殊性，对于《成本监审办 法>暂时没有规定审核标准而又需要进行成本监审的指标 (3)积极开展农业末端水价财政支补试点工作 项目， 水利部开展农业水价综合改革暨末级渠系节水改造 供水单位要加强与各方面的沟通，按照公平合理的 原则阐述理由，以期价格部门决策，合理确定定价成本。 试点，安排资金，支持农业水价改革。2007年，水利部选 择 3(水价政策中对“以工补农”精神的体现问题 了8个省(自治区)的14个灌区的部分末级渠系作为首 当前，社会上一些人对水利工程收取农业水费在认识上 试点项目区，开展了综合改革试点方案及农民用水户协会 有偏 批 规范化建设规划、末级渠系节水改造规划和农业水价改革 差。认为这与国家惠农政策有抵触。实际上，全国水利工 规划的编制工作。2008年的试点范围扩大到14个粮食程水价水平较低，非农业水价总体来说能达到成本的70,- 80,。在农业供水方面，考虑到农业是我国的经济基础，农民承 产区和4个主要产粮省。2008年，财政部从中 主 水利建设补助专项资金中专门安排部央财政农田 受能力差，农业水价执行的水平低且调整缓慢。据调查，2005 业水价综合改革暨末级渠系分资金，支持开展农 年全国大中型灌区农业平均水价仅为成本水价的38,，平均 节水改造试点，在农业用水末万方数据 端开展了财政支补试点工作。水费实收率仅为57(3茗，实收水费只占成本的22名。长期以

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水利讲坛

CHINA WATER RESOURCES 201 0(2 由于农业水价低及再调整困难，农业水费要建立国家、 [2001)94号)明确规定将水利工程供水水费转为经营

地方、用水户多层次的合理补偿机制。对国家和农业用水户 务性收费，纳入价格管理。税金是构成水利工程水服 成部分。从已成水利工程供水水费纳税价的组 补偿后的农业水费仍达不到成本的供水单位，不但要调整 水费纳税的不同情况、可进入的法律依据、各地 水价核算方法，还要考虑在有条件的地区，对用水量大、承 分析，水利工程供供水价格的税种等方面进行 受能力强的非农业用水户，实施以工补农的水价制定措施。 4(农业末级渠系水价核算问题 费，应按“服务业”税目征收营业税，为农业生产水经营者向用户收取的水利工程供水水 提供灌溉 从灌溉水源取水向农业灌区供水，需要通过各级渠道 和排涝劳务取得的应税收入免征营业税。水利工程供水经 营者如有盈余则应交纳所得税。制定税收政策时，对水利 输送和分配到田间。灌溉渠道系统一般分成千渠、支渠、斗 工程供水水费作了原则的规定，给予了优惠政策。有些省 渠、农渠、毛渠五级。一般情况下，支渠出口以上渠道由国 市根据具体情况，实施水利工程供水水费零税率政策。因 有水管单位管理，供水计量点设在支渠出口，其水价由价 而，水价核算人员应关注税制税法改革新动向，掌握应纳 格主管部门进行审批;但对于斗渠及其以下末级渠系，水 税额的计算方法，熟悉含税水价的计算。利工程设施投入构成复杂，由群众组织管理。 农业末级渠系一般是指国有大中型灌区的斗渠及其以 7(供水保证率法任水利工程水价核算中的应用问题 供水保证率法在水利工程供水价格核算中用来分摊 下供水渠道和设施。农业末级渠系水价是指利用群众管理 不同类别的供水成本费用。对同一工程、同一供水类别，不 的斗渠及其以下的供水渠道和设施输水到农民用水户发生 同的供水保证率其水价核算结果是不同的，在水价核算中 的合理的单方水费用。而末级渠系水价核算是指在科学、合 理地确定补偿农业末级渠系运行和维护养护费用的基础 合理确定供水保证率非常重要。老水利工程项目经过几十 年的生产、使用，运行维护没有到位，加之工程周边环境的 上，按照一定的程序和方法计算和确定供水价格的行为。 末级渠系供水费用原则上由末级渠系供水合作组织巨大变化，水库规划设计值与实际情况有一些差异，如水 库蓄水能力、用水对象、供水保证率等。如果沿袭水利工程 为供水发生的合理的末级渠系维修养护费用、配水人员劳 当初的设计值，显然与实际不符合，这就需要用科学发展 务费用、管理费用等三部分构成。在核算末级渠系水价时， 观的思想，与时俱进，具体问题具体分析，加强研究，有条 通常以灌区为单位，采用各个末级渠系供水合理费用之和 件的供水单位可以重新测算供水保证率。 除以末级渠系供水量。

终端水价就是在整个农业灌溉用水过程中，农民用水 在水利工程水价核算中，农业供水保证率合理下降，

使得农业供水分摊的成本发生变化，水价成本核算的最终 户承担的经价格主管部门批准的最终用水价格。终端供水

结果是非农业供水单位成本相应增加，农业供水单位成本 计量点应该布设在农渠出口，用水户按农渠出口水量缴纳

相应降低。以某枢纽工程为例计算，农业供水保证率由 水费。终端水价是折算到农渠出口的国有水管单位水价与

75,下降为50,，非农业供水成本提高了10,。 末级渠系水价之和。折算到农渠出口的国有水管单位水价

是国有水管单位支渠出口供水价格除以国有水管单位供 三结语 水计量点至农渠出口计量点的渠系水利用系数。

建立科学合理的水价形成机制是水利工程良行运行 5(水价构成中是否包含固定资产折旧的问题

水利工程管理单位固定资产折旧是对固定资产磨损和 的关键，也是促进水资源优化配置和节约用水的重要手 损

段。因此，准确、科学地核算水利工程供水价格就显得格外 耗价值的补偿。由于历史原因，大部分水利工程经多年的 重要。水价核算既要充分考虑用水户的支付意愿和承受能 使用年久失修，加之国家资金投入严重不足，无法从根本上 力，也要考虑供水单位的成本补偿和合理收益，对不同用 解决工程的病险问题。为保证其正常运行，每年都需要根据 途的供水实行差别水价，逐步推行用水定额管理、超定额 其破损的严重情况，进行必要的更新改造。在我国，多数水 利工程尤其是水库工程除承担供水任务外，还有防洪等公 累进加价、两部制水价等制度。 益任务。在目前公益性耗 总之。水价工作政策性强，牵涉面广，工作难度大，直 费补偿严重不足的情况下，为维持 接涉及受益区地方物价上涨指数与经济利益，是一项复杂 防洪等公益活动的正常进行，每年还要从水费收入中抽出 的系统工程。为了减少价格调整工作的阻力，要认真学习 部分资金来弥补公益活动及农业供水亏损部分。因此，在水 和运用国家有关政策，加强领导，制定措施，落实责任，扎 价成本核算时，应按照供水分摊的固定资产提取折旧计入 实开展基础工作，积极主动与价格部门沟通，加快水利工 供水成本，这是保证水利工程正常运行的必要条件。 6(水利1=程供水水费是否缴纳税金的问题 程供水价格改革进程。 自2001年以来，财政部、国家计 (主讲人:水利部海河水利委员会) 委《关于将部分行政 事业，陛收费转为经营服务性收费(价格)的通知》(财经 责任编辑邵自平

万方数据

水价制度存在的问题

水价制度存在的问题

由此看来,水价确定模式的选择与国家的经济发展水平和水资源赋存状况以及社会制度关系密切,服 务成本定价模式普遍应用,而且在水价制定中不可或缺的是用水户承受能力定价模式。

国内:“主管部门+企业”说了算?

不可否认,好的水价形成、管理和监督机制有利于保护水 资源和促进水资源的合理使用。但是,调整 水价必须有相应的配套措施。如打破垄断,引进竞争机制,加强管理,挖掘潜力,使整个水处理的成本下 降, 水行业的效 率提高。 同时, 政府应对包括水价在内的公用事业进行补贴, 不能让老百姓负担全部成本。

表面上来看,高水价似乎更能体现水资源紧缺,而其真正的作用却是帮助某些部门从资源紧缺中谋 取利益。 像供水这样的垄断企业,原本就缺乏通过降低成本下调产 品价格的内在动力,同时,既然成本 的提高能够通过价格上涨得到消化,而成本的提高又能给部分人带来好处,企业成本的非必要提高恐怕在 所难免。 或许正因为如 此, 一些地方包括供水在内的垄断企业普遍存在冗员过多、设备采购价格畸高等现 象, 这无疑会造成产品生产成本的节节攀升, 导致依据成本核算确定的产品价格不 断飙升, 从而不断冲击 公众的承受底线。

虽然国内主管部门高调喊着充分考虑百姓的承受能 力,听起来与国外的“用户承受能力”模式相似, 但仔细探究却发现其区别甚大。我国百姓承担能力缺乏一个公开科学的指标,究竟该由谁来评判这个指标 仍然是个 问号, 主管部门和企业怎能妄自揣测百姓承受底线?而国外的“用户承受能力”是建立在监管部 门的层层把关以及完善的公共产品定价机制基础上的。

据了解,目前几乎我国所有公共产品的调价方 案都是由企业提出,然后报相关部门审批,或召开听证会 听证。但是现实告诉我们,听证会已经演变成为涨价的“帮凶”,听证会像一个无力的木偶,任由主管部 门 和生产企业各自扯着它的两边, 由此,“逢听必涨”的现象也就不足以为怪。“由企业或行业主管部门 制定价格或游戏规则,肯定会涉及部门利益。”中欧国际工商 学院许小年博士说。

中国城市发展研究会副理事长、 中央党校研究室副主 任周天勇认为, 应找个与听证会各方均无利益关 系的第三方机构,测算企业的成本和涨价标准是否合理,同时还应避免第三方机构被企业收买。在国外, 独立的第三 方机构一般是会计师事务所或国家审计部门。 缺乏与利益双方无关的第三方机构来定价或许正 是我国水价频频遭人诟病的症结所在

浅谈水价改革存在的问题及对策

我国水资源时空分布不均、 水资源浪费、 水资源短缺等等这些问题已经严重的制约着 经济 的 发展 , 因 此,建设节水型社会已迫在眉睫,推行水价制度是节约水资源的一种有效手段,所以水价改革势在必行。 全国不少城市已经推行了水价改革制度,在取得较好的成绩的同时,存在的问题也日益越来越突出。 中国 目 前的节水水平与严峻的水资源形势极不相称, 传统的主要依靠行政措施推动节水的做法已不适应形势的 要求。 建设节水型社会是解决中国干旱缺水问题最根本、 最有 效的战略举措,必须坚定不移地推进节水型 社会建设。水利部部长汪恕诚在 2005年 12月 22日召开的全国水利厅局长会议上说:2005年国家将进一 步推进 水价改革,各地将制定本地的水价管理办法和水价改革规划,明确水价改革的目标、任务、实施步 骤和配套措施,降低供水成本,整顿水价秩序,完善水费计收机 制,推进节水型社会建设。目前我国各城 市水价普遍低于成本价,水价还有上升的空间,但调整水价时也要充分考虑老百姓的承受能力。实行阶梯 式水价要保证正常 老百姓用水涨幅小,老百姓能承受。北京、浙江、合肥、宁夏、广东、山东等城市已经 推行了阶梯水价政策, 取得了一定的成绩, 供水价格改革取得了较大的发展, 基本上完成供水福利型向商

品型转化的过程。但是弊端已然存在,而且越来越明显。有待于我们进一步的研究,完善价格机制,建设 节水型的社会。 1 我国水价改革的概况

我国水资源开发利用 历史 悠 久, 在发展的过程中用水收费制度也随之而生。 早在公元前 2世纪, 四川 都江堰灌区就执行的水费制度是每亩水田缴纳 5kg 稻谷。 新中国成立后, 在各级政府和有 关部门的大力支 持下,经过水利部门的努力进取,水价制度的建立、健全和改革取得了明显成效,先后经历了从公益性无 偿供水到政策性低价供水、从低价供水到按 供水成本核算计收水费、从收取水费到明确供水是一种商品, 按照商品价格管理等重要阶段。第一阶段是 1949~1964年无偿服务阶段;第二阶段是 1964~1985年力图 向有偿服务推进阶段;第三阶段是 1985~1994年积极推进和执行有偿服务性收费阶段;第四阶段是 1994年以来居民水费征收 向阶梯式计费推进。

2 水价改革中出现的问题及解决的对策 建立合理的水价是在水资源短缺和不少地区严重缺水的问 题上提出的,其目的在于节约有限的水资源、建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的水价格形成机制。 水价改革,推广要考虑到好多的因素,所以困难重重,是一项政策性强、实施难度大的工作。

2.1 水价低廉,是造成浪费用水的原因之一 水价格政策是保护水资源和节约用水的一种有效的手段, 可以在一定程度上制约用户的用水量,特别是对于 工业 用水。生活污水处理费用尚未到位,由于废水处理 一直盈利薄弱,这就加剧了水资源的浪费。事实证明,水价低廉,是造成浪费用水的原因之一。专家指出, 水价提高 10%,将使家庭用水降低 3%-7%。我国和世界上其它各国水价做个比较列入下表:

从中可以看出中国的水价已经很低了,甚至是相差悬殊。

2.2 人们节水意识淡薄

生活中浪费水的情况到处可见。在生活中,许多人由于粗心,经常造成 “ 滴水 ” 或 “ 流水 ” 不断,根据测 定, “ 滴水 ” 在 1个小时里可以集到 3.6公斤水, 1个 月可以集到 2.6吨水、 草坪浇水有时候浇灌一整天都无 人问津、洗澡的时候可以洗一到两小时,甚至走的时候不关喷头等等诸如此类的浪费在我们生活中到处可 见。供水设施老化、对漏水设施维修不及时或不更换节水器造成浪费等等。

2.3 价值归属与使用问题 水价的上调使人们会怀疑涨价到底是出于节水目的还是利益的驱动, 要让人们知道涨价不是流入个别人的腰包,而是有着非常重要的作用,它将为水利工程、污水处理、环境 需水、供水服务等等提供有力的保证。供水 企业 制度未能完全实行企业化经营,经营性亏损与政策性亏损 不分。 供水管理部门政企职责不分。 目前我国水利工程供水多采用政策水价, 政府既是供水行业的运动员 又是水价的裁员, 致使供水价格严重背离价值, 这种没有 科学 依据的做法一直以来影响着水利事业的进 程和发展。

2.4 水价改革的实践效果问题 水价改革关乎国计民生。水价改革关系到一个城市,一个地区经济社会 的正常运行和发展 , 涉及千家万户及各有关方面的利益 , 因此必须注重分析水价改革的 政治 经 济影响和实施 效果。水价改革要达到节约用水和保护水资源的效果,我们仍然可以看到 , 在经济生活中浪费水的现象大量

存在, 在固定资产投资项目论证中几乎没有 节水内容。 水价提高对高收入的群体包括大的企业则是伤及皮 毛,这致使高耗水的行业消耗了大量的水资源,使得节水意识受到限制;对低收入的群体则是切肤之 痛, 在一定的程度上起到了节约用水的作用,但效果还是不太明显,节水十分有限。水价改革要达到改善城市 营商环境和提高居民生活质量的效果,令人遗憾的是 , 近年来一些城市的水价不断上涨 , 但水价的上涨并未 解决供水行业存在的诸如运行亏损、负债沉重、无力扩大再生产等突出问题,伴之而生的却是大部分提价 收入被 用于增加工资、提高福利待遇,久而久之,又将进行新一轮提价,恶性循环,城市居民和用水单位 的负担却越来越重。

(三)我国水价制度存在问题分析

1、水价确定原则不明确

2、水价管理体制不合理

3、水费计收、使用管理不规范

目前水利工程供水总成本费用构成及供水价格构成如下:

2、现行农业水价制度存在缺陷,改革滞后,不适应新形势要求(1)对灌溉用水的特殊性考虑不足,缺乏 政策的连贯性。 1985年 94号文《水利工程水费核订、计收和管理办法》将 1965年国务院批转水利部《水 利工程水 费征收使用和管理办法》 中水费计收综合考虑补偿成本和农民负担能力两项原则改为只要求补偿 成本。此后,一直到 2003年发改委和水利部颁布的《水利工程供 水价格管理办法》 ,多个文件始终坚持农 业水价要补偿供水成本这唯一原则。而农民负担能力是农业水价改革中起决定作用的影响因素。 2000年国 家计委 1702号文《关于改革水价促进节约用水的指导意见》和 2001年国家计委 586号文《关于改革农业 用水价格有关问题的意见》都强调,逐步将农业水价提高 到供水成本水平的同时, “ 充分考虑农民的承受 能力 ” 。地方各级政府审核灌溉水费计收标准时,对农民承受能力给予了更多的考虑,甚至是主要依据。农 业水价政 策脱离实际,造成包括农村基层管水组织在内的灌区管理单位政策性经营亏损、工程维护不善、 老化失修等许多老大难问题长期得不到解决, 影响了农田水利基础设 施对农业的服务保障能力 。 (2) 缺乏 调整政策的灵活性。对农业水价改革实施效果及存在问题缺乏有 “ 第三方 ” 参与的全面评估,未能根据实际 情况及时调整改革目 标和相关政策。 2002年国务院办公厅转发国务院体改办《水利工程管理体制改革实 施意见》 ,对水利工程按照公益、准公益、经营三种性质进行分类。该文件尽 管没有明确灌溉的准公益属 性,根据实际情况,一些地方政府还是把灌区定为准公益性单位,解决了运行维护管理经费中部分公益性 补偿, 在完善农业水价形成机制 方面前进了一步。 由于国家农业水价政策不调整,许多基层单位反映改革 困难重重。新世纪以来,农村教育、农村卫生医疗以及农村道路等许多行业先后调整改革思 路,明确了它 们的农村公共事业属性,纳入政府公共财政扶持体系。农业水价改革明显滞后。 (3)政策研究存在重大型 工程轻中小型工程, 重骨干轻田间、 重国有机构轻农村集体组织的倾向。 农村集 体管水组织收费制度很不 健全,基本上处于放任自流状态。一些地方政府为解决乡村基层组织搭车收费问题,采取了 “ 一刀切 ” 的所 谓 “ 终端水价 ” 制度,它有合理 的一面,也有不合理的地方,这一政策并没有从根本上解决小型灌溉工程和 大中型灌区内群众管水组织的水费计收制度不健全、运行维护经费来源不足问题。 (4)缺少其它相关政策 配套,影响了促进节水的经济杠杆作用发挥。例如,灌溉水费最高标准只是补偿成本,自收自支的国有灌 区专管机构和 “ 拍卖 ” 给私人的机井塘坝,都以卖水谋生或赢利为目标,理论上调整水价可以促进节水,实 际上作用有限。 (5)相关基础理论研究薄弱,研究队伍结构不合理。学术理论探讨多,切合农村实际的研 究少,长期从事灌区管理、熟悉基层农业水费计收情况的人参与不够,能够真实反映农民对水价改革感受 与诉求的研究成果不多见

三、我国水价制度改革中的缺陷

(一)水价总体水平偏低,不利于充分发挥价格机制对节水和保护水资源的作用。目前的水资源费标准 不能完全体现水资源的稀缺性价值。全国地下水水资源费平均仅为 0.3元 /t。水价制定中不包括污水治理 成本或者污水处理费收得过低,难以满足污水处理设施的正常运转,大量未经过处理的或不达标的污废水 直接或间接排入江河湖泊,引起水质恶化,加剧了水资源的紧缺,严重地破坏了水环境。城市供水价格还

不能促使用水户转变树立节水意识和观念。全国水利工程供水价格平均水价仅达到平均供水成本的一半左 右,水价远低于成本,使工程维修费得不到保障,加快了工程老化失修。

(二)水价计收不规范,水费计收困难。目前,全国还有很多地区没有实行抄表到户,致使阶梯式水价 难以迅速推广。污水处理费征收方面,各城市征收标准不一,从东部城市的大约 1元 /t到西部城市的 0.3元 /t不等,缺少独立公平的污水费评估机制。征收水费的管理体制也比较混乱,水利工程水费、污水处理 费长期以来作为行政事业性收费管理,管理不严格、不规范,被挪用的现象常常发生。

(三)价法制体系建设脚步缓慢,水价法规框架也有待进一步完善。例如:污水处理费、排水费还没有国 家层面的法规规章,供水和污水处理的成本监审缺少具体办法。

2 现行水资源费征收制度中存在的问题

(1)一些法规条款不明确,具体操作存在争议。水资源具有流动性、循环性、用途广泛性等特征,取 用水的方式也千差万别,现行的水资源费征收制度对取用水的一些特殊情形没有明确规定,给具体操作带 来了困扰,甚至造成了不合理的局面。

一些水利枢纽以多种形式利用水资源。例如利用发电退水进行灌溉。这种情形整个枢纽的取水量是一 定的,但水资源被同一用户使用了多次,水资源费如何征收没有明确。另外,一个工程取用另一个工程的 退水,取水许可与水资源费征收如何 管 理也没有明确。再例如《条例》规定流域机构审批的取水由取水口 所在地省级水行政主 管 部门代为征收,征收标准为取水口所在地的征收标准。而有些流域机构审批的取水 是无法判断取水口属于哪个省的,比如省际边界河流上的水电工程等取水口跨界的取水。由于条例规定不 明确,对这部分取水出现了边界两省各自按照本省标准征收一半水量的局面,导致了一个取水户要向两个 机关,按不同标准缴纳水资源费的不合理情形。而代征引发的流域机构在水资源费的征收工作中应承担什 么样的职责以及省级水行政主 管 部门能否再将这部分取水的水资源费征收工作委托给下级水行政主 管 部门 等问题在条例中也未明确,导致了流域 管 理削弱,地方各级水行政主 管 部门争收水资源费的局面。

(2)配套法规缺位,相关工作无法开展。对于某些一时难于裁定的疑难问题, 《条例》采取了保留的 做法,导致了一些实际工作无法实施,影响了水资源费征收和使用 管 理的有序开展。①流域 管 理机构审批 取水的中央直属和跨省、自治区、直辖市水利工程的水资源费征收标准问题。《条例》规定这部分取水的 水资源费征收标准由国务院价格主 管 部门会同国务院财政部门、水行政主 管 部门另行制定。但是目前没有 制定相关标准,造成这部分取水的水资源费无法征收。②明确了水资源费应当按照国务院财政部门的规定 分别解缴中央和地方国库,但目前没有规定明确中央与地方的分配比例以及相关上缴程序,水资源费全部 解缴到了地方,致使国家和流域层面上对水资源费的使用无法实现。

(3)某些规定不尽合理。按照《条例》规定,水资源费由取水口所在地征收使用。有些跨界的水利工 程大坝及取水口在某省,而水库在另一省(例如三峡工程),全部由取水口所在地征收使用水资源费有失 公平。同样,对于跨行政区域的调水(例如南水北调),《条例》规定由调入区征收使用水资源费。调出

区不仅调走了水量造成了经济损失,还减少了环境容量,却没有体现对水权的拥有,甚至没有得到相应的 补偿。这两种不合理情形不仅不利于水资源的和谐开发利用,也不利于水资源的节约与保护。

(4) 与取水许可 管 理不够协调。 取水许可审批与监督 管 理是水资源费征收的前提与保障, 同时水资源 费的征收也促进了节约用水、计划用水等取水许可 管 理工作的落实,二者是密切联系不可分割的,也必须 协调统一。

《条例》明确了水资源费是与政府收支有关的行政事业规费[2],但有些省份例如湖北、云南等却 将水资源费征收工作全部或部分委托给了税务部门。 虽然税务部门的强制力度保证了水资源费的征收到位, 却与国家法规中水资源费由水行政主 管 部门征收的规定相违背,关键是造成了水资源费的征收与监督 管 理 的相互脱节。税务部门负责收费,而与征收数额密切相关的实际用水量的核算、用水是否超计划、超定额、 超限额的判定等监 管 工作仍需由水利部门完成, 容易造成衔接不顺畅, 给实际征收工作增添不必要的麻烦, 还会削弱监 管 力度,不利于水资源的节约与保护。

对于从供水工程取水的水资源费征收,《条例》规定了从事农业生产的,由用水单位或者个人向供水 工程单位缴纳水费,由供水工程单位统一缴纳水资源费,水资源费计入供水成本。但从事 工业 生产或进行 生活供水等情况没有明确规定。实际上从水库取水办理取水许可申请和取水许可证是取得水的使用权,这 不仅是项目建设核准的必要条件,也是用水户用水权益的保障。若统一由供水工程单位缴纳水资源费,用 水单位或个人是否仍须办理取水许可证 ? 如果不办理,用水权益如何保障,用水的监 管 由谁实施 ? 如果需要 单独办理取水许可证, 供水工程单位的用水量与用水单位或个人的用水量如何审批 ? 如果供水工程单位的用 水量包含了用水单位或个人的用水量则审批的水量有重复 ; 如果不包含, 供水工程统一缴纳的水资源费与其 批准的取水量不一致。这些水资源费征收与取水许可审批之间的关系,《条例》没有协调清楚。

1 当前亟待解决的问题和亟需排除的误区 资源的可持续利用是关系我国经济和社会发展的战略问题。 当前 水资源短缺己成为我国经济社会发展的重要制约因素。但我国城市供水价格方面还存在许多问题.不仅不 能起到有效保护和合理利用水资源的作用,甚至还造成对水资源的破坏性使用。 1.1 水价形成机制不合理, 水价标准仍然偏低:现行水价赋予用户错误的意识,错误的意识又引导出错误的用水行为。部分地区水价 仍然偏低,用户感受不到水资源的紧缺,用水量远远大于实际需要量。 1. 2 水价计价方式落后且呈单一, 全成本水价、基本水价和计量水价相结合的两部制水价、超定额用水加价、丰枯季节差价等一系列科学、 合理的水价制度,还没有真正在实际中全面推行:我国大部分地区对居民生活用水实行不区分用水量的计 价方式,有的地区还实行按月包费制或规定用户月用水底数等事实上鼓励用水的政策。在水资源严重不足 的北方地区, 没有考虑丰枯期的水量差别而实施季节性水价来缓解供需矛盾。 1. 3 水价构成不合理,水价

调整缓慢,没有建立起根据市场供求和物价变化及时调整的机制:水价构成缺乏现实的指导意义,水价根 本不体现水的真正价格,也无法反映水的价值。长期以来,由于受水资源是 “ 取之不尽、用之不竭 ” 的传统 思想的影响,在人们的意识深处根本没有水资源商品性概念,尽管近几年来,随着研究的不断深入和有关 专家学者的不断呼吁,人们对水资源短缺有了一定的认识,对水资源具有商品属性有了不同程度的认可, 但用户特别是农民对此认识还有一定的滞后性, “ 水从地前过.不用白不用 ” 的思想在短时间内还难以消除, 提高水价,尽管在可承受的范围之内,一时间抵触情绪很大,接受也要有一段过程。 1. 4 中间加价、收费 以及截留、挪用水费的现象还很严重:各地附加在供水价格上的附加费、基金、建设费等政府性收费较多, 个别地方还存在乱收费和搭车加价的现象。 由于许多地方的水费尚没有从行政事业性收费转为经营性收费, 财政仍把水费作为预算外资金管理,水费被挪用的现象时有发生。 1.5 水费实收率总体来说还很低:(1) 建国以来,国家采取苏联模式,对农产品和工业晶实施剪刀差,所以长期以来,农产品价格一直徘徊在低 价位,这样农民很少把水费计入生产成本(实际上是政府没有把水费计人农产品生产成本); (2)建国以 来,我国采取的是计划经济,用的是 “ 大锅水 ” ,根本不考虑水资源的有偿使用,用水要交水费的观念极其 淡薄。 1. 6 城市污水处理费尚未完全纳入水价的计价范畴:许多城市都在尝试着实现将污水处理费纳入城 市水价范畴,但是根深蒂固的传统思想在作祟,许多市民尚未意识到水价提价的必要性和紧迫性,而且大 部分人仅从个人私利考虑,使得在这一措施的付诸实践中困难重重。 2 水价改革势在必行、迫在眉睫 众所周知,随着城市化进程的加速,城市人口越来越多,在总人口中所占比例越来越大,城市规模也越来 越大,大城市和超大城市如雨后春笋势如破竹纷纷兴起。许多城市由于人口高度集中、工业的发展及社会 经济的提高, 其资源和能源消耗量巨大, 许多资源相继出现匮乏甚至难以维计, 而且对环境造成严重污染, 暴露出种种问题,表现出较差的可持续性,显然其尘封数十年的传统发展战略已受到质疑和挑战。

显然,水的问题也日益凸显,不单由于水资源匮乏而出现旱情,江南地区也出现了 “ 旱情 ” (这种 “ 旱情 ” 却不 是天然所为,而是人类自身酿的苦果,水污染严重到我们眼睁睁看着眼前的水资源而无法享用)。全国著 名的酒乡和轻纺业城市 —— 浙江绍兴水乡就由于 “ 酒缸 ” 和 “ 染缸 ” 而致使舍近取远,尽管境内河浜交叉纵横, 居民喝水也只好到外地花 70元一船(10t/船)去买。这很大程度上是与现行的水价有着千丝万缕的关系, 水的价格偏低、水价结构单一和商品化程度低,价格基本不反映成本变动.价格与价值相背离。现阶段我

国大中小城市普遍采用的水价结构是一部制单一水价结构,目前,全国实行阶梯式水价的城市只有 14个, 福建只有福州这一个城市正在酝酿采取阶梯式水价结构,作为沿海地区经济的强劲龙头之一的广东省实行 居民用水阶梯式水价的城市也仅有深圳。单一的水价结构已根本不能适应当今城市可持续发展的要求,原 因有二:其一、全国水源分布在时间和空间上不均匀,春夏多秋冬少,南多北少,而全年水价却始终如一、 南北双方实行相同的水价政策,不体现季节性和地域性:其二,实行单一的水价结构,导致了全国的水价 整体偏低,致使水资源浪费和污染严重。

毫无疑问, 水问题将成为 21世纪我国经济发展最突出的重大问题。 水的问题已成为当前影响我国社会经济 可持续发展的制约因素。而且,水资源的来源与分配间的平衡是通过水量的供需平衡及水环境的污染及治 理平衡来实现,所以随着城市的发展、城市化进程的加快,水价改革势在必行,我们只有通过水价结构的 改革来改观目前令人揪心的水现状。

黄河水价提高的必要性探求

黄河水价提高的必要性探求

摘要：黄河水资源是我国重要的淡水资源之一，同时也是沿黄流域城镇生活、工农业生产及生态用水的最主要水源。目前我国水资源严重短缺，尤其在黄河流域水资源总量不足，普遍缺水的形势下，黄河水定价偏低，黄河下游引黄渠首执行的是国家计委2006年7月1日调整后的水价，标准为农业用水0.01元/m3（4-6月份0.012/m3），工业用水0.085元/m3（4-6月份0.092/m3），因此，有人感叹百吨的黄河水却只有一瓶矿泉水的价格，这种低廉的价值，背离了黄河水真正的价值。在国家制定的《黄河近期重点治理开发规划》提到，开源节流保护这三面要齐头并进，其中以节流为主，保护为根本，强化对水资源的管理，全面进行水价

改革，在黄河流域推行节水技术和措施，提高黄河水价，提高人们的节水用水意识。

关键词：水价改革 黄河水价 必要性

从长远来看，水资源的问题将会是未来制约社会经济发展的一个重要因素。目前，我国的水资源只占到全球的百分之六，可这百分之六的水却是世界百分之二十二人口的粮食与饮水安全的保障，水资源短缺、旱灾时发，这些危险信号，一再提醒人们节约用水；沿黄流域所引用的黄河水价偏低，对用水缺乏强制的经济制约措施，人们节水观念不强，这都加剧了水资源的浪费，这些状况都使得沿黄流域内水资源的供需矛盾加剧，这对黄河水资源的科学配置以及可持续利用到造成了严重的影响，所以，进行黄河水价改革，势在必行；同时，在制定宏观经济发展战略一定要将水资源纳入考虑范围，从而形成水资源利用的良性发展格局。

1、水价改革的必要性

1985年，国务院颁布《水利工程水费核订、计收和管理办法》，这是我国现行的水利工程供水水价管理体系的基础，它是中央和地方政府相关部门，对水利工程进行规范管理以及供水有偿行为的依据。在1988年颁布的《中华人民共和国水法》中规定，使用供水工程所提供的水，应该要向供水单位按照相关的规定缴纳一定的费用。《水法》是我国最高立法机构所制定的，对水利工程有偿供水收取水费具有重要的法律依据，更是相关部门制定水利工程供水价格的基础。1997年国务院颁布的《水利产业政策》，政策指出，新建成的水利工程的供水价格应该要能够满足在扣除工程运行成本和费用支出、缴纳的税金、需要归还的贷款以后确保能够获得一定的利润。这些法律法规的出台，促进了我国供水价格的制定，并形成水价机制，推动了我国供水事业的发展，为我国国民经济的发展作出了贡献。可是我国水利工程在经济中的定位比较迟，水利管理机制还不够完善，还没有形成科学合理的水价机制，还存在一定的问题，为有利于水利工程的良性运行和可持续发展，对水价进行改革十分必要。

2、水价改革是社会主义市场经济体制的客观要求

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