范文一：制度建设与制度创新

作者：庞元正

前线 2003年06期

　　制度创新就是破除与生产力发展要求不相适应的生产关系和上层建筑，建立与生产力 发展要求相适应的新的生产关系和上层建筑的实践活动和实践过程。只有通过制度创新 ，才能解除先进生产力发展的制度性障碍，为先进生产力的发展提供制度保证。通过理 论创新推动制度创新，这是我们要长期坚持的治党治国之道。

　　由于我们所要进行的制度创新，涉及到经济体制和政治体制的深层次改革，涉及到重 大利益关系的调整，创新的过程将充满艰难险阻，必然要遇到传统思想观念、旧的做法 和规定乃至旧体制弊端的阻力。但是不创新就没有出路，不创新就没有希望。为此，我 们必须按照十六大的要求，做到三个“解放出来”和三个“一切”，这就是：自觉地把 思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，从对马克思主义的错 误的和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来。为了解放 和发展生产力，为了为全面建设小康社会提供强大动力，一切妨碍发展的思想观念都要 坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚 决革除。只有这样，我们才能通过创新促进发展，切实保证把发展作为我们执政兴国的 第一要务，不断开创社会主义现代化建设的新局面。

　　在经济体制的创新方面，我们要根据解放和发展生产力的要求，坚持和完善公有制为 主体、多种所有制经济共同发展的社会主义基本经济制度。这就必须从那种把非公有制 经济作为社会主义对立物的观念、做法和体制中解放出来，毫不动摇地巩固和发展公有 制经济，同时毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，把坚持公有制为主体和 促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中，决不能把这两者对立起 来。这就要求革除束缚非公有制经济发展的体制性弊端，推进制度创新，使各种所有制 经济在市场竞争中发挥各自优势，相互促进，共同发展。

　　我们还要深化分配制度改革，确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分 配的原则，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。这就必须从“越穷越 光荣，越富越反动”的不合时宜的观念、做法和体制中解放出来，不能简单地把有没有 财产、有多少财产当作判断人们政治上先进和落后的标准，而主要应该看他们的思想政 治状况和现实表现，看他们的财产是怎么得来的以及对财产怎么支配和使用，看他们以 自己的劳动对中国特色社会主义事业所作的贡献。要形成与社会主义初级阶段基本经济 制度相适应的思想观念和创业机制，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛 围，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富 的源泉充分涌流，以造福于人民。

　　在政治体制的创新方面，我们要建设社会主义政治文明，发展社会主义民主政治，推 进政治体制改革。这就要坚持从我国国情出发，绝不照搬西方政治制度的模式，同时又 要借鉴人类政治文明的有益成果，从把社会主义政治文明和资本主义政治文明看作是两 种水火不相容的观念、做法和体制中解放出来。要充分地认识到，在政治文明方面，资 本主义经过几百年的发展，积累了不少好的经验，是我们需要也可以吸收和借鉴的。邓 小平就曾指出，斯大林严重破坏社会主义法制；**也说过，这样的事件在英、法、 美这样的西方国家不可能发生。**虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决 领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了“**”的十年浩劫。这个教训是 极其深刻的。所以，**提出，为了切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证 党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化 建设事业的顺利发展，需要认真调查研究，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行 的方案和措施。并且说，我们的制度将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为 世界上最好的制度。可见，大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，当然应当包 括大胆吸收和借鉴人类社会创造的政治文明成果。这也需要我们围绕发展这个党执政兴 国的第一要务，不断解放思想，推进制度创新。

作者介绍：中央党校哲学部主任

范文二：勤工部门发展规划制度建设,管理建设,创新建设

篇一:科技创新建设计划

**********有限公司

科技创新体系建设计划

(2015-2016年)

按照集团公司要求，为进一步加强公司科技创新能力建设，提高科技创新管理水平，特制定本计划。

一、指导思想和基本原则

(一)指导思想

深入贯彻党的十八大精神，全面落实科学发展观，以集团公司科技创新体系建设的要求为依据，紧密围绕新能源公司科技创新工作总体目标，逐步完善科技创新体系建设，切实提升科技创新能力和管理水平，为公司产业发展提供强有力的科技支撑。

(二)基本原则

1、统筹兼顾，突出重点。以提高业务技术水平和研发分布(转 载 于:wWW.xlTkWJ.Com 小 龙文 档 网:勤工部门

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发展规划制度建设,管理建设,创新建设)式能源综合利用前沿技术为核心，统筹产业发展体系建设需求，优先解决制约业务发展的关键科技问题。

2、明确职责，优化布局。充分发挥自身业务优势，明确定位，加强合作，加大自主创新力度，注重科技成果转化。

3、开放联合，资源共享。以科技创新项目为纽带，加强合作与联合，统筹配置多渠道科技资源，实现资源共享。

二、企业现状及需改进的方面

(一)企业现状

公司于2013年12月成立了科技创新领导小组，明确了主责部门及具体责任人;制定了“十二五”科技创新研发项目计划; 编制下发了《科技创新工作管理办法(试行)》、《科技创新工作奖励办法(试行)》两项制度，规范了科技创新工作流程，加强了科技创新工作管理;设立了研发费用核算体系，规范了科技创新费用支出，做到了专款专用、账目清楚，达到了集团公司科技创新工作基本要求。

(二)需改进的方面

1、体系建设有待健全。公司虽然成立了科技创新领导小组，但创新制度体系尚未全面建立，科技创新工作还没有完全步入正轨，尤其是在创新激励机制方面，缺少相应的奖励办法或具体奖励标准，一定程度上影响了员工的创新积极性。因此，在今后的工作中，还需尽快建立健全创新激励机

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制，同时持续完善科技创新目标规划、过程控制、考核评估、资金保障等相关制度。

2、合作机制有待完善。公司处于成立初期，根据发展现状，暂不具备设立研发机构的条件，尚无专业的研发人员，大多数研发项目的技术创新工作依赖于与高等院校、科研院所的联合创新模式进行，合作机制的缺失一定程度上影响了内外部沟通协作。

因此，需加快完善与联合研发单位的合作机制，切实增强对研发项目的管理能力。

3、人才培养有待加强。现阶段，公司在科技人才培训、新技术引进、应用等方面科技投入普遍较低，尤其是在科技人员的培训方面，基本以内部交流形式偏多，外出或现场培训活动较少，致使培训内容不够丰富、实践意义不够明显。因此，需加大对现有人员的培养力度，通过开展对外交流、实地考察等方式，切实提高科技人员的创新能力。

三、总体目标

经过两年左右的努力，建立较为完善的科技创新体系。建立健全有利于科技创新、科研与业务有机结合的工作机制和措施;结合天然气分布式能源综合利用技术，生产工艺流程、控制系统方案、设备优化选型等核心领域，完成研发项目的实施和储备工作;与社会科研机构或大中专院校等共同开展研发平台搭建工作;打造一批具有较高水平的科研技术骨

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干，形成一支高素质的科技创新队伍;营造“勇于创新、尊重创新、激励创新”的科技创新文化氛围，形成企业自身科技创新文化。

四、体系建设内容

为全面提升公司科技创新能力，现结合公司科技创新体系建设现状，从组织机构建设、规章制度建设、研发投入管理、研发

项目管理、研发平台建设、科技人才管理、科技信息管理及科技创新文化建设八个方面进行完善，具体如下:

(一)组织机构建设

公司科技创新采取“决策层—管理层—执行层”的三级管理模式，具体示意图如下:

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总经理、分管科技创新工作的副总经理、各控股企业分管领导、公司综合办公室、工程技术部负责人及科技创新专责人员组成。主要负责审议公司科技创新发展战略及规划，具体职责如下:

(1)审议公司中、长期科技发展战略及规划;

(2)审议公司年度科技创新计划书;

(3)审议公司内部各项科技奖励方案及标准。

2、科技创新办公室。作为公司科技创新归口管理机构，设在公司工程技术部。主要职责如下:

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(1)全面负责公司的科技创新日常管理工作;

(2)负责拟定集团公司科技发展战略，编制公司中、长期科技发展战略规划及年度科技发展计划并组织实施;

(3)负责制订公司的科技创新投入计划、科技创新相关指标及考核工作;

(4)负责公司科技创新体系的建立健全和监督实施，研究制订集团公司科技管理制度，统筹科研经费的管理和使用;

(5)负责组织公司新技术、新工艺、新材料的开发、试验与研究工作，实施科技成果的转化;

(6)负责组织公司优秀科技进步、科技成果、论文和著作等相关奖项的申报、评选及推荐工作;

(7)负责公司与国内外高等院校、科研机构、相关企业的

篇二:建设工程质量监督管理创新及发展

探讨建设工程质量监督管理的创新及发展

摘要:本文从当前建设工程质量监督管理的现状出发，对于当前在监管工作中出现的主要问题进行了阐述，并由此提出了一系列创新发展监管工作的思路，以便能够更好的适应新形势的发展要求，实现监管机制的改进，提高监管效率。

关键词:建设工程;质量监督;管理创新;发展

中图分类号:tu712+.2文献标识码: a 文章编号:

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随着我国市场经济的不断发展，建筑行业日益成长为我国经济的支撑行业之一。然而，受制于各种限制性因素的影响和制约，现阶段的建设工程质量监管工作无法满足现代化市场变化的需要，监管体制中仍然有一些亟需要解决的问题。本文结合自己在建筑行业多年的工作实践经验，简述了建筑工程监督管理发展的现状，提出了在当前监管中存在的一系列问题，并针对这些问题提出了如何进行建设工程质量监督管理创新发展的新思路。

一、建设工程质量监督管理的现状和问题

受多重因素相互作用的影响，在现如今的建设工程监督管理体制中仍存在一系列亟待解决的问题，表现如在:

1、建设工程质量监管政策、法规尚不完善

现如今，在我国的建设工程质量监督管理的主要依据是国家和地方有关的政策、法律法规、技术标准等。然而，由于政策、法规尚不完善，变动周期相对比较短，变动范围也较大，缺乏一贯性。一种情况是在监督管理工作中所参照的法律法规不完善，对于如何处

篇三:推行制度管理,打造“三层次”黑沟特色创新管理发展模式

黑沟煤业有限公司

推行制度管理，打造“三层次”黑沟特色创新管理发展模式

(唐绍安、李彦、闫培华)

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一、公司基本情况:

黑沟煤业有限公司位于陕西省咸阳市旬邑县清源乡苍耳沟内，行政区划隶属旬邑县清源乡管辖。该矿北西距211国道、距旬邑县城13km、咸阳市150km。公司原为地方国有煤矿，1969年建矿，1978年改造能力为0.10 Mt/a。2004,2006年矿井技改后设计能力0.30 Mt/a。2006年10月由山能新矿集团接管后，利用创新的管理方式和先进的管理理念，进行企业升级发展，先后于2007年进行采煤工艺改革，应用了综合机械化采煤工艺，2010年核定能力为0.51 Mt/a，改变了以往落后的小煤窑开采方式面貌。2013年在安全生产工作中，推行制度管理，打造“三层次”黑沟特色创新管理发展模式，实现了公司连续安全生产稳定发展好水品。目前现有一个综采工作面，一个综掘区，保持全矿井生产，全公司在册员工436人。保持着地面花园式、矿井国家级安全质量标准化的企业建设格局，立足于当地煤炭行业先进的现代化企业行列中。

黑沟煤业公司在新矿集团公司和地方政府各级领导的关怀指导下，坚持以党的指导，积极组织开展安全管理创新建设工作活动，推行安全制度管理建设创新发展，打造成为黑沟特色创新管理发展模式，公司专门以黑煤字?2013?文件“关于创建黑沟特色模式企业创新管理建设意见”为主线，从全公司各单位实施执行，确立企业价值理念系统，形成了一

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整套安全管理创新发展等一系列管理体系，进一步提高了全体职工队伍素质和企

业的管理水平，企业各项工作稳步提升，自2006年10月以来已连续实现了矿井安全生产，从而进一步促进了公司安全生产持续稳定发展。创新管理发展模式工作主要做法:

一、建立安全创新管理发展模式建设主题，构成总体要求和目标

公司积极围绕安全创新管理发展模式建设主题，形成“创建黑沟特色模式企业创新管理建设意见”文件，在全公司各单位实施执行，为全面落实责任，确保各项工作活动顺利进行，专门成立领导小组，由经理唐绍安、党委书记李彦为组长，生产部、后勤部副经理为副组长，生产部各分管副主任及安监处、党群部、工会、技术科、通防科、机电科、调度室、经营管理、综合办公室、保卫科等部门负责人为成员。设立活动办公室，安监处专门负责协调。

总体要求是积极坚持以上级安全生产工作要求等一系列指示精神为指导，坚持以安全发展观为方向，牢固树立以人为本、安全科学发展的理念，建立以制度化管理、程序化运作为主线，以“三个凡事”、“六个绝对”为抓手，以创造良好的生产环境和快乐的生活环境为目的，党政工团齐抓共管，创建黑沟特色安全创新管理发展模式。

目标是构建形成安全管理决策层、管理层、操作层的“三

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层次”建设，创出安全物质建设保障化、安全制度建设规范化、安全精神建设特色化、安全观念建设牢固化的“四化”安全建设模式，以落实各级人员的责任和要求，达到不断提高各级人员的安全文化素质，树立科学的安全人生观和安全价值观，建成矿井井上是花园、井下是工厂的生产生活环境，全面提升企业的整体素质，保持矿井持续稳定安全生产和煤炭企业安全文化建设

规范化标准。

公司紧紧围绕以科学发展观为统领，以安全建设这条主线，按照构建总体要求和目标，投资建立了公司独立的数字网络电视台，遍布每一个员工宿舍，制作出多样多形式的安全文化节目，利用电视台定期播放、宣传栏每月一更换、单位班前会班班提示等方式集中组织开展灵活多样、丰富多彩、广泛参与、富有实效的活动，大力宣传关于安全建设规范化企业创建活动的意义和进一步加强安全生产工作所采取的重大决策部署，普及安全生产法律法规知识和安全常识，提高广大职工的安全生产意识和学文化素质，努力营造安全文化建设的浓厚氛围，保障公司安全生产形势持续稳定，从而达到了全公司安全生产的目的。

二、突出安全建设主题，按步骤有条不紊开展工作

公司围绕“安全创新管理发展模式“建设工作主题，按步骤有条不紊的开展工作。

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(一)、建立安全文化三层次长效建设机制

由公司经理确定的“三个凡事”: 凡事有人管、凡事有考核、凡事有奖惩;“六个绝对”:绝对坚持一切为安全让路，绝对不违章指挥，绝对把安全投入到位，绝对不要不安全的产量，绝对抓牢安全教育培训不放松，绝对事故责任人处理不心慈手软。推动公司安全管理决策层、管理层、操作层三层次建设。使决策层制定的安全行为规范和准则，形成强有力的安全文化约束机制;管理层按照决策层制定的安全行为规范和准则，进行管理和监督，形成管理层的安全建设;操作层自觉遵章守纪，自律安全的行为和规范，形成班组员工的安全建设。建成安全管理三层次长效建设机制

和制度化管理、程序化运作模式。

1、公司决策层负责安全管理建设的方向指导，起到公司安全管理的建设倡导和强化作用。保证一切以公司员工的生命和健康为重。防止重生产、重经营、重效益而轻安全的思想发生，把“安全第一，预防为主”的方针作为公司安全管理建设活动的首要价值方向。

2、公司管理层负责安全管理建设的监督管理，要服从决策层的管理，又要管理基层的生产和安全，具备安全意识和安全管理素质修养，不断提高对公司的综合管理绩效，做到认真贯彻和落实党和国家的安全生产方针、政策、法律、法规以及公司各项规章制度，不断更新观念，应用现代化管理

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的新技术、新办法，使公司安全管理科学化、规范化。工作必须尽职尽责，不断完善各项安全管理制度，提高安全指导教育质量及效果。

3、公司操作层负责安全制度建设的操作执行，要牢固树立“安全生产就是效益、安全为了家庭幸福、安全为了你我他，我要安全”的安全意识，形成员工个人自主保安意识、按章操作的安全建设良好氛围。

(二)、深化“安全创新管理发展模式建设”工程

为进一步理顺管理关系，明确分工职能，公司根据实际和发展需要，形成了“一公司、四部”即:黑沟煤业公司、生产部、经营部、党群工作部、后勤部管理模式进行领导分工，为强化管理组织机构，以文件下发执行，由公司领导班子组成黑沟煤业有限公司经理层，形成决策层，遇有重大事项坚持经理层面的党政联席会议集体研究决策制度。各部内区队单位以上负责人组成管理层，按照决策层制定的安全行为规范和准则，各负其责进行管理和监督制度。各区队班组员工形成操作层，自觉遵章守纪，自

律安全的行为和规范。建立了安全管理三层次长效建设机制，使层次分明，管理不乱，深化了“安全管理建设”工程。

(三)、坚持安全生产，打造黑沟特色创新管理发展模式工程

公司坚持安全创新发展方向，以企业安全管理建设为主

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体，围绕“建设一流班子、打造一流队伍，争创一流业绩”树立形象，立足于以质量标准化建设为基础，提境界，切实把安全管理作为安全生产建设的根本工程，开展安全管理品牌班子、品牌队伍、品牌施工工程的创建活动，实行质量否决制，实现管理方式由“重结果”到“抓过程”的转变，开展“品牌工程”和“样板工区”创建活动，组织实施创建竞赛，坚持月月有活动、季季有考核;树立了黑沟煤业形象;建成了矿井安全物质建设有保障、安全制度建设有规范、安全精神建设活动有特色、安全观念建设能深化局面，形成了矿井行人通道绿色化、井下运输单轨吊网络化、主运系统设备操作无人值守自动化、人员定位考勤一体化，矿区数字电视网络化，地面和井下安全文化宣传多样化、地面环境花园化等安全管理建设品牌工程，打造出黑沟安全管理建设特色化、规范化矿井模式。在当地煤炭行业创出:第一个运用VF双模手机进行隐患治理可视化剖析、可视化教育的矿井;第一个建立综合自动化系统的矿井，实现设备操作无人值守自动化;第一个运用单轨吊机车运输的矿井，形成井下单轨吊运输网络化;第一个自主研发，融入矿证、井上下考勤、井上下定位为一体的人员定位系统的矿井;第一个将职工培训课堂搬到井下现场;第一个率先在旬耀矿区试验小煤柱开采的矿井;第一个在当地建成六大系统建设矿井;第一个实现矿区数字电视网络化矿井，保持了“国家级安全质量标准化矿井”，获

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得了省市县 “安

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范文三：新型城镇化建设的制度创新

新型城镇化建设的制度创新:综合动因与体系架构 陈玉梅 /吕萍

【专题名称】 区域与城市经济

【专 题 号】 F107

【复印期号】 2015年 02期

【原文出处】《 江海学刊 》 (南京 )2014年 6期第 79~85页

【英文标题】 Institutional Innovation of New Urbanization Construction: Comprehensive Motivation and System Architecture

【作者简介】陈玉梅, 1961年生,吉林省社会科学院研究员;吕萍, 1975年生,哈尔滨商 业大学商业经济研究院博士后流动站研究人员,黑龙江省社会科学院副研究员

【内容提要】 新 型城镇化是不同于传统城镇化模式的以人为中心的城镇化发展道路,其顺 利推进需要一系列完善的制度支撑。但是,我国新型城镇化建设还面临诸多 制度性障碍,涉及土地流转、户籍、就业、社会保障、行政管理、产业政策 等多方面。新型城镇化建设制度创新的总体架构是“三线、双环、多元”, 即以政府、企业与民众三大主体为主线,内环制度创新与外环制度创新相结 合,推动制度创新多元化。从我国的实际情况来看,当前新型城镇化建设制 度创新的核心内容和任务是建立规范的多级土地流转市场体系、统一流动的 户籍制度、城乡统筹的劳动就业制度、城乡一体化的社会保障体系,并且牢 牢把握体制改革这一着力点。

【关 键 词】 新型城镇化 /制度创新 /体制改革

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本 特征的城镇化,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型 城镇化的 “ 新 ” 是由过去片面注重追求城市规模扩大、 空间扩张, 改变为以提升城市公共服务、 文化内涵等为中心,真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。① 1949-1978年,我国 城镇化水平年均增长 0.28个百分点, 比同期世界平均增长速度低 0.4个百分点; 改革开放以 来,城镇化发展速度显著加快,城镇化水平由 1979年的 19.0%上升至 2013年 53.7%,预计 到 2020年城镇化水平将达到 60%。党的十八届三中全会指出,要完善城镇化健康发展体制 机制, 为新型城镇化建设提供了行动纲领。 然而, 目前我国城镇化建设还面临诸多制度性障 碍,必须顺应新型城镇化的发展趋势和内在要求,着力探索更为合理的制度创新体系架构, 从而为新型城镇化的顺利推进提供完善的制度保障。

一、制度创新:加快新型城镇化建设的必然选择

(一 ) 制度创新是加快新型城镇化建设的客观要求

1.制度创新是保证新型城镇化建设进程中各项制度协调发展的需要

城镇化作为伴随社会经济发展和结构变迁出现的客观规律, 不以人的意志为转移, 但是城 镇化建设的质量与速度取决于制度创新, 这种制度创新是由制度均衡 → 制度非均衡 → 制度创 新 → 制度均衡 → 制度非均衡 →…… 制度不断演化创新的内在规律决定的。 在推进农民市民化 过程中,进城农民工数量逐渐增加, 但由于制度安排缺乏综合性和全局性的 “ 顶层设计 ” , 土 地、就业、 教育、 社会保障等配套制度与户籍制度改革不同步, 导致农村剩余劳动力进城享 受不到市民待遇, 影响农民工进城的积极性。 因此, 新型城镇化建设必须通过制度创新才能

顺利进行。

2.制度创新是新型城镇化建设进程中城乡统筹发展的需要

亚当 ·斯密在强调分工能给人们带来效率时,忽视了分工的协调成本问题。制度是人们在 社会分工与协作过程中经过多次博弈而达成的一系列契约的总和, 科斯已经验证制度能够降 低市场交易费用。 制度创新可以通过降低经济活动中的不确定性、 抑制经济主体的机会主义 倾向、 提供稳定的预期等降低交易费用。 因此,在新型城镇化建设进程中, 制度创新能够通 过减少信息成本和不确定性降低人类加快城镇化建设所付出的交易费用, 把阻碍城乡合作的 因素减少到最低限度,为实现城乡统筹创造条件。

3.制度创新是保证新型城镇化建设进程中资源环境可持续发展的需要

制度创新可以按照城镇化建设的规范, 把经济主体对自身利益最大化的追求限制在一定的 范围内, 并相应抑制经济主体在城镇化进程中可能发生的浪费资源、 污染环境等机会主义行 为倾向。 如通过排他性的产权制度创新可以使外部经济效用内部化, 规范行为主体相互之间 的关系, 使经济主体承担或享受自身经济活动所引起的成本或收益, 减少城镇化建设中阻碍 合作的因素,为新型城镇化建设进程中达到人与自然的和谐发展创造条件。

(二 ) 制度创新推动新型城镇化建设的基础条件日趋成熟

1.国家政策为制度创新推动新型城镇化建设提供了行动指南

多年来, 国家制定了一系列推进城镇化建设的政策。 十八大报告指出, 中国走新型城镇化 的发展道路,必须不断进行制度创新,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。十 八届三中全会明确指出, 要完善城镇化健康发展的体制机制, 最大限度释放改革红利。 《国 家新型城镇化规划 (2014-2020)》 提出改革完善城镇化发展体制机制的一系列措施, 要求统筹 推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重点领域和关键环 节的体制机制改革。这些政策为新型城镇化建设的制度创新提供了坚实的政策基础。

2.学界研究成果为制度创新推动新型城镇化建设提供了智力支持

国内外学者从多角度、 多层面开展城镇化制度方面的研究。 国外学者认为重工业优先发展 战略和城乡二元结构是中国城镇化发展缓慢的原因, 户籍制度与计划经济下的统购统销制度、 人民公社制度、 社会保障制度共同阻碍了中国城镇化进程。 ②国内学者主要基于城镇化建设 制度创新的作用与内容两方面开展研究, 前者认为, 制度创新是释放城镇化推进空间的重要 途径, 土地制度、 户籍制度和社会保障制度是影响城镇化建设最直接的制度, 并主张根据需 要适时调整相应制度安排, 保障城镇化健康发展③; 后者认为, 城镇化建设制度创新在以土 地制度、 户籍制度与社会保障制度为重点的基础上, 还要积极完善财政管理体制, 健全公共 服务体制, 创新城镇管理体制等④。 上述丰富的研究成果为新型城镇化建设的制度创新提供 了智力支持。

二、新型城镇化建设的制度性障碍及成因:以东北地区为例

随着改革不断深化, 城乡分割的二元经济结构开始发生改变, 但是一些制度的不完善和创 新程度不够仍然成为新型城镇化建设的障碍。其中,现行土地制度造成土地经营规模较小, 传统小农生产模式的分散性阻碍农业劳动生产率的提高⑤,农民视土地为 “ 社会保障 ” , “ 恋 土 ”“ 惜土 ” 现象普遍存在;城乡分割的户籍管理制度,超出户籍管理的范围,限制了人力资 源在城乡间自由流动, 农民工难以获得 “ 市民 ” 身份; 就业制度中不同程度地实行地方保护主 义和劳动力市场封闭政策, 城镇原有较低素质的劳动力与新进城的农民工争抢简单、 低端工 作岗位,影响农村剩余劳动力向城镇顺利流动。

东北地区既是我国老工业基地, 又是商品粮基地, 城镇化建设起步也较早, 长期高于全国 平均水平 10个百分点以上。 但是进入 21世纪以来, 东北地区城镇化速度远落后于全国, 尤

其是吉林、黑龙江年均增速仅相当于全国平均水平的 1/10左右。辽宁具有东部城镇化发展 的特点, 吉林与黑龙江拥有中西部城镇化发展的特征, 因此, 探讨东北地区新型城镇化建设 的制度性障碍具有典型的代表性,可为分析我国新型城镇化建设的制度瓶颈提供依据。 (一 ) 新型城镇化建设面临的制度性障碍

1.固化的土地流转制度制约农村剩余劳动力有效转移。东北地区人均耕地较多,让农民放 弃土地使用权难度较大, 土地不能形成适度规模经营, 农业劳动生产率与土地利用效率低下, 制约了农村剩余劳动力有效转移。 农村集体土地向城镇土地转换过程中, 缺乏对土地征用范 围的明确规定及对土地出让收益分配的制度约束, 低价征用土地不仅成为政府追求政绩的重 要途径,而且也增加了农民市民化成本。

2.城乡分割的户籍制度制约城镇经济规模增长。东北地区已经放宽中、小城市落户条件, 但是户籍制度依然对进城农民的就业、 医疗、 养老等社会福利有较大限制, 农民即使进入城 市,也无法享受到城镇居民应有的 “ 待遇 ” ,导致城市对农民的吸引力不足。 户籍制度限制城 镇人口的适度增长, 导致城镇集聚经济难以实现; 同时农民收入增长乏力, 对城市消费品有 效需求不足,不利于城镇经济规模增长。

3.歧视性的就业制度造成城乡分割。东北地区受计划经济体制影响较大,传统就业观念和 就业制度束缚严重; 农民文化素质较低, 择业能力较差, 加上城镇歧视性政策的限制, 农民 进城难以就业,影响农村剩余劳动力自由流动。吉林农民工初中及以下文化程度占 70%以 上,仅有 10%的农民工有实用技能,且大多集中在技术含量不高的二级劳动力市场,如矿 山、建筑、传统服务业等领域。由于用工服务信息缺失,导致农村劳动力盲目流动,不利于 劳动力资源的优化配置,城乡二元结构逐渐强化。

4.不健全的社会保障制度阻滞城镇化进程。东北地区经济发展水平相对较低,城乡二元结 构尚未破解, 农民进入城镇仍面临社会保障覆盖面窄、 服务水平低、 社会保障基金不足等问 题。 特别是流动人口参保率低, 吉林流动人口在户籍所在地不参保, 在流入地的参保率也低 于全国平均水平。东北属于资源密集型地区,生态环境污染严重,职业病 (如矽肺病 ) 发病率 较高,医疗保障制度不健全,不利于资源型城市转型发展。

5.政企合一的行政管理制度造成城镇差异化不足。 东北地区大多数城镇是国家为建设老工 业基地和商品粮基地发展起来的, 政府职能与责任不相称, 事权大于财权, 政府对资源的控 制能力过强,政企合一的行政管理制度根深蒂固,限制生产要素合理流动和资源优化配置, 造成城镇规模盲目扩张, 城镇建设缺少文化底蕴和差异化定位, 扼制了东北地区城镇协同发 展效应的发挥。

6.产业政策不合理导致城镇综合承载能力薄弱。 东北地区重工业优先发展的政策使工业结 构畸形发展, 第二产业尤其是重化工业比重过大, 轻工业和服务业等劳动密集型产业比重偏 低,存在结构的 “ 过度工业化 ” ,产业集聚效益不高,城镇化缺少经济支撑,水、电、气地下 管网和道路交通等基础设施建设不足,文化、教育、体育、卫生等公共服务建设欠账较多, 城镇综合承载能力和辐射带动能力很弱。

(二 ) 新型城镇化制度性障碍的原因

1.经济结构与资源环境对城镇化的约束。东北地区重化工主导的经济结构没有根本转型。 一方面,经济发展长期依赖第二产业,第二产业占 GDP 的 50%以上,而轻工业不发达,既 制约产业结构优化, 又影响就业岗位增加, 导致城市对农民工转变为市民的拉力不足。 同时, 东北地区地多人少, 农民小富即安, 创新意识不强,农村对农民转变为市民的推力不足。另 一方面,东北地区属资源密集型区域,高能耗行业投资比重偏高,制约经济发展方式转变, 不利于城镇化水平的提高。

2.市场机制对城镇化发展的主推力不足。 东北地区城镇化是高度行政干预的政府主导型城 镇化, 城镇发展规模与布局、 城镇化建设与管理均以政府主导和投入为主, 导致城镇化动力 不足、 可持续性差。 改革开放前,政府主导严重背离工业化和城镇化发展规律,城镇化发展 呈现出较大波动; 改革开放后, 市场机制对城镇化的推动作用明显, 政府对城镇化的影响逐 步从主导向引导转变, 但东北地区城镇化过程仍然没有摆脱强有力的政府干预, 市场机制对 城镇化发展的主推力有待加强。

3.城乡分割与 “ 四化 ” 联动机制缺失。一是工业化与城镇化不同步。东北地区城镇化与工业 化水平不相适应,工业结构不尽合理,对城镇化支撑力弱。同时,城镇化发展质量低,影响 工业经济聚集优势发挥和规模效益提高, 导致产业结构升级缓慢。 二是城镇化与农业现代化 不协调。 城镇化质量不高, 大城市不能有效吸纳农村剩余劳动力; 农村分散粗放型的生产方 式阻滞农业劳动生产率提高, 导致农业现代化进程迟缓。 三是工业反哺农业力度不够。 工业 产品大多是初级产品, 附加值较低, 自然资源的过量开采导致资源供给出现危机, 工业发展 面临资源精深加工和延长产业链的困境。 东北地区在全国工业地位下降, 难以通过工业反哺 农业来加快城镇化发展进程。

4.传统观念对城镇化发展的消极作用。笔者在东北地区的调查发现,主张依靠土地种植养 活家人的农民占 97.3%,农民 “ 恋土 ” 、 “ 惜土 ” ,将进城打工视为畏途; 75.0%的农民持不出 租或观望态度, 仍想维持单门独户、 零星种植的格局。农村剩余劳动力不能有序转移, 土地 不能形成规模经营, 农业劳动生产率低下, 农民增收缓慢, 这种落后的小农意识严重阻碍了 城镇化进程。

三、新型城镇化建设制度创新的体系架构:“ 三线、双环、多元 ” 的制度创新体系

通过对城镇化发展的制度阻碍的分析可知, 我国要加快城镇化建设进程, 必须进行制度创 新与体制改革, 这是新型城镇化建设的重要突破口。 新型城镇化建设制度创新的总体架构是 “ 三线、双环、多元 ” ,其中, “ 三线 ” ,即政府、企业与民众三大主体为主线; “ 双环 ” ,即内 环制度创新与外环制度创新相结合; “ 多元 ” ,即制度创新多元化。 “ 三线、双环、多元 ” 的制 度创新体系要求政府、企业与民众三大主体并行,以内环制度创新为核心,内外双轮驱动, 制度创新多元化 (见图 1) 。

图 1新型城镇化建设的内环与外环制度创新体系架构

“ 三线、双环、多元 ” 制度创新体系的核心是内外环制度创新。内、外环制度创新分别是新 型城镇化建设的基础条件与支撑保障, 内外环协调共同促进农民市民化进程。 “ 三线、 双环、 多元 ” 制度创新体系的基础是制度创新多元化。在内环制度创新中,土地制度创新的重点是 促进农地合理流转, 提高农地资源利用率, 在保证国家粮食安全的前提下, 促使农村剩余劳 动力 “ 离开土地 ” ; 户籍制度创新的重点是创造人口自由流动的制度环境, 分阶段有步骤地实 行城乡户籍一体化管理, 逐步建立起以居住地划分的城镇人口与农村人口, 促使 “ 离开土地 ” 的农民 “ 进入城市 ” ; 就业制度创新的重点是建立对进城农民的职业技能培训制度, 加快劳动 用工制度和公共就业服务制度创新,建立健全覆盖城乡的公共就业服务体系,促使 “ 进入城 市 ” 的农民 “ 留在城市 ” ;社会保障制度创新的重点是坚持以人为本的原则,以农村社会保障 制度创新为重点, 建立全面覆盖的社会保障制度, 逐步消除进城农民的后顾之忧, 打破城乡 分割的坚冰壁垒,加快农民市民化进程。

(一 ) 土地制度创新:建立规范的多级土地市场体系

1.以市场化为方向,推动土地征用制度创新。土地征用涉及农民承包地和宅基地,我国应

积极推动土地征用制度创新。 一是加强承包土地产权制度建设, 给予失地农民合理补偿。 在 土地征用过程中,应以市场化为方向,以控制征地规模为原则,规范征地拆迁程序,完善征 地拆迁补偿标准和安置办法, 提高农民在土地增值收益中的分配比例。 二是逐步缩小经营性 建设用地征地范围和规模。 严格界定公益性和经营性建设用地, 探索推进经营性项目用地退 出征地范围, 完善并落实被征地农民的社会保障政策。 宅基地的处理可考虑与农民进城后购 买住房相结合,可以推广黑龙江吉星岗镇对宅基地 “ 以旧换新 ” ⑥的成功尝试。

2.以提高农业劳动生产率为目标,促进土地流转制度创新。土地流转制度能够统筹配置城 镇化快速发展时期的用地, 解决日益凸显的土地供需矛盾。 一是加快集体土地使用权登记颁 证。 保证农民享有土地承包经营权和集体建设用地使用权, 赋予集体土地使用权完整的财产 权, 为发育土地使用权交易市场打下基础, 推进农村土地市场化进程。 二是鼓励进城农民的 土地使用权有偿流转。 鼓励进城农民将原承包土地的使用权以异地转包、 出租转让、 投资入 股开发等方式有偿转让, 既可作为农民进城定居、 社会保障基金或创业的启动资金, 又有利 于进城农民承包的土地逐步向种田大户、 家庭农场、 专业合作社以及龙头企业集中, 调整零 散地块, 促进土地的规模化经营, 提高农业劳动生产率, 确保东北地区为保障国家粮食安全 做出新的贡献。

3.以土地利用总体规划为依据,强化集约用地制度创新。在土地制度创新中,既要保证农 民享有土地承包经营权和集体建设用地使用权, 又要保障土地的集约利用。 一是完善各级土 地利用总体规划, 强化集约用地制度创新。 把城乡建设用地规模、 新增建设占用耕地规模和 人均城镇工矿用地列为约束性指标, 各级政府应将强化集约用地制度纳入土地利用总体规划 和城乡总体规划。 ⑦二是坚持科学合理利用农村土地制度, 有效提高城镇土地利用率。 加大 闲置土地处置力度, 盘活现有农村土地资源; 加大城镇地上地下空间开发利用, 提高城镇土 地开发利用强度。三是加快统一城乡建设用地市场,为城乡经济发展提供更加广阔的空间。 积极推进旧城旧村改造, 重点改造棚户区、城乡结合部, 盘活存量建设用地,利用城乡建设 用地增减挂钩政策, 将农村集体建设用地、 复垦用地整合到新城, 为新城建设提供较大的开 发区域。

(二 ) 户籍制度创新:建立统一的、流动的户籍制度

1.进一步调整户口迁移政策,实行新型户籍制度。改革户籍管理制度,逐步统一东北地区 城乡户口登记管理制度。 十八届三中全会指出, 要推进农业转移人口市民化, 逐步把符合条 件的农业转移人口转为城镇居民。 一是放宽和降低农业转移人口落户的条件。 我国应将人口 管理模式逐步由以户籍管理为主过渡到以居住证管理为主,以合法稳定住所 (含租赁 ) 、居住 年限、城镇社会保险参保年限、就业年限等为基准条件,因地制宜地实行差别化落户制度。 全面放开建制镇和小城市落户限制, 有序放开中等城市落户限制, 合理确定大城市落户条件, 严格控制特大城市人口规模; 根据资源环境承载力, 通过合理的差别化落户政策, 推进符合 条件的农业转移劳动力落户,统筹居住管理和公共服务供给。二是推进人口管理制度改革。 在加快改革户籍制度的同时, 全面推行流动人口居住证制度, 建立健全与居住年限等条件相 挂钩的基本公共服务提供机制, 健全人口信息管理制度, 加快推进跨省域人口相关信息整合 和共享,合理引导人口有序迁移和适度集聚。

2.逐步剥离户籍制度的附加功能,促使农村居民享有与城镇居民同等的待遇。进行城乡户 籍制度改革, 消除人为城乡分割的行政藩篱, 逐步剥离户籍制度的附加功能, 促进人口有序 流动, 让农民享有与城镇居民相同的待遇。 一是逐步取消户口具有的待遇和等级差别等特殊 功能,还原户籍人口登记管理功能。按照 “ 属地化管理、市民化服务 ” 的原则,对农村转移劳 动力在就业、社会保障、 子女教育、 住房保障等方面与城镇居民一视同仁, 加快推进基本公

共服务均等化, 切实保障农村居民与城镇居民享有同等权益, 逐步取消城乡之间利益分配的 差距。 二是建立健全由政府、企业、 个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。政 府应承担农村转移人口市民化在教育、就业、养老、医疗卫生、保障性住房、职业技能培训 以及市政设施等方面的公共成本; 企业应落实农民工与城镇职工同工同酬制度, 加大职工技 能培训投入,依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用;农民 工应积极参加城镇社会保险、 职业教育和技能培训等, 并按照规定承担相关费用, 提升融入 城市社会的能力。

(三 ) 就业制度创新:建立城乡统筹的劳动就业制度

1.建立对进城农民的职业技能培训制度,提高进城农民的就业竞争力。一是加强农民工职 业技能培训。 我国农村劳动力资源丰富, 但具有高中以上文化程度的劳动力不多, 应加强培 训, 使农民工得到技术培训和岗位定向培训。 可以借鉴天津的做法, 针对不同层次的培训对 象进行职业技能培训, 实施 “ 职业培训包 ” ⑧政策试点, 尽快使进城农民尤其是青壮年农民掌 握在城镇生存的技能, 提升农民工就业竞争力。 二是鼓励各类职业院校和培训机构开展技术 培训。 各级政府通过增加财政投入, 把农村劳动力培训纳入财政预算, 同时整合职业教育和 培训资源, 鼓励各类职业院校和培训机构积极开展装备制造、 交通、汽车、建筑等职业教育 和技能培训。 推进职业技能实训基地建设, 鼓励农民工取得职业资格证书和专项职业能力证 书,并按规定给予职业技能鉴定补贴。

2.加快劳动用工制度创新,为城乡劳动者搭建公平的就业平台。一是逐步形成城乡劳动者 自主择业、 平等创业就业的制度。 取消对进城农民工创业就业的各种歧视性规定, 加快建立 城乡统一的劳动力市场, 实行城乡平等的用工政策。 城乡劳动用工政策只能以技能作为选择 条件, 不能以户籍身份作为限制条件, 就业岗位均要对全社会开放, 在统一开放的劳动力市 场竞争上岗。 ⑨二是实行就业信息公开制度。 建立就业信息市场, 为城乡劳动者搭建公平的 就业平台,构建农村劳动力就业需求服务网络,为农民工提供免费的就业信息和政策咨询, 逐步实现农民工与城镇居民享有同等待遇。

3.加快就业服务制度创新,建立覆盖城乡的就业服务体系。一是加强统筹城乡就业服务体 系建设。 为农民工提供人性化的就业服务, 各级财政应设立专项资金扶持农民工就业和创业, 有关部门要加强创业培训与服务; 鼓励金融系统拓展融资渠道, 实施小额担保贷款、 税费减 免等扶持政策; 鼓励引导自主创办小微企业, 引导农村劳动力合理有序流动。 二是健全农民 工劳动用工、 劳动保护等方面的权益保障机制。 加强农民工劳动保障监察、 劳动争议调解仲 裁和法律援助, 取缔非法职业中介机构, 规范企业招用工行为, 健全劳动用工与保护等方面 的权益保障机制。

(四 ) 社会保障制度创新:构建城乡一体化的社会保障体系

1.完善失地农民社会保障制度,有效化解因征地引发的各种社会矛盾。一是创新失地农民 社会保障制度, 解决由此产生的社会矛盾。 借鉴东南沿海部分地区的经验, 完善并落实被征 地农民的社会保障政策,如浙江嘉兴以 “ 土地换社保 ” 为主要内容的土地征用与补偿安置的 “ 嘉兴模式 ” , 广东集体建设土地入市强调收益向农民倾斜的方式, 还有一些地方以土地征用 所得的资金建立失地农民社会保障的方式。 二是加大失地农民社会保障体系建设的力度。 应 根据实际情况对失地农民制定以最低生活保障 (即期生活保障 ) 和养老保险 (远期生活保障 ) 为 突破口的保障制度,继而扩大到工伤保险和生育保险等险种。

2.完善进城农民工社会保障制度,提高进城农民工参加各类保险的比例。十八届三中全会 指出, 要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖, 完善进城的农民工城镇住房和社会保 障制度。 一是实现农民工与城镇职工平等享受相应的社会保障。 最基本的就是为进城农民提

供养老保险、 医疗保险、 失业保险等各种最低生活保障, 实现农民工与城镇职工平等参加工 伤保险、失业保险、 生育保险并享受相应待遇。二是建立特殊地区医疗保险体制。 东北地区 处于高寒地区, 心脑血管疾病、 呼吸道疾病、 风湿疾病等居全国首位, 国家应考虑设立专项 资金用于建立高寒气候、 地方病与职业病高发地区的医疗保险体制。 三是提高进城农民工参 加各类保险的比例, 逐步把生活困难的农民工家庭纳入社会保险补贴范围。 在农村参加的养 老保险和医疗保险应该规范接入城镇社保体系, 全面实施社会保障 “ 一卡通 ” , 实现农民工社 会保障关系全接续。 健全社会保障法律法规, 提升现有法规的立法层次和约束力, 为农民工 社会保障制度的建立提供法律依据。

3.完善农村社会保障制度,逐步提高全职农民的保障水平。社会保障应社会化与全民化, 在继续完善进城农民工社会保障制度的同时, 应健全全职农民的社会保障制度, 保证全职农 民能安心地从事农业生产, 从而确保国家的粮食安全。 农村社会保障制度包括农村农民养老 保险、 农村合作医疗、 “ 五保 ” 制度和农村最低生活保障制度四个方面。⑩我国应积极探索建 立农村养老、 医疗保险和最低生活保障制度, 研究出台鼓励农村居民续缴养老保险费的政策 法规, 逐步提高缴纳档次; 提高农村居民缴费补贴标准和待遇水平, 完善农村社会保险与社 会救助制度,保证城乡居民享受同等待遇。

(五 ) 体制改革:推进新型城镇化建设制度创新的着力点

1.以加大资金支持力度为目标,推进城镇建设的财政金融体制改革。城镇建设的最大瓶颈 是资金缺乏,应推进城镇建设的财政金融体制改革,拓宽融资渠道,提高资金使用效益。一 是加大财政资金对城镇化的投入支持力度。 发挥财政政策的导向作用, 营造公平的发展环境。 加大对重点领域、重点项目的支持力度,完善相关财政政策,解决就业、教育、医疗、养老 等城乡均等待遇问题。二是加快建立规范透明的城市建设投融资机制。坚持 “ 谁投资,谁受 益 ” 的原则,实现以政府为主导、企业及个人等社会各方面积极参与的投融资主体多元化, 以特许经营权转让的 BOT 方式、 TOT 方式和 PPP 方式等多种渠道吸引社会资本参与城市建 设。 (11)三是构建多元化、多渠道的城镇化金融支撑体系。依托地方性金融机构,借力国家 政策资金支持, 吸引社会和民间资本投入城镇化建设。 加强农村金融网点建设, 鼓励设立更 多的村镇银行和其他新型金融机构, 鼓励金融机构在城镇化建设中加大农村住房产权、 土地 承包权等抵押贷款业务。

2.以实现城乡一元化管理为重点,完善行政管理体制。探索城乡融合的新型城镇行政管理 体制, 加快建立城乡一元化管理体制。 一是精简行政层级和机构。 通过适度调整行政区划规 模与层次,最终达到精简机构、节约管理成本、提高行政效率的目的,真正形成 “ 公共服务 型 ” 政府。二是理顺小城镇行政管理制度。明确划分小城镇政府与上级政府的事权,按照分 税制原则建立新型的财政分配关系, 保证城镇发展所需的充足资金。 三是进一步转变城市管 理理念。引入市场竞争机制,降低城市管理成本, 打破区域和行业垄断,提高城市管理标准 和效率;整合城市管理网络信息资源,统筹考虑各个区域的功能定位, 凸显个性与特色,发 挥整体效应,在区划和职能上加快对接。

3.以调整产业结构为方向,加快城镇产业政策创新。产业政策是推进城镇化的重要支撑, 应进一步调整和优化产业结构, 大力发展吸纳就业能力强的劳动密集型产业。 一是加强产业 发展规划引导。 准确选择区域主导产业, 对主导产业加以重点扶植、优先发展;合理调整区 域内产业结构和布局,实现以产带城、产城融合发展。二是实施产业聚集政策。在城镇产业 发展定位上, 应体现特色, 避免产业的雷同和产品的低水平恶性竞争。 三是发挥我国劳动力 资源丰富的优势, 大力发展劳动密集型产业, 特别是资本或技术与劳动密集相结合的制造业, 解决农村富余劳动力转移到城镇的就业问题。 通过产业间联动, 发展具有比较优势和巨大潜

力的农产品加工业、旅游业以及各种生活性服务业等劳动密集型产业。

4.以居住环境保护为内容,建立城镇宜居环境制度。在加快城镇化建设过程中,应坚持以 人为本, 切实建立优化人居环境和城镇生态的各种制度, 并进行相应的立法。 一是企业的生 产经营方式要由 “ 末端治理 ” 转向清洁生产。 在大城市和旅游城市严格控制新上高能耗、 高水 耗和污染严重的项目及产业,积极发展清洁工业。二是控制城镇污染 (水污染、大气污染、 噪声污染 ) ,强化城镇环境污染综合治理。淘汰落后的生产工艺、设备和产品,有效控制污 染物排放总量。三是加强城镇环保基础设施建设。设立专项资金,增加对公共服务的投入, 增强和完善城镇的绿化系统和环卫设施等, 提高城镇的综合承载力, 防治城镇的空气、 土壤、 水源、 噪声污染,走绿色城镇化发展道路,创造适宜生活的城镇空间。 四是完善资源开发补 偿制度, 引导和规范各类经济主体合理开发资源, 承担资源开发成本、 生态环境保护与恢复 的责任, 不断提高区域可持续发展能力。 对资源已经或濒临枯竭的城镇, 国家应给予必要的 资金和政策支持,解决计划经济时期该补偿而未补偿的历史遗留问题。

注释:

①新玉言:《新型城镇化理论发展与前景透析》,国家行政学院出版社 2013年版,第 41页。

② Lin, G.,

③叶裕民:《中国城市化的制度障碍与制度创新》,《中国人民大学学报》 2001年第 5期。

④刘平量、曾赛丰:《城市化:制度创新与道路选择》,湖南人民出版社 2006年版,第 24~25页。

⑤江莹:《关于中国城市化政策制度的研究》,《理论月刊》 2003年第 5期。

⑥宅基地 “ 以旧换新 ” 指对退出原宅基地的农民在城镇购房所需税费应适当减免或在购房 时给予优惠政策。

⑦曹淑晶:《完善我国节约集约用地制度的思考》,《山东财政学院学报》 2010年第 2期。

⑧企业根据生产实际和需求, 实行政府购买培训成果机制, 参加职业培训的人员按照市场 需求程度,分别给予 50%至 100%的培训费和鉴定费补贴。

⑨张沛:《中国城镇化的理论与实践 —— 西部地区发展研究与探索》,东南大学出版社 2009年版,第 76页。

⑩王克忠等:《论中国特色城镇化道路》,复旦大学出版社 2009年版,第 121页。 (11)张永贵:《加快城镇化的战略选择》,中国计划出版社 2005年版,第 67~68页

范文四：推进制度创新 强化队伍建设

推进制度创新 强化队伍建设

百年大计,教育为本;教育大计,教师为本。努力建设一支数量适当、素质 良好、 结构合理、 适应教育教学改革的教师队伍, 是办好人民满意的教育的关键。 长期以来, 我市以深化人事制度改革为突破口, 大力推进制度创新, 不断强化两 支队伍建设, 为全面实施教育现代化工程, 建设教育强市提供了坚强有力的队伍 保障。

扬中市现有中小学 25所,其中普通高中 3所(其中有 1所完中)初中 11所,小学 11所,公办幼儿园 13所,职教中心、特教中心各 1所。全市在职教职 工总数 3307名,离退休教职工 1217名。其中专任教师 2734名。幼儿园教师学 历合格率为 100%,其中具有本科学历的 32人,占 16.3%,大专及以上的共占 83.1%。小学教师学历合格率 100%,其中获专科及以上学历的占 88.3%,具有本 科学历的占 23%,具有中高级职称的占 53.5%。初中教师学历合格率为 100%,其 中获本科及以上学历的为 63.1% 。 具有中高级职称的占 72.8%。 高中教师学历合 格率 95%,其中获研究生学历 7人、在读研究生 57人,占比为 10.7%。具有中高 级职称的占 64.6%。针对我市师资队伍的实际,近年来,我们着力抓好以下几方 面的工作,推进了我市教师队伍现代化进程:

一、提高认识,加强队伍建设领导

我市高度重视师资队伍建设,认真制定并组织实施扬中市师资队伍建设规 划。全市成立了师资队伍建设工作领导小组。早在 2005年,扬中市召开全市教 育工作会议,市委、市政府出台了《关于加快建设教育强市 率先实现教育现代 化的决定》 ,将加强师资队伍建设作为推进教育现代化的重点目标,加大投入, 努力提高师资队伍现代化水平。 在组织领导、 师资编制、 经费投入等各方面给予 强有力的保障。

二、培育师德,开展系列教育活动

重视师德建设, 着力改进师德教育方法, 在内涵建设方面下功夫。 一是加强 理论学习,提高教师师德水平。制定了《扬中市教职工道德修养规范》和《扬中 市教职工十条禁令》 。二是广泛开展“爱教育、爱学生、爱自己” 、 “教育思想大

1

范文五：加强制度建设 创新监管模式

加强制度建设 创新监管模式

不断提高我省道路运输行业安全管理水平

2010年11月16日

同志们：

今天，我们在这里召开这个座谈会，目的是及时了解和掌握全省道路运输业“安全生产年”活动开展情况，倾听大家对道路运输行业安全监管工作的建议和意见，研究部署下一阶段道路运输行业安全监管工作，切实推进“安全生产年”活动进一步深入，不断提高我省道路运输行业安全监管工作水平。听了大家的交流汇报，很受启发，在安全监管工作上，各市都做了大量工作，付出了很大辛苦，有些做法和措施很值得推广和借鉴。在这里，我代表省运管局向在座各位表示衷心的感谢！下面，我就如何进一步做好道路运输行业安全监管工作再讲三点意见：

一、认清形势，提高认识，增强做好安全监管工作的信心和责任感

今年以来，我省道路运输系统广大干部职工认真贯彻落实上级有关安全生产的指示精神，继续开展“安全生产年”活动，积极推进“三项行动”和“三项建设”，严格落实安全生产责任制，有针对性地开展安全生产大检查，进一步整改消除事故隐患，扎实开展安全生产宣传教育，强化重点时段和重要时期的安全保障，做了大量认真细致的工作，取得

了一定成效。今年1—10月份，全省共发生道路运输行车事故18起，其中较大事故8起，死亡62人，基本与去年持平。但是，2009年我省道路运输行业较大以上行车事故较2008年就有了大幅度上升，今年并没有好转，道路运输安全生产形势不容乐观。从全国范围来看，今年重特大道路运输行车事故呈多发高发态势，上半年，一次死亡 10人以上事故发生9起，同比增长28.6%，还发生了一起造成33人死亡的特别重大事故（2005年以来连续四年未发生过特别重大事故），形势相当严峻，保障道路运输安全稳定的任务十分艰巨。

通过对前一阶段安全生产工作的总结梳理和对道路运输行车事故的深刻分析，我们发现在道路运输安全生产工作中还存在一些问题和差距：

一是对运管机构安全监管职责认识模糊和对实施监管内容不明确。目前运管部门在运输安全监管上的主要职责是“三关一监督”，但是在理解上一些单位和人员却存在偏差，认为“三关一监督”就是“办牌发证”，就是在实施行政许可时对企业有关安全管理制度进行形式审查，道路运输安全监管是交警部门的事，对企业运输安全制度的制定、措施的落实、安全运行机制情况跟踪管理认为是企业的事。正基于这种观念，目前，一些运管机构存在不知道作为行业管理部门的安全管理到底要管什么，对企业的安全生产监管到底到什么程度，把源头安全监管当作是一种负担，一种多余的工

作，机构不健全，制度不落实，职责不清楚，检查不到位，没有真正履行好对道路运输业的安全监管。

二是企业安全生产管理薄弱，安全生产主体责任未得到严格落实。近几年，大部分运输企业在安全管理方面取得了一定成绩，安全生产成效明显，但是，重经营、轻安全的思想认识在部分企业依然根深蒂固，没有得到根本扭转。管理思路不清，管理手段单一，日常工作不实、不细，各项制度措施制定、落实“两层皮”，无制度或有制度不执行的情况依然突出，安全生产投入严重不足，安全生产责任制没有全面落实，安全生产教育培训流于形式，安全事故隐患排查治理不彻底，安全管理漏洞较多。这些问题，都是安全生产主体责任没有根本落实的突出表现。

三是安全监管力度不够，监管人员的素质和能力与工作需要不适应。突出表现在对非法违法生产经营行为打击不力，监管制度和措施的落实不到位，必要的监督检查没有得到很好贯彻，存在着以会议落实会议，以文件落实文件，习惯于当“二传手”、“重形式轻落实”的现象；部分监管人员缺乏敬业精神，认为监管工作有责无权，受累不讨好，责任心和事业心不强，工作缺乏积极性、主动性，有的甚至对于上级部门布臵的工作怠于应付，臵之不理。

以上问题的存在，严重影响了道路运输安全监管工作的进一步深入，必须着力进行解决。当前，党和国家对安全生

产工作高度重视，国家领导多次做出重要批示，特别是国务院副总理**同志作出了“四个最严格”和“两个督办”（即最严格的市场准入、最严格的安全监管、最严格的行政执法、最严格的责任追究，对事故和隐患实行挂牌督办）的重要指示。交通运输部李盛霖部长在第三次部安委会会议上强调指出，“各级交通运输主管部门和企业，要把保证本部门、本单位的安全稳定作为当前工作的头等大事，作为压倒一切的工作，采取一切必要的措施，尽快扭转交通运输安全生产的被动局面”。大家务必要保持清醒的认识，看到形势的严峻性、紧迫性，站在讲政治的高度，充分认识到抓安全是我们道路运输业落实科学发展观，坚持以人为本理念的重要内容，切实增强危机意识和责任感，坚决克服麻痹大意的思想和厌战情绪，始终保持清醒的头脑，时刻绷紧安全这根弦，全力以赴、不折不扣地把安全工作落到实处。

二、健全组织，明确职责，积极推进安全监管工作的深入开展

深入分析道路运输安全生产事故的原因，从根本上来讲，是安全生产工作基础不牢固，基层工作不扎实。为了有效解决这个问题，交通运输部决定从今年起开展为期三年的安全生产和应急“双基”建设，部和省厅“双基”建设活动方案已经下发各市，方案明确提出要构建“组织健全、职责明确、装备精良、监管有力、运转高效、反应快捷”的交通

运输安全生产与应急体系。各市要结合辖区实际，制定有针对性的“双基”建设活动方案，有计划有步骤地开展“双基”建设。根据目前我省道路运输行业安全监管工作实际，我们要坚持科学发展的理念，积极创新监管模式，加快建立安全生产管理长效机制，实现安全监管工作从被动防范向加强源头管理转变，从集中开展安全生产专项整治向规范化、经常化、制度化转变，从重事后查处向重强化基础工作加强预防转变。重点抓好以下几项工作：

（一）加强组织建设。健全的组织是做好道路运输安全监管工作的基础和保障。一要建立健全省、市、县三级运管机构以及道路运输企业安全生产和应急管理机构。目前各市运管机构绝大部分已经成立了安全科，配备了专门的安全监管人员，但县级运管机构的安全监管还是个薄弱环节，各市要尽快督促县级运管机构明确专门人员负责安全监管工作。大中型运输企业、危险货物运输企业要设臵专门的安全生产和应急管理机构，配备专职人员。小型道路运输企业要设臵负责安全生产和应急管理的工作机构或专职人员；二要明确机构职能和岗位职责，规范工作运行程序。各市要按照“一岗双责”制度要求，全面建立行政一把手负总责、分管领导具体负责、其他领导分工负责、各职能部门各司其责的安全生产和应急工作责任制体系，建立健全层级负责制，加大责任考核和奖惩力度，在部署、安排、检查分管范围工作时，

要同时部署、安排、检查安全生产工作；三要重视安全监管队伍建设。要积极支持监管人员参加必要的培训与学习，加大安全管理投入，落实安全管理经费，为安全生产监管和应急管理机构配备必要的设施设备，切实保证监管工作的需要。

（二）强化监管职责。运管机构要适应税费改革的需要，积极转变职能，调整管理理念、管理内容和管理方式，把主要精力用在市场监管上，特别是安全监管。“三关一监督”大家都清楚，但如何围绕这五个字做文章，不断深化细化“三关一监督”职责，是需要我们在座每一个人深入思考探讨的问题。做为主管安全监管工作的领导和专职安全监管工作的部门，必须要明白自己做什么、怎么做。就我个人理解，我们运管机构的安全监管工作就是要围绕“三关一监督”做文章，把“三关一监督”做实做细。一要抓综合协调。主要是组织协调单位内部各业务部门充分形成合力，按职责分工，各司其职，分头把关，深化细化各项监管制度和措施，切忌各自为政，各行其是，形成监管漏洞；二要抓监督检查。要及时组织相关部门开展必要的安全检查，督促经营者建立健全并严格落实各项安全制度和安全措施，查找安全隐患，杜绝安全漏洞，搞好安全生产；三要抓宣传教育。要积极开展各项安全知识、制度、措施的培训，及时宣传贯彻上级部门有关安全管理的各项法规、政策，营造浓厚的安全生产学习

与教育氛围，努力实现安全教育培训工作的规范化、常态化；四要抓制度建设。要组织各相关部门建立健全各项安全管理制度，包括安全检查制度、隐患排查治理制度、培训制度、责任制度、事故报告制度、应急制度以及各项监管工作的规范、标准等，努力构建安全监管工作的长效机制，实现安全管理工作的制度化、法制化，使安全管理工作做到有法可依、有章可循，尽最大可能杜绝人为因素。

（三）把握监管重点。道路运输点多、线长、面广，管理面宽，管理难度大，各级运管机构一定要明确安全监管的工作内容和工作重点，有的放矢地开展工作，确保监管到位，收到实效。一是市场准入把关的重点对象是道路旅客运输和危险货物运输，重点把关环节是安全生产资质审查；二是车辆技术把关的重点对象是危货运输车辆和客运车辆，重点环节是车辆技术等级的审核、中高级客车的评定和强制二级维护及承运人责任险的把关；三是从业资格把关的重点对象是客运驾驶员和危货运输从业人员，重点环节是考试发证；四是汽车客运站监管的重点环节是车辆审验、安全检查、“三品”查堵和出站登记，重点环节是节假日等客流高峰日、每天的客流高峰期以及极端天气期间等。

（四）健全基础工作。建立健全安全监管的基础工作，既是加强安全监管工作的需要，也是提高道路运输行业管理工作水平的必然要求。安全监管基础工作可分为两类：一是

安全监督检查工作的各项基础资料、文件、报表、检查记录、责任书、工作计划、总结等，要分类整理，装订成册，及时建档；二是与行政许可事项有关的各类台帐、档案等，台帐要登记完整，档案要齐全有效。一些市和部分人员可能认为这些基础工作不是那么重要，不必那么严格要求，甚至认为可有可无，这种认识是完全错误的。各市务必引起高度重视，把健全基础工作作为强化安全监管工作的重要内容，抓实抓细。

（ 五）构建责任机制。 要把安全作为一项硬指标，纳入到各级运管机构及各级领导的目标考核范围，认真落实好安全生产责任。一是落实领导责任。各单位一把手是安全生产的第一责任人，对安全生产全面负责。按照“一岗双责”的要求，领导班子各副职负责分管业务范围内的安全生产工作；二是落实行业管理部门的责任。按照“属地管理”和“谁主管谁负责”、“谁审批谁负责”、“谁发证谁负责”的原则，明确各级运管机构在本地区、本行业的安全生产监管工作；三是落实生产经营单位的责任。“企业负责”是道路运输安全管理的基础，是行业安全管理工作的出发点和落脚点，必须使道路运输生产经营单位明白其是安全生产的责任主体，必须依法对本单位的安全生产全面负责；四是落实岗位责任。要按照“管业务必须管安全”的原则，分解、细化、落实安全生产责任，把责任落实到每一个职能部门、每一个

岗位，最终要落实到生产一线，做到“安全重担人人挑”； 五是研究建立安全生产评估制度。对从事客运和一类危险品运输的企业、运输工具、从业人员每年必须进行一次全面评估；对从事一类以下危险品运输的企业、运输工具、从业人员每两年必须进行一次全面评估；其他的每三年必须进行一次全面评估，并将评估情况作为强化监管和绩效考核的重要依据；六是加强责任目标管理。要通过层层签订目标责任书，逐级健全和完善目标责任制，确保安全责任无断层、无死角，形成一级抓一级，一级对一级负责，层层抓落实的工作机制，完善“横向到边、纵向到底”的安全生产责任链。

（六）严格责任追究。严格落实责任追究制度是做好道路运输安全生产工作的重要手段。省交通运输厅、公安厅和省安监局联合转发两部一局《关于进一步加强和改进道路客运安全工作的通知》中，明确规定要加大对道路客运驾驶员违法行为和交通责任事故查处和追究力度，对在机动车驾驶证被公安部门注销或者吊销的，要依法吊销其从业资格；对发生一次死亡3人以上道路客运交通事故，且负主要责任或全部责任的，要按规定对发生事故的所属企业暂停1年或3年新增客运班线（旅游企业新增车辆）的行政许可，同时，安监部门要会同交通运输、公安部门对驾驶员培训、考试和发证过程进行责任倒查，将培训、考试记录作为责任倒查的重点和依据。今后，凡发生安全生产事故的，一律要按照“四

不放过”原则，严格事故调查处理，严肃事故问责，对未履行安全管理职责或渎职失职的，要依法追究责任；对事故负有领导、监督、管理责任的单位和人员，要依法依规，该处理的要严肃处理，该调整的要立即调整。

三、发扬成绩、再接再厉，努力做好当前各项安全监管重点工作

年初以来，我省各级运管机构以开展“安全生产年“活动为主线，以推进“双基”建设和标准化管理为目标，开拓进取，扎实工作，确保了全省道路运输行业安全生产形势基本稳定，圆满完成了“上海世博”安保任务，为我省道路运输业又好又快发展做出了积极贡献。当前，时近年终岁尾，冬季已经来临，广州亚运会刚刚召开，希望大家再接再厉，克服畏难情绪和麻痹思想，努力做好以下重点工作：

一是继续深入开展“安全生产年”活动。要按照上级部门要求，在认真总结前一阶段工作经验的基础上，针对安全生产工作中的重大隐患、突出问题和薄弱环节，不断深化、落实“三项行动”（安全生产执法行动、治理行动和宣传教育行动）和“三项建设”（安全生产法制体制机制建设、保障能力建设和监管队伍建设）各项要求，进一步完善、落实各企业的安全生产主体责任和各级运管机构的安全监管责任，进一步排查治理重点领域的安全生产隐患，进一步推进“三项制度”建设工作，确保集中攻坚（2010年10月至11

月）和巩固提高（2010年12月）等阶段各项目标任务圆满完成，完善安全监管工作机制，提高监管工作时效，实现安全生产管理水平的提高和安全生产形势的根本好转。

二是切实抓好冬季及春运期间道路运输安全生产工作。冬季特别是春运期间，我省气候复杂多变，道路通行条件恶劣，是道路运输安全生产事故易发和高发期，各市一定要高度重视，加强安全工作领导，提前安排部署，针对冬季和春运期间道路运输安全生产的薄弱环节和突出问题，采取有效措施，切实加强重点时段和特殊天气的安全监控，及时强化营运驾驶员的教育与管理，提前进行安全检查，严格源头监管，备足应急设施设备，落实值班与信息报告制度，确保冬季及春运期间我省道路运输安全生产态势稳定。

三是认真做好广州亚运会期间道路运输安全防范工作。各市要按照省局《关于切实做好广州亚运会（亚残运会）期间道路运输安全保障工作的通知》要求，强化监管力度，立足源头，严密防范，以经营线路有一端在广东辖区的道路运输企业、营运车辆、驾驶员以及运行所经的汽车客运站为重点，充分借鉴北京奥运、国庆六十周年、上海世博安保工作的成功经验，完善各项安全防范措施，确保广州亚运会期间我省道路运输安全稳定、有序运行。

同志们，安全责任重于泰山，安全发展任重道远。我们要按照党中央、国务院、省委省政府和省交通运输厅的部署，

进一步提高认识，加强领导，明确责任，积极探索，创新监管模式，完善监管手段，增强做好监管工作的信心和责任感，努力完成2010年道路运输安全生产各项目标任务，推进我省道路运输安全监管工作再上新水平，实现安全生产形势稳定好转，为建设畅通高效、安全绿色的现代道路运输业作出新的贡献！

谢谢大家！

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