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范文一：公共管理文献综述
《公共管理学》之文献综述
题目：非营利组织的作用
文献综述
——非营利组织的作用
一、非营利组织当前发展的状态
【引言】在公共管理中，政府的作用往往引人注目。然而，还有一种组织也可以发挥重要作用，这种组织就是非营利组织 (也称社会中介组织、第三部门、非政府组织 )。在现代社会，由于人类面对众多难以避免并且越来越尖锐的社会问题，人们逐步认识到，市场机制与政府机制的作用也是有限的。在我国 ,长期以来，由于种种原因，非营利组织在公共管理中的作用没有引起人们的足够重视。随着社会主义市场经济的发展和社会的转型 ,我国非营利组织日益增多，其作用也越来越大。而在公共事务复杂化发展的背景下，非营利组织的发展显得更加重要，并起着积极的作用。重视非营利组织的研究，对于改善我国的公共管理，具有十分重要的现实意义。
有关非营利组织的积极作用，学者们讨论的多数是以围绕非营利组织在中国的发展及其作用为主题的。根据在知网和期刊网上搜到的文章，有关公共政策制定的一共有863篇，下载了几十篇，经仔细研读后，现将我国的非营利组织在如下几个方面的积极作用概括如下：
（一）非营利组织在社会沟通中的作用
非营利组织通过沟通政府与企业、政府与社会、政府与市场，使社会在市场机制的作用下形成新的整合，从而发挥其桥梁和纽带作用。[黎民：《公共管理学》，第245页，高等教育出版社，2003年版]。然而在搜集的各种资料中，有些学者认为，地方政府的改革给社会非营利组织发挥作用提供了空间，社会非营利组织的兴起带动地方经济快速发展，也助推地方政府深化改革：地方政府在职能转变过程中，对社会非营利组织的治理结构和运作能力心存疑虑，不敢大胆授权，态度消极，而社会非营利组织的反应却相当平静。相形之下，学界热情推崇社会非营利组织，激烈批评政府管理方式。我国社会进步的大趋势，要求社会非营利组织健康发展并与地方政府良性互动。对此，需要细致分析改革开放、特别是进入市场经济建设以来，地方政府与社会非营利组织的互动情况。[吴一鸣：《浅谈地方政府与非营利组织的互动》]这就使得非营利组织在社会沟通中扮演着与
政府互动并协助政府做好监督、宣传等工作的作用，发挥了其良好的沟通效力。
（二）非营利组织在公共服务中的作用
非营利组织的基本功能就是为社会服务。公共性、公共精神是公共管理的本质特征和现实表现形式。而“公共精神既包括平等也包括参与。”［（美）罗伯特·D·帕特南著，王列、赖海榕译：《使民主运转起来》，第120页，江西人民出版社，2001年版。]国家发展和改革委员会宏观经济研究院、北京大学志愿服务与福利研究中心丁元竹学者在《公共服务与非营利组织的作用》中指出：非营利组织都致力于各种社会问题的解决，积极参加包括社区建设、地方自治、公共政策制定和执行在内的公共管理过程，在现代社会占据十分重要的地位。研究发现，非营利组织不光为社会提供了新的资源配置体制，满足了社会多元化的需求，而且已成为发展的重要力量。所以，非营利组织在日益增长的物质文化需求的今天，在公共服务领域里发挥着不可磨灭的作用。
非营利组织的非营利性决定了它的活动领域——般是营利部门不愿意涉足的领域,包括福利、慈善和环保活动,非营利组织的非营利性也使人们对于这些组织的信任度大大高于营利组织,为他们在某些领域竞争(医院、家庭护理、教育等)创造了条件。在我国，,社会服务是吸纳就业重要部门之一，而教育、卫生、文化和社会服务在吸纳就业人口中发挥重要作用。[国家发展和改革委员会宏观经济研究院、北京大学志愿服务与福利研究中心丁元竹学者《公共服务与非营利组织的作用》]
（三）非营利组织在扶贫事业中的作用
同样的，非营利组织在贫困事业中也具有举足轻重的作用。正如南京工业大学陈汝军在《我国非政府组织扶贫的措施及效果》提出：“非政府组织不以营利为目的，专心致力于社会公益事业的发展特性，使它能够在扶贫事业中相对于市场机制中的企业组织和政府机制中的政府组织具有很多优势。”王名著的
《NGO及其在扶贫开发中的作用》（载《清华大学学报》2001年第1期）中说道：“非政府组织的扶贫活动可操作性更强，具有较强的目标针对性且准确度高。非政府组织的成员有意愿和能力在贫困地区实地从事扶贫活动，因而能够获得第一手关于贫困人群的资料，了解贫困人群的需求，依据自身的组织特点向其提供具有针对性的援助。”非营利组织最大的特点是贴近群众，这不仅是地理意义上的
贴近，更是社会心理意义上的贴近。它要求自己的工作人员一定要深入民间，了解实际情况；而且有相当一部分成员就是来自社会基层组织。由于受社会公共物品的供应不足、信息不对称、分配机制失衡、自身先天不足等因素的影响，社会上产生了大量的弱势群体，他们维持基本生活都存在困难。[陈新民：《试论非营利组织在社会保障中的作用》]
而非营利组织植根于社会，能够从社会底层和社会弱势层面开展社会救助、福利服务等工作，改善了弱势群体的生存环境，保障了其最低的生活要求，遏制由于市场化带来的对弱势群体的冲击。[李珍刚：《论非营利组织在公共管理中的作用》，载《岭南学刊》2002年第6期]非营利组织在我国的扶贫事业中，发挥了积极的作用。非营利组织可以组织民众来帮助这些弱势群体，以自身行为带动和教育民众参与类似的活动，鼓励社会成员关注社会弱势人群，增强他们的社会责任感。
二、西方学者研究非营利组织作用
根西方国家对非营利性组织及其作用的研究较中国的早些。尤其是在美国，上个世纪80年代以前就形成了以耶鲁大学为中心的研究群体。笔者据在知网、万方网和期刊网以及百度文库、爱问等收到的文章，有关西方学者研究非营利组织的作用共有1485篇 ，下面将一些西方学者的部分观点展现如下：
美刊《非营利与志愿组织季刊》2007年第36卷发表了德克萨斯科技大学学者罗伯特·麦克唐纳撰写的文章《非营利组织创新研究：组织使命的作用》。文章指出，非营利组织正承受着越来越商业化的压力，越来越关注经济效益。本文调查指出，通过向成员传播使命感可以促进非营利组织的创新，提升组织绩效。同时，他还强调由于寻求资助的机构不断增加，财政支出的转移以及营利组织的服务越来越人性化，非营利组织正面临着巨大的生存压力。为了发展，非营利组织要通过创新来寻找竞争优势。管理者越来越像企业家，要在保持财政运转良好和实现组织使命间寻找一个平衡点。由于缺少对绩效的评估，通过过程中的发展和创新，非营利组织同样可能完成其使命。
美国约翰-霍普金斯大学萨拉蒙教授主持在全球42个国家开展的国际非营利
组织比较项目 ，对全球不同地区非营利组织的状况和作用作了较详尽的阐述和比较。他指出：“无论从占国家支出还是吸纳就业而言，非营利组织都构成区域中的重要经济力量。各国非营利组织的规模，平均约占GDP的4.6%，占非农就业人口的5%，占服务业就业人口的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%。”这也是西方学者非营利组织的作用进一步的鉴定。
20世纪的最后20年 ,全球范围内出现了一个令人瞩目的现象———非营利部门的兴起。作为对“政府失灵”和“市场失灵”的解决方案 ,这一现象部分地可以看作是对20世纪70年代开始的西方公共部门管理危机的回应 ,也与80年代以来遍及各国的行政改革浪潮和90年代后治理理论的流行相互呼应。非营利部门在世界各国都已日益构成了一股非常重要的社会力量 ,从协会、基金会 ,到民办的非营利性的学校、医院、社会服务机构等 ,它们通过独立自治与志愿参与的机制 ,实现着多样的公共需求 ,共同致力于改善人类的生活。[美国莱斯特?M．萨拉蒙等著，贾西津、魏玉等译《全球公民社会:非营利部门视界》]
美国一直被认为是非营利活动的温床。美国的非营利组织活动有着悠久的历史，19世纪托克维尔在《论美国的民主》中便观察到美国社会的一个重要特点是各种志愿组织的活跃。根据美国税法501C3，美国的非营利组织包括宗教、慈善、教育、科学、公共安全实验、文学、促进业余体育竞争或防止虐待儿童或动物等七个方面，在这些方面的非营利性、非政治性组织才可以作为慈善组织，申请获得税收优惠。美国的非营利组织主要分布在社会和法律服务、公民权益、教育、医疗、文化艺术等方面，如有2/3的社会服务机构、一半左右的大学、一半以上的医院、70％的博物馆、艺术馆和几乎所有的交响乐团都是私立非营利机构；如果按总开支算，医疗组织占总数的一半以上，医疗与教育合计可以占到总开支的4/5。[科迪维拉(2001)，【美】安吉洛·M.科迪维拉着，张智仁译，《国家的性格》，上海世纪出版集团]
而西方学者研究非营利组织的优势及作用被我国学者吴锦良总结为以下几个方面：（1）促进经济增长；（2）增加就业机会；（3）提供公共物品和弥补政府缺陷；（4）增加资源利用的透明度和合理性；（5）扩大社会公平；（6）培养人们的互助协作精神；（7)协调、监督国际事务。
三、笔者对非营利组织的积极作用阐述一些观点
（一）增强公共领域灵活性
非营利组织的生存空间是以公民社会的成长、公共选择的需要以及市场和政府失灵的存在为前提的，并在一定程度上起了一定的弥补作用。特别是在在公共领域中，非营利组织不仅能对政府起补充作用，而且还能克服在有些情况下政府和市场都会出现失灵的问题。非营利组织比政府更能体察民情，并迅速、灵活地对眼前发生的变化作出反应。非营利组织已成为政府和市场之间平衡的杠杆，能够及时有效地将政府和市场在都不能做的情况下维护好公共领域的权利，为人们提供良好的选择性。
（二）促进和谐社会的构建
非营利组织作为当代人类社会的一项重要的组织创新，在在促进社会民主、倡导社会文明中和实现社会和谐发挥着越来越重要的作用。如今，党的十七届六中全会的暖风吹动下，党和政府更加重视人民生活的文化内容，深化文化体制改革也为非营利性组织提供了更加良好的平台。非营利组织所倡导的关心人类发展、互助互爱、营造充满文化的氛围，以及其坚守的人道主义精神也正如春风扑面，给社会带来安详和谐的新鲜空气。
（三）易于推动社会公益事业的发展
非营利组织推动开展公益性事业的发展主要特点在于供给形式，这里无论是实物的捐赠还是体力的劳动，非营利组织提供的都是无偿的。而其在一些社会教育、计划生育、社会扶住、再就业、义务劳动、文体活动等领域发挥着不可抹磨灭的作用。作为企业，由于本身以盈利为主，对于上述领域方面的问题解决起来就有很大的困难；而对于政府，虽然它属于为人民服务的载体，资金、人员、机构的设置等多方面的因素并不能高效的解决如上问题。而非营利性组织正能与政府合作，更有效地推进这些公益事业的发展，提供无偿的帮助。例如扶贫基金会、希望工程、中国计划生育协会等等。
【后记】本文以非营利性组织在当今中国的积极作用为主线进行各类文章、文献的搜索而集，引用国内一些学者的思想观念以及结合自我认识，对非营利性组织的作用积极性大胆论述。另外，借鉴西方著名学者关于非营利性组织的作用描述，
并结合我国学者对西方的一些观点进行了精炼概括。与此同时，大胆提出自己对于非营利性组织的积极作用提出自己的见解。虽然内容有些干枯，并且没有花太多的时间仔细研读大家著作，不免会有生涩的地方。
然而，非营利性组织并不是像玉一样的完美无瑕，它就像政府和市场都会失灵一样，也有其瑕疵和局限。但非营利性组织作为一种特殊的组织形式，以它自身所特有的性质和优势，在当代世界各国发挥着不同程度的作用，其发展所在的领域也在悄无声息的慢慢变化，它的重要性在当今社会也愈来愈被重视。
【参考文献】
1、黎民：《公共管理学》，第245页，高等教育出版社，2003年版
2、吴一鸣：《浅谈地方政府与非营利组织的互动》
3、科迪维拉(2001)，【美】安吉洛·M.科迪维拉着，张智仁译，《国家的性格》，上海世纪出版集团
4、（美）罗伯特·D·帕特南著，王列、赖海榕译：《使民主运转起来》，第120页，江西人民出版社，2001年版
5、国家发展和改革委员会宏观经济研究院、北京大学志愿服务与福利研究中心丁元竹学者《公共服务与非营利组织的作用》
6、南京工业大学陈汝军在《我国非政府组织扶贫的措施及效果》
7、王名著的《NGO及其在扶贫开发中的作用》（载《清华大学学报》2001年第1期）
8、陈新民：《试论非营利组织在社会保障中的作用》
9、美国莱斯特?M．萨拉蒙等著，贾西津、魏玉等译《全球公民社会:非营利部门视界》
10、李珍刚：《论非营利组织在公共管理中的作用》，载《岭南学刊》2002年第6期
11、何增科主编：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2002年版
12、吴锦良：《政府改革与第三部门发展》，中国社会科学出版社2001年版
13、http://theory.people.com.cn/GB/16010835.html
14、http://www.doc88.com/p-6320416539.html
范文二：公共管理前沿文献综述
中国公共管理研究前沿报告
我国的公共管理理论与实践有着悠久的历史，但由于众所周知的原因，现代公共行政与公共管理研究和教育直至20世纪80年代才得以恢复和重建。1999年5月，国务院学位委员会第17次会议决定设立公共管理硕士（MPA）专业学位，这为我国公共管理学科的制度化建设迈出了一大步。六、七年来，公共管理学科发挥“后发”优势，获得了较快、较大的发展① 。
本报告以中国大陆发表的公共管理研究文献为研究对象，暂不包括中国台湾、香港、澳门地区的同类文献；在公共管理研究文献的选取上，多与常用的“公共行政”相类，而不与国务院学位委员会颁行的公共管理一级学科所包含的二级学科完全一致；或与国家自然科学基金“宏观管理与政策学科”中的“公共管理理论与方法”的范围大致相同，不包括“三农问题”、“公共卫生与社会保障”、“社区治理”以及“公共安全与危机管理”等专业领域，尽管这些领域在近几年已成为公共管理的热点问题②。考察年限以2006年为主，但鉴于我国还没有发表过类似的研究报告，本报告也回溯了此前的一些重要文献。因此，本报告也可以看作为近年来中国公共管理研究的前沿报告。
一、主题的确定
除期刊数据库以外，公共管理学的重要文献主要集中在《公共行政》（中国人民大学复印报刊资料）、《中国行政管理》、《公共管理学报》以及各级“党校（行政学院）学报”中，部分分布在政治类（如《政治学研究》）、管理类（如《管理世界》）、综合类（如《学术月刊》与《经济社会体制比较》）、文摘类（如《新华文摘》和《中国社会科学文摘》）期刊上。此外，电子刊物也拓展了中国公共管理研究的阵地，如中国行政管理杂志社2006年底创刊了《中国公共管理评论》（英文版）和《中国公共管理》等两种电子刊物。
基于以上分析，我们主要通过两种途径来考察公共管理研究的主题：第一，统计2006年《公共行政》、《公共管理学报》和《中国行政管理》所载文献的关③键词。之所以选取这三种刊物是因为《公共行政》涵盖面广，信息量大，筛选严谨，结构合理完备，成为国内最有权威的专题文献资料选编；《公共管理学报》的论文选题前沿，研究深入，具有高起点、高质量的显著特征和较强的新颖性④；《中国行政管理》是“管理学类第一位、中国政治类第三位”的核心期刊，选登论文具有理论性与实践性相结合的特点。这三种期刊可以集中反映公共管理学领域的基本发展态势。第二，在第一步析出的关键词的基础上，参考2001年以来陈庆云、陈振明、董克用、胡伟、蓝志勇、林尚立、王乐夫、薛澜、张康之、朱① 薛澜对此有过详细考察，参见“公共管理与中国发展：公共管理学科的回顾与前瞻”，《管理世界》2002年第2期。
② 参见国家自然科学基金委员会管理科学部主编的《管理科学发展战略：暨管理科学“十一五”优先资助领域》（科学出版社，2006年）一书中对“宏观管理与政策学科”的分类。同时，该书对1994年至2003年期间“公共管理理论与方法”以及各专业领域的发展态势作了统计分析。
③ 按照关键词的族进行统计，把相似的关键词纳入一族，如“公共治理”族包括：治理理论、善治、地方治理、社区治理等，同一篇文章有一个以上的相似关键词，只计算一次。 所确定的关键词族应具有理论和实际内涵，例如在实际关键词统计中，“改革”、“创新”与“体制”等关键词出现频数最多，但我们没有把它收录在内，但在总结公共管理学的研究特点时，我们会考虑这一数据。
④ 参见王鸿谦、肖湘：“《公共管理学报》2004—2005年载文统计分析”，《公共管理学报》2006年3期。
立言等关于公共管理学科体系的文章，确定一系列关键词，然后利用这些关键词在“中国期刊全文数据库”中进行检索，获取近5年来的文献数量①，以此来反映被检索领域在整个公共管理学科的研究情况。除上述两种途径以外，本文在数据搜集与文献分析过程中还应用“中国引文数据库”、“维普全文期刊数据库”以及一些期刊的年终“总目录”进行了补充性检索。有些补充性的结论由此途径得出，下面不再一一注明。
第一种途径的考察结果显示，在《公共行政》中，“公共管理”、“公共治理”与“公共行政”三个关键词频数最高而且比较均衡；在《中国行政管理》中， “绩效评估”、“人力资源”与“地方政府”备受关注；在《公共管理学报》中，“公共管理”、“公共治理”与“非政府组织”等主题得到了最多论述。这种状况反映出前述三种期刊的不同特点。从《公共行政》的统计数据来看，公共管理学科中还存在不同的“范式”之争，但“治理”与“善治”理念已得到普遍认同，作为
②重要治理主体的“非政府组织”受到关注；公共管理的价值取向也受到关注，
公共性、公平、正义等主题成为人们讨论的重点；同时，作为善治与公共价值实现工具和程序的“绩效评估”、“电子政府”③和“民主参与”等主题也占据了重
表1 2006年三种刊物前十位关键词频次
在第二种途径中，采用的关键词包括：“公共管理”、“治理理论”、“公共政策”、“公共利益”、“公共财政”、“公共产品”、“民主参与”、“服务型政府”、“政府绩效”、“政府间关系”与“非政府组织”等。从考察结果来看，“公共管理”④、“公共产品”⑤、“公共利益”①、“非政府组织”②与“公共政策”成为近五年来① 检索路径是：采用高级检索，选择“经济政治与法律”目录中的“中国政治、国际政治”、“国家行政管理”、“管理科学”、“宪法、行政法与地方法制”数据库中的“核心期刊”，采用“关键词”的“精确匹配”进行检索。在具体检索中采用多轮检索，选择其中的最佳检索策略并以此确定命中的文献数目。另外，由于网络数据库与纸质出版物有时间差（检索时间为2007年1月4日），因此2006年的相关数据比实际要小。 ② 2006年由《学术月刊》编辑部与《文汇读书周刊》编辑部联合发起的“2005年度中国十大学术热点” 评选中，“非政府组织研究”名列第六。这一研究方兴未艾，势头强劲。
③ 在“电子政府”、“电子政务”与“数字治理”等研究领域，汪玉凯、徐晓林、张成福等的研究成果被引频率较高。判断依据主要来自“中国引文数据库”的检索数据，由于依据的单一性和引文的时间差问题，本结论只作参考。下同。
④ 关于公共管理范式问题，陈振明、陈庆云、季明明、王乐夫、王惠岩、赵景来、张康之等的研究成果被引频率较高。
⑤ 对于“公共产品”问题，黄志冲、黎炳盛、林万龙、陶勇、王国华、吴士健、熊巍、叶兴庆、张军等人
研究的热点。（见图1）“治理理论” ③、“服务型政府”④、“政府绩效” ⑤、“公共财政”、“民主参与”等研究领域广受关注。同时，“政府间关系” ⑥这一论题在核心期刊中的文献相对较少，但除“中央与地方”外，“省管县”、“县乡关系”和“乡村关系”在一般学术期刊中，已成为讨论的焦点。
图1 中国期刊网关键词检索数据
根据以上两种途径为主的统计数据以及文献分析，我们认为2006年中国公共管理研究具有以下主要特点：
第一，“体制改革”与“制度创新”是公共管理学界常论常新的议题。上述图表中没有体现“体制（制度、机制）”、“（政府）改革”和“（政府）创新”等关键词的频数，但在关键词统计与数据库检索中，这类关键词的频数很高，在《中国行政管理》和“期刊全文数据库”中远远超过其他关键词。这反映了学者们对我国正不断进行着的社会变迁与行政体制改革进程的高度关注。
第二，在公共管理研究范式的讨论中，争辩公共行政、公共管理、新公共管理、公共治理等概念的异同仍是重要话题，但论者的着眼点已不再停留于概念上面，而是更多地转向思考公共管理的本质、使命与定位以及学科资源整合等问题。
第三，“治理理论”日益成为人们讨论的前沿与热点。在关键词统计中，我们发现“民营化”、“市场化”等词汇仍然频频出现，但“多中心体制”与“多元主体”已经成为热点话语。关于“非政府组织”、“公共产品”、“社区治理”与“乡 的研究成果被引频率较高，而且涉及到农村公共品供给的较多，这些学者多数具有经济学背景。 ① 对于“公共利益”与“公共性”等问题，蔡立辉、麻宝斌、李春成、孙柏瑛、王乐夫、王成栋、张康之、张庆东、周志忍等人的研究成果被引频率较高。
② 对于“非政府组织”与“公民社会”等问题，何增科、贾西津、康晓光、李景鹏、唐士其、王名、俞可平、郁建兴、赵黎青等人的研究成果被引频率较高。
③ 对于“治理理论”，何增科、胡仙芝、孙柏瑛、徐勇、俞可平、郁建兴、赵景来等人的研究成果被引频率较高。
④ 对于“公共服务”和“服务型政府”等问题，陈振明、迟福林、胡象明、李军鹏、刘俊生、刘熙瑞、宋世明、沈荣华、唐铁汉、王乐夫、杨团、谢庆奎、周志忍、朱光磊等人的研究成果被引频率较高。 ⑤ 对于“绩效评估”问题，蔡立辉、马宝成、彭国甫、徐邦友、臧乃康、张璋、张定安、周志忍、卓越等人的研究成果被引频率较高。
⑥ 对于“政府间关系”问题，鲍静、薄贵利、戴均良、华伟、贺雪峰、金太军、刘君德、刘小康、潘小娟、孙学玉、唐兴霖、汪宇明、王佃利、王健、伍开昌、徐勇、于鸣超、周振鹤等人的研究成果被引频率较高。
村治理”的研究也占了更大的分量。这反映出近年来我国非政府组织发展较快的态势以及进一步发展的要求，反映出农村公共产品供给需求强烈与城乡社区建设蓬勃发展的现实。
第四，研究者开始将相当的注意力从“行政效率”转向公共管理的“公共性”。“公共性”、“公共利益”与“公民参与”等议题得到了前所未有的关注。强调“公共性”与“公共利益”，其理论意义在于它是公共管理学合法性的重要支柱①，其现实意义则在于它回应了经济社会发展中带来的社会问题，对矫正片面追求微观效率给社会带来的严重后果有非常重要的作用。近年来，失地农民、拆迁、医疗、就业、贫富差距、腐败、环境等问题对于经济社会发展的影响不断上升，政府的公共性与政府能力不断受到关注。
第五，在政府创新研究方面，研究者较多关注服务型政府与责任政府以及作为其实现程序的公民参与和作为工具的绩效评估。在政府绩效评估研究中，研究者将主要精力集中在政府绩效评估的体系建构与评估方法上。在这些领域中，理论界与公共管理实际部门之间的相互推进作用表现得尤为显著。
第六，公共管理的社会维度日益凸现。它既体现为人们日益重视社会组织作为公共管理主体的角色，体现为公众对公共政策的参与，也体现在“医疗卫生”、“社会保障”、“劳动就业”与“弱势群体”等方面的社会政策越来越成为公共管理关注的对象。
第七，行政区划与政府间关系成为近几年人们关注的现实问题。其关注点主要集中在“省管县”、“县乡关系”与“乡村关系”的改革与处理。基层政府，尤其是乡镇政府成为研究者关注的重点。这也可看作是新农村建设上升为国家战略在公共管理学界的一种反映。
基于以上分析，本报告将上述主题中最具有普遍性、理论性与争论性的四个方面进行报道：公共管理学的范式之争与理论体系的整合、治理理论的引入及其本土化、政府创新的理论与实践以及政府间关系。在这四个前沿主题的报道过程中，“公共利益”、“公共性”、“公共产品供给”、“服务型政府”、“公民参与”与“绩效评估”等论题都将在相关的位置得到阐述。
二、公共管理学的范式之争与理论体系的整合
对于一个发展时间不长、知识更新很快并且一直面临学科内部整合的综合性学科而言，公共管理研究中始终存在的一个核心议题就是理论范式问题：它是否存在知识核心？是否能称为一门科学？
蓝志勇曾在Administration and Society杂志2000年第2期发表“A Paradigmatic View of Public Administration Research: An Empirical Test”一文，其中引用了两位公共管理领域知名学者的对话。一人问：“拥有一个指导公共管理研究的范式很重要吗?我们是否正在形成一个范式?若存在范式，哪一个是最有前途的?”另一人的回答分别是：“不是很重要”，“没有形成”，“我提出的范式最重要”。作为对这一对话的延续与回应，蓝分析了1993-1995年间发表在美国8种公共管理权威期刊上的634篇论文，勾画出了指导当代美国公共管理研究的范式观，并建立了包括三个层级的公共管理范式模型。他认为，一级范式的假定是，公共管理区别于一般性管理；研究内容是，公共性质的地位；问题是，如何改进公共部门工作。基于这种分析，蓝认为有关公共管理领域是否具有传统上所认可的学科范式的争论正越来越不重要，重要的是公共管理学者具有清醒的学科自我① 张康之：“论‘公共性’及其在公共行政中的实现”，《东南学术》2005年第1期。
意识以及对学科知识核心及其与其他学科之间的关系有更为清晰的把握。2005年，蓝的这篇文章译成中文在《公共管理学报》第3期上发表。
之所以引用蓝的这篇文章，是因为近年来中国公共管理学界似乎面临着美国学者几年前的问题。近年来，在中国公共管理研究中，“传统行政”、“公共行政”、“公共管理”、“新公共管理”等“范式”不断被提出。有人认为这些“范式”可以同时共存，也有人认为这些“范式”是替代性的。多种“范式”共存导致了人们使用的概念体系上的差异。
与公共管理研究范式之争直接相联系的问题就是公共管理学的性质、使命与定位。对此，林尚立认为，公共管理是有明确管理对象、管理主体和管理原则的管理活动：对象是公共资源，主体是以政府为核心所形成的政府、市场社会多元统一的公共治理体系；原则是公共性、公正性和效益性的有机统一①。王乐夫则把公共管理的基本特征归纳为管理主体的多元化、管理基础的社会化、管理结果的责任性及管理过程的互动性等四个方面,认为治理是公共管理实现的最佳形式。②在较早时候，张康之也表达了类似看法。他认为，公共管理理论的发展与转变打破了行政管理主体的一体性、政府存在的唯一性和公共产品供给的垄断性；把行政管理的主体中心主义转变为客体中心主义；从强调权力中心转变到强调计划与项目的有效性，强调服务中心；把效率中心主义转变为成本中心主义；把个体利益主义转变为公共利益中心主义③。
公共管理学的性质、使命与定位是与某种价值判断相关联的，这种价值判断就是公共管理的“公共性”。与此相关的问题是：公共管理的主体是以公共性为使命的吗？什么是公共性？公共利益是否存在？这些问题的争论主要表现为经济学与政治学理论预设之间的对决。
林尚立认为，公共管理学科的历史起点和逻辑起点都在政治学。这种血缘关系决定了公共管理学的核心价值和现实使命与政治学具有内在一致性，如同工商管理学的核心价值和现实使命与经济学具有内在一致性一样。经济学解决的是创造财富的行动；政治学解决的是创造有序的公共生活行动。经济学的理论与价值观在于激励人们追求“实际利益”，其使命是如何使财富增长成为可能；政治学的理论与价值观要求人们维护公共利益，其使命是如何在资源稀缺的条件下，创造使人们的无限欲求得到最大满足的有序的公共生活。有学者回溯了人们对公共利益内涵的探索，指出洛克在《政府论》中否定了政府的基础在于君权神授或弱肉强食的“丛林法则”，提出人类为摆脱“自然状态”和“战争状态”而选择 “共同体状态”。这种“共同体状态”就是公共利益的合法性基础，用微观效益理论替代国家层面上公共利益的宏观认识的做法，带来了巨大的社会后遗症④。
经济学家对是否存在“公共利益”这一问题的讨论是从“效率”出发的。经济学中所谓效率，是指经由一个自由市场选择过程，每个个体的福利都能够得到改进的状态。在这样一个定义中，“效率”与“公正”是融为一体的，所谓公正就是每个个体的自由选择。这种个人主义的方法论使得他们不认可超越每个个体的所谓“公共利益”。肯尼思?阿罗认为，不存在一个理想的规则，能使社会或任何一个集体，从个人的序数偏好得出社会的偏好与选择，即不存在集体决策的理想方式。这即是阿罗“不可能性定理”。1998年诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森①
② 林尚立：“公共管理学：定位与使命”，《公共管理学报》2006年第2期。 王乐夫：“从‘公’与‘共’的异同看公共管理的基本特征及其实现形式”，《内蒙古财经学院学报(综合版)》2006年第2期。
③ 张康之：“公共管理：社会治理中的一场革命（上）”，《北京行政学院学报》2004年第1期。 ④ 蓝志勇：“公共管理中的公共性问题”，《中国行政管理》，2006年第7期。
则进一步提出了“帕累托自由不可能定理”，他强调在社会选择层面，个人自由与帕累托状态是不相容的。那么，社会集体行动何以可能呢？在经济学视角内，公共选择理论似乎提出了一个退而求其次的解决思路。公共选择理论的核心思想是：存在两类行为选择，对规则的选择和规则之下的行为选择。不同个体之间存在利益冲突，达成一个包容所有人利益的集体行动是不可能的，但如果能首先确认一个规则，这个规则规定了采取集体行动必须满足的条件和程序，如果这个规则得到了一致同意，那么执行这个规则而形成的任何决议逻辑上也就是一致同意的结果。但在公共选择理论中，形成集体行动规则的立论基础只是“总成本最小化”，按照这一原则，仍然无法避免集体行动可能对个体利益形成实质性伤害。
作为对上述经济学与政治学理论假设之间紧张关系的解决，有学者引入了哈贝马斯程序主义的商议民主政治理论。哈贝马斯指出，一个民主国家的理性宪法体现了一种预先确立的、抽象化的原则性社会契约，它是一切具体共识和妥协的基础，在多元冲突的社会中，宪法代表一种形式的共识。宪法规定了每个人的公民身份，在宪法之下，公民们就集体事物在公共领域之内展开自由的讨论，以形成主体间的共识。由此形成的共识体现的是一种实质性的公共利益，其合法性来自于形成共识的过程本身的合法性。与卢梭相比较，哈贝马斯同样强调了人民主权是政治的合法性来源，不同之处是哈贝马斯强调了形成公共意志必须经由公民参与公共领域之内明达理性的讨论这一程序性原则。而与公共选择理论相比，后者的立论基点是集体行动的经济效率，哈贝马斯的立论基点是集体行动的政治合法性，二者同样强调惟有经过合理的程序才能形成合理的公共利益，不同之处在于，哈贝马斯强调了公民在公共领域之内对政治的直接参与，从而赋予了程序主义民主更强的合法性。基于此，有学者指出，确认公共利益合法性的必要条件是：认定公共利益须有程序的合法性、须有公众广泛参与下形成的共识、须对可能的
①受损者进行合理补偿。
公共管理理论发展与学科整合的第二个途径就是对公共管理主体的整合。 在今天，伴随着公共管理主体的多元化发展，公共管理的模式也发生了重大变化。有学者从政府、非政府公共组织和民众三种主体间的关系演变的视角，提出了政府管理向社会治理演变的“两阶段说”，同时将公共管理划分为“政府管理的集权化”、“政府管理的民主化”、“政府管理的社会化”和“社会治理的自主化”、“社会治理的多中心”等五个不同模式，从而“不但使公共管理的全貌得以昭然，澄清了政府管理与公共管理的关系，同时打通了政府管理、公共管理和社会治理等概念间的隔阂，整合了有关行政改革、非政府公共组织及公民社会的研究，理清了公共管理实践的发展脉络”②。
从“管理主体”视角整合公共管理理论就必然涉及公共管理主体性质的假设。有学者认为，公共选择理论的“经济人”假设与其所反对的“公共人”假设一样，都是一种极点式人性假设，它在公共管理领域的运用必然存在限度。从人的自然性、社会性和文化性来看，人性介于绝对自利与绝对他利两个极点之间，是一定条件下的“非此即彼”和“亦此亦彼”相统一的“线段式人性”。按照“线段式人性论”，公共管理中的人应是对多种利益权衡的“比较利益人”③。作为这一思① 苏振华、郁建兴：“公众参与、程序正当性与主体间共识：论公共利益的合法性来源”，《哲学研究》2005年第11期。
②
③ 陈庆云等：“公共管理理论研究：概念、视角与模式”，《中国行政管理》2005年第3期。 陈庆云等：“比较利益人：公共管理研究的一种人性假设——兼评‘经济人’假设的适用性”，《中国行政管理》2005年6期。
考的展开，陈庆云等在《中国行政管理》2005年第7－11期上连续发表了《论公共管理中的公共利益》、《论公共管理中的政府利益》、《论公共管理中的社会利益》、《再论“公共管理社会化”》和《论公共管理中效率与公平的关系及其实现机制》等系列文章，广泛深入地讨论了公共管理的主体与价值问题。
对管理主体性质的重新假设对于缩小经济学与公共管理学之间的理论鸿沟、整合两个学科的重要理论资源具有重要意义。但对主体性质的假设并不具有独立存在的意义和价值，必须在其基础上建立起一整套理论。目前，我们还没有看到这样的系统理论。
公共管理学理论发展与学科整合的第三个途径就是对公共管理客体的整合。对此，有学者认为公共管理的逻辑起点是“公共问题”①，有学者认为公共管理的对象是公共资源②，也有的认为是“社会公共事务”③。通过争论如果能够取得较为一致的看法，将有利于形成公共管理学科共同的话语基础，也有利于整合经济学当中关于集体行动与公共物品等较为成熟的理论资源。
从上可见，在中国，关于公共管理的基本理论问题已经达成了较多共识：人们普遍地将公共管理学定位于公共性（公益性、公正性）；不再将公共管理主体局限于政府，而更多理解为由政府、市场、社会组织甚至公民组成的多元主体；将公共管理客体指向公共资源或公共产品与公共服务。但在中国，还远未形成一个融价值体系、主客体以及相关学科的有用理论资源于一体、具有完整、单一逻辑的公共管理理论。
马骏对公共管理研究中存在的问题进行了系统表述。他认为，公共管理学是一个“没有发展出一个具有普遍意义的公共行政理论”的学科，而且中国公共行政学普遍缺乏理论上的对话与争论，没有关于公共行政学的理论与方法的反思，具体表现在：研究中心的非中国化（将研究的重点放在美国和其他西方国家的公共行政学理论和实践）、研究方法的非规范化（没有遵循实证研究、诠释研究和批判研究各自的研究方法）、缺乏对真实世界的了解（理论没有事实支持，也不能从事实得到理论）以及缺乏指导实践的能力④。
对于研究中心的非中国化问题，研究者并不完全持反对态度。有学者认为，由于公共管理学科在我国十分年轻，学习和借鉴国外的理论、范式、方法、术语以及学科建设的经验必不可少。目前我国公共管理的理论，不少都是由海外特别是西方引进的，国际学术界在公共管理学科确实也形成了相对比较成熟的方法、概念和范畴，有些是带有一定的普适性的。在中国公共管理学科基础还十分薄弱的情况下，国际化战略是中国的公共管理学科迅速提升研究水平和实现超常规、跨越式发展的一个重要杠杆。同时，公共管理的本土化与国际化是并行不悖的，而且只有在国际化的视野下我国公共管理学的本土化才能真正提升档次，才能真正在世界公共管理学科中占有一席之地。⑤一些具有国内外双重背景的学者更是基于美国向外学习的历史经验、美国公共管理发展历程以及中美两国的可比较性等方面，热情鼓励中国正确地向美国等先发国家学习公共管理的理论与实践⑥。 ①
② 王乐夫：“试论公共管理的内涵演变与公共管理学的纵向学科体系”，《管理世界》2005年第6期。 林尚立：“公共管理学：定位与使命”，《公共管理学报》2006年第2期。
③ 陈庆云等：“公共管理理论研究：概念、视角与模式”，《中国行政管理》2005年第3期。
④ 参见马骏主持的“公共行政学研究方法的探索与思考”专题研讨：“中国公共行政学研究的反思：面对问题的勇气”，《中山大学学报》2006年3期。类似看法还可参见朱立言：“公共管理学科发展的动力与源泉”，《公共管理学报》2006年第3期。
⑤ 胡伟：“公共管理学科建设的若干战略思考”，《公共管理学报》2006年第3期。
⑥ 参见蓝志勇：“从公共管理视角看美国的发展经验和中国面临的挑战”，《中共浙江省委党校学报》2006年第5期；“美国公共管理学科的发展轨迹及其对中国的启迪”，《中国行政管理》2006年第4期；“它山之
必须指出，尽管人们对中国公共管理理论与方法的研究进展表示不满，但从1994到2003的十年时间里，“公共管理的理论与方法”已经成为国内宏观管理与政策科学领域年均成果增长速度最快的五个领域之一①。近期关于方法的重视主要表现在对公共行政学实证研究方法的介绍和强调②，对定性研究③、比较研究方法④的介绍等。此外，国外关于案例研究、访谈、问卷调研、实证调查等方法也随着一系列译著的出版而被引入我国，其中2006年翻译出版的主要图书有：《政治学理论与方法》、《政治科学研究方法》（上海世纪出版集团）、《政治学研究方法指南》（北京大学出版社）、《政治科学新手册》（三联书店）等。此前，重庆大学出版社2004年出版的“万卷方法”丛书也收入了英国Sage出版社方法论
⑤丛书中的部分书目。国外较为成熟研究方法的引入对中国公共管理研究具有重
要意义，这一点可能会在今后几年中显现出来。
三、治理理论的引入及其本土化
自世界银行1989年首次使用“治理危机”一词至今，已经有17年了。在今天，治理理论已形成较为完整的概念体系，并在英美等国产生了卓越的研究机构，大量关于治理理论与实践的研究成果陆续问世⑥。
1998年，英国学者杰瑞?斯托克（Gerry Stoker）在对各种流行的治理概念进行梳理后,提出了治理的五个核心观点：（1）治理关注治理过程中在政府之外（但也包括政府）的组织机构；（2）治理明确指出存在边界和责任上的模糊；（3）治理安排使参与其中的行为主体和组织间产生了复杂的依赖关系；（4）网络是治理实践的主要形式；（5）治理研究认为政府可以用很多除了利用其权威与立法能力之外的其他工具影响最终结果。⑦而就治理主体而言，治理理论不仅强调政府、社会组织与公民等多元化治理主体，而且强调政府本身的结构也需要多元化。当代中国地方政府机构改革陷入困境的深层次原因就在于地方治理结构单一化。⑧
治理的目标是善治，是使公共利益的最大化。其本质特征在于，它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的最佳状态。俞可平归纳了善治的六个要素：合法性、透明性、责任性以及法治、回应和有效⑨，后来他又加入“参与”、“稳定”、“廉洁”、“公正”等,将其扩展为十大要素⑩。
以“治理”代替“统治”或“管理”，源自于人们在社会资源的配置中既看 石如何攻玉？”，《公共管理学报》2006年第4期。
① 国家自然科学基金委员会管理科学部：《管理科学发展战略：暨管理科学“十一五”优先资助领域》，科学出版社，2006年，第176页。
② 参见马骏主持的“公共行政学研究方法的探索与思考”专题研讨：“中国公共行政学研究的反思：面对问题的勇气”，《中山大学学报》2006年3期。
③ 牛美丽：“公共行政学观照下的定性研究方法”，《中山大学学报》2006年3期。
④ 阿伦德·利普哈特：“比较政治学与比较方法”，《经济社会体制比较》2006年第3期；查尔斯·C.拉金：“使比较研究可信”，《经济社会体制比较》2006年第3期。
⑤ 书目包括《案例研究：设计与方法》、《案例研究方法的应用》、《调查研究方法》、《量表编制：理论与应用》和《研究设计：定性、定量与混合研究方法》等。
⑥ 其中最为著名的是来自英国的罗兹、格里·斯托克和来自美国的埃利诺·奥斯特罗姆，他们分别主要从政治学与经济学视角阐释这一公共管理学的重要理论，代表著作有斯托克主编的姊妹书籍《英国地方治理的新政治》、《英国地方治理的新管理》以及埃利诺·奥斯特罗姆的《公共事务的治理之道》、《制度激励与可持续发展》和《公共服务的制度建构》等。
⑦ 斯托克：“作为理论的治理：五个论点”，载俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第34页。
⑧ 张紧跟：“治理结构多元化:地方政府机构改革的新思路”，《公共管理学报》2006年第2期。 ⑨ 俞可平：“治理和善治：一种新的政治分析框架”，《南京社会科学》2001年第9期。
⑩ 俞可平：“论政府创新的若干基本问题”，《文史哲》2005年第4期。
到了市场的失灵，又看到了政府的失败。从这一点来说，治理理论超出了“传统公共行政”与“新公共管理”的局限性。另一方面，治理理论汲取了制度经济学中“多中心治理”与“集体行动”理论以及政治学中“第三条道路”和“社群共同体”思想①，融合了经济学与政治学的理论资源，从而缓解了经济学与政治学在理论预设上的对立，在某种程度上推进了两个学科资源的整合。从这一点来看，治理理论似乎又超越了公共管理理论的范式。
“治理”理论在西方一出现，就迅速引起了中国研究者的关注，其引进、讨论几乎与西方同步。国内最早介绍“治理”或者“治道”的文章，可能是发表在“公共论丛”《市场逻辑与国家观念》专辑（1995年）上署名知贤的论文：《GOVERN ANCE：现代“治道”新概念》。此外，徐勇的论文《Governance：治理的阐释》(1997年)、毛寿龙的专著《西方政府的治道变革》(1998年)、俞可平的论文《中国公民社会的兴起与治理的变迁》(1999年)等，都相当及时地介绍了治理理论
②的基本理念及其发展态势。如果说俞可平主编的《治理与善治》（2000年）对
治理理论的前期研究成果进行了阶段性总结的话，那么孙柏瑛的《当代地方治理：面向21世纪的挑战》（2004年）则是目前国内对治理与地方治理理论梳理得较为全面与系统的著作。孙的著作在阐述治理与地方治理概念体系的基础上，对地方治理的背景与动力、理论基础、目标与绩效导向以及其中的分权化改革、地方政府重组和公民参与等作了系统论述。
治理理论传入中国并对中国公共管理研究产生重大影响，有其深厚的社会基础。中国改革开放28年来的一个根本变化是，国家逐渐退出对社会生活的全面控制，并且逐渐形成了由国家、市场和社会三个领域并存、成长、互动的新格局。如同企业是市场的主体，民间组织作为社会发展的主体，1978年以来获得了“暴发式增长”。中国民间组织无论是在数量、规模上，还是在种类、结构上，都发生了前所未有的变化，在相当程度上，可以被看作是萨拉蒙所谓“全球结社革命” 的一部分。民间组织的兴起与治理理论的传播之间的内在逻辑关系在于：管理型、协调型、服务型民间组织承担了支持市场体制“自运行”的部分作用，使政府从微观、具体的行业管理的职能中脱离出来，从而转向宏观调控职能，并因此促进了从经济建设型政府向公共服务型政府的转换；公益型、志愿型、专业服务型民间组织的出现，促进了公共服务型政府职能实现方式的转变，政府与民间组织以“共同的目标”而非“天然的垄断”为合作基础，分享社会空间的公共服务，共担公共事务的治理责任。因为民间组织可以满足不同层次的多样性的公共品的需求，积累了利于合作的、区别于市场交换与政府强力的社会资本，而且能够通过自组织体系解决特定范围内的事务③。
基于治理主体的多元化，中国学者开始了对各种社会组织的研究。除了对社会组织的大量理论研究外，引人注目的是对行业协会、商会、慈善组织等进行的实证研究④。这些研究涉及社会组织生长的环境特征⑤、合法性问题⑥、内部组织与自主治理⑦以及社会组织与地方政府之间的互动关系等方面⑧。同时，中国社会①
② 孙柏瑛：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社，2004年。 这一归纳转引自何显明：“市场化进程中的地方治理模式变迁及其内在逻辑：基于浙江的个案研究”，《中共浙江省委党校学报》2005年第6期。
③ 林尚立、王华：“创造治理：民间组织与公共服务型政府”，《学术月刊》2006年第5期。 ④ 这方面的主要学者包括邓正来、俞可平、何增科、王名、余晖、高丙中、康晓光、陈剩勇、郁建兴等。 ⑤ 俞可平：“中国公民社会：概念、分类与制度环境”，《中国社会科学》2006年第1期。
⑥ 高丙中：“社会团体的合法性问题”，《中国社会科学》2000年第2期。
⑦ 陈剩勇等：《组织化、自主治理与民主：浙江温州民间商会研究》，中国社会科学出版社，2004年。 ⑧ 郁建兴等：《在政府与企业之间：以温州商会为研究对象》，浙江人民出版社，2004年；《民间商会与地
组织发展中存在的问题也得到了深入研讨，有学者提出需要改善社会组织生长的制度环境①，也有学者提出社会组织自身应该优化内部治理、加强自律规范②。
基于组织形式的网络化，中国学者日渐重视社会资本的研究。像布迪厄、科尔曼、帕特南等学者的社会资本理论得到了诸多解读。还有学者将社会资本看作
③是政府创新的基本变量。
基于治理实现方式的多元化，中国学者逐渐把关注点转向“交换”与“强力”之外的“合作”上来。张康之在其发表的系列文章中指出，在人们的社会生活及其交往关系中,合作与协作是不同的社会治理模式。两者最大的差异在于合作建立在信任基础之上，合作型的信任关系是与合作治理模式一道成长起来的；而协作建立在分工基础之上。在工业社会的生产和生活框架下,所造就的是一种协作的行为模式,在行政领域与之相对应的是官僚制的分工协作；这种分工协作的模式无法容纳多元社会治理力量在社会治理过程中的作用。在对工业社会历史阶段的超越过程中,我们需要确立的是合作的行为模式。人们的合作关系以及行为模式的建构,将意味着人们交往活动中出现一种更高形态的“差异互补”机制,也意味着人类社会走向一个更高级的历史阶段。因此,在社会治理模式建构方面,需要根据合作社会的要求去建构一个合作的社会治理体系④。
通过国内学者的实证研究，治理理论开始了它的本土化历程。这种本土化主要在“非政府组织”、“社区治理”与“公共产品供给主体的多元化”等论题中进行。比如，陈剩勇在“利益组织化”视角下探讨了温州商会的角色定位、组织资源整合、组织模式和运行机制，对温州民间商会进行了制度分析，阐释了温州商会的自主治理、制度安排及其与政府作用的互动关系等一系列问题，并进一步探讨了民间商会与地方民主发展的命题，从而实现了对治理理论蕴含的“自主治理”
⑤与“民主”的本土化阐释。郁建兴则直接采用“地方治理”分析框架，通过对
温州商会与地方政府之间互动的基础、条件与具体途径的分析，从而为治理机制
⑥在中国的生长提供了本土的真实样态。同时，郁还通过对统筹城乡发展和新农
村建设背景下农村公共产品与公共服务的提供机制的考察，展示了中国农村地区地方政府与村级自治组织、村民以及相关的企事业单位的互动过程与制度安排⑦。此外，在“多中心体制”、“地方治理”、“社会资本”以及“公民参与”视角下关于城市社区治理的大量实证研究，以及在“国家与市民社会”、“公共产品治理”
⑧视角下对于中外农村治理的大量研究，都加快了治理理论的本土化进程。论者 方政府：基于浙江省温州市的研究》，经济科学出版社，2006年。
① 俞可平：“改善我国公民社会制度环境的若干思考”，《理论动态》2005年11月（总第188期）。 ② 潘左华：“转型时期我国第三部门缺失与构建”，《公共管理学报》2005年第1期。
③ 庄德水：“政府创新：社会资本视角”，《公共管理学报》2006,年第2期。
④ 张康之：“走向合作治理的历史进程”，《湖南社会科学》，2006年第4期；“‘协作’与‘合作’之辨异”，《江海学刊》，2006年第2期；“基于契约的社会治理及其超越“，《江苏社会科学》2006年第3期；“论行政伦理研究中的话语重构”，《华东师范大学学报》，2006年第3期等。
⑤ 陈剩勇等：《组织化、自主治理与民主：浙江温州民间商会研究》，中国社会科学出版社，2004年。 ⑥ 郁建兴等：《在政府与企业之间：以温州商会为研究对象》，浙江人民出版社，2004年；《民间商会与地方政府：基于浙江省温州市的研究》，经济科学出版社，2006年。
⑦ 郁建兴等：《统筹城乡发展与地方政府》，经济科学出版社，2006年。
⑧ 参见程为敏：“关于村民自治主体性的若干思考”，《中国社会科学》2005年第3期； 蔡晓莉、刘丽：“中国乡村公共品的提供：连带团体的作用”，《经济社会体制比较》，2006年第2期；郁建兴、王诗宗：“统筹城乡发展与地方政府：基于浙江省长兴县的研究”，《公共管理学报》2006年第3期； 陈家刚：“德国地方治理中的公共品供给：以德国莱茵—法尔茨州A县为例的分析”，《经济社会体制比较》2006年第1期； 刘承礼：“匈牙利乡村治理的模式解读与经验借鉴：基于乡村公共品提供机制的研究”，《经济社会体制比较》2006年第1期；赖海榕：“乡村治理的国际比较：德国、匈牙利和印度经验对中国的启示”，《经济社会体制比较》2006年第1期。
们在关注政府主导型社区治理模式与社区自治性治理模式的同时，更多地关注政府与社区合作型治理模式的研究，提倡一种网络化的①或者由党组织、政府组织、营利组织及非营利组织共同参与的多中心社区治理模式②。
治理理论可以看作是公共管理理论中最新的、学科整合能力最强的一种理论体系。但形成一种融合经济学（物品性质理论、多中心治理理论、集体行动理论等）、政治学（国家理论、公民社会理论等）、管理学（激励理论、决策理论等）等多学科资源，将公共管理的价值诉求（公共性、公平、正义）、公共管理的主体（政府、社会组织、公民）与客体（公共物品与公共服务）以及实现方式（交换、强力与合作）融入单一逻辑的理论同样还有待时日。
四、政府创新：服务型政府、民主参与、绩效管理
政府创新是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。西方各国过去20多年政府创新与改革的主要内容可以概括为低成本政府、优质政府、专业政府、电子政府、较少管制的政府、廉洁和透明的政府③。
在中国，政府创新被归纳为多种不同类型。从创新的对象看,有政府管理体制创新和政府管理技术创新；从创新的目的来看,有行政管理创新和公共服务创新。而如果将上述两种视角综合起来,又可分为政治改革、行政改革和公共服务三类，其中政治改革包括民主选举、政治参与、政务公开、干部选拔、权力监督、立法改革、司法改革、决策改革等；行政改革包括机构编制、行政责任、行政成本、行政审批、行政管制、行政程序、绩效管理、行政激励、公务员制度等；公共服务包括公益事业、社区服务、社会保障、公共安全、公共教育、公共卫生、环境保护、扶贫济弱等④。
中共中央编译局比较政治与经济研究中心和中共中央党校世界政党比较研究中心，于2000年联合发起“中国地方政府公共服务改革与创新”研究及奖励计划，至2006年，“中国地方政府创新奖”已完成了三届评奖，共征集了近1000个评审项目。从这么多的评审项目可以看到，政府创新并不是一个专业范畴，而是一个几乎无所不包的领域。当然这并不妨碍我们将其中体现公共管理研究前沿性与理论性较强的若干问题放在这里进行讨论。限于篇幅，在此我们只讨论服务型政府、政策过程中的民主参与以及政府绩效评估等问题。
“公共服务型政府”理念是在20 世纪80年代“新公共管理”运动蔚然成风的背景下首先由西方国家提出的。服务型政府在中国有着与西方不一样的蕴涵。西方理论界把政府分为权威型政府、专制型政府、大众化政府、推动型政府、规制型政府、全能服务型政府和协作型政府，有其特定的理论与实践背景⑤。而中国的情况是，建设公共服务型政府的背景来自于较长时期以来实行的“发展型政府”或“经济建设型政府“模式产生了严重后果⑥。
有论者指出，服务型政府有四个层面的内涵:一是从政府与公民关系转变的角度看，服务型政府的实质在于确立公民本位和社会本位；二是从政府职能历史①
② 杰瑞·斯托克：“新地方主义、参与及网络化社区治理”，《国家行政学院学报》2006年3期。 张洪武：“一个关于社区治理的新思考理论研究”，《理论研究》2006年第3期。
③ 伊莱恩 ·卡马克：“过去20年各国政府改革的经验与教训”，《经济社会体制比较》2005年第6期。 ④ 俞可平：“论政府创新的若干基本问题”，《文史哲》2005年第4期。
⑤ 蓝志勇：“它山之石如何攻玉？——从公共管理视角看中国知识精英学习外国经验的心路历程”，《公共管理学报》2006年第4期。
⑥ 郁建兴、徐越倩：“从发展型政府到公共服务型政府”，《马克思主义与现实》2004年第5期；林尚立、王华：“创造治理：民间组织与公共服务型政府”，《学术月刊》，2006年第5期。
演进的角度，它遵循的是从“统治行政”到“管理行政”和“服务行政”的演变理路；三是从政府职能结构调整的角度，它遵循的是从“政治挂帅”到“经济发展型政府”向“公共服务型政府”的路径；四是从政府工作方式转变的角度，它给人直观的印象就是“办证大厅”、“政府超市”、“审批中心”和“一站式服务”
①等体现具体工作方式转变的项目。
研究者们较多强调公共服务型政府构建之根本，不仅在于完善自身，更在于结合市场与社会，调整政府、市场与社会之间的关系，进一步创造新型的公共事物的治理结构与治理运行机制。而在各级政府中，直接体现政府工作方式转变的项目更受到官员们的欢迎，也更能得到接受和理解。因此，服务型政府的全面建设，还需要长时间的理念转变过程，需要政府、市场、社会与公民的角色、地位与能力等多方面的实质性转变。
就政府创新与民主参与的关系而言，民主参与是政府发展的首要选择，发展
②民主是政府创新的根本方向。现代公共管理都将民主置于极其重要的地位，通
过民主，公共管理的公共性才能确认和获得。
有学者指出了我国公民参与公共政策过程的十大困境：社会对公民参与政策过程认识模糊、公民参与公共政策能力有限、公民参与中公利与私利的冲突、公民参与政策过程的民主与效率矛盾、强势集团操纵政策过程的危险、参与群体的集体非理性、社团参与的局限、听证制度的不完善、网络参与的自由与无序、“灰色参与”与“设租寻租”等③。面对这些问题，研究者几乎一致认为公民参与有利于公共政策中公共利益的实现。通过有效的制度设计和建构，促进公民参与网络社会资本存量的提升，可以形成公民参与网络和公共政策过程之间的良性互动关系，从而有利于维持公共政策的公共利益的价值取向④。
公民参与在理论上的一个重大发展就是协商民主理论（deliberative democracy,又译审议式民主、商谈民主或商议民主）的引进与讨论⑤。协商民主理论兴起于20世纪90年代的西方政治学界。对于协商民主，不同的理论家给出了不尽相同的定义，但他们都肯定协商民主对政策过程中公共利益的实现具有积极意义。从西方国家经验来看，公民创制和复决、关键公众接触、公民调查、公民投诉、公民会议、公民听证、社区管理咨询委员会、公民论坛、社区发展公司等都是公民参与公共政策的有效形式。在中国，协商民主的发展不但有相应的文化基础，而且已经生成了中国经验，包括地方人大立法过程中的协商、省级政协常委会会议的政治协商、地方行政决策听证会协商、乡村地区的“民主恳谈会”以及互联网上的官民对话等⑥。其中起源于浙江省温岭市的“民主恳谈会”不仅荣获了2004年“中国地方政府创新奖”，而且备受国内外经济学界、政治学与公共管理学界的关注⑦。除协商民主外，公民会议也被认为是公共政策中体现公共性的重要形式⑧。
前面说过，政府创新的目标是为了提高行政效率和增进公共利益。这种行政①
② 井敏：“国内服务型政府研究的四种角度”，《新视野》2006年第3期。 陈家刚：“创新与民主：一个分析框架”，《学习与探索》2006年第2期。
③ 孙永怡：“我国公民参与公共政策过程的十大困境”，《中国行政管理》2006年第1期。
④ 梁莹：“公民参与网络与公共政策过程的有效运行”，《公共管理学报》2005年第4期。
⑤ 国内较早翻译出版的协商民主系列著作主要有上海三联出版社2004年出版的系列译著、中央编译出版社2006年出版的“协商民主译丛”。另外，中国社会科学出版社2006年出版了陈剩勇、何包钢主编的《协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》。
⑥ 陈剩勇：“协商民主理论与中国”，《浙江社会科学》2005年第 l期
⑦ 慕毅飞主编：《民主恳谈：温岭人的创造》，中央编译出版社，2005年。
⑧ 詹中原：“公共政策问题建构过程中的公共性研究”，《公共管理学报》2006年第4期。
效率的提高和公共利益的增进需要一个衡量的标准与体系；而服务型政府强调政府理念的改变与职能的转换，这就使得政府绩效的衡量标准与评价体系也要进行相应的调整。
政府绩效评估肇始于西方国家“以企业家精神重塑政府”为旗帜的新公共管理运动。在这场运动中，提高绩效而不仅仅是效率，重视结果而不仅仅是过程（规则），成为各国政府提高公共财政效益、改善公共服务水平、提高公众对政府的了解度和满意度等的重要管理工具。政府绩效评估在中国的兴起在一定程度上可理解为对全球性政府改革所做出的回应。当然，从根本上说，它来自于中国学者对提高政府管理能力与水平的强烈现实关怀。
在中国学者们看来，“绩效”这一政府管理新概念带来了一种理念变革，标志着公共管理核心命题的演变。尽管并不存在公认的绩效概念，但大多数学者认为，绩效超越了“效率”这一传统公共行政的核心理念，是一个多维度的综合性概念。从效率到绩效的演变标志着公共管理核心命题的演变。一位政府绩效评估学者甚至认为“公共绩效”应该成为公共管理学科体系的构架基石①。
绩效评估研究者对它在促进我国公共管理发展方面寄予了诸多厚望，首先，研究者普遍认为科学的绩效评估体系是落实科学发展观和正确政绩观的关键所
②在，尤其是对现有的GDP考核和追求“形象工程”的错误政绩观的纠正；同时，
绩效评估有助于服务型政府的建设；再次，绩效评估是政府创新的动力。基于此，一批学者提出了“绩效型”政府的概念，认为“作为一种新的政府治理理念，绩效型政府强调效率，注重责任，将公平摆在重要的位置，力求提升公共服务质量，它是对服务型政府、责任行政府、公平性政府等的理念综合，更是对这些政府治理理念的延伸和深化”③。
目前我国学者对绩效评估的研究大致可以分为以下几类④：一是对发达国家政府绩效评估的理念、方法、指标、具体操作的经验介绍和分析，其中美国成为最重要的绩效评估理论与实践知识的来源⑤；二是对政府绩效评估的一般理论研究，包括从政府（公共部门）与企业的区别论述政府绩效评估的特点与难点，从绩效评估的构成要素探讨政府绩效评估体系中评估主体、模式建构、对象选择、动力机制、指标体系构建等。三是对绩效评估方法的引入与应用，包括平衡记分卡、DEA方法等。其中平衡记分卡中的战略功能开始引起注意。四是对地方政府及特定部门领域如地方公共事业、社会保障等的绩效评估体系的构建。由于各级地方政府及部门对绩效评估的需求增大，这方面的研究成果增多。五是对现有各地绩效评估实践的分析、经验总结及存在问题和限度的研究。比较著名的是对厦门市思明区公共部门绩效评估的分析。通过这些绩效评估研究，体制问题越来越①
② 卓越：“试论公共管理学科体系的构架基石”，《新视野》2005年第3期。 范柏乃：《政府绩效评估理论与事务》，人民出版社，2005年；中国行政管理学会课题组：“政府部门绩效评估研究报告”，《中国行政管理》，2006年第5期；胡税根：《公共部门绩效管理：迎接效能革命的挑战》，浙江大学出版社，2005年。
③ 郭济主编：《绩效政府：理论与实践创新》，清华大学出版社，2005年。
④ 参见彭国甫：“中国政府绩效评估研究的现状及展望”，《中国行政管理》2006年第11期。 ⑤ 财政部财政科学研究所绩效预算课题组：《美国政府绩效评价体系》，经济管理出版社，2004年；孟华：《政府绩效评估：美国的经验与中国的实践》，上海人民出版社，2006年；陈国权等：“基于结果导向的地方政府绩效评估：美国凤凰城的经验及启示”，《浙江学刊》2006年第2期；范柏乃等：“澳大利亚的政府服务绩效评估及对我国的启示”，《行政与法》2006年第2期；范柏乃等：“韩国政府绩效评估及其对中国的借鉴意义”，《公共管理学报》2006年第2期；张强等：“美国联邦政府项目绩效评估及其效用分析”，《中国行政管理》2006年第9期；张强等：“当代美国联邦政府绩效评估的层级体系分析”，《社会科学研究》2006第1期等。
被看作为影响政府绩效的关键因素①。
五、政府间关系
政府间关系包括横向的与纵向的政府间关系。2006年中国公共管理学界关于横向的政府间关系的讨论大多在“区域经济与社会发展”语境中进行，主题是“协调发展”与“府际竞争”；而关于纵向的政府间关系的探讨则在“分税制”与“城乡分割”语境中进行，主题是“地方化”、“行政分权”。与横向的政府间关系相比，纵向的政府间关系问题更突出，更需要得到解决。
纵向的政府间关系首先表现为中央与地方的关系。这两者的关系不仅仅是整体与局部的关系，还是权力结构和利益结构关系。从权力结构来看，学者较多地从宪政角度讨论中央与地方的分权，认为应该通过宪法确定中央与地方的关系②，而这需要推进政治体制变革。从利益结构来看，中央与地方关系的一个中心内容就是两者的财政分配关系，这种关系目前集中体现在“分税制”上。
分税制确立于1994年。此前我国实行的是分权的财政包干制度，地方掌握较大的税收资源和自由空间，地方收入特别是经济活跃的地区收入增加，中央政府收入下降。这种状况在20世纪90年代初引起了关于“国家能力”的讨论，有论者指出中国的国家能力正在下降。为了改变这一状况，国家推行分税制，将税种划分为中央税、地方税和共享税，并分设中央与地方两套机构分别征税，同时建立了税收返还和转移支付制度。这一制度使中央财政能力得到极大加强。所以当后来县乡财政出现困境的时候，较多学者认为这是分税制带来的后果。在这些学者看来，分税制在中央与地方确立税收的分割，却没有明确地方各级政府之间的税种和收税权力，这就导致层级高的地方政府留置更多的税收，而县乡政府财力日益下降。同时，财政能力日益下降的县乡两级政府却承担了很多政府职能，这就造成了财权、财力与事权的不对称。一系列理论探讨与改革实践由此展开。
首先来看行政层级的改革。目前我国是世界上政府层级最多的国家。政府层级过多容易造成行政效率低下、政府规模过大以及财政和行政权方面的“漏斗效应”。“减少行政层级”就成了政府管理体制改革的一个重要思路，它还被写进了中共中央十六届五中全会决议。问题是：减什么与怎样减？
基于此，2006年中国公共管理学界对“省管县”与“市管县”体制展开了热烈讨论。在我国，除海南建省后一直实行省管县，浙江省一直实行财政省管县体制、县级党政一把手也由省直管外，其他各省都实行“市管县”。“市管县”是在农村支持城市时期追求城乡合治，避免省对县管理监督的缺失而实行的一种体制。如今这种体制却因为“漏斗效应”、缺乏法律依据以及形成中心城市对农村地区的掠夺而广受诟病。近年来，不少省推行“强县扩权”改革，如浙江、湖北、福建、山东、黑龙江、河南、湖南、河北等，扩权的内容包括财税和审批权。但这些改革遇到了较大障碍，成效也没有设想的那么大。其中很大的阻力来自地级市。而如果裁撤地级市政府，就有可能出现省级政府管辖幅度过大、强市对弱县支持力度减弱等问题。由此，有论者提出缩小省级行政区划的建议，即将全国划分为60多个省、都、市，统一归中央领导。但中央直辖的省市过多会导致中央机构膨胀。
如何求解行政层级的改革问题？有学者指出，上述问题的根源在于我国现行①
② 郭济主编：《绩效政府：理论与实践创新》，清华大学出版社，2005年。 薄贵利：“建立中央与地方分权体制”，《新视野》2006年第2期。
的压力型政府体制、金字塔型管理模式、宪政和分权的缺失①以及由此带来的上下级政府的“职责同构” ②。相应地，有学者指出，如果实行宪政分权，各行其责，并通过跨行政区、跨行政层级的不同政府之间合作以及吸纳非政府组织建立多中心、自主治理的合作机制，问题也许会得到解决。这些学者主张以“复合行政”观来超越“单纯以调整行政区来促进地方发展”观念，而建立这种复合行政制度的关键在于政府角色的转变、社会组织的发育以及合作机制的建立。这种机制在发达国家表现为美国的特区制和日本的广域行政等制度安排③。
“复合行政”概念的提出，为处理政府间关系提出了一些设想，然而这种体制的引入需要怎样的现实条件，它能多大程度地解决现有行政体制的弊端，它的安排本身又会产生怎样的弊端等，都是需要进一步研究的问题。
再来看关于乡镇改革的讨论。
乡镇改革的直接原因被认为是乡镇财政困难、负债沉重、冗员过多、农民负担加重。因此乡镇改革的思路自然是减人减支、乡镇撤并和税费改革。但李昌平和党国英认为，减人减支会使农村公共事务与公共产品的供给受到损害，乡镇撤并的效果仍需观察，而农业税免征也会带来一些矛盾④。
有学者认为，乡镇改革的另一个原因是，乡镇政府职能定位不当，几乎无所不包，因而疲于奔命。由此，乡镇改革的焦点就变成了“乡镇应该有什么样的职能”问题。有学者认为乡镇政府的职能应定位于根据农民需求提供各类公共服务和公共设施。有学者还通过实证研究将农民的需求进行了列举和排序⑤。但问题在于县乡政府之间也存在“职责同构”的情况，作为地方政府的末端，乡镇政府没有选择自己职能的条件⑥。
相比之下，一些学者提出的乡镇改革的整体性思路更值得关注。贺雪峰认为，必须考虑县、乡、村的整体定位以及国家其他相关的制度安排，也就是说，县、乡、村体制必须依托于县、乡、村三级自身功能定位从整体上进行行政体制设计,这即是乡镇体制改革的“依附性原则”与“整体性原则”⑦。徐勇提出的整体设想是：乡镇体制改革应按照工农分业和乡镇分治的原则，精乡扩镇，将现有的乡级政权改为县派出的基层行政组织；在县级建立简政的责任政府；同时，扩展镇的自主权，将镇政权改为基层地方自治组织，实行乡派镇治，建立纵向集权，横向分权的现代乡镇治理体制⑧。
有学者还进一步看到了县乡财政困难、省市县关系与县乡政府关系等问题都与我国当前的城乡二元分治制度有着密切关联。周飞舟在考察实行分税制10年来的历程后指出，分税制实行以来，由于税收分享造成的县乡财政缺口通过转移支付制度而大部分得到了弥补。但预算外和非预算资金的“软预算约束”仍然存在，分税制“驱赶”地方政府从预算外，如农村的提留统筹、建筑业的营业税尤① 何显明：“市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分析：兼论‘复合行政’概念”，《中国行政管理》2004 年第7 期。
② 张志红：《当代中国政府间的纵向关系研究》，天津人民出版社，2005年。
③ 王健等：“‘复合行政’的提出”，《中国行政管理》2004 年第3期；王佃利：“市管县实践的反思：‘复合行政’的视角”，《北京行政学院学报》2004 年第4期。
④ 党国英：“后乡镇撤并时代：反思与展望——乡镇撤并基本完成实际效果还须检验”，《人民论坛》2006年第2期；李昌平：“当前影响新农村建设的五个问题”，《农业经济导刊》2006年第6期。
⑤ 刘义强：“建构农民需求导向的公共产品供给制度”，《华中师范大学学报》2006年第2期。 ⑥ 黄红华、郁建兴：“乡镇政府改革的再思考”，《学习与探索》2006年第5期。
⑦ 贺雪峰、刘勤：“县乡村体制整体设计的基本原则及具体进路”，《江西社会科学》2004年第1期。 ⑧ 徐勇：“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性改革”，《江苏社会科学》2002年第2期；“乡村治理结构改革的走向：强村、精乡、简县”，《战略与管理》2003年第4期；“精乡扩镇、乡派镇治：乡级治理体制的结构性改革”，《江西社会科学》2004年第1期。
其是从土地征收中聚集财力，由此产生农民负担和过热与虚假的城市化等问题①。
“市管县”与乡镇关系也受到城乡分治制度的影响。城市政府将主要的财政开支用于城市，导致治理广大农村的县级政府财政困难；县级政府将主要财力用于县城，导致直接管理农村的乡镇政府财力紧张，无力为农民提供公共产品和公共服务。农村公共产品通过农民自己来供给，而农民上交的农业税、农民消费工业品上缴的税收、农民的教育支出以及工农业产品价格剪刀差对农民的剥夺等大部分投入到了城市。有鉴于此，有学者指出，必须通过国家整合实现城市与乡村的相对均衡发展，而建设社会主义新农村便是国家整合的重要目标和任务②。这种新农村建设必须以消除城乡二元体制为最终目标。
经过多年探索，学者们越来越认识到，中央与地方关系、省市县关系、县乡关系问题并不仅仅由财政问题、分税制所导致，其深层次的问题还包括财权与事权脱离、“职责同构”、压力型体制以及“城乡二元”体制等方面。毫无疑问，改善政府间关系需要推进更深入和更根本的改革。
纵观2006年及近几年中国公共管理研究的历程，我们不难发现，风起云涌的中国公共管理改革与发展为公共管理研究提供了绝好的机会。学者们以当代中国的公共管理实践为研究对象，并运用公共管理理论与方法对之进行了推进、指引与批评。同时，在全球化进程不断加速的背景下，发展中国家的“后发优势”也使得中国学者能够借鉴先发国家的先进理论与经验教训，发现和预见中国经济社会发展与公共管理改革中已经出现和可能出现的问题。基于这样的分析，可以看到，中国公共管理学的发展将遵循一条科学化、国际化与本土化、中国化相统一的道路。一方面，公共管理学在中国尚处于“理论引进与纷争”阶段，我们所引进的公共管理理论与方法必须具有普遍性，必须能够解释、解决中国问题。同时，由于现有的公共管理理论大都在西方历史经验基础上形成，运用其范畴、方法、分析框架来研究中国问题，必然会遇到它的解释力与其存在的困难之间的紧张关系。因此，结合中国本土经验，界定一系列清晰的范畴、方法、分析框架，使之成为经验观察中有用的工具，并指出使用这些概念工具的限度，当是中国公共管理学者的重要任务，也是中国公共管理学者对于公共管理学科的重要贡献。 ①
② 周飞舟：“分税制十年：制度及其影响”，《中国社会科学》2006年第6期。 徐勇：“国家整合与社会主义新农村建设”，《社会主义研究》2006年第1期。
范文三：公共管理理论的文献综述
公共管理理论的文献综述
一．传统的公共行政学派
传统的公共行政管理( 1865 一1970 )发韧于西方工业化和城市化的进程之中:德国的稗斯麦时代,法国的后拿破仑时代,美国的进步运动时代,都强调运用国家的力量管理社会,推动其进步。在美国,建国先贤——汉密尔顿提出的国家干预经济发展、凯恩斯主义等思想, 伴随着20 世纪初期的美国社会蹒跚向前,并且在20 世纪30 年代大规模经济危机中得到了充分的发挥。传统公共行政强调“效率”, 国家对于社会和经济事务大包大揽。这些方法一度被认为是,也确实是拯救西方资本主义危机的良药, 使西方各国从原始资本的积累走上了充满活力的现代资本主义社会。
从理论意义上讲, 完整的传统公共管理模式存有三大理论支柱:
1.政治与行政的二分法
1887 年伍德罗.威尔逊在(政治学季刊）.上发表公共行政学的开山之作《行政之研究》,指出行政应当在政治的适当范围之外。行政问题不是政治问题,虽然政治为行政确定任务,但政治不能去操纵行政。从此政治与行政的严格二分为传统公共行政定下了主基调,之后百年的理论研究和管理实践都建立在它之上。
2.理性官僚制理论（官僚制度学派）
如果说政治行政二分法为传统公共行政奠定了理论基石, 那么传统行政模式中最重要的理论原则是马克斯.韦伯的理性官僚制理论,它在形式上、方法上都与传统公共行政中其他理论配合默契,有浑然天成之感.韦伯笔下的官僚制组织是一个拥有法理权威、严格规则、职责明确的层级体制。良好的效率通过组织本身的规则和程序获得保证。在传统公共行政时代,官僚制作为理性和效率的工具, 确实为资本主义国家迅速发展立下了汗马功劳.其最大的进步莫过于:运用以理性规则为基础的，非人格化的行政取代了人格化的行政.它举起理性和逻辑的旗帜,批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观判断和感情用事的管理方法。
其代表人韦伯认为官僚制度学派有着高度结构化，标准化，非人格化，理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率。官僚机制传统上被认为是政府管理的主要组织形式;官僚体系的设计、激励、控制等运行管理和改造,包括人事、财政、技术使用及公共工程项目等都是公共管理学科最关注的问题。韦伯认为,现代官僚制度是人类有史以来最高效的大型组织管理形式,这一点,在军队、国家和大型企业的核心结构都无一例外地采用官僚机制的实践中得到了有力的证明。但是,官僚机制也象市场机制一样,有使自己失灵的天敌,如人浮于事、臃肿、繁冗的程序等等。这些天敌会负面影响官僚机制的良性运作,需要得到管理和监督。
3.科学管理理论（古典管理学派）
古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列的方法和技术。该学派为公共行政学的产生提供了重要理论基础。代表人物泰勒（1911）在《科学管理原则》中提出“共同利益”为基础的原则，该理论强化了人们对追求效率和消除浪费的关注，从而成为公共行政的核心追求。弗雷德里克.泰勒在他的科学管理原理中贡献了这样一种工作方式.泰勒的科学管理理论包含两个重要的观点:一是标准化的工作.这与僵化的等级制度、程序和先例相符合;二是广泛而严密的控制.与传统理论中公务员职业化、终生制完全吻合.
二、新公共管理理论的诞生与发展
20 世纪30 年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。
自20世纪70年代末80年代初以来,伴随着新自由主义经济思潮和新保守主义政治思潮,西方公共管理学界出现了一股称之为新公共管理的思潮。这一思潮对西方各国的政府实践产生了深刻的影响, 掀起了一场声势浩大的政府改革运动, 其基本趋势是由传统的官僚制模式转变为以市场为基础的政府管理新模式。这场政府管理的新实践导致了传统公共行政理论陷入合法性危机, 促成了强调以市场机制改造政府、以企业家精神重塑政府的新公共管理的兴起。此种政府管理新模式的产生,与20世纪70年代以来经济学理论的新发展关系密切。经济学“为人们抨击官僚制提供了理论基础, 造成了政府总体规模的缩减, 并为以市场为基础的公共政策设计提供了方法论基础”, 这场改革运动是经济理性在公共管理领域的渗透和传播,是公共管理部门依托经济理性对传统体制进行的一场具有深刻意义的改造.
休斯对新公共管理与经济学之间的联系做了较为全面的归纳和论述。他认为,以市场为基础的新公共管理受到经济学理论新发展的深刻影响。新古典经济学对市场价值的重申改变了公共官僚组织。经济学,特别是公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论融合到新公共管理中,取代了官僚组织中高层人员信奉的传统公共行政观念。
拉森(Ranso n)和斯图亚特(Stew art)认为,新公共管理有以下特征:视人民如顾客, 并强调顾客的价值;创造市场或准市场的竞争机制;扩大个人以及私人部门的治理范围;购买者的角色须从供给者的角色中分离出来;契约或半契约配置的增加;由市场来测定绩效目标;弹性工资。本质上,新公共管理鼓励政府具有市场倾向, 强调市场导向的管理, 如鼓励竞争、注重结果和绩效、重视消费者选择和强调效率。
经济学对新公共管理最根本的影响在于,以理性经济人假设取代了传统公共行政中的人性恶的假设(沿袭于政治学),从而导致了政府管理的侧重点由规制转变为激励。人性预设的转变是新公共管理与传统公共行政的根本区别.
公共选择理论和新制度经济学提出了以市场为解决方案的政策建议, 以市场模式取代传统官僚制。
新制度经济学对理性经济人假设进行了修正,认为理性经济人具有理性有限和机会主义的特征。有限理性指个人不能想像出决策的全部备选方案,不具备关于未来各种可能性及其后果的完备知识和预见, 特别是在信息不对称和存在私人信息的情形下。机会主义是指人们的一种狡诈的自私自利的行为倾向, 如故意扭曲事实真相, 误导、隐瞒、迷惑他人和混水摸鱼。有限理性和机会主义假设是讨论经济组织中的交易成本和委托代理问题的微观基础, 并可扩展运用到对公共组织的分析中.
公共选择理论认为,公共选择理论是“对非市场决策的经济学研究, 或者简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析”。在公共选择理论对官僚制的分析中, 影响最大者当推尼斯坎宁。他在《官僚制与代议制政府》一书中提出的官僚预算最大化假说, 大大推动了公共选择理论对官僚制的研究,并对现实产生了深
刻影响。尼斯坎宁认为,经济理性的官僚在双边垄断结构中利用其在公共服务生产的垄断地位和政治制度缺陷,追求个人效用函数的最大化,这直接表现为官僚预算最大化。公共选择理论认为,政府低效和规模不断膨胀的根本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性。
具体而言:第一,缺乏竞争。官僚机构垄断了公共物品的供给, 缺乏节约成本、提高效率的压力。第二, 缺乏利润激励机制。由于公共产出的非市场性质,公共产出难以测量,官僚的目标并非利润最大化, 而是预算规模最大化,造成公共生产过剩。第三, 缺乏监督。官僚机构在公共生产信息方面占有优势, 监督者有可能受到被监督者的“操纵”。在监督机构面前,被监督者所处的地位使他们实际上可以强制规定最符合自身利益的政策。
市场机制对政府管理价值的重新发现和利用, 是公共选择的核心。公共选择理论认为,要改善官僚制的运转效率、消除政府失灵的根本途径,在于取消任何形式的“公共垄断”,即在公共部门中恢复竞争,引入市场、准市场机制。根据其官僚预算最大化模型,尼斯坎宁提出了相应对策:在官僚机构之间引入竞争,打破某些机构对公共服务供给以及对生产成本信息的垄断;重构公共部门的激励机制,激励官僚采取成本最小化策略,而非预算最大化策略,以效率逻辑取代扩张逻辑;将私人市场方法扩大运用到公共服务的生产中,采取签约外包方式提高效率。另一方面,公共选择理论主张分权化、公共组织的小规模化,给予公民“用脚投票”的机会,个人通过在生产公共物品的不同“俱乐部”之间作出进入或退出的选择,来促进公共部门间的竞争, 激励它们提高公共物品的生产效率。
委托代理理论认为, 解决委托代理问题的关键在于设计适当的激励机制, 诱导代理人去追求委托人的目标, 使其行为符合委托人的利益, 达到“激励兼容”。根据公共部门的特性, 可以采取以下途径来减少官僚的机会主义行为:其一, 缩减政府规模, 将公共服务签约外包。一般而言, 私营部门委托代理产生的问题比公共部门轻。通过供给生产相分离、签约外包等方式, 可以将公共部门委托代理问题转移到私营部门中去, 从而减少公共部门的委托代理问题;其二, 加强监督, 获取代理人所掌握的信息, 降低其讨价还价的能力, 从而抑制代理人的机会主义动机。同时, 强化有利益冲突的个人或部门之间的竞争。竞争能减少委托人的代理成本, 提高代理人从事投机行为的成本;其三,制定激励契约。固定报酬制度不能对个体产生有效的激励效果, 反而会强化官僚的偷懒动机。采取绩效工资制可以有效激励个人, 实现个体利益与共同利益的兼容。
因此，新公共管理是当代西方政府改革中出现的政府管理新模式, 主张运用市场竞争机制和借鉴私营部门的管理来提升政府绩效, 是经济理性在公共领域的传播和对传统公共管理的改革。公共选择理论和新制度经济学的以市场为基础的改革理念, 导致了新公共管理的市场导向、结果导向和顾客导向。
参考文献
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[4]孙勇,孙华斌.公共管理理论流派综述与研究启示.[J]商业时代,20011(01)
[5]欧文·休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001
范文四：新公共管理的文献综述
新公共管理基本主张的文献综述
摘要：本文主要考察了国外学者对新公共管理的内涵、基本主张及其特征的研究和新公共管理在中国的研究现状。
关键词：新公共管理 管理主义 企业型政府
新公共管理是20世纪80年代以来兴盛于英国、美国、新西兰和澳大利亚等西方国家的一种新的政府治理理论与模式，也是近年来深刻影响其它发达国家和发展中国家行政革新的主导性思想之一。它继承西方管理主义的思想源流，吸纳现代经济学的方法思维，主张将政府治理与市场机制相结合，把私人企业的各种管理方式引入公共部门，依靠先进的信息网络技术，实现政府治理的经济、效率和效能。
到目前为止，新公共管理并不是一个严格界定的概念或一个明确的模式，在宽泛意义上，它既指一种试图取代传统公共行政学的政府治理理论，又指一种不同于传统官僚制的新的公共行政模式，还指当代西方公共行政领域进行的政府改革运动。新公共管理最基本的特征是提供了当代公共行政一种新的管理主义途径，它是对政府改革运动的一种总结和概括。
新公共管理最早是由胡德于1990年提出，他比较了经合组织国家20世纪80年代的公共行政改革，发现了其中的一些相似之处，然后进行总结，并冠之以新公共管理这个词。他概括了新公共管理的五个特征，即明确的责任；产出和绩效取向；以半独立的行政单位为主的分权结构；引进私营部门的管理工具；引入市场机制以改进竞争。胡德关于新公共管理的特征分析，我们可以看出，公共行政改革已经开始有开始脱离传统公共行政现象，并且将市场机制引入了新公共管理以提高政府的管理效率。
休斯指出，虽然新公共管理的名称众多，但它们存在着某些共同点。第一，它代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化，较为引人注意的是结构的实现和管理者的个人责任；第二，明确表示了脱离古典官僚制的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性；第三，明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量。同样，可以对计划方案进行系统评估；第四，资源管理人员更有可能带有政治色彩的致力于政府工作，而不是无党派的
或中立的；第五，政府职能更有可能受到市场测试，例如，以合同方式包出工程等；第六，通过民营化和市场测试、签订合同等其它方式减少政府职能的趋势。所有这些观点都和从过程转向结果的重要变革有联系。从休斯的观点我们可以看出，他认为私人部门的灵活管理体制已经为政府所接受，政府管理的市场化初见端倪，政府可以间接而非直接的提供公共产品和公共服务。
哈伯特关于新公共管理概括更为全面，主要有以下几个方面的内容：主管的战略角色和战略管理实践的强化；从行政到管理的重点转移—即从执行规则到实现既定目标的转移；人事权由中央人事部门向部门主管的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构；政策和执行的分离—核心部门集中于战略管理和计划，设立独立执行机构执行政策；绩效工资制；改善财务管理，强化财务控制；以组织规划和评估的形式，把执行机构的运作与其目标更加密切地联系起来；加强对运作状况的评估；追求高质量和高标准的顾客服务；改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”。哈伯特对新公共管理的主张更为细化，更为具体。
罗德斯将英国新公共管理归结为各级政府活动中的“3E”，即追求经济、效率和效能。他认为公共管理具有以下核心观点：注重管理而非政策；注重业绩评估和效率；把官僚组织分化为基于使用者付费关系上的各个代理机构；以准市场和合同外包形式培育竞争；消减支出成本；强调产出目标、限期合同、货币刺激和管理自由度的风格。
法汉姆和霍顿提出新公共管理的基本特征包括：（1）采取理性途径的方式处理问题，在设定政策目标及阐明政策议题时特别强调战略管理所扮演的角色和作用；（2）重新设计组织结构，目的在于使政策制定与执行分离，并且对服务的传输必须建立一个赋予责任的行政单位；（3）改变组织结构，促进官僚体制扁平化，授权给管理人员，以实现绩效目标；（4）依据经济、效率、效能的标准衡量组织成就，发展绩效指标，使组织成就能够被加以比较和测量；（5）改变现行的政策，使公共组织从被传统文化的支配转换为新公共服务模式，强调与市场及企业价值相适合的文化；（6）运用人力资源管理的技术，目的在于淡化集体主义色彩而采取个人主义的途径，包括寻求员工的支持与承诺来持续地进行变革；（7）试图建立一种弹性、回应性及学习型的公共组织，并将民众视为顾客、消费者，公共服务不再由专业的供给者支配，而是以回应民众的真正需求为目的；（8）以契约关
系取代传统的信托关系。
奥斯本和盖布勒在考察美国特别是地方政府新公共管理改革的基础上，提出了政府改革的方向是建立“企业型政府”，内容包括十个原则：①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨。②社区拥有的政府：授权而不是服务。③竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去。④有使命的政府：改变照章办事的组织。⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投人拨款。⑥受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。⑦有事业心的政府：有收益而不是浪费。⑧有预见的政府：预防而不是治疗。⑨分权的政府：从等级制到参与和协作。⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这十条原则就是两位作者理解的“新公共管理”的内涵。
1991年，OECD发表报告，指出成员国正努力使它们的公共部门更具有管理主义的性质。经济合作与发展组织关于西方政府改革的研究报告也总结了新公共管理的核心内容：更加关心服务效率、效果和质量方面的结果；高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代，在分权的环境中，资源配置和服务提供的决策更加接近第一线，并且为顾客和其他利益集团的反馈提供更多的余地；灵活地选择成本效益比更好的方法，如市场的方法，来替代政府直接提供和管制；更加关心公共部门直接提供服务的效率，包括生产力目标的设定，在公共部门组织之间建立竞争性的环境;强化国家核心战略能力，引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益需要作出反应。经合组织成员国不再通过法规和等级权威来控制行政活动，而是通过提高公共组织的生产绩效和更加充分地利用私人部门的力量来进行公共物品的生产和供应。
通过以上，我们可以看出西方国家的公共行政改革是在试图脱离传统，把私人部门的管理方式引入到公共管理中去，而且和以前的政府管理不讲求效率相比较，新公共管理同时也提出了效率问题。随着西方国家学者对新公共管理的深入，中国学者也开始关注新公共管理，研究尚处于起步阶段，理论体系还尚在建构。中国学者结合中国政府正在进行的改革，将其研究运用到实践中去，为政府改革提供了良好的思路。
陈振明将公共管理的内容归纳为以下几个方面：让管理者进行管理（强调职业化管理）；衡量业绩（明确的绩效标准和绩效评估）；产出控制（项目预算和战
略管理）；顾客至上（提供回应性服务）；分散化（公共服务机构的分散化和小型化）；引入竞争机制；采用私人部门的管理方式；改变管理者与政治家、公众的关系。
季明明把新公共管理的改革动向归纳为以下几个方面：（1）公共事务“民营化”。具体做法有签约发包、公有民营、公民合营、完全民营、诱导转助等等。
（2）塑造“企业精神政府”这并非想把政府变为一个超大型企业，而是将“顾客至上”、“注重绩效”、“激励竞争”、“鼓励创新”、“注重效率”的企业精神和理念注入政府组织，以“活化公共管理”、“重塑”一个精干、强能、高效的新政府。
（3）推行“社区主义”。面对公民对政府信任度不断下降的趋势，不少国家对政府、市场和社区的角色重新定位，把“社区”概念视为未来公共事务治理模式的关键因素。（4）发展社会“非赢利组织”。许多国家为了从“万能政府”的陷阱中自拔，正不断将一些管理职能、权力返还社会，大量非赢利组织扮演起调节社会需求、补充政府供给缺口的角色，成为政府与私人企业等机构之间的“第三部门”。
毛寿龙认为新公共管理的涵义主要是企业化管理、加强市场竞争和市场导向，总起来就是政府管理采纳私人企业的管理方法，而不是去努力完善韦伯式的官僚制度，利用集权、加强监督、加强责任制的办法来改善行政绩效。他认为，对西方国家来说，治道变革意味着如下若干方面的变革：一是政府与市场之间的公共选择虽然在实践上依然偏向于更多的政府，但更多的市场、更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为90年代世界各国政府改革的指导思想。二是政府与市场关系方面的改革在美国等国家转化为一场重塑政府运动。在放松规制、公共领域引入市场机制、建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。三是强化信息技术运用的实践变成了一场重理政府运动。四是90年代各国政府都开始重视政府政策制定能力的提高和政策执行效率的改善，开始了强化政府政策执行部门自主权的改革。
金太军认为各国新公共管理的共同特征在于：首先，新公共管理重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是享受服务的“顾客”；其次，重视政府活动产出和结果，重视政府活动的效率和质量；第三，主张放松规制，实现绩效目标控制；第四，
强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，采取诸如合同外包、竞争性招标等措施；第五，正视行政所具有的政治色彩，强调文官和政务官之间存在着互动和渗透关系；第六，主张对某些公营部门实行私有化；第七，重视人力资源管理，提高管理的灵活性等。
西方发达国家和中国尽管在政府管理领域的改革名称各式各样，但采用的基本主张或是基本思想是相对一致的，即采用私人部门的管理理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量，更加注重结果的取得与效率的提高。
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范文五：公共意识文献综述
大学生公共意识的文献综述
当前,经济全球化、政治多极化、思想多元化和社会信息化的深入开展,是我国社会 生活时空发生了巨大的变化。 公共领域和公共生活的拓展使得人们也愈发地关注公共意识的 呈现。 笔者尝试着从公共领域着手, 廓清公共意识的内涵与外延, 进一步回顾公共意识的历 史脉络及国内外的相关研究。
一、 公共领域的建构及公共意识的提出
(一) 公共领域
“公共” 与 “私人” 是一组相对的词汇, 西方早在古希腊时期就对公私之间进行了届分。 尽管有的研究者认为公私之分是近代以来的事情, 其实古希腊时期家庭与城邦的分离只是一 种实体性分化,而不属于形态分化的范畴。随着时代的发展, “公共”和“私人”无论是在 实体上还是在形态上都有了更为明晰的分化, 公共领域的内涵和外延也在不断地扩展。 在现 代自由主义者看来, “公共”意指与社会相对的国家权威与“公法” (the public law ) ,也表 示与私有物相对的事物,包括社会活动。在合格而和马克思的观点中, “公共”表现为“公 民社会” (the society of citizen)与“市民社会” (the society of bourgeois)的对比,前者的 组成分子 (公民) 关注公共利益, 后者则关心或考虑与他人相竞争或者合作的私人经济利益 1。哈贝马斯认为公共领域其实是介于市民社会与国家政权之间的中间地带,它由私人聚合 而成,出于共同的利益对国家公共权力进行批判监督。随着哈贝马斯“资产阶级公共领域” 概念的提出, 关于公共领域的理解已经不仅限于从政治活动的空间来理解了, 虽然政治公共 领域仍是其最为重要的部分 2。
无论是古典的政治公共领域含义还是现代的资产阶级公共领域概念, 它们的共同之处在 于, 公共领域是个体的人超越其私人性并出于共同的需要和原则进入这一领域, 在此领域中, 行动和语言 (即理性的商讨和积极的参与行动) 是最重要的两个法则。 公共意识就是基于公 共领域这一场所孕育出来的, 缺乏公共领域这一场域, 公共意识也就失去了依托。 恰如和贝 马斯所说的:“亚里士多德所指定的一系列德行只有在公共领域当中才能证明有效,并得到 广泛承认” 3。
(二) 公共意识
随着公共领域的不断扩大,公共意识的使用频率也在不断上涨,但是能够准确的表述 和定义公共意识却是非常困难的。目前国内学界关于公共意识概念的声音主要有三种:一 是指两个以上的人共同拥有的意识; 二是指独立自由的个体所具有的一种整体或整体概念; 三是指人们对社会公共领域的认识和行为的自觉性。其中第三种声音是学界的主流,但其 中也有两个分支,一个分支是基于公共利益对公共意识进行界定的,认为人类在社会共同 生活过程中,存在着共同利益,在此基础上产生的共同意识,就是公共意识,所为公共意 识是指以维护公共利益为取向的,对于公共事务的态度、看法、价值观念的总和,是以个 人的公民意识和政府的服务意识为支撑的社会共同体意识。公共意识根据不同的标准可以 区分为不同的类型和层次。 广而言之, 公共意识主要包括国家意识、 政府意识、 人权益是、 社会伦理意识等全局性、普遍性的公共意识。狭义而言,公共意识主要包括社区意识、集 体意识、部门意识、团队意识等局部、特殊性的公共意识 4;另一个分支则是在公共领域的
1蔡英文:《政治实践与公共空间——阿伦特的政治思想》 ,新星出版社, 2006年,第 9页。
2[德 ]于尔根·哈贝马斯(著) ,曹卫东(译) :《公共领域的结构转型》 ,上海人民出版社, 1999年,第 32页。
3同上
4刘厚金:《社区公共意识的培育及路径选择——一上海某社区为例》 , 《理论探索》 , 2007年第 1期,第 13
准则、规范的基础上对公共意识进行了阐释。认为公共意识是指社会共同体成员对公共领 域内的准则、规范等的主观认可和客观遵循,是孕育于公共领域之中一种关心公共事务, 改善公共生活,建构公共秩序,塑造以民众利益和社会需求为依归的伦理规范、政治价值 和社会制度的深层意识,体现的是人们对社会公共领域的认识和行为的自觉性 5。
二、 公共意识的历史脉络
从公共领域以及公共意识的相关界定的众说纷纭便可体察到国内外学者对公共意识的 原始发源亦有着不同的看法。一是认为:“个体意识并非始于显示,而是古已有之。 ” 6“人 类的公共意识在原始社会即萌芽, 以后随着社会的发展进步而逐步发展完善。 ” 7这种观点主 要是从两个以上的人共同拥有的意识的角度来界定公共意识的; 另一种观点认为, 随着现代 化进程的推进, 市民社会与政治国家出现分离, 私人领域与公共领域脱离分化, 也正是从这 时开始, 形成了比较成熟的公共生活和公共意识。 目前国内多数学者认为缺乏公共意识是因 为缺乏公共生活, 公共意识始发于市民社会形成之后, 笔者也认同这种观点, 并在此基础上 对公共意识的历史发展脉络进行研究梳理。公共生活的每一次演进都是公共意识一种成长。 笔者根据林尚立所认为的 “不同的民主形态形成不同的公共生活, 可将其概括为组织化的公 共生活、私域性的公共生活和有机的公共生活” 。 8将公共意识的历史发展分为三个阶段, 即萌芽期、发展期和成熟期。
(一) 公共意识孕育萌芽期——只见森林不见树木的组织化公共生活产生 组织化公共生活主要源于古希腊城邦社会的直接民主观念, 强调公民美德、 义务和公益 等古典共和主义思想。 “ 这种公共生活主要出现在前现代社会, 是以国家与社会一体为前提, 最完美的形式自然是古希腊的公共生活, 这种公共生活是基于共同体的需要而形成的, 要求 每个个体都必须过城邦的公共生活, 城邦中个体的私人生活和社会生活就体现在这种公共生 活中。 ” 9可以说,作为公民必须参与到公共的生活中,这种公共生活能大大激发公民参与共 同事务的热情,唤醒民工的公共精神,公民均以“公”为上,致力于参与公共事务。这种组 织化的公共生活是以国家和社会的一体为前提的, 作为个体的人被忽略了, 私人领域完全被 公共领域所覆盖。 所以在这个阶段公共意识其实是处于一种孕育状态, 并且在某种程度上建 构出了一种理想型。 但并不意味着公共意识真正的产生, 直到市民社会形成之后, 公共意识 才得以进一步发展。
而观照中国建国后的三十年, 尽管社会主义基本制度的确立极大地解放了公共生活, 拓 展了公共空间, 释放了人们公共参与激情, 为公共意识生长奠定了社会基础。 但从总体上看, 国家与社会高度重叠,党、国家和社会三者之间呈现出一体化格局,且这种格局“实际上是 党通过自身的领导体系和组织体系对国家、 社会实行集中统一领导从而把国家和社会全面整 合进党的领导体系和组织体系之中。 ” 10于此相对应,当时公共生活也可以说是组织化的公 共生活,并非现代意义的公共生活, 虽然人们的公共参与激情被释放、 公共意识萌发, 但公 共意识是根植于组织化的公共生活基础上的。公共参与更多是自上而下的政治动员式参与。
页。
5陈付龙:《中西公共意识生长的文化路径辨析》 , 《福建论坛·人文社会科学版》 , 2009年第 3期。第 71页。
6王福民:《国民公共意识的生成及其意义》 , 福建日报。 2008年 9月 28日版, 转引自陈付龙, 叶启绩:《民 主模式、公共生活与公共意识》 , 《江西财经大学学报》 , 2011年第 1期,第 81页。
7周长铸:《增强公共意识提升国民素质》 ,光明日报, 2004年 9月 22日版,转引自陈付龙,叶启绩:《民 主模式、公共生活与公共意识》 , 《江西财经大学学报》 , 2011年第 1期,第 81页。
8林尚立:《有机的公共生活:从责任建构民主》 , 《社会》 , 2003年第六期,第 3页。
9同上
10林尚立:《领导与执政:党、国家与社会关系转型的政治学分析》 , 《****理论研究》 , 2001年第 6期,第 12页。
这种强调公民 “在场” 式的普遍直接参与, 由于缺乏对权力的有效监约机制, 也容易导致 “极 权主义”或者成为人们非理性政治参与的借口,造成公共意识的滥用与错用。
(二) 公共意识曲折前进期——只见树木不见森林的私域性公共生活出现 私域性公共生活是基于自由主义的民主模式之上, “其表现形态就是哈贝马斯所描述的 那种私人集合, 因其共同对抗公共权力以表达共同的意愿和共同的私人利益而获得公共性。 ” 11可以说,国家与社会分化、公域与私域分离是私域性公共生活诞生的前提。与组织化的公 共生活立足于维护共同体而开展和往往由国家一方单独建构不同, 这种公共生活是立足于维 护个体权力而展开的, 通常是社会一方单独建构的。 私域性的公共生活虽然大大激发了公民 通过建构现代民主制度和确立宪政基本框架来保护个体自然权利的意识, 但因其是奠基于个 体的私人利益基础之上而展开的, 对民主的私人化、 功利化的自我理解便成为这种公共生活 开展的动力。 出于这样的自我理解, 只要代表者能保证个体的私人利益不受侵犯, 权利可以 委托代表来行使,于是不可克服地导致公共事务参与动力缺失,拉大公民与国家间的距离, 消解着现代公共意识的生长。 汉娜·阿伦特对此也有过精辟分析, 指出代议制和科层制是一 种“缺席委托” ,它使得公民未能实际参与政治过程。因此,可以说,虽然国家与社会分化 带来了私域性公共生活的产生,但其未能为现代公共意识的理性彰显提供坚强的实践基础。 改革开放后的中国, 社会主义民主政治建设逐步推进, 更好地统一了直接民主与间接民 主,发展和创新了中国特色社会主义民主政治制度。可以说, 改革开放后,我国处于公民权 利崛起与公民权利被管制的同时并存时期。 在这样的社会中, 追逐私益是其中心界面, 贡斯 当担心的 “过度的私人化” 迹象也开始程度不同地显现, 人们参与公共事务的动力更多是个 人功利的计算, 人们关注的权益也是与个人功利密切相关的权益。 与此相适应, 此时的公共 生活基本上是私域性的公共生活, 尽管从 20世纪 90年代后期开始, 出现了一些公益维权现 象,但总体上看,公益维权还是较匮乏。 因此,虽然改革开放后我国公私领域分离趋势的出 现,为现代公共意识的理性彰显提供了客观前提, 但这只是必要条件, 而非充分条件。 可以 说, 如阿伦特所分析的那样, 间接民主制的代议制的实施和私域性公共生活的实践, 将广大 社会成员从公共事务中拉回来, 只关心个人福利, 现代意义上的公共意识也出现了消解迹象, 有待于进一步克服和改善 12。
(三) 公共意识理性成熟期——林中有木木形成林的有机公共生活形成 20世界后期,随着西方国家有机的公共生活的出现,公共意识的发展也进入了成熟发 展期, 在这个时期“公共生活既是社会个体的需要,同时也是国家的需要, 并且以个体生活 与国家生活保持各自的内在独立性为前提,其目的在于促进个体全面参与国家生活。 ” 13可 以说有机的公共生活为现代公共意识的理性彰显提供了重要的实践基础, 因为在有机的公共 生活中, 参与主体都是基于各自权利与利益的责任主体, 是以实现私益与公益有机统一为责 任目标的,参与主体之间形成的是一个紧密的责任体系。因此,从有机的公共生活的前提、 目的、 本质、内容、参与要素和现实基础来看, 有机的公共生活的发育和成长都为现代意义 上公共意识的理性彰显夯实了实践基础。 我们也可以得出这样一种稳妥结论:随着有机的公 共生活的发育和成长,公共意识也会渐趋步入一种理性彰显的状态之中。
在当代中国, 更加主动推进公共关怀、 公共服务、 公共参与等具有普适性的公共价值理 念, 重构现代公共生活, 促进公共意识的生长等逐渐取得社会共识, 公共意识呈现理性确证 的表征。 许多社会公共性问题的解决不再是政治宣泄式的亢奋、 激进方式, 整体社会的公共 理性正在发展, 公共意识的生长和运用也更加趋于理性。 但是我国处于转型时期, 仍然有很 多人 “假公济私” , 打着公共的幌子去做一些非分之事, 比如抵制日货的打砸抢、 “人肉搜索”
11同 9
12陈付龙,叶启绩:《民主模式、公共生活与公共意识》 , 《江西财经大学学报》 , 2011年第 1期,第 83页 13林尚立:《有机的公共生活:从责任建构民主》 , 《社会》 , 2003年第六期,第 5页。
等。
三、 公共意识的相关研究
公共意识从高度“忘我”的“公共”状态到比较“自由”的“私人”状态再到相对理性 的“公私”结合推进。在这个推进的过程中,国内外专家学者做出了不懈的努力。他们试着 探究公共意识的现状、成因、培养路径以及揭示公共意识的影响和作用,并且将新兴的 “网 络舆情”纳入到了现代公共意识的研究当中。
(一) 国外公共意识研究
国内外对公共意识的已有研究主要从其重要性、 意义等角度研究的较多, 而对公共意识 的主要内涵、 特征等缺乏系统的研究和论述; 针对大学生群体, 以问卷调查的形式来对大学 生公共意识进行实证分析研究的更少。
国外大多数学者主要围绕 “公共领域” 从政治学的角度来展开研究。 在西方政治思想史 上, 公民的公共意识的确是曾受到高度重视的问题。 罗马传统的共和主义思想家强调公民要 有为国家奉献的情操, 要能为公共利益牺牲个人利益。 亚里士多德式的共和主义认为, 真正 的好公民是一个能同时做好统治者与被统治者角色的人, 换言之, 既能治理国家, 又能同时 服从国家的律法。 亚里士多德式的共和主义与罗马传统的主要不同在于, 它一方面假定了政 治生活是个人成德的场所, 认为政治参与本身就是极高的价值; 另一方面则不强调舍私从公 就相同面而言,这两个思想形态都重视公民对公共事务的参与和对公共福社的奉献。
20世纪中叶,美国哲学教授赫伯特·施奈德 (Herbert Schneider) 在其著作中对“ public morality ”进行专门的论述 , ,提出公共领域中的自由、平等、人权、安全、公共服务、同胞 爱、慈善心等所有重要的价值问题。美国学者库柏 (TerryL . Cooper)认为,公共意识并非“期 望公民必须变得无私并在行为上完全利他, 但它确实意味着, 公民有责任既要发现他们自己 的个人利益也要发现政治社群的利益,而对这一社群利益 , 他们负有契约性的自制的责任” 。 (二) 国内公共意识研究
我国关于“公共意识”研究的文章经历了从零散到系统的一个发展过程
1. 公共意识研究的从无到有
最早的关于 “公共意识” 研究可以追溯到 1989年王格在 《城市问题》 杂志上发表的 《城 镇居民的公共意识和城镇的发展》一文,他将“公共意识”定义为“城市居民角色的自我观 念” 14。主要从居民的各种社会行为是否自觉的角度探讨如何构建城镇居民的精神文明进而 促进城镇的发展。这与上世纪 90年代末我国强调城镇发展的状况较为契合,而此后十几年 学术界关于“公共意识”的研究也一直停留在“城镇、农村发展” 、 “广告策划”和“青少年 教育”等领域,研究角度虽然较为零散,但好在针对性较强 , 专门特色鲜明。
随着 2005年国家强调建设和谐社会的目标日渐深入人心 , 针对现代公共事务的 “公共意 识”研究开始进入了一个系统的阶段,研究角度也较以前更加宽泛,如从“中国文化与公共 意识” 、 “公民的社会公德与公共意识” , “博物馆、 图书馆等现代设施与公共意识” 等领域进 行研究。代表著作有陈弱水的《公共意识与中国文化》 ,文章《车站秩序与公共意识》等。 这一阶段的研究 , 学者开始进一步规范“公共意识” ,将其定义为人们对社会公德的认识和行 为的自觉性,强调“公德”的概念和内涵。 “爱护环境、遵守公共交通秩序”等系列标语口 号相继为人们所熟悉。
2006年起,系统研究“公共意识”的 3篇论文诞生,均出自学者陈付龙及其合作者之 手, 但仅发表在南昌当地的几家学报上, 并未引起全国范围内学界的重视。 陈付龙主要从我
14王格
国大范围的政治、 经济环境角度探讨公共意识的现状和发展趋势, 为后来研究者指明了一个 基础的方向。 如 《我国公共意识生长的历史考量》 、 《 论我国公共意识的当前生态及应然指向》 、 《当前我国公共意识的生长动因、 趋势和困惑》 等文章开始尝试着系统化的梳理公共意识政 治、文化谱系以及公共意识在中国的成长发展。
2. 公共意识研究的从有至丰
2008年至今,关于“公共意识”研究的文章如雨后春笋般涌现出来。学者们试着更为 多元全面地探究公共意识的现状、 成因、 培养路径以及揭示公共意识的影响和作用, 并且将 新兴的“网络舆情”纳入到了现代公共意识的研究当中。
在公共意识形成机制层面, 龙溪虎从分析我国公共意识生长的影响变量着手, 全面分析 了个人素质、经济、 政治、 文化等因素在公共意识中的重要作用,并且提出了只有对各变量 进行深度的社会整合,才能提升其有利于公共意识现代生成的 “公共性”元素;学者陈付龙 将当代中国公共意识的生成机制诠释为以国家与社会氛围为客观前提, 把宪政体制的健全作 为制度基础,通过公民文化塑造的重要途径最终实现现代理性成熟的公共意识。
在公共意识的培养途径层面, 任嫦勤、 曾献辉等都充分肯定了思想政治教育在其中所扮 演的重要角色, 并从规范价值、 诱导价值、 统合价值等方面展示了思想政治教育在公共意识 培养中的价值作用, 在以人为本、主体间性、 动态生成等原则的指导下,通过弘扬公民的主 体意识、 提高公民的参与意识、 寻求意识形态的认同等三条应然路径, 充分发挥思想政治教 育在公共意识培养的中的作用。 而刘厚金则是以社区为依托, 着重探讨了完善社区公共服务 体系、 加强分担政府事务性工作的中介组织建设、 加强社区内各类组织的利益整合、 强化社 区共同体意识等路径对社区公共意识的重要性。相反,胡鸣、 张传华、侯健飞等学者立足国 际视野,在借鉴日本、北欧以及美国、德国等国家经验的基础上, 提出了我国公民意识培养 的本土性经验。
在公共意识的影响及作用方面, 成都理工大学的史伟和张堃峰在 《论现代公共意识在建 构和谐社会中的作用》 一文中指出现代公共意识的提升, 有利于个人自身的和谐, 会使得人 际关系越来越和谐,有利于促进个人与社会的和谐,有利于人与自然的和谐。
3. 大学生公共意识的研究
目前关于大学生公共意识的研究相对较少,并且主要是集中于大学生公共意识的缺失 为假设的公共意识培养路径探析。 何植民认为当代大学生公共精神缺失表现为自制自律行为 规范的缺乏, 公共价值理性与公德责任观念的缺失以及环境生态意识的缺失。 余世锋撰文论 述了大学生公共精神缺失的现状:自律自制行为规范的缺失; 社会公德意识的沦丧; 社会责 任意识淡薄; 缺乏善待生命社会的慈悲胸怀。 并指出德育工作滞后是大学生公共精神缺失的 重要原因。 公共意识是公共精神形成的首要条件。 培养当代大学生的公共意识是整个社会养 成公共精神的首要内容。公共精神的生成应从当代大学生公共意识的培养做起。
关于如何培养当代大学生的公共意识,当前在对策和措施上的研究还不是很成熟,其 中较为有价值的是马汝伟在 《新时期大学生公共精神的塑造》 一文的观点:首先要以通过各 种教育和舆论的作用, 使学生逐渐形成一定的人生信念与公共精神准则, 包括遵守公共秩序 并得到社会群体的普遍认同; 其次是加强正确的舆论引导, 开展舆论监督, 积极营造有利于 大学生公共精神塑造的社会氛围;与此同时要引导大学生积极参与学校的民主和制度建设, 营造大学生修养公共精神的校园环境, 让大学生积极参与社会实践。 另外 《论思想政治教育 路径下的当代大学生公共意识培养》 、 《论当代大学生的公共意识培养》 、 《大学生公共意识培 育问题研究》等三篇文章也提出从教育和舆论角度来培育大学生的公共意识。
(三) 文献述评
以上学者对公共意识的内涵、 生长历史及发展趋势的研究, 为公共意识研究提供了一些 很好的研究视角,并具有一定的创新性,为后来学者的研究奠定了基础。
但从目前的研究来看, 公共意识的研究, 尤其是对大学生公共意识的研究仍然存在一些 薄弱的地方。 一是对于公共意识的界定还是比较零散, 没有形成既定统一的说法; 二是多数 关于公共意识的研究仍然是停留在形而上的状态, 缺乏具体有效的策略探索; 三是阐述公共 意识的影响因素和形成机制时, 侧重表面因素的罗列, 缺乏对原因进行深层次的分析和探讨; 四关于大学生公共意识的阐述多以“问题视角”切入,众所周知, 大学生群体的产生和存在 一直都是以“精英”的形式出现,如若以“优势视角”进行分析并采取有力的培养措施可能 会起到事半功倍的作用; 五是针对公共意识进行研究的方法过于单一, 多数文章没有标明所 用研究方法, 少数的文章也是基于定量的方法, 从而很难从更为纵深的方面去理解公共意识。 大学生特殊的地位和所肩负的历史使命, 决定了大学生公共意识的教育和培养是全社会 公共精神培养的一个重要构成, 也是公共意识培育的一个重要阶段。 随着我国社会的不断发 展, 公共意识培育将不断完善和充分, 并成为社会伦理文化的新态势和新方向。 但这个过程 不是朝夕可以实现的, 大学生公共意识的培育就是公共伦理文化发生和发展阶段的建设内容, 它是一个需要我们去长期探讨的命题。
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