国家立法权_范文大全网

范文一：国家立法权

国家立法权

国家立法权也称为“中央立法权”,“地方立法权”的对称。国家最高立法机关制定规范性法律文件的权力。一般由国家的宪法、宪法性习惯或其他宪法性法律规定,由议会或国家最高权力机关行使。原则上任何国家构成单位,其他国家机关或地方立法权的行使均不得与国家立法权相抗衡。

我国现行的１９８２年宪法和２０００年立法法都规定 ,全国人大及其常委会行使“国家立法权” ,而不是简单地说全国人大及其常委会行使“立法权”。为什么在“立法权”三个字前面要冠以“国家”二字 ?是不是意味着国家立法权只涉及有关国家政治、经济或其他全国性公共事务的事项 ,不涉及地方、社团或民间的事务或者更明确地说 ,在我们国家现行的立法制度中是否存在着与国家立法权相对应的地方立法权、社团立法权、民间立法权或其他另样的立法权呢 ?这些问题都涉及到国家立法权的基本内涵。一、国家立法权的基本内涵国家立法权 ,就其字面构成来讲 ,笔者以为有四个方面的问题需要理清 :一是法 ;二是立法 ;三是立法权 ;四是国家。首先 ,所谓“法” ,就是人们行为的规范。它的核心特征是“规范”二字 ,即遵守它、依据它 ,行为人就受到保护 ;违背它 ,行为人就受到惩罚。

立法的正义和正当性引发的社会和公众的认受问题,其内涵意味着“立法要想获得社会广泛的服从,必须贯彻民主的原则”。立法的核心为体现谁的意志,维护谁的利益。我国是人民主权的社会主义国家,人民当家作主是我国的最高宪法原则,社会主义立法应当充分体现人民意志和利益。其立法的正义和正当性所反映的广泛性和准确性得以本源性获得,社会和公众的普遍认同和接受显得顺理成章,“良法之治”的方略才有可能真正成为现实。一、我国国家立法权正当行使的历史我国经历几千年封建社会制度,一直以“人治”为主,“立法权”一词是近代以后的泊来词。清政府颁布的《钦定宪法大纲》,是中国第一部具有近代宪法意义的法律文件,康有为、梁启超等学者开始思考中国的立法权问题,但曲高和寡,仍然没有形成系统的理论研究。新中国成立后,认为“三权分立”实为资产阶级的东西,与社会主义社会的本质不相吻合,相关部门仍未对立法权问题加以重视,学者鲜有对立法权进行专门研究。在我国的立法制度中 ,国家立法权的确立和运作 ,是一个头等重要的问题。半个世纪以来 ,它经历了一个逐步发展完善的过程。研究它的基本经验 ,对于推进立法工作 ,完善人民代表大会制度 ,都是有益的。一、我国的立法体制在我国人民代表大会制度下的国家权力体系中 ,立法权是一项十分重大的权力。确立什么样的立法体制是需要由宪法予以规范的重大事项。从 195 4年的宪法至今 ,随着形势的发展变化 ,我国宪法对立法体制的规定也经历了一个发展、完善的过程。建国之初 ,我们对单一制大国中立法任务的繁重性、立法体制的多层次性还缺乏充分的实践和认识。 1954年宪法作为新中国的第一部宪法 ,对立法权的规定是 ,全国人民代表大会是最高国家权力机关 ,也是唯一的立法机关。它的职权是修改宪法、制定法律。而全国人大常委会当时没有立法权 ,它的职权是解释法律、制定法令。国务院也没有制定行政法规的权力 ,只是有权制定行政措施。

《中华人民共和国立法法》第二章第一节第七条规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。这样规定，是由于全国人民代表大会每年的会期较短，不可能及时、多次审议立法事项，所以全国人大常委会也行使国家立法权。我国立法法还规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。另外，全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律。

对国家立法体制作出重大改革的是现行宪法，现行宪法在新的历史条件下，深入总结历史经验，适应改革开放和社会主义现代化建设，特别是加强社会主义民主法制建设的需要，对最高权力机关与它的常设机关，权力机关与行政机关，中央与地方之间的关系作了调整，在54宪法的基础上，对国家的立法制度进行了重大改革：一是改革了由全国人大唯一行使立法权的体制，规定全国人大和它的常委会共同行使国家立法权。二是适应改革开放，经济建设中纷繁复杂的行政管理工作的需要，规定国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，国务院各部，委员会有权根据宪法和行政法规在本部门的权限内制定规章，这样在中央层面的国家政权体系中，最高权力机关和最高行政机关之间的立法权限也有了基本的划分，三是在中央和地方之间，改变了中央一级的立法体制，确立了新的地方立法体制，第一次赋予了地方立法权，宪法规定，省、自治区、直辖市人大常委会在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，有权制定地方性法规，报全国人大常委会备案，随着立法工作的不断推进，在1986年修改地方组织法时又将省级的地方立法权扩大到省会市和较大市，进一步适应了地方事务管理的需要，现行宪法又完善了民族自治地方的立法，民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，实行民族区域自治的需要，宪法规定民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治，经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，自治条例和单行条例与一般地方立法的重要区别，就在于能够根据民族特点对法律作出变通规定，确立这样的立法体制，归根到底有两个原因：一是在中央统一领导下，发挥中央和地方两个积极性。建国以来的经验证明，两个积极性比一个积极性要好，在我们这样一个单一制的大国中，从事社会主义建设事业，只有中央一个积极性是不行的。需要充分发挥省和市的积极性，赋予地方立法权就是用法律制度发挥地方主动性和积极性的重要手段。二是我们的国家大人口多各地发现很不平衡，一些涉及全国性普遍性的事务，必须由中央立法。但是，中央的立法不可能很细，在实践中要靠地方立法予以具体化。同时，有相当一些纯属地方性事务的事项，中央永远不会立法，需要靠地方立法解决问题。

现行宪法确立的立法体制带来了立法的繁荣，积累了多方面的立法经验，但同时，立法实践中也出现了一些急需回答的问题。比如，如何科学的划分中央与地方，权力机关与行政机关的立法权限，如何规定一套完备的立法程序，以及如何加强对立法活动的监督等问题，都需要及时作出严谨的规范。2000年3月，第九届全国人大第三次会议通过的立法法，就是适应这一需要制定的，是对我国立法制度的各个方面做出专门规定的重要的基本法律，立法法以宪法为根据，总结现行宪法实施以来近20年的经验，对立法制度的若干基本方面做出了比较具体的规定，其中一个十分重要的方面，就是以宪法为依据，对全国人大及其常委会与国务院，中央与地方之间的立法权限做出了具体的划分。立法法关于立法权限方面提出的问题。此外，立法法还对有关立法的程序和立法监督制度等问题做出了基本规定。这些都为落实宪法规定的立法体制，促进立法活动的健康发展提供了重要保障。

立法的正义和正当性引发的社会和公众的认受问题,其内涵意味着“立法要想获得社会广泛的服从,必须贯彻民主的原则”。立法的核心为体现谁的意志,维护谁的利益。我国是人民主权的社会主义国家,人民当家作主是我国的最高宪法原则。因此，社会主义立法应当充分体现人民意志，保障最广大人民的根本利益。

范文二：略论国家立法权提留

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略论国家立法权提留

「摘要」内容提要:我国现行宪法和及其相关法明文规定了国家权力机关通过法

定方式保留其固有的国家立法权、提回其授出的国家立法权和提取其他立法权由其行使的行

为，即本文所概括的国家立法权提留。此概念和国家立法权分配相结合能够全面描述我国国

家立法权的运行机制，反映我国立法体制的本质。

「关键词」国家立法权，国家立法权提留，立法体制

前言:宪法和立法法对行政法规制定权的限制

我国现行宪法第五十八条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委

员会行使国家立法权。”结合立法法的规定，国家立法权包括: 1、全国人民代表大会制定

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和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。2、全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。3、应当由全国人民代表大会行使的其他立法权。4、立法法第八条规定的十项专属国家立法权中犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;司法制度等事项是绝对专属国家立法权。其余为相对专属国家立法权，此类事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。但是，国务院应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，并且不得将该项权力转授给其他机关。经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常委会制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

现行宪法和立法法通过以上规定，从以下五个方面限制了行政法规制定权:1、保留绝对专属国家立法权，除国家权力机关外，任何组织和个人均不得行使。国务院也无权就此事项制定行政法规。2、虽然国家权力机关可以将相对专属国家立法权授权于国务院制定行政法规，但是有权在法定情形下提回对该事项的立法权，且国务院负有及时提请国家权力机关提回的义务。3、国家权力机关认为应当由其制定法律的事项，即使在宪法第八十九条规定的十八项职权范围内，也有权将其提取，作为国家立法权行使。4、国家权力机关监督宪法的实施，有权撤销与宪法和法律相抵触的行政法规，以保护国家立法权不受侵犯。5、最后，也是最根本的，国家权力机关有权通过修改、解释宪法，提取原由国务院行使的行政法规制定权，扩大国家立法权的范围。

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通说认为这是国家立法权对行政法规制定权的限制，但是，在我国立法体制内，从国家立法权的运行来看，却是国家立法权的保留、提回和提取。笔者试将其概括为国家立法权提留。

二、国家立法权提留的涵义

“立法权是立法机关的主要职权:这里所说的立法权。既包括法律的制定、批准、认可、修改、补充、解释、废止、变更或撤销的实体性权力，也包括提案、审议、表决、公布、以及立法调查和听证等程序性的权力。还包括立法自主权、行使权和委托权等为立法机关所享

有的主权性权力。“笔者无意界定立法权是什么，仅参考此广义的立法权说界定国家立法权，认为国家立法权是国家权力机关行使的生成、变更、废止法，决定法的表现形式和法的内容是否有效的国家权力。

国家立法权提留是指国家权力机关根据宪法及其相关法赋予的职权，通过法定方式保留其固有的国家立法权、提回其授出的国家立法权和提取其他立法权由其行使的行为。

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国家立法权提留是与国家立法权下行分配相对的保留、提回和提取的行为，它们共同构成我国国家立法权的配置。其中，国家立法权保留是国家权力机关通过法定方式将宪法赋予的立法权明确规定下来，其他立法主体非有法定情形不得行使。国家权力机关通过备案审查而撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;撤销违背宪法和立法法第六十六条第二款的规定而被批准的自治条例和单行条例，这是国家权力机关保障其所保留的立法权的法定方式。

国家立法权提回是国家权力机关把本身所有的而授予其他立法主体行使的立法权提上来收回。国家立法权提取则是国家权力机关依法将源于国家立法权但法律规定由其他立法主体所有的立法权提取上来由其行使。这并不是笔者杜撰，而是来自我国宪法和法律的规定，上文论述的国家立法权对行政法规制定权的限制，即是国家立法权提留的明证。下面再加以印证。

三、国家立法权提留的有关规定

国家立法权提留是宪法和法律规定的国家权力机关实施的一类复杂立法行为，它的存在具有多样性、变动性和抽象性，但是作为权力，它却有法律的明文规定。

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1、国家立法权对行政法规制定权的提留国家权力机关与国务院的管理领域往往是重合的，国家立法权对国务院行政法规制定权的提留限也最为明显。除上文外，还有其他规定:(1)规定国家立法权保留的条款:行政许可法第十六条第一款:“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。” 行政处罚法第九条规定:“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”(2)规定国家立法权提回的条款:行政许可法第十四条:“……必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律……”

2、国家立法权对地方性法规制定权的提留行政许可法第十五条规定:“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可……地方性法规……不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第十六条第二款规定:“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”但对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。行政处罚法第十一条规定:“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照

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以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”

此外，立法法第六十六条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效……自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”

3、国家立法权对规章制定权的提留行政许可法第十五条规定:“……尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可……省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第十六条第三款规定“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”但不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

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行政处罚法第十二条规定:“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。”第十三条规定:“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”

4、国家立法权对特别行政区法律制定权的提留

现行宪法第三十一条规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”此条赋予了全国人民代表大会关于特别行政区的国家立法权，不过根据“一国两制”的原则以及香港特别行政区基本法第二条和澳门特别行政区基本法第二条时的规定，特别行政区享有高度的立法权。除外交、国防以及其他属于中央政府管理范围的事务不能立法外，仅保留了香港特别行政区基本法第一百五十九条和澳门特别行政区基本法第一百四十四条规定的修改权。而且香港特别行政区基本

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法第一百五十九条和澳门特别行政区基本法第一百四十四条规定:本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对香港和澳门既定的基本方针政策相抵触。

但是香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法第十七条规定:全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的特别行政区基本法委员会后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。这是国家权力机关得以保护国家立法权，实现国家立法权提留的特殊方式。

以上是国家立法权提留的有关规定。通说的所谓“立法权限划分”，基本上是从国家立法权、地方立法权、授权立法权和行政立法权的横断层面认识立法权配置，看到了国家立法权的下行分配或划分，以及国家立法权的保留。但是，忽略了有关国家立法权提留的上述规定，看不到国家立法权在下行分配和保留外的提回、提取这一国家立法权的纵向运动。因而不能很好解释我国立法体制的 “一元性”，反映我国立法体制的本质。甚至还有人提出“两级立法体制”、“两级、两系统、多层次立法体制”的观点，恐怕主要原因在于没有客观、全面、准确认识我国国家立法权的运行机制。

四、国家立法权提留的特点

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1、以事项为轴心国家立法权提留，要看法律规定的国家权力机关的立法事项和其他立法主体规定的立法事项是什么，大致可分为三类，第一类是相对专属国家立法权，但授权其他立法主体规定的事项，在条件具备时是这类事项是必须提留的;而且不允许规章等低位阶的法规定此类事项范围以外的事项。第二类是特别行政区立法机关、一般地方权力机关、民族自治机关等所立之法规定了属于国家立法权的事项或国家权力机关认为只能由其规定的事项，国家权力机关有权通过撤销、不予批准、发回等方式保留国家立法权;第三类是国家权力机关认为其他立法主体也有权规定的事项，根据现行宪法第六十七条第二项规定，全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。宪法这些规定表明，凡是应当立法规范的事项，法律都有权作出规定。当国家权力机关认为由其行使国家立法权制定法律更具正当性时，有权提取其他立法主体也有权规定的事项。

2、以时间为界限国家立法权提留中的提回只能是在其他立法主体制定法规范后且条件成熟时;国家立法权提留中的提取可以在其他立法主体制定法规范以后和条件成熟时，也可以在其他立法主体未制定法规范时;国家立法权提留中的保留，一是在其他立法主体制定法规范前通过立法保留专属国家立法权的事项;二是在此之后通过撤销、不予批准和发回等实现对专属国家立法权的事项的保留。在其他立法主体制定法规范的过程中，国家权力机关不能非法干涉其他立法主体依法行使立法权。

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3、以法制统一为目的我国是统一的多民族的单一制国家，由于国情的复杂性，立法体制却是集权分权制。在集权分权制下我国的立法体制表现为“‘一元性二层次三分支’的立法体制。在这里，一元性表明我国立法权的‘源权’在全国人大及其常委会，其他一切可以立法的主体的立法权均来自全国人大及其常委会，由这样的立法权结构产生的法律体系，构成了我国的一元化法律体制，是法制统一的基础。‘—元性’既反映了我国立法体制的特点。又符合我国单一制国家结构的特征。”国家主权、公民基本权利和义务、基本政治制度、经济制度和司法制度，这些问题等由中央统一立法、有利于维护国家法制的统一和国内市场的统一。国家权力机关在必要时进行国家立法权提留，是保护国家立法权的“源权”地位，实现法制统一的法定方式。研究国家立法权提留显然有助于国家权力机关履行其法定职责，保障该目标和任务的实现。

「注释」

根据宪法及其相关法的规定，全国人大享有全部国家立法权，全国人大常委会享有部分国家立法权和全国人大授予的国家立法权。为了行文方便，当所指国家立法权，全国人大和全国人大常委会都有权行使时，国家权力机关指二者;只有全国人大有权行使时，国家权力机关仅指全国人大。

黄文艺杨亚非主编:《立法学》，吉林大学大学出版社2002年3月第一版，第41

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刘明利编著:《立法学》，山东大学出版社2002年2月第一版，第73页。

同第85页。

朱力宇张曙光主编:《立法学》，中国人民大学出版社2001年9月第一版，第125

页。

戚渊著:《论立法权》，中国法制出版社2002年6月第一版，第31页。

复旦大学法学院?袁勇

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范文三：略论国家立法权提留

略论国家立法权提留

「摘要」内容提要:我国现行宪法和及其相关法明文规定了国家权力机关通过法定方式保留其固有的国家立法权、提回其授出的国家立法权和提取其他立法权由其行使的行为，即本文所概括的国家立法权提留。此概念和国家立法权分配相结合能够全面描述我国国家立法权的运行机制，反映我国立法体制的本质。「关键词」国家立法权，国家立法权提留，立法体制前言:宪法和立法法对行政法规制定权的限制我国现行宪法第五十八条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”结合立法法的规定，国家立法权[1]包括: 1、全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。2、全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。3、应当由全国人民代表大会行使的其他立法权。4、立法法第八条规定的十项专属国家立法权中犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;司法制度等事项是绝对专属国家立法权。其余为相对专属国家立法权，此类事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。但是，国务院应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，并且不得将该项权力转授给其他机关。经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常委会制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。现行宪法和立法法通过以上规定，从以下五个方面限制了行政法规制定权:1、保留绝对专属国家立法权，除国家权力机关外，任何组织和个人均不得行使。国务院也无权就此事项制定行政法规。2、虽然国家权力机关可以将相对专属国家立法权授权于国务院制定行政法规，但是有权在法定情形下提回对该事项的立法权，且国务院负有及时提请国家权力机关提回的义务。3、国家权力机关认为应当由其制定法律的事项，即使在

宪法第八十九条规定的十八项职权范围内，也有权将其提取，作为国家立法权行使。4、国家权力机关监督宪法的实施，有权撤销与宪法和法律相抵触的行政法规，以保护国家立法权不受侵犯。5、最后，也是最根本的，国家权力机关有权通过修改、解释宪法，提取原由国务院行使的行政法规制定权，扩大国家立法权的范围。通说认为这是国家立法权对行政法规制定权的限制，但是，在我国立法体制内，从国家立法权的运行来看，却是国家立法权的保留、提回和提取。笔者试将其概括为国家立法权提留。二、国家立法权提留的涵义 “立法权是立法机关的主要职权:这里所说的立法权。既包括法律的制定、批准、认可、修改、补充、解释、废止、变更或撤销的实体性权力，也包括提案、审议、表决、公布、以及立法调查和听证等程序性的权力。还包括立法自主权、行使权和委托权等为立法机关所享有的主权性权力。“[2]笔者无意界定立法权是什么，仅参考此广义的立法权说界定国家立法权，认为国家立法权是国家权力机关行使的生成、变更、废止法，决定法的表现形式和法的内容是否有效的国家权力。国家立法权提留是指国家权力机关根据宪法及其相关法赋予的职权，通过法定方式保留其固有的国家立法权、提回其授出的国家立法权和提取其他立法权由其行使的行为。国家立法权提留是与国家立法权下行分配相对的保留、提回和提取的行为，它们共同构成我国国家立法权的配置。其中，国家立法权保留是国家权力机关通过法定方式将宪法赋予的立法权明确规定下来，其他立法主体非有法定情形不得行使。国家权力机关通过备案审查而撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;撤销违背宪法和立法法第六十六条第二款的规定而被批准的自治条例和单行条例，这是国家权力机关保障其所保留的立法权的法定方式。国家立法权提回是国家权力机关把本身所有的而授予其他立法主体行使的立法权提上来收回。国家立法权提取则是国家权力机关依法将源于国家立法权但法律规定由其他立法主体所有的立法权提取上来由其行使。这并不是笔者杜

撰，而是来自我国宪法和法律的规定，上文论述的国家立法权对行政法规制定权的限制，即是国家立法权提留的明证。下面再加以印证。三、国家立法权提留的有关规定国家立法权提留是宪法和法律规定的国家权力机关实施的一类复杂立法行为，它的存在具有多样性、变动性和抽象性，但是作为权力，它却有法律的明文规定。 1、国家立法权对行政法规制定权的提留国家权力机关与国务院的管理领域往往是重合的，国家立法权对国务院行政法规制定权的提留限也最为明显。除上文外，还有其他规定:(1)规定国家立法权保留的条款:行政许可法第十六条第一款:“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。” 行政处罚法第九条规定:“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”(2)规定国家立法权提回的条款:行政许可法第十四条:“……必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律……” 2、国家立法权对地方性法规制定权的提留行政许可法第十五条规定:“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可……地方性法规……不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第十六条第二款规定:“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，Www.ZlCOOL.CoM 资料库对实施该行政许可作出具体规定。”但对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。行政处罚法第十一条规定:“地方性法规可

以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。” 此外，立法法第六十六条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效……自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。” 3、国家立法权对规章制定权的提留行政许可法第十五条规定:“……尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可……省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第十六条第三款规定“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”但不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。行政处罚法第十二条规定:“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。”第十三条规定:“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规

章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。” 4、国家立法权对特别行政区法律制定权的提留现行宪法第三十一条规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”此条赋予了全国人民代表大会关于特别行政区的国家立法权，不过根据“一国两制”的原则以及香港特别行政区基本法第二条和澳门特别行政区基本法第二条时的规定，特别行政区享有高度的立法权。除外交、国防以及其他属于中央政府管理范围的事务不能立法外，仅保留了香港特别行政区基本法第一百五十九条和澳门特别行政区基本法第一百四十四条规定的修改权。而且香港特别行政区基本法第一百五十九条和澳门特别行政区基本法第一百四十四条规定:本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对香港和澳门既定的基本方针政策相抵触。但是香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法第十七条规定:全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的特别行政区基本法委员会后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。这是国家权力机关得以保护国家立法权，实现国家立法权提留的特殊方式。以上是国家立法权提留的有关规定。通说的所谓“立法权限划分”[3]，基本上是从国家立法权、地方立法权、授权立法权和行政立法权的横断层面认识立法权配置，看到了国家立法权的下行分配或划分，以及国家立法权的保留。但是，忽略了有关国家立法权提留的上述规定，看不到国家立法权在下行分配和保留外的提回、提取这一国家立法权的纵向运动。因而不能很好解释我国立法体制的 “一元性”，反映我国立法体制的本质。甚至还有人提出“两级立法体制”、“两级、两系统、

多层次立法体制”的观点，恐怕主要原因在于没有客观、全面、准确认识我国国家立法权的运行机制。四、国家立法权提留的特点 1、以事项为轴心国家立法权提留，要看法律规定的国家权力机关的立法事项和其他立法主体规定的立法事项是什么，大致可分为三类，第一类是相对专属国家立法权，但授权其他立法主体规定的事项，在条件具备时是这类事项是必须提留的;而且不允许规章等低位阶的法规定此类事项范围以外的事项。第二类是特别行政区立法机关、一般地方权力机关、民族自治机关等所立之法规定了属于国家立法权的事项或国家权力机关认为只能由其规定的事项，国家权力机关有权通过撤销、不予批准、发回等方式保留国家立法权;第三类是国家权力机关认为其他立法主体也有权规定的事项，根据现行宪法第六十七条第二项规定，全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。宪法这些规定表明，凡是应当立法规范的事项，法律都有权作出规定。当国家权力机关认为由其行使国家立法权制定法律更具正当性时，有权提取

、以时间为界限国家立法权提留中的提回只能是在其他立法主体也有权规定的事项。 2

其他立法主体制定法规范后且条件成熟时;国家立法权提留中的提取可以在其他立法主体制定法规范以后和条件成熟时，也可以在其他立法主体未制定法规范时;国家立法权提留中的保留，一是在其他立法主体制定法规范前通过立法保留专属国家立法权的事项;二是在此之后通过撤销、不予批准和发回等实现对专属国家立法权的事项的保留。在其他立法主体制Www.ZlCOOL.CoM 资料库定法规范的过程中，国家权力机关不能非法干涉其他立法主体依法行使立法权。 3、以法制统一为目的我国是统一的多民族的单一制国家，由于国情的复杂性，立法体制却是集权分权制。在集权分权制下我国的立法体制表现为“‘一元性二层次三分支’的立法体制。在这里，一元性表明我国立法权的‘源权’在全国人大及其常委会，其他一切可以立法的主体的立法权均来自全国人大及其常委会，由这样的立法权结构产生的法律体系，构成了我国的一元化法律体制，是法制统一的基础。‘—元性’既反映了我国立

法体制的特点。又符合我国单一制国家结构的特征。”[6 ]国家主权、公民基本权利和义务、基本政治制度、经济制度和司法制度，这些问题等由中央统一立法、有利于维护国家法制的统一和国内市场的统一。国家权力机关在必要时进行国家立法权提留，是保护国家立法权的“源权”地位，实现法制统一的法定方式。研究国家立法权提留显然有助于国家权力机关履行其法定职责，保障该目标和任务的实现。「注释」 [1] 根据宪法及其相关法的规定，全国人大享有全部国家立法权，全国人大常委会享有部分国家立法权和全国人大授予的国家立法权。为了行文方便，当所指国家立法权，全国人大和全国人大常委会都有权行使时，国家权力机关指二者;只有全国人大有权行使时，国家权力机关仅指全国人大。 [2]黄文艺杨亚非主编:《立法学》[M]，吉林大学大学出版社2002年3月第一版，第41页。 [3]刘明利编著:《立法学》[M]，山东大学出版社2002年2月第一版，第73页。 [4]同[2] 第85页。 [5]朱力宇张曙光主编:《立法学》[M]，中国人民大学出版社2001年9月第一版，第125页。 [6]戚渊著:《论立法权》[M]，中国法制出版社2002年6月第一版，第31页。Www.ZlCOOL.CoM 资料库

范文四：略论国家立法权提留.

略论国家立法权提留.

「摘要」内容提要:我国现行宪法和及其相关法明文规定了国家权力机关通过法定方式保留其固有的国家立法权、提回其授出的国家立法权和提取其他立法权由其行使的行为～即本文所概括的国家立法权提留。此概念和国家立法权分配相结合能够全面描述我国国家立法权的运行机制～反映我国立法体制的本质。

「关键词」国家立法权～国家立法权提留～立法体制

前言:宪法和立法法对行政法规制定权的限制

我国现行宪法第五十八条规定:?全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。?结合立法法的规定～国家立法权[1]包括: 1、全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。2、全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律,在全国人民代表大会闭会期间～对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改～但是不得同该法律的基本原则相抵触。3、应当由全国人民代表大会行使的其他立法权。4、立法法第八条规定的十项专属国家立法权中犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,司法制度等事项是绝对专属国家

立法权。其余为相对专属国家立法权～此类事项尚未制定法律的～全国人民代表大会及其常委会有权作出决定～授权国务院根据实际需要～对其中的部分事项先制定行政法规。但是～国务院应当严格按照授权目的和范围行使该项权力～并且不得将该项权力转授给其他机关。经过实践检验～制定法律的条件成熟时～国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常委会制定法律。法律制定后～相应立法事项的授权终止。

现行宪法和立法法通过以上规定～从以下五个方面限制了行政法规制定权:1、保留绝对专属国家立法权～除国家权力机关外～任何组织和个人均不得行使。国务院也无权就此事项制定行政法规。2、虽然国家权力机关可以将相对专属国家立法权授权于国务院制定行政法规～但是有权在法定情形下提回对该事项的立法权～且国务院负有及时提请国家权力机关提回的义务。3、国家权力机关认为应当由其制定法律的事项～即使在宪法第八十九条规定的十八项职权范围内～也有权将其提取～作为国家立法权行使。4、国家权力机关监督宪法的实施～有权撤销与宪法和法律相抵触的行政法规～以保护国家立法权不受侵犯。5、最后～也是最根本的～国家权力机关有权通过修改、解释宪法～提取原由国务院行使的行政法规制定权～扩大国家立法权的范围。

通说认为这是国家立法权对行政法规制定权的限制～但是～在我国立法体制内～从国家立法权的运行来看～却是国家立法权的保留、提回和提取。笔者试将其概括为国家立法权提留。

二、国家立法权提留的涵义

?立法权是立法机关的主要职权:这里所说的立法权。既包括法律的制定、批准、认可、修改、补充、解释、废止、变更或撤销的实体性权力～也包括提案、审议、表决、公布、以及立法调查和听证等程序性的权力。还包括立法自主权、行使权和委托权等为立法机关所享

有的主权性权力。?[2]笔者无意界定立法权是什么～仅参考此广义的立法权说界定国家立法权～认为国家立法权是国家权力机关行使的生成、变更、废止法～决定法的表现形式和法的内容是否有效的国家权力。

国家立法权提留是指国家权力机关根据宪法及其相关法赋予的职权～通过法定方式保留其固有的国家立法权、提回其授出的国家立法权和提取其他立法权由其行使的行为。国家立法权提留是与国家立法权下行分配相对的保留、

提回和提取的行为～它们共同构成我国国家立法权的配臵。其中～国家立法权保留是国家权力机关通过法定方式将宪法赋予的立法权明确规定下来～其他立法主体非有法定情形不得行使。国家权力机关通过备案审查而撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,撤销省、自治区、直辖市权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议,撤销违背宪法和立法法第六十六条第二款的规定而被批准的自治条例和单行条例～这是国家权力机关保障其所保留的立法权的法定方式。

国家立法权提回是国家权力机关把本身所有的而授予其他立法主体行使的立法权提上来收回。国家立法权提取则是国家权力机关依法将源于国家立法权但法律规定由其他立法主体所有的立法权提取上来由其行使。这并不是笔者杜撰～而是来自我国宪法和法律的规定～上文论述的国家立法权对行政法规制定权的限制～即是国家立法权提留的明证。下面再加以印证。

三、国家立法权提留的有关规定

国家立法权提留是宪法和法律规定的国家权力机关实施的一类复杂立法行为～它的存在具有多样性、变动性和

抽象性～但是作为权力～它却有法律的明文规定。

1、国家立法权对行政法规制定权的提留国家权力机关与国务院的管理领域往往是重合的～国家立法权对国务院行政法规制定权的提留限也最为明显。除上文外～还有其他规定:,1,规定国家立法权保留的条款:行政许可法第十六条第一款:?行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内～对实施该行政许可作出具体规定。? 行政处罚法第九条规定:?法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚～只能由法律设定。?第十条:?行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定～行政法规需要作出具体规定的～必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。?,2,规定国家立法权提回的条款:行政许可法第十四条:?……必要时～国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后～除临时性行政许可事项外～国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律……?

2、国家立法权对地方性法规制定权的提留行政许可法第十五条规定:?本法第十二条所列事项～尚未制定法律、行政法规的～地方性法规可以设定行政许可……地方性法规……不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他

组织的资格、资质的行政许可,不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前臵性行政许可。其设定的行政许可～不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务～不得限制其他地区的商品进入本地区市场。?第十六条第二款规定:?地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内～对实施该行政许可作出具体规定。?但对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定～不得增设行政许可,对行政许可条件作出的具体规定～不得增设违反上位法的其他条件。行政处罚法第十一条规定:?地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定～地方性法规需要作出具体规定的～必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。?

此外～立法法第六十六条规定:?民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点～制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例～报全国人民代表大会常务委员会批准后生效……自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点～对法律和行政法规的规定作出变通规定～但不得违背法律或者行政法规的基本原则～不得对宪法和

1民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专

门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。?

3、国家立法权对规章制定权的提留行政许可法第十五条规定:?……尚未制定法律、行政法规和地方性法规的～因行政管理的需要～确需立即实施行政许可的～省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可……省、自治区、直辖市人民政府规章～不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可,不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前臵性行政许可。其设定的行政许可～不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务～不得限制其他地区的商品进入本地区市场。?第十六条第三款规定?规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内～对实施该行政许可作出具体规定。?但不得增设行政许可,对行政许可条件作出的具体规定～不得增设违反上位法的其他条件。

行政处罚法第十二条规定:?国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的～前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为～可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处

罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定～规定行政处罚。?第十三条规定:?省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的～前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为～可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。?

4、国家立法权对特别行政区法律制定权的提留

现行宪法第三十一条规定:?国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。?此条赋予了全国人民代表大会关于特别行政区的国家立法权～不过根据?一国两制?的原则以及香港特别行政区基本法第二条和澳门特别行政区基本法第二条时的规定～特别行政区享有高度的立法权。除外交、国防以及其他属于中央政府管理范围的事务不能立法外～仅保留了香港特别行政区基本法第一百五十九条和澳门特别行政区基本法第一百四十四条规定的修改权。而且香港特别行政区基本法第一百五十九条和澳门特别行政区基本

法第一百四十四条规定:本法的任何修改～均不得同中华人民共和国对香港和澳门既定的基本方针政策相抵触。

但是香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法第十七条规定:全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的特别行政区基本法委员会后～如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款～可将有关法律发回～但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效～除特别行政区的法律另有规定外～无溯及力。这是国家权力机关得以保护国家立法权～实现国家立法权提留的特殊方式。

以上是国家立法权提留的有关规定。通说的所谓?立法权限划分?[3]～基本上是从国家立法权、地方立法权、授权立法权和行政立法权的横断层面认识立法权配臵～看到了国家立法权的下行分配或划分～以及国家立法权的保留。但是～忽略了有关国家立法权提留的上述规定～看不到国家立法权在下行分配和保留外的提回、提取这一国家立法权的纵向运动。因而不能很好解释我国立法体制的 ?一元性?～反映我国立法体制的本质。甚至还有人提出?两级立法体制?、?两级、两系统、多层次立法体制?的观点～恐怕主要

原因在于没有客观、全面、准确认识我国国家立法权的运行机制。

四、国家立法权提留的特点

1、以事项为轴心国家立法权提留～要看法律规定的国家权力机关的立法事项和其他立法主体规定的立法事项是什么～大致可分为三类～第一类是相对专属国家立法权～但授权其他立法主体规定的事项～在条件具备时是这类事项是必须提留的,而且不允许规章等低位阶的法规定此类事项范围以外的事项。第二类是特别行政区立法机关、一般地方权力机关、民族自治机关等所立之法规定了属于国家立法权的事项或国家权力机关认为只能由其规定的事项～国家权力机关有权通过撤销、不予批准、发回等方式保留国家立法权,第三类是国家权力机关认为其他立法主体也有权规定的事项～根据现行宪法第六十七条第二项规定～全国人大常委会?制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律?。宪法这些规定表明～凡是应当立法规范的事项～法律都有权作出规定。当国家权力机关认为由其行使国家立法权制定法律更具正当性时～有权提取其他立法主体也有权规定的事项。

2、以时间为界限国家立法权提留中的提回只能是在其他立法主体制定法规范后且条件成熟时,国家立法权提留中的提取可以在其他立法主体制定法规范以后和条件成熟时～也可以在其他立法主体未制定法规范时,国家立法权提留中的保留～一是在其他立法主体制定法规范前通过立法保留专属国家立法权的事项,二是在此之后通过撤销、不予批准和发回等实现对专属国家立法权的事项的保留。在其他立法主体制定法规范的过程中～国家权力机关不能非法干涉其他立法主体依法行使立法权。

3、以法制统一为目的我国是统一的多民族的单一制国家～由于国情的复杂性～立法体制却是集权分权制。在集权分权制下我国的立法体制表现为?‘一元性二层次三分支’的立法体制。在这里～一元性表明我国立法权的‘源权’在全国人大及其常委会～其他一切可以立法的主体的立法权均来自全国人大及其常委会～由这样的立法权结构产生的法律体系～构成了我国的一元化法律体制～是法制统一的基础。‘—元性’既反映了我国立法体制的特点。又符合我国单一制国家结构的特征。?[6 ]国家主权、公民基本权利和义务、基本政治制度、经济制度和司法制度～这些问题等由中央统一立法、有利于维护国家法制的统一和国内市场的统一。国家权力机关在必要时进行国家立法权提留～是保护国家立法

权的?源权?地位～实现法制统一的法定方式。研究国家立法权提留显然有助于国家权力机关履行其法定职责～保障该目标和任务的实现。

「注释」

[1] 根据宪法及其相关法的规定～全国人大享有全部国家立法权～全国人大常委会享有部分国家立法权和全国人大授予的国家立法权。为了行文方便～当所指国家立法权～全国人大和全国人大常委会都有权行使时～国家权力机关指二者,只有全国人大有权行使时～国家权力机关仅指全国人大。

[2]黄文艺杨亚非主编:《立法学》[M]～吉林大学大学出版社2002年3月第一版～第41页。

[3]刘明利编著:《立法学》[M]～山东大学出版社2002年2月第一版～第73页。

[4]同[2] 第85页。

[5]朱力宇张曙光主编:《立法学》[M]～中国人民大

学出版社2001年9月第一版～第125页。

[6]戚渊著:《论立法权》[M]～中国法制出版社2002

年6月第一版～第31页。

范文五：略论国家立法权略论国家立法权提留

略论国家立法权略论国家立法权提留

略论国家立法权提留

「摘要」内容提要:我国现行宪法和及其相关法明文规定了国家权力机关通过法定方式保留其固有的国家立法权、提回其授出的国家立法权和提取其他立法权由其行使的行为，即本文所概括的国家立法权提留。此概念和国家立法权分配相结合能够全面描述我国国家立法权的运行机制，反映我国立法体制的本质。

「关键词」国家立法权，国家立法权提留，立法体制

前言:宪法和立法法对行政法规制定权的限制

我国现行宪法第五十八条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”结合立法法的规定，国家立法权[1]包括:1、全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。2、全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。3、应当由全国人民代表大会行使的其他立法权。4、立法法第八条规定的十项专属国家立法权中犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;司法制度等事项是绝对专属国家立法权。其余为相对专属国家立法权，此类事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法

规。但是，国务院应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，并且不得将该项权力转授给其他机关。经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常委会制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

二、国家立法权提留的涵义

“立法权是立法机关的主要职权:这里所说的立法权。既包括法律的制定、批准、认可、修改、补充、解释、废止、变更或撤销的实

体性权力，也包括提案、审议、表决、公布、以及立法调查和听证等程序性的权力。还包括立法自主权、行使权和委托权等为立法机关所享

有的主权性权力。“[2]笔者无意界定立法权是什么，仅参考此广义的立法权说界定国家立法权，认为国家立法权是国家权力机关行使的生成、变更、废止法，决定法的表现形式和法的内容是否有效的国家权力。

国家立法权提留是指国家权力机关根据宪法及其相关法赋予的职权，通过法定方式保留其固有的国家立法权、提回其授出的国家立法权和提取其他立法权由其行使的行为。国家立法权提留是与国家立法权下行分配相对的保留、提回和提取的行为，它们共同构成我国国家立法权的配置。其中，国家立法权保留是国家权力机关通过法定方式将宪法赋予的立法权明确规定下来，其他立法主体非有法定情形不得行使。国家权力机关通过备案审查而撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;撤销违背宪法和立法法第六十六条第二款的规定而被批准的自治条例和单行条例，这是国家权力机关保障其所保留的立法权的法定方式。

国家立法权提回是国家权力机关把本身所有的而授予其他立法主体行使的立法权提上来收回。国家立法权提取则是国家权力机关依法将源于国家立法权但法律规定由其他立法主体所有的立法权提取上来由其行使。这并不是笔者杜撰，而是来自我国宪法和法律的规定，

上文论述的国家立法权对行政法规制定权的限制，即是国家立法权提留的明证。下面再加以印证。

三、国家立法权提留的有关规定

1、国家立法权对行政法规制定权的提留国家权力机关与国务院的管理领域往往是重合的，国家立法权对国务院行政法规制定权的提留限也最为明显。除上文外，还有其他规定:(1)规定国家立法权保留的条款:行政许可法第十六条第一款:“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”行政处罚法第九条规定:“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”(2)规定国家立法权提回的条款:行政许可法第十四条:“??必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律??”

2、国家立法权对地方性法规制定权的提留行政许可法第十五条规定:“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可??地方性法规??不得设定应当由国家

统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第十六条第二款规定:“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”但对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。行政处罚法第十一条规定:“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”

此外，立法法第六十六条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效??自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”

3、国家立法权对规章制定权的提留行政许可法第十五条规定:“??尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设

定临时性的行政许可??省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第十六条第三款规定“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”但不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

4、国家立法权对特别行政区法律制定权的提留

以上是国家立法权提留的有关规定。通说的所谓“立法权限划分”[3]，基本上是从国家立法权、地方立法权、授权立法权和行政立法

权的横断层面认识立法权配置，看到了国家立法权的下行分配或划分，以及国家立法权的保留。但是，忽略了有关国家立法权提留的上述规定，看不到国家立法权在下行分配和保留外的提回、提取这一国家立法权的纵向运动。因而不能很好解释我国立法体制的“一元性”，反映我国立法体制的本质。甚至还有人提出“两级立法体制”、“两级、两系统、多层次立法体制”的观点，恐怕主要原因在于没有客观、全面、准确认识我国国家立法权的运行机制。

四、国家立法权提留的特点

3、以法制统一为目的我国是统一的多民族的单一制国家，由于国情的复杂性，立法体制却是集权分权制。在集权分权制下我国的立法体制表现为“‘一元性二层次三分支’的立法体制。在这里，一元性表明我国立法权的‘源权’在全国人大及其常委会，其他一切可以立法的主体的立法权均来自全国人大及其常委会，由这样的立法权结构产生的法律体系，构成了我国的一元化法律体制，是法制统一的基础。‘—元性’既反映了我国立法体制的特点。又符合我国单一制国家结构的特征。”[6]国家主权、公民基本权利和义务、基本政治制度、经济制度和司法制度，这些问题等由中央统一立法、有利于维护国家法制的统一和国内市场的统一。国家权力机关在必要时进行国家立法权提留，是保护国家立法权的“源权”地位，实现法制统一的法定方式。研究国家立法权提留显然有助于国家权力机关履行其法定职责，保障该目标和任务的实现。

「注释」

[1]根据宪法及其相关法的规定，全国人大享有全部国家立法权，全国人大常委会享有部分国家立法权和全国人大授予的国家立法权。为了行文方便，当所指国家立法权，全国人大和全国人大常委会都有权行使时，国家权力机关指二者;只有全国人大有权行使时，国家权力机关仅指全国人大。

[2]黄文艺杨亚非主编:《立法学》[M]，吉林大学大学出版社2002年3月第一版，第41页。

[3]刘明利编著:《立法学》[M]，山东大学出版社2002年2月第一版，第73页。

[4]同[2]第85页。

[5]朱力宇张曙光主编:《立法学》[M]，中国人民大学出版社2001年9月第一版，第125页。

[6]戚渊著:《论立法权》[M]，中国法制出版社2002年6月第一版，第31页。/center>

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