范文一：我国公民参与公共政策过程的十大困境

公民参与公共政策过程是公民政治参与的重要形式，是公共行政的公共精神与公民民主权力的具体体现。我国公民参与公共政策过程的途径包括制度性参与和非制度性参与等多种形式，通过这些途径，公民为公共政策的制定提供了有价值的信息，降低了决策风险，有利于促进政策制定的民主化科学化，有利于推动国家政治文明建设和政治现代化进程。然而，目前我国公民参与政策过程在实践中还存在着十大困境。

一、社会对公民参与政策过程认识模糊一些政府官员头脑中残存着官僚主义思想，视公民为政策客体，对公民的参与意见不重视，变参与为其回避矛盾的权宜之计，使公民参与流于形式。另外，公民参与的理性不足，相当数量的公民不是出自公民的责任感和对权利义务的认识，而是一时冲动发发牢骚，或仅仅是为了维护私利，参与的功利性强，多数人有“搭便车”的心理，参与的主动性自觉性差，参与的效果不理想。公民参与公共政策过程是一个主客体互动的过程。政策制定者应摒弃“官本位”的旧观念，树立“主权在民”的思想，在制定、实施公共政策时以人为本，想群众所想，集思广益，实现决策的科学化和民主化。同时要加强公民参与意识的培养，推进政治民主化进程。

二、公民参与公共政策能力有限

公民参与的知识、手段缺乏。一是许多公民并不熟悉政治规范，对自己在政治系统中的作用不清楚，也没有参与政治活动的技能。二是不了解政策过程，对政策所要解决的问题及背景没有２００６年第１期

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清晰的认识，对政策目标实现的可能性及途径理解不深，对政策制定、调整所带来的利益格局的变化和可能引发的冲突不能预知。三是参与者占有的信息不完备，不可能预见政策资源配置及其运行的后果以及对解决这些冲突的可能途径的知晓。四是科学技术迅猛发展并渗透到社会生活的各个领域，给公共政策过程带来新的综合性议题，公共政策制定和执行的科学含量越来越高，增加了公民参与公共政策过程的难度。公民参与政策过程的能力是决定参与效果的重要方面，参与政策过程者必须具备一定的知识，才能有效地参与政策过程。公民的文化程度和受教育水平直接影响着公民参与政策过程的民主意识和参与的实际效果。

三、公民参与中公利与私利的冲突

公众个人和政府在利益、目标上有时不完全一致。公共政策是对全社会价值做权威性的分配，作为公共利益调节的手段，政策的制定修改表现为对利益相对人利益的分配、调整甚至制约。政府从国家和全体人民的最高利益出发，综合考虑远期目标与近期目标，平衡全局与局部利益，力争使全局与局部、近期与远期利益最大化。而公众则较多考虑自身利益、眼前利益，并且有限理性使其反映的问题常带有片面性或提出不切实际的要求。对利益的关心既调动了公民参与政策过程的热情，同时对私利的过度追求也影响到政策的公平与公正，降低了公民参与的质量。

四、公民参与政策过程的民主与效率矛盾行政理性化要求政策过程高效率，公共行政

４３

国瞒懒醮骡＞＞公共管理

的公共性要求政策过程的民主化与公正化。行政民主的宗旨是使公民参与到行政过程中，要求普通公民参与包括行政决策的所有行政过程。公民参与政策过程的民主与效率二者的平衡是公共行政改革的根本目标。

公民的广泛参与，特别是网络参与的发展，一方面使公民的各种政策需求得到充分表达。另一方面公众复杂的纷繁的政策要求和参与者的不断更换，政策过程的流动性和不确定性，使政府组织没有能力同时考虑面临的所有选择，难以做到有效协调社会各方面的利益，难以按照“效率最大化”和“最优化原则”理性地行动，因为由人组成的组织是无法完全按照理性模式去行动的。特别是人为的非系统性的信息失真或大量信息无区别地涌向政策分析者，政府要花大量的人力物力财力加以筛选、辨别、回应，而人的信息加工、计算能力有限，与政府工作效率要求形成冲突。并且，只有数量没有质量的广泛参与一定程度上会影响公民政策参与的效率。因此，需要考虑如何降低政府搜寻、辨别政策问题的成本。

五、强势集团操纵政策过程的危险

在计划经济向市场经济转轨的过程中，我国的经济利益关系格局出现了经济利益主体多元化、经济利益来源多样化、经济利益差距扩大化、经济利益表达复杂化等特点。由于资源有限，社会成员对资源占有的多寡导致其参与能力的差别，因此必须确定一个价值的优先次序，公共政策的制定很难有绝对意义上的公平公正，决策者在制定公共政策时必须面对这种选择。实践中，参与意识强并积极参与政策过程的人通常是强势利益集团。资本精英为了团体的利益，竭力介入政策过程，有操纵政策过程的可能；技术精英利用技术垄断政策的制定与解释，使政策朝有利于自己的方向发展；有较高文化程度的人民主意识、参与意识和参与能力较高，会利用各种途径发表自己的声音，影响政策的制定与调整。而弱势群体的参与意识和参与能力均很弱，其利益易被忽视，公共政策有可能失去公共性这个根本，失去其应有的公正与公平。因此，公共政策应该

最大限度地满足多数，也应尽可能地保护少数，对强势群体特别是由少数人组成的强势群体的要求加以限制，对具有正当利益要求的弱势群体加以保护。

六、参与群体的集体非理性

按公共选择学派的观点，公共政策是通过某种集体选择机制，将个人偏好转化为社会决策机制或程序的选择，公共政策制定的结果取决于集体选择。西蒙指出：人是有限的理性人，其处理信息的能力是有限的，从而导致“集体非理性”现象，影响参与的效果。首先，参与政策过程的公民，因价值观不同，对信息有不同的理解与选择或有意无意地使信息扭曲，在参与过程中不能做到完全中立地评价各种利益，因此不可能做到理性选择。其次，变动不居的政治环境、经济环境（经济体制改革及经济结构经济利益的分化）、文化社会环境和国内外突发事件使政策制定调整依赖的信息千变万化，人们把握信息的能力变得十分有限。再次，在不确定条件下人们不可能按照理性模式参与政策过程，往往凭借经验，但在不完备的信息基础上和经验基础上的思考能力及思考结论是不可靠的，集体非理性现象在政策制定、执行、调整中常有出现。最后，社会大众的专业知识和认识能力客观上存在差异，对专业问题的判断常有巨大差异，民主参与不必然产生合乎理性原则的公共政策。

七、社团参与的局限

社团参与实质是一种团体参与政策过程的模式。一方面，社团（包括民间社团）参与政策过程是一条常规的作用较大的参与途径。另一方面，社团参与存在较明显的局限性。我国许多社团对政府的依赖性大，业务活动受主管行政部门的指导，履行职责不到位，独立性弱。有时，其对政策的研究、分析变成对政策的解释或论证，对政策实施结果的评价与实际有距离，提出的政策意见带有片面性。一些民间社团的组织分散凌乱、内部管理欠佳、诚信缺失、自律性差、监督机制不健全，特别是利益表达组织化不足，公民对民间社团的认同度低，怀疑其参与政策过程的能力，影响了公民通过民间社团参与政策过程的

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积极性。有些民间社团是纯粹的俱乐部性质，参十、“灰色参与”与“设租寻租”的危害与政策过程的积极性低、影响政策过程的作用极由于纷繁复杂的社会环境和政策调节覆盖小。

面广泛，政策制定存在一定的弹性空间，政策执八、昕证制度的不完善

行者对政策的解释贯彻也有一定的自由裁量权，我国的听证制度还需要完善：一是听证制度一些利益集团或政策调节涉及到的个人钻政策为大众知晓的程度不够，公众对听证会的作用持的空子，运用不正常参与手段比如行贿，拉拢腐怀疑态度，应加强对听证制度的宣传，动员公民蚀政策制定者，使政策的制定调整对自己有利，广泛参与政策过程。二是公众参与听证的广度使政策失去公平公正。政策制定者执行者也可不够，这与我国民主发展的历史背景和公民政治能利用政策的弹性空间和自由裁量权设租寻租，冷漠心理有关，需要加快推进政治民主化进程。置政策的公共性于不顾，使政策失去合法性权威

三是听证事项及相关信息透明度不够，掌握相关性，从而大大降低政策应有的效率。拳

信息是公民参与决策听政的前提，信息不对称影响到听证代表平等表达意见乃至听证的效果，除［参考文献】

需保密的资料外，应向社会公众公开所有相关资［１］陈国权，徐碧波．制度不确定与民营企业家的政治参

料、预先公布听证讨论方案、使公众有足够时间与［Ｊ］．新视野，２００５（１）．

对其进行分析，从而能提出有价值的意见建议。［２］金安平．教育公共政策过程中的政党政治［Ｊ］．新视

四是听证会有可能被利益集团的成员不恰当利野，２００５（２）．

用，成为某些利益集团成员维护自身特殊利益的［３］鲍静．危机中的政策困境与化解：政策能力的提升

鼓吹场所，而违背大多数人的利益，背离通过听［Ｊ］．南京社会科学，２００５（１）．

证使政策制定更加科学合理的初衷。五是听证［４］中共广州市委党校，广州行政学院课题组，广州社情

的临时性、随意性大，需要加强听证的制度化、程民意研究中心．广州公民政治参与状况调查［Ｊ］．广东行政学院学报，２００３（２）．

序化和规范化建设。六是对听证意见缺乏成熟［５］ＤｅｂｏｒａｎＳｔｏｎｅ．ＰｏｌｉｃｙＰａｒａｄｏｘ：Ｔｈｅ

ａｒｔ

ｏｆＰｏｌｉｔｉｃａｌＤｅｅｉ—

的回应制度，决策部门缺乏对听证意见的积极回ｓｉｏｎ

Ｍａｋｉｎｇ［Ｍ］．Ｗ．Ｗ．ＮｏｒｔｏｎＣｏｍｐａｎｙ，Ｉｎｃ，２００１．

应，听证会易于走过场，流于形式。

［６］刁田丁，兰秉洁．政策学［Ｍ］．北京：中国统计出版社，

九、网络参与的自由与无序

２０００．

网络超越了时空的限制，突破了传统媒体信［７］王诗宗，林体文．公共政策：理论与方法［Ｍ］．杭州：浙

息传播的障碍，培养了公民独立、平等、参与的民江大学出版社，２００３．

主意识，带来了公民参与方式的革命性变化，公［８］麻宝斌．中国公共行政改革面临的十重困境［Ｊ］．吉林

民通过网络更加广泛、及时、便利地参与政策过大学社会科学学报，２００５（５）．

程，享受充分的参与自由。但由于网络的虚拟［９］［美］帕顿，沙维奇．政策分析和规划的初步方法［Ｍ］．

北京：华夏出版社，２０００．

性、隐蔽性、匿名性等技术原因和管理原因，一些［１０］杨占营．隐蔽议程问题的理论与启示［Ｊ］．广东行政

非政府网站极有可能被别有用心的人利用，发布学院学报，２００５（２）．

虚假的政策信息，编造政策谎言，制造假新闻，从［１１］李学余．论公共政策制定中公众参与的必要性［Ｊ］．

而蒙骗广大公众，导致网上参与的失序与失范，广东行政学院学报，２００４（６）．

这种状况如果得不到有效地控制与规范，将导致［１２］［美］赫伯特?西蒙．现代决策理论的基石［Ｍ］．北

思想的混乱和社会的失控，后果极其严重，不能京：北京经济学院出版社，１９８９．

不加以重视。控制网络参与的无序状况，要加强［１３］齐明山．有限理性与政府决策［Ｊ］．新视野，２００５（２）．

对网络工作人员的教育培养，提高网站管理能力（作者单位：广东行政学院学报，广州５１００５３）

与水平，加强网络参政议政的法律法规建设，引（责任编辑方晋）

导公民正确规范地参与政策过程。２００６年第１期

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我国公民参与公共政策过程的十大困境

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

孙永怡

广东行政学院学报,广州,510053中国行政管理

CHINESE PUBLIC ADMINISTRATION2006(1)31次

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本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_zgxzgl200601012.aspx

范文二：我国公共政策制定过程中的公民参与

我国公共政策制定过程中的公民参与 ?1 引言

现阶段，随着社会主义市场经济和政治民主乃至行政民主的迅速发展，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段之一，其作用和影响愈来愈大。能否制定出科学、合理、公正的公共政策，关系着国家未来的发展方向。于是人们不断地从多方视角、通过多种途径进行探讨及实践。其中，公民参与可谓是提高公共政策质量的重要途径之一，甚至将其视为公共政策的基石。美国学者约翰?克莱顿?托马斯这样强调:“公民参与是信息时代政治社会生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形。”我国公民参与公共政策制定虽进入新的发展时期，但如何将有效的公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中融入积极、有效的公民参与，仍需要长期的努力。

公民参与，具有极其重要的功能，它贯彻民主信念的进一步落实可以发挥集体智慧去解决社会问题。可以使更多的公民认识政府政策的制定和执行。经过集体参与，互相取长补短，可减少政策上的流弊与个人的私欲、影响政策的成败、促进公民个人的成长。由此可见，公民参与对于公共政策的制定具有举足轻重的作用。

?2 公民参与的相关概念及理论

2.1 公民参与的概念

公民参与是指一个国家的普通公民个体以及由普通公民所组成的各类社会组织和群众团体在国家法律规定的范围内，依据法律赋予的权利和手段，按照法定程序，通过一定的参与渠道参与国家社会政治生活，从而影响政府公共政策或公共事务的行为过程，是普通公民在政治生活中运用和行使公民权利来对公共政施加影响的合法行为。其参与行为具有非法定职业性，参与重心在于影响政府的公共政策制定过程，参与的目的在于促成特定利益的实现。公民参与是现代民主政治制度下一项基本的公民权利，也是民主政治的重要标志之一。 2.2 公民参与的发展历程

最早的公民参与形式出现在古希腊，因其是城邦共和国自由民全部参与政治

决策，享有政治自由。而在现代的西方最早提出公民参与概念的是研究比较政治的西方学者。例如著名的政治学者阿尔蒙德和维巴将具有高度参与的政治文化称为“公民文化”，以强调民主政治中公民的地位与角色，同时凸显公民参与的重要性。

从20世纪50年代开始，“公民参与”的概念便被大量引入政治学和公共管理学领域。在此期间有许多学者对公民参与持有不同的观点。布斯和斯莱格森认为，“公民参与就是影响或试图影响公益分配的行为”。纳尔逊认为，“公民参与是旨在影响国家或地方政府的行动或有组织的平民的行动”。孔奇认为，“公民参与是个人或个人组成的集体有意或无意地反对或支持、改变或维护一个政府或团体的某些特征的一切行动(或不行动)”。维巴和奈伊认为，“公民参与是在政治体制的各个层次中，意图直接或间接影响政治抉择的个别公民的一切自愿活动”。赫伯特?麦克劳斯基认为，“公民参与是表示社会成员选择统治者以及直接或间接的在公共政策形成等方面的自愿活动”。公民参与的理论先驱安斯坦认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”。随着“公民参与”的概念被大量引入政治学和公共管理学领域。有一个重要的转变那就是“公民参与”的概念不在仅仅存在于“公民行使选举权”这样的代议制民主的范围内，也进入了“公民参与公共决策”这样的协商民主领域。

从20世纪60年代开始随着“新公民参与运动”的开展，特别是新公共管理的兴起，掀起了公民参与公共政策的新高潮。20世纪60年代美国政府颁布了新的公民参与保护法案，传统的专家治国理念受到了更加严重的挑战，在与公民切身利益息息相关的公共事务领域公民参与公共政策制定已成为日常政治生活中必不可少的一部分。对于公共政策许多学者持有不同的观点。公共政策的创始人之一哈罗德?拉斯维尔和亚伯拉罕?卡普兰认为，“公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划”。政治学学者戴维?伊斯顿认为，“公共政策就是对全社会的价值作权威的分配”。这种理解从政治学的角度出发，强调的是公共政策的价值分配功能。政策论研究者詹姆斯?安德森认为，“公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者未处理某一问题或事务采取的”。托马斯?戴伊认为，“公共政策是政府选择作为或不作为的行为”。这种理

解突出强调公共政策的行为特征。随着公共政策制定中公民参与程度的不断深入，国外学者们的理论研究也不断深入。国外学者们的这些理论对中国公共政策制定中公民参与的研究有一定的借鉴意义，但由于中国的社会制度与特有的国情与西方国家有着巨大的差异，他们的理论不能完全解决中国公共政策制定中公民参与存在的问题。所以，不能生搬硬套西方的理论，而应结合中国现有的特点，提出完善中国公共政策制定中公民参与的对策。

2.3 公民参与的理论分析

由于公民参与公共决策的制度建设在我国当代社会发展中具有特别重要的地位，2001年国家自然科学基金和2002年国家社会科学基金都将“听证制度”作为了重要研究项目。国内学术界近年来对公民参与公共决策的机制和方法的研究已渐成热点。据不完全统计，仅2006年，国内就发表有关论文数十篇。但是，从总的情况看，当前我国学术界对公民参与公共决策的机制和方法的研究主要集中在听证制度方面，(如彭宗超、薛澜、阐坷合著的《听证制度》就是其代表作)，而对其他的一些公民参与公共决策的新形式仅停留在一般性的介绍方面，(如李建中的《长三角发达地区公民参与公共决策动作模式分析》2005年;吴利平著《中国转型期的公民政治参与》2006年)，总体上还缺乏系统的分类归纳和理论分析。因此，以建设社会主义和谐社会理论为指导，系统总结我国公民参与公共决策的机制和方法创新的过程与经验，分析公民参与公共决策的方法的内在结构、适用范围和实施途径，确立公民参与公共决策的种类方法的选用模型，已成为具有重要的理论和实践意义的课题。

党的十六大政治报告明确提出:“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”显然，党中央将确立适合我国国情的公民参与公共政策的有效机制和科学方法，使公民参与公共决策的活动能够在“有序”的形态下展开，作为了我国社会主义政治文明建设的核心内容之一。

?3 公民参与我国公共政策制定的作用

现代政府对公民参与政策制定的推动和公民参与政策制定的热情暗示了公民参与对于政策制定具有十分重要的意义和作用。具体分析，公民参与政策制定

的作用有以下三点。

3.1 保证公共政策的公共利益价值取向

公共利益是公共政策的本质所在和制定依据。当代民主国家是人民主权国家，所以维护和增进社会公共利益是政府行动的最高越属性义务和责任，政府制定的政策必须服务和增进社会公共利益，以公共利益为政策制定的出发点和决策依据，以公共利益为政策的最高目标。但是，在现实的政策制定过程中总是存在着背离公共利益的离心力。正如公共选择学派所指出的那样，从事政治活动和从事经济活动的都是理性自利的追求效用最大化者;政策制定人员并非道德完善，一心为公，他们一有机会就会谋求个人私利。在缺乏有效监督的情况下，政策制定人员手中的权力为他们谋取私利提供了机会，他们进行权钱交易，以公共政策背离公共利益的代价换取个人私利的满足。以整体形象出现的部门和行业与个人一样更愿意实现本部门，本行业的利益最大化。他们垄断政策制定权制定出的公共政策更多的代表部门利益和行业利益，而非公共利益。迫使公共政策背离公共利益的第三种力量是某些个体和利益集团的寻租活动。这些个体和利益集团利用特殊的关系网络和资源优势，向政策制定人员行贿，改变公共政策的规定性，将公共政策变成寻租者对某一领域或行业实施控制，获取高额垄断租金得工具。公民参与对公共利益异化的治理，保证公共政策的公共利益价值取向是通过权利分享，权力监督和博弈制衡实现的。公民参与政策制定打破了政府内部的政策制定人员对政策制定权的垄断，公民获得了部分政策制定权。权力的分享可以实现以权力约束权力，限制政策制定人员和部门、行业谋取私利的行为。公民参与使政策制定过程透明化，公民获得了更多的知情权，对政策制定权力运用的监督更加有效，各种权钱交易现象就会减少。公民以合法的途径普遍参与政策制定，有益于形成各种利益力量和利益集团之间的博弈制衡局面，促使政府在政策制定过程中不得不考量个方面的利益诉求，形成代表公共利益的公共政策，从而避免个别利益集团用非法形式对政策制定施加单独影响，扭曲公共政策的公共利益价值取向。

3.2提高公共政策的科学性

公共政策的科学性是政策达到目标，实现价值的保证。一项科学的公共政策至少要符合三方面的要求。1，目标导向性。公共政策必须以解决公共政策问题，

维护或增进公共力利益为目标。2，社会可行性。公共政策在执行中不会遭到社会普遍或一部分人的强烈抵制，最好可以得到社会较为广泛的支持和认同;同时，公共政策的执行不会造成严重的社会问题和历史遗留问题。3，经济效益性。公共政策尽可能以最小的成本投入获得最大的收益产出，形成最佳的投入产出比。成本和收益不仅要包括可以用货币衡量的经济价值，还要包括无法用货币衡量的社会价值。要实现贡政策的科学性必须具备充分的信息，创造性的思维和专业技术知识等条件。公民参与有利于帮助提供实现政策科学性所要求具备的条件。公民参与从不同角度，不同层次提供了关于政策问题的丰富信息;公民巨大的创造力在参与政策制定中得到发挥，有助于形成最优的政策方案;公民中的专家学者则提供了实现政策科学性所必需的专业知识。公民参与还增强了政策的目标导向性。公民参与政策制定的基本动机是为了维护和扩大自身的利益，因此，他们必然要求公共政策的目标导向性，确保公共政策制定是为了解决政策问题，实现公共利益。公民参与也提高了公共政策的社会可行性。公民亲自参与选择的公共政策容易得到公民的广泛认同和支持，使政策在执行中不会遭到普遍的抵制。公共政策可行性的提高又降低了公共政策执行的成本，公民为追求利益的广泛参与扩大了公共政策惠顾的范围，增加了公共政策的产出收益，公共政策的经济效益性也得到了提高。所以说公民参与提高了公共政策的科学性。

3.3 优化公共政策体系

公共政策体系是一个国家或地区不同层次，不同方面的所有政策形成的结构和系统。单项公共政策的质量再高，也无法改变一个国家或地区贫穷落后的面貌;政府管理社会，推动社会进步发展的功能是依靠完善的政策体系实现的。公共政策体系在纵向上包括元政策、基本政策、方面政策三个层次;在横向上包括经济政策、政治政策、文化政策和科技政策等诸多方面。完善的政策体系既指纵向各个层次政策的相互协调，又指横向上各个方面政策的相互配合。在现实的公共政策实践中，信息不完全，个人、行业、部门利益的驱使，不了解社会公众的政策需求，政策制定者视野狭隘、目光短浅，对政策方案的预期效果缺乏科学预测，对政策执行效果缺乏正确的反馈、评估等因素造成了各个层次，各个方面政策之间的冲突、矛盾，以及缺乏协调、配合的政策体系不完善现象。如上文分析，公民参与政策制定有助于解决个人、部门、行业通过公共政策追求私利和信息不完

全的问题，从而减少了因这些因素形成的政策冲突和政策不协调现象。其次，公民参与政策制定使政策制定主体更加清楚社会公众的政策需求，在原有政策基础上制定出与之相互协调配套的政策，满足公民的要求。公民参与有助于扩大政策制定主体的视野，使政策制定建立在对整个政策体系审视分析的基础上，减少政策之间的矛盾。最后，公民基于利益动机，对政策方案的预期效果有最为深刻的洞察，最为敏锐的把握;公民作为各种政策的对象，受所有政策效果的影响，对各种政策的执行效果最为清楚;公民参与提高了对政策方案效果预测的科学性，使政策制定者获得了各种政策执行效果的准确反馈。政策制定者在比较政策方案预期效果和正在执行的政策的执行效果的基础上制定政策，将会减少与现有政策的冲突。各项政策之间冲突的减少，协调、配合程度的增加，优化完善了政策体系，推动了社会的和谐发展和全面进步。

公民参与公共政策的制定是民主的必然要求，它真实地反映了政府与公民的关系，能够使公民的利益得到更好的维护和发展。公民参与公共政策的制定也为公共事务的有效治理提供了一种全新的思路。有了公民的积极参与，政府活动所需的信息就更为充分和真实;有了公民的直接监督，政府的中存在的腐败行为就有望得到解决;有了公民的有效合作，也会减轻因社会事务越来越复杂而给政府管理带来的压力，从而提升政府能力。大力提倡和施行公民参与式的民主行政，对于落实以人为本的执政理念、推进依法行政向纵深发展和构建和谐社会同样具有重大的意义。

4 我国公民参与公共政策制定的现状分析

随着公民参与的越来越广泛和深入，它所显示的优势愈发突出，但是也存在的一些问题。具体表现如下:

4.1公民参与公共政策制定的优势

4.1.1公民参与公共政策制定逐步实现制度化

根据1982年《宪法》，中国的宪政结构最突出的特点，就是将公民置于了至 高无上的地位。《宪法》明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这 就表明中国的宪法明确而公开地承认了国家权力的来源是人民，即以宪法的高度 确认了人民主权的概念。《宪法》同时规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定已经

充分显示了公民在国家政治事务、行政事务和社会事务等公共生活中至高无上的 国家主人翁之地位。人民代表大会是国家政权结构中的最高权力机关。此外中国 还有以中国共产党为领导的多党合作和政治协商制度以及具有中国特色的民族区域自治制度。在此基础上还逐渐建立和完善了选举制度、听证制度、公民批评 建议制度等。政府机关公开本机关的行政事务活动包括本机关的工作计划、工作 总结、人员管理和经费开支等情况的公开公布，以此来让社会公众对政府的行政 活动进行监督。随着中国民主化与法制化的不断健全，听证会这种形式受到各级 政府和人大的青睐。立法听证会在中国的许多省市都已经举行，并有一些省市的 人大制定了立法听证规则。如:国家计划发展委员会公布的《政府价格决策听证 办法》，于2002年12月1日起开始生效，该办法首次以法规的形式规定公民可 自愿报名参加价格听证会。

4.1.2公民参与在公共政策制定中的地位

公民参与公共政策制定是我国目前正在逐步推广的公民参与社会政治生活的有效途径，甚至称为是公共政策的基石。在之前，政府制定政策都是统治者单方面决定，导致许多政策执行起来比较困难，自从公民参与成为政策制定的一份子后，政策的制定就更加体现民意，符合大众的利益，执行起来也就容易。所以在现代政府政策的制定中都会先征求人民群众的意见，比如在一项政策执行前会举行听证会，民间组织参政议政也越来越活跃。扮演着重要的角色，担负着重要的责任，地位也越来越高。

4.1.3 公民参与的发展性、规范性和基层性

人民群众的政治参与不断由低层次向高层次、浅层次向深层次发展。从发展趋势来看，大致从间接参与到直接参与，从基层参与到高层参与，从事务性参与到决策性参与。社会主义国家政治参与的发展得到了国家支持。社会主义国家的性质决定了只有广大人民群众积极参与政治生活，才能实现人民当家作主，更好的治理国家。在资本主义国家中，人民参与政治往往受到资产阶级的限制和排斥，社会主义国家的政治参与必然比资本主义国家有更大的发展空间。真正平等的经济地位，为社会主义国家政治参与提供了充分的物质保障。

社会主义国家政治参与的发展经历了不断走向制度化、程序化的过程。社会主义政治参与是在不断对参与制度的制定和规范完善中得到发展的。比如。我国

公民政治参与不仅涉及倒完善人民代表大会制、共产党领导的多党合作制度、社会协商对话制度和基层群众自治制度等方面，而且不断地对一些公民参政现象加以法律上的规范。2005年9月，全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会共同举行个人所得税工薪所得减除费用标准听证会。这是全国人大常委会首次举行立法听证会。2007年4月5日，国务院颁布了《政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行。这有利于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息。党的十七大报告明确提出，要保障人民的知情权。

在我国实行人民民主专政的社会主义国家里，大量的公民参政活动是在基层展开的。大量企事业单位职工代表大会、城乡基层群众自治、基层协商对话制度以及基层公共事务的自治等，都是政治参与基层化的形式。这是我国人民政治参与的重要组成部分，有利于推动社会主义民主政治的进程。公民通过在基层的政治参与活动，可以使大量的社会性具体事务在基层得到反应和解决，减少整个政治体系的压力和困难。

4.2 公共政策制定中公民参与存在的问题

应当看到，虽然我国在公民参与地方政府政策制定方面取得了一定的进步，但是公民参与只是处于起步阶段，在实践过程中还存在许多问题，突出表现在以下四个方面:

4.2.1.认识不到位

认识不到位主要是指两方面的问题:一是公民认识不到位;二是地方政府认识不到位。公民认识不到位表现如下:第一，缺乏主体意识。一部分公民受传统观念的束缚，把自己当做国家和政治的附属物，意识不到自己是国家的主人，盲目崇拜权威、依附权威，对政府官员的依赖使他们的主体意识和独立人格萎缩，淡化了参与的主体意识。第二，缺乏政治义务感。当前能够积极参与国家政治生活的公民所占比例仍然不高，相当数量公民的参与为动员参与型或消极参与型。有些即使参与了，但既不是基于公民的政治责任感，也不是出于对自身权利和义务的认识，其目的主要是为了获取和维护自身的利益特别是经济利益，或者是凭着一时的冲动，甚至为了发泄自己心中的不满情绪而参与。地方政府认识不到位主要表现在某些地方政府官员受计划经济体制的影响，其职能很长时间不能得到转变，认识不到公民的主体地位，仍然把公民当做公共政策的客体，认为公民接

受和服从政府制定的公共政策是理所当然的。在政策制定过程中，习惯于自上而下地决策，把公民参与政策仅仅作为形式，这种对公民参与的忽视往往导致管理的被动和社会的混乱。

4.2.2.发展不平衡

发展不平衡包含三层含义:一是地区间不平衡。我国一直存在着经济发展不平衡的问题，城市与农村、沿海与内地，经济发展的规模、速度都存在很大差异。在偏远贫困地区，人们对政治资讯的获取能力有限，参与意识淡薄，参与社会政治活动的频度和自觉性都很低。从我国目前各地区的参与情况看，经济发达地区和城市的公民参与地方政府公共政策制定的广度与深度要远远超过经济落后地区和农村。例如，目前全国已经举行几千场价格听证会，但听证会基本上都集中在经济发达地区和大城市，在经济落后地区听证会很少举行。二是参与层次不平衡。一般说来，和公民切身利益密切相关的公共政策，尤其是涉及经济利益方面的政策，如物价的调整、地方社会保障制度等，公民参与的主动性特别高。但对于政府工作中具有方向性的政策，公民参与的积极性却不高。三是影响效果不平衡。我国目前正处于社会转型期，利益分化明显加剧，客观上形成社会成员在占有社会资源、经济资源、政治资源上的不平等，从而也会导致人们参与能力、水平的差异。在地方政府制定政策时，国有企业、外商等强势群体对公共政策制定的影响效果要明显优于业主、普通工人、外地务工人员、中小民营企业主等相对弱势的群体，结果往往造成地方政府的许多政策具有很强的倾向性，对强势群体有明显的政策倾斜。

4.2.3.制度不健全

改革开放以来，我国在为扩大公民有序政治参与提供法律保障方面取得了令人瞩目的成就，然而现有制度重实体轻程序的现象尚未从根本上得到改观，公民参与公共政策制定方面的制度还远远不能满足现实社会发展的需要。(1)信息公开制度不健全。信息公开是公民有效参与的前提保障。公民的知情权是促使和保证公民有效参与的先决条件，信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公民参与的广度和深度。一些地方政府出于对自身利益的保护或遭受某些利益集团的压力，不愿公开有关政策的详细信息，使那些原本都应当向公民公开的文件被列入保密范围。公共政策信息资源封闭，造成公民或政策对象不能准确理解政策的价

值目标，缺乏对政策的认同感，从而不能对政策制定或政策调整提出正确的意见和建议，使公民参与的热情和效力大大降低，从而进一步影响政策的实施。当前，尽管我国一些地方政府出台了地方的信息公开制度，但从全国范围来看，许多地区的地方政府在信息公开制度建设方面进展不大，仍然沿袭旧有的做法，习惯性地进行信息封锁和信息垄断，使公民对政策的制定处于无知状态。而这种由于“不透明”所造成的令人尴尬的信息不对称在很大程度上影响了政府的效率和廉政，阻碍了社会的发展和进步。(2)现行的一些参与制度有待完善。虽然公民参与政策的制定有一些制度保证，但这些制度在实际操作中存在缺陷，公民知情权、参与权没有办法切实体现。例如，原国家发展计划委员会在2002年12月发布的《政府价格决策听证办法》，规定政府在制定或调整“关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格”时，应该举行价格听证会。此后，地方政府也纷纷出台相关的规定。但是多年来，听证的主动权始终没有掌握在普通百姓的手里，听什么、证什么，百姓也没有发言权。许多时候甚至规定，听证代表只能讨论涨多少，而不能议论涨不涨。“逢听必涨”已成规律，民意根本无法左右物价决策。近年，全国各地举行过数千次的各类价格听证会，但几乎都是要求涨价的部门作为申请人，而从来没有要求降价或对价格质疑的消费者作为申请人。按照《政府价格决策听证办法》，消费者或者社会团体可以委托消费者组织向政府价格主管部门提出听证申请，但对于具体实施程序和办法却没有详细明确的规定。因此，从这个案例上我们可以看出，尽管公民参与相关制度已经确立，但在如何操作，如何保障公民的权利方面还存在许多缺陷。在百姓需要质疑价格的时候，听证会开不了，相反，有关部门拟订好涨价方案后，听证会倒成了一个民主的花瓶。

4.2.4.渠道不畅通

虽然我国为保障公民有效参与政策制定出台了一系列法律、法规，但在实际生活中，作为个体的公民参与公共政策制定的机会和渠道还是比较少的。目前我国公民参与地方政府政策制定的渠道主要有:人民代表大会和政治协商会议，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策制定过程;党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等。但从实践效果来看，现有的政策制定参与渠道未能完全发挥作用，人民群众表达自己意见和愿望的要求仍然无

法得到充分满足。如2004年10月15日，南方周末以《公民事务谁决定出租换型考问公共政策制定》为题，报道了北京市市民和出租车司机没有途径参与北京的出租车换型决策的情况。北京市交通部门称:北京的出租车在换型的标准制定问题上听取了多方意见，吸收了许多专家、学者的建议。但是，所有的北京市民和出租车司机在出租车换型这一与自身生活息息相关的事情上并没有获得参与的机会，公民似乎成了旁观者。中共广州市委党校、广州行政学院课题组和广州社情民意研究中心在“广州公民政治参与状况调查”课题研究中，对“渠道不畅通和沟通不完全有效使公民在表达意见、反映问题时感觉不方便”情况进行了调查，其中有这样一组数据:仅有2. 8%的被调查人感觉在表达意见、反映问题时“非常方便”，感觉“基本方便”的有42.3%，感觉“不方便”的有54. 8%，占了多数。反映问题“不方便”的人认为主要原因就在于“渠道少”和“不知有何渠道”，分别占了39. 2%和37. 8%，另有23. 3%的人认为原因是“渠道不畅通”。 5存在问题的原因分析

5.1公民缺乏现代意识

5.1.1传统文化制约了公民的权利意识

新公共服务理论认为，尽管我们能够并且应该对政府具有较高期望，但是，政府要有效地运转，则需要积极的公民意识。我们能够期望我们的公务员将会尊重地对待我们并且会邀请我们积极地参与他们的工作。这样做是我们的权利。而在北京市出租车换型风波案例中崔小姐说出租车换型这件事，她只是从报纸上溜了两眼。还有北京大多数出租车司机认为换车可以，但希望运价不要提高。这与新公共服务理论对公民权利意识的倡导是相违背的。透过这些言语反映出公民自身缺乏权利意识。这主要是由于传统文化制约了公民的权利意识。权利意识是强还是弱，主要是由文化传统的价值取向来决定的。与西方以权利为导向的传统文化相比，中国传统文化中缺乏公民文化的内容，这就直接影响了公民权利意识的形成。中国传统文化是以义务为导向的，只讲义务，不讲权利，中国传统文化的消极方面严重地制约着公民的权利意识。中国是有着长期的专制统治传统的国家，专制政治对社会的影响相当深入。长期的专制统治造就了臣服型的政治文化，造成民众对政治权力的顺从性、臣属性、依附性，缺乏民主政治意识、自主独立意识以及公民权利观念和参与意识。在这种政治文化形态的影响下催生了草民心

理的盛行，普通民众遇事总希望政府和官员替自己做主，而不是求助于自己和其他社会自治组织。他们从心底里就认为官员是高于自己的，而没有意识到自己才是真正的国家和社会主人。遇到不公正待遇，小则忍之，大则采取上访甚至其他极端手段自己解决，而不是求助于正常的法律途径。当官员提供了一些本应该提供的服务时，总是感恩戴德，而不是坦然受之。民众习惯于让政府官员来掌握自己的命运。总之，民众没有公民意识、权利意识，也没有自治意识，缺乏责任感与使命感，缺乏参与的自觉性与积极性。他们认为公共政策的制定是政府官员的事，作为普通老百姓只要按章办事就可以了。他们没有认识到参与公共政策的制定是自己作为公民的一项基本的政治权利。民众中普遍存在的这种文化观念层面的误区必然制约了公民参与公共政策制定的权利意识。

5.1.2公民的责任意识淡漠

新公共服务理论认为，对于作为公民的我们来说，重要的是，我们应该认识到，使我们的国家和我们的社区更加美好至少需要我们合作，并且，理想地说，需要我们积极的参与。从定义上来说，我们的政府是属于我们的并且这是我们的责任。而在北京市出租车换型风波案例中通过市民的言语反映出公民的责任意识淡漠。这不符合新公共服务理论的要求。他们对参与与自身利益息息相关的公共政策制定并不是十分的积极，如果政府能够给予他们参与的渠道他们可能会去参与。但是，问题是政府并没有给他们这样的参与渠道。他们最多也只是发发牢骚并没有采取实质性的努力。他们并没有去争取参与政策制定的机会，没有千方百计想尽一切办法去参与政策制定，这与公民的受教育水平是直接相关的。与西方发达国家相比，中国的教育水平还比较低，大多数国民的文化素质还很有限，缺乏相关的参与知识，不熟悉政治规范，对自己在政治系统中的作用不清楚，认为自己对公共政策的制定不会产生什么影响，公共政策的制定跟自己没有关系。公民没有把自己当作政府的主人，没有把自己当作国家的主人。还有的公民对参与公共政策的制定由着自己的性子来，自己想参与就参与，不想参与就不参与。这一切就导致了公民没有把参与公共政策的制定当作自身的责任来看待。所以，在案例中北京市民所反映出的对参与公共政策制定的不积极的态度，说明了他们没有把参与公共政策制定作为自己应承担的义务和作为一名公民应尽的责任。没有去关心整个社会所发生的事情，缺乏社会责任感，反映出公民自身责任意识淡薄，

义务观念不强。没有良好的公民责任意识，没有强烈的公民义务观念，对公民自身建设会造成很大的阻碍。这对公民权的建设以及公民人格的完善是非常不利的。

5.2 公民参与不平衡

目前，我国公民在参与公共政策制定方面，参与极不平衡。表现如下:首先，公民参与的范围不充分，主要集中在城市管理和规划、物价、环境保护、公共卫生政策和管理等领域。在行业分配政策和相关重大社会问题的决策方面，公民参与的力度还远远不足。其次，参与的地域不平衡。在城市、沿海发达地区，公民的参与意识比较强，参与技术比较娴熟，参与水平相对较高。相比较而言，在农村、偏远贫穷地区，不少公民在参与活动中表现出冷漠，被动和顺从，缺乏主动、竞争和独立的参与意识，参与水平也远远低于沿海发达地区和城市。第三，参与的阶层不平衡。不同阶层的主体对政策参与有不同的反应。一般来说，知识分子以及机关事业单位工作人员具有较高的教育程度，对政治制度和政治体制的运作比较熟悉，具备参与的自信和参与实践所需要的技能，因此，他们参与意识和参与能力相对较强，而文化水平较低的阶层以及工人、农民的参与意识和参与能力则相对较弱。就像北京市出租车换型一样，在举行听证时，只是邀请了一些专家，并没有邀请一些与这件事利益相关的人群，如出租车司机、乘客等低层人群。 5.3公民参与公共政策制定的制度不健全

新公共服务理论认为，在政策形成的过程中，政府都是开放的并且是可以接 近的。换型的消息向外界公开发布。而是自作主张来制定公共政策，反映出政府信息公开化程度低。北京市交通局在制定一项与公民利益息息相关的公共政策前，并没有经过一系列的程序来征求公民的意见。这就反映出中国公民参与公共政策制定的程序缺失。北京市交通局在制定公共政策前并没有经过一系列的程序去征求公民的意见，这表明法律在确认并保障公民参与公共政策制定的具体程序方面是不足的。在北京市出租车换型风波案例中当北京市民的参与权利受到侵犯的时候，北京市民无法通过非政府组织来影响公共政策的制定，进而维护自身的正当权益。这表明中国的非政府组织建设还存在着不足。北京市交通局在制定公共政策前后都没有把相关的信息在互联网上发布，这表明中国的电子化政府建设缓慢。而这一切就是导致公民参与公共政策制定出现问题的制度方面的原因。这

说明公民参与公共政策制定的制度不健全。

5.4 政府信息公开化程度低

新公共服务理论认为，政府应具有开放性及回应性。在北京市出租车换型风波案例中北京市交通局没有把有关出租车换型的消息向外界公开发布。而是自作主张来制定公共政策。这与新公共服务理论的要求是背道而驰的。同时也反映出政府信息公开化程度低。中国的政府信息公开制度的建设虽然经过多年的努力，取得了一定的成绩，但不可否认的是政府信息公开化的程度依然较低。政府信息公开的深度与广度都是极其有限的。虽然自1999年政府上网工程以来，大部分地市以上的政府已经在互联网上开设了网站，但这些网站的信息量很小，而且，极少更新。政府与公民之间的信息不对称对公民参与公共政策的制定来说是极为不利的。即便是有些政府信息公开也只是在一定的范围与程度内并存在着较为严重的随机性与随意性，形式主义很严重。这就造成了社会资源的严重浪费，制约了经济发展与民主政治的进程，阻碍了公民参与公共政策制定的范围与程度。在现实生活中，政府向公民公开信息的程度是较低的。政府在制定公共政策过程中不公开的现象是比较严重的，比如北京市出租车换型风波案例就是非常典型的政府在制定公共政策过程中不公开信息的例子。这就给公民参与公共政策的制定造成了阻碍，增加了难度。要想制定出高质量的公共政策就必须让公民参与到公共政策的制定过程中来，在政策制定过程中与政府进行充分的互动。而这一切的前提就必须要让公民做到“知情”。公民只有对公共政策制定的有关情况与程序了解后才能够参与到公共政策的制定中来。

5.5 公民参与的程序缺失法律保障不足

当公民的参与权利受到侵犯的时候法律却没有相应的惩治规定来保障公民的参与权利。这就反映出中国公民参与公共政策制定的程序缺失、法律保障不足。

公民参与公共政策制定的权利需要程序的公正来保障和落实。同时公民参与 的能力也需要程序化的训练逐渐增强。然而，在长期的制度建设中却忽略了程序 的建设。公民是公共政策制定的主体，是公共政策重要的参与者，也是公共权力 的拥有者，这些是在法律上明文规定的。但是这些规定都缺乏切实可行的程序去 加以保障落实。也就是说，没有将这些规定具体化，没有将公民参与公共政策制 定的方式、途径、内容和步骤等用制度化的形态予以明确的规定。因此，执行起

来带有很大的随意性，使公民参与公共政策制定的实效大打折扣。就连被认为是 中国公共体制改革重要成果的听证制度也形同虚设，北京市出租车换型风波案例 就是一个典型的例子。明明在法律上已经规定了在制定有关公民利益的政策时应 该召开听证会可交通局并未按照法律的规定去召开，这就表明听证会制度缺乏程 序性的保障，导致听证会制度形同虚设。尽管中国在程序建设方面取得了一定的 成绩，但并未从根本上改变公民参与的程序缺失。公务员由于缺乏程序的约束而 忽略了公民的参与;而公民由于得不到程序化的训练，使得公民的参与能力无法 提高。程序的缺失导致中国公共政策制定中公民参与的低效性。

当公民的参与权利受到侵犯时，法律包括宪法对此鲜有相应的惩治规定。公 民的参与权利得不到具体法律的保障，导致公民投诉无门。在明确公民参与公共 政策制定是公民的一项基本的政治权利这一点上，本应担当起这项责任的国家根 本大法——宪法却没有发挥应有的作用。宪法的作用本应是用来限制国家的公共 权力，是公民用来限制政府权力的法律。然而中国的宪法却过多地强调公民的义 务，对公民的权利规定的较少。这就削弱了包括参与权在内的公民权利及其作用。 普通法律对公民参与权的规定也是很有限的。在中国公民参与公共政策制定的立 法上，除了极少数法律外，还没有其他法律来专门规定公民在参与公共政策制定 中的权利与地位。因此，当北京市交通局大包大揽在没有征求市民意见的情况下 就擅作主张制定公共政策后，北京市民最多也就是发发牢骚，他们无法得到法律 的救济，无法通过法律途径来保障自己的应有权利。其实，这主要还是法律自身 对侵犯公民参与权的惩治力度不够、对保障公民参与权的规定不足。 6完善中国公民参与公共政策制定的对策

6.1转变传统文化观念建设服务型政府

新公共服务理论认为，政府的角色在于确保公共利益居于支配地位，确保公 共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。政府的主要职责就是服务。按照新公共服务理论的指导，中国一定要建设服务型政府。所谓服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承 担着服务责任的政府。即服务型政府是以公民为本位的政府、服务型政府是以服务为宗旨的政府。

6.1.1明确政府的服务职能定位

新公共服务理论认为，政府的主要职责就是服务。建设服务型政府最关键的 环节就是要实现由“政府本位”向“公民本位”的转变。要想实现这种转变首先，就要打破政府对一切社会事务的管制权，打破政府对一切社会资源的绝对支配权，收缩公共权力的作用领域。这就要求中国要大力发展市场经济，让市场在国家和社会资源的分配中居于主导地位，而政府的职能就是为市场主体提供服务和创造良好的发展环境，矫正市场在保证社会公平和公正方面的失灵。同时，市场经济也意味着整个社会经济的运行将遵循市场规律，而不是政府的意志。所以，政府就不能以自己的意志来指挥和命令市场经济主体，而只能是为这些市场经济主体尽可能地适应市场规律的要求而提供各方面的服务。而且，在市场经济体制下，公民当然有权参加与自己利益息息相关的公共政策的制定。其次，要把服务看作政府的天职和政府存在的合法性前提，认识到政府存在的目的就是为了为公 民提供服务。政府在给公民提供了他们满意的服务时，既不能以恩赐者的姿态而 自居，也不能要求公民给予回报，或作为政绩大肆进行宣传。再次，服务中要体 现民本思想，即何时提供服务、提供什么样的服务、怎样提供服务等要根据公民 的意愿来决定，而不是政府想什么时候提供服务，就什么时候提供服务，想提供 什么样的服务，就提供什么样的服务。政府要树立起民大于天的观念，认识到公 民就是政府的衣食父母。然后，服务中要贯彻平等原则，即政府服务对所有的公 民来说都应该是无特权的、无歧视的和无偏私的。最后，要建立服务的问责制， 政府要对服务的结果承担责任，当政府没有达到其承诺的服务标准或者没有使公 民满意时，政府要承担相应的责任，而且责任追究机制还应该是方便、快捷和安 全的。

6.2营造参与型文化氛围

6.2.1 营造参与型文化氛围强化公民权利意识

新公共服务理论认为，政府及公务员有责任营造一种氛围让公民积极地参与 其中。就现阶段来说应该在社会上营造一种参与型的文化氛围来强化公民的权利 意识。有必要对公民进行一次彻底的官民关系的应然性教育，在公民中强化他们 的权利意识，使他们认识到自己才是国家和社会的真正主人，是公共权力的真正 所有者。因而公共权力的行使或者说公共管理活动应该是公民意志的反映。而政

府和公务员只是代行他们委托的权力而为他们服务的服务者，因而公民有权要求 政府及公务员按照自己的意愿办事，并有权要求政府及公务员为自己提供各种符 合公共利益的服务，政府及公务员有义务也有责任与公民进行互动并在互动的过 程中认真倾听公民的声音。而当政府与公务员不能有效地实现这些目标时，他们 有权重新选择新的政府与公务员。通过这种教育来营造一种参与型文化，培养公 民的民主政治意识、自主独立意识以及公民权利意识和参与意识。从而摆脱传统 顺从型政治文化的桎梏，转变消极被动的政治心态。同时政府及公务员要对提高 公民参与公共政策制定的能力进行培养，让公民真正理解公共政策的实质和了解 公共政策制定的过程，着力提高公民参与水平。加强有序参与的引导和实践锻炼， 提高公民的参政能力。

因市场经济蕴涵着自由、平等、民主的思想文化，市场经济的发展能够激发 公民权利意识的形成，为公民的权利意识打下了良好的基础。又因为市场经济是 以权利为基本单位的经济。公民在参与市场经济的过程中也就自然地形成了权利 意识，并且参与的能力也有了显著的提高，参与公共政策制定的愿望也进一步增 强。同时，由于经济基础决定上层建筑，所以随着经济的不断发展必然会导致社 会民主化的增强，进而公民参与公共政策制定的权利意识也就在不断增强。市场 经济的这些特质就为营造参与型文化氛围创造了条件。基于市场经济对强化公民 权利意识的重要性，政府一定要大力推进和完善市场经济体制，为营造参与型文 化氛围强化公民权利意识奠定坚实的物质基础。甚至也可以说，政府在大力推进 和完善市场经济体制的过程中其实就是在营造一种参与型的文化氛围。 6.2.2 营造参与型文化氛围激发公民自觉承担责任

新公共服务理论强调政府及公务员应该营造一种参与的氛围以激发越来越多的人们去自觉地承担他们作为公民的责任。政府及公务员应该为了增进和鼓励

「」1公民参与政策制定的各个方面和各个阶段而管理公共组织。这就是新公共服务理论对营造参与型文化氛围以激发公民自觉承担责任的倡导。由于传统文化的消极影响导致公民对政治权力的顺从性、臣属性、依附性，缺乏民主政治意识、自主独立意识以及公民权利观念和参与意识。在这种政治文化形态的影响下催生了草民心理的盛行，普通民众遇事总希望政府和官员替自己做主，而不是求助于自己和其他社会自治组织。他们从心底里就认为官员是高于自己的，而没有意识到

自己才是真正的国家和社会主人。正因为如此，现阶段应该对公民进行一次彻底的官民关系的应然性教育。使公民认识到自己才是国家和社会的真正主人，是公共权力的真正所有者。培育公民的主人翁意识。由此，政府及公务员就要激发公民自觉地承担责任。既然公民是国家和社会的主人，是公共权力的所有者，所以公民就理所应当具有主人翁的意识。那么，作为国家与社会的主人，公民就有责任来对公共事务进行管理，就有责任积极地参与到公共政策的制定中来。公共政策就是体现所有公民共同的利益诉求，是公共的利益指向，是与他们自己的利益息息相关的事情，这是他们的分内之事。他们有责任为公共利益贡献自己的一份力量。

随着市场经济的发展进入其中的公民势必会为了自身的利益而自觉地关注 与自己利益相关的政策内容并且具有了想要参与政策制定的冲动。在最初公民参 与到公共政策制定中来的动机是为了自身利益。随着参与公共政策制定的经济主 体越来越多，利益冲突在所难免。经过一番博弈之后会达成一个各方都能接受的 方案，这个最终放案就代表着公共利益。此后只要是遇到有与公共利益相关的政 策将要制定，公民就会自觉地履行参与公共政策制定的责任。可见，市场经济孕 育着参与型的文化。政府要想营造参与型的文化氛围来激发公民自觉承担责任， 就必须积极发展市场经济，不断完善市场体制，为营造参与型的文化氛围创造条 件。

营造参与型文化氛围激发公民自觉承担责任的另一条途径就是政府及公务 员要在公民中树立起对法律的崇尚。要让公民充分地信任法律、尊重法律、依法 做事，让法治的精神植根于公民的思维之中。把参与公共政策制定作为公民应承 担的责任用法律的形式规定下来，这样公民出于对法律的崇尚就会自觉地承担自 己的责任，积极地参与到公共政策的制定中来。

6.3政府要积极健全公民参与制度

6.3.1完善政府信息公开制度

新公共服务理论认为，政府应具有开放性及回应性。这是新公共服务理论对政府提出的要求。在原因分析部分已经知道中国的政府信息公开化程度低，这就需要完善政府信息公开制度。公民要想积极参与到公共政策的制定中来，前提是公民必须要对政府的事务知情，如果公民连政府的事务都不知道，那么更谈不上

去积极地参加公共政策的制定了。所以，必须要将公民的知情权和政府信息公开化写入宪法。用法律来保障公民的知情权。同时对政府信息公开化用制度的形式规定下来。中国《宪法》明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这就决定了公民在国家和社会公共生活中的主人地位。政府及公务员只是公共权力的代理者，代表公民意志对国家公共事务进行治理，也就是说政府与公民之间是代理者与被代理者的关系，代理者的一切行为从理论上来说都是为了最大限度地保障被代理者的利益，那么代理者的一切行为被代理者当然也有权知道。所以，虽然中国宪法里没有明确提出公民有了解和获取政府政务信息的权利，但公民作为国家主人的定位里已经包含了这一权利。而且，由于这项权利关系到公民的政治地位、关系到中国民主政治的发展进程，也是服务型政府公民参与公共管理的一个前提，其重要性已经得到普遍地认同，所以，将这项权利明确写进宪法，作为公民的基本权利之一，对完善中国政府信息公开制度将具有十分重要的意义。

在将公民的知情权和政府信息公开化写入宪法的基础上，必须要切实地去执 行宪法的规定。在法律允许的范围内，将公民关心的热点问题以及与公民利益息 息相关的公共政策公之于众，让公民全面了解与自己利益相关的政策信息。此外， 当制定一项公共政策时还要把制定的程序公之于众，让公民了解政策的制定过程，这就可以保证公共政策的制定是在公民的监督之下进行的。同时也可以便于 公民及时的表达自己的利益诉求，以避免自己的利益因公共政策的制定而受损。 当公民对公共政策提出意见或建议时，政府应对公民的意见或建议及时的回应。 当然这一切都是以政府信息公开内容的真实性为前提的。如果内容不真实公民就 无法真正参与到公共政策的制定中来，政府的威信也就降低了。只有完善政府信 息公开制度公民才能切实地参与公共政策的制定。

6.3.2 实现公民参与的程序化和法制化

在原因分析部分已经分析了造成中国公民参与问题的原因之一是公民参与 的程序缺失、参与的法律保障不足。为了解决这个问题在中国就一定要实现公民 参与的程序化和法制化。中国政府可以借鉴发达国家在公民参与程序方面的成功 经验，将中国现有法律中对于公民参与的权利以及公民参与的主体地位的原则性

规定进一步具体化，将公民参与的形式、内容、途径和步骤等用制度化的形态予 以明确规范，按照可知的与可操作的程序来进行。杜绝公民参与的随意性和偶然 性。其中，进一步完善听证会制度，就是实现中国公民参与的程序化的步骤之一。 因为听证会本身就是政府在制定公共政策之前听取公民意见的程序性会议，属于 公民参与程序化的一个途径。所以，一定要用制度化的形态将听证会予以明确规 范。在条件允许的情况下，听证参加人的范围可以是任何愿意参加听证的公民， 同时要确保参与听证的公民涉及到各利益相关群体的各个层次，并根据群体大小 保证适当的比例，要照顾到小群体特别是弱势群体的利益。要保证参与各方都有 同等、公开和充分发表自己的看法、意见和见解的权利和机会，防止优势集团对 听证程序的控制。

在实现公民参与的程序化同时还要实现公民参与的法制化。在法律上明确公 民的参与权是公民享有的一项基本政治权利。作为国家“根本大法”的宪法应承 担起这项重大而神圣的职责，宪法的内容应在强调公民义务的同时突出对包括公 民参与权利在内的公民权的保护。应制定相关法律赋予公民在参与公共事务管理 中的权利和地位。同时还应制定和完善其它促进公民参与良性发展的法律。要针 对公民参与的新要求、新情况及时制定相关的法律来保障公民参与公共政策制定 的权利并及时将其它领域或小范围内公民参与的合理行为规范提升为法律。对于 实践中出现的侵害公民参与权利的行为要有进行惩治的法律规定。对侵犯公民参 与权利的违法现象进行法律追究。凡是有公民参与的领域，都应该有相应的法律 进行调节，从而为公共政策制定中公民参与的良性发展提供强大有力的法律保障。

6.3.3 积极发展非政府组织

在原因分析部分已经分析了造成公民参与问题的原因之一是中国的非政府 组织自身存在缺陷。即中国的非政府组织力量整体较弱，中国的非政府组织具有 很强的依附性。针对这些问题，首先，中国政府要为非政府组织的发展提供一个 良好的环境。要鼓励各种非政府组织的发展，鼓励非政府组织与政府进行积极地 互动，鼓励非政府组织积极地参与到公共政策的制定中来，使非政府组织成为公 共政策制定的主体，形成政府与非政府组织真正意义上的合作。要简化注册程序， 使非政府组织的发展不仅成为政府由管制向服务转型中承接政府剥离出来的部

分职能的一支重要力量，还要成为参与公共事务的重要主体。政府要为非政府组 织的发展提供一些政策优惠，如税收方面的优惠。其次，政府要依照法律对现有 的非政府组织进行清理归类，并按照法律要求进行改造。把那些与政府部门有着 各种各样联系的非政府组织真正从政府部门中独立出来，确实暂时无法脱钩的也 要规定一个明确的过渡期限。在各类非政府组织与政府有关部门脱钩之后，政府 对同类非政府组织的管理要真正做到一视同仁，这样就可以依靠社会力量把那些 不能提供公民所需要的各类服务的非政府组织或服务质量低下的非政府组织自动淘汰出局，迫使各非政府组织提高服务质量。再次，政府要制定统一、规范的 非政府组织法，为非政府组织的发展提供基本的法律保障。最后，要规范政府对 非政府组织的管理。政府对非政府组织的管理应由过去的直接管理或重视事前的 审批向依法监管和提供服务转变，把决定非政府组织生存的权力交给公民和社会，也就是那些非政府组织的服务对象，当这些服务对象对非政府组织的服务感 到满意时，这些非政府组织就可以生存下去，而当这些非政府组织提供的服务公 民和社会不满意时，公民和社会就会以组织新的非政府组织取而代之，原有的非 政府组织也就自动淘汰掉了。政府在此过程中的作用将主要是为这种淘汰机制的 实现提供法律保证，并以这些法律对非政府组织的行为进行监督。 6.3.4 大力推进和完善电子化政府建设

在原因分析部分已经分析了造成公民参与问题的原因之一是中国电子化政 府建设缓慢。这主要体现在:重电子轻政务、在电子化政府的建设过程中往往是 各自为政、在全国各省级电子化政府的建设中出现了不平衡发展的态势。因此中 国政府要大力推进和完善电子化政府建设。为此，中国政府可以分两个阶段来推 进和完善电子化政府建设:

第一阶段:继续深化行政体制改革，重组政府职能部门和信息流程。一方面， 在政府职能转变的基础上，重新整合政府职能部门，减少部门数量，把那些交叉 重合的政府职能归并为一个部门，改变政府职能部门如同一个“大迷宫”的弊端。 在职能划分清楚的基础上，再附以相应的责任追究机制。这样，公民就可以很容 易地知晓哪些服务项目由谁负责、负什么责，并以此为基础对这些政府部门进行 监督和寻求相关服务。另一方面，对政府信息流程进行再造。变原有政府治理中 信息和权力的单向直线式流动，为多中心的网络式互动模式。

第二阶段:在重组政府职能部门和信息流程的基础上，大力推进和完善电子 化政府建设。首先，在重电子化的同时要重政务信息。把与公民利益息息相关的 重要信息在网上发布。要让发布的公务信息丰富化，并且要对信息及时更新。要 实现政府与公民之间的互动。当公民要对政府有关行为和公共政策发表评论或建 议时，可以很方便的将自己的见解让政府有关部门和其他在线公民知晓。同时， 政府要对公民的这些反映做出及时地回应。其次，要打破中国现有电子化政府建 设中存在的各自为政的局面，实现所有部门公共信息的资源共享。这种资源共享 不仅包括部门、机构内部，也包括不同部门、机构甚至与社会的资源共享;既包 括所需要的外部资源，也包括应该对外提供的共享资源。再次，加强在电子化政 府建设中落后的省的建设力度，加快建设电子化政府的步伐。同时还应加快这些 省的经济发展，使之为其建设电子化政府的过程中提供坚实的物质基础。最后， 电子化政府应该是人性化的、便捷的、公正的，要以公民为中心，易于公民对公 共政策制定的参与。要让每一个公民，只要他识字、会点击鼠标就可以在操作简 便的导航系统的引导下，了解政府职能部门的服务项目和服务流程，进而在其需 要有关部门的服务时，可以很便捷的得到这种服务。

6.4 拓宽公民的参与渠道

从目前的参与渠道来看，主要体现为一种非强制性即制度化参与。公民参与政策制定的方式和程序有多种多样。除人大选举制度外，公开听证会制度、信息披露制度、民意调查制度、“赛博”和博客都是实现政策制定的民主化与科学化的基本渠道。

6.4.1 公开听证会制度

听证属于政策制定程序的一个重要组成部分。听证具信息、咨询、参与、控制、监督、反馈等多种功能，对于优化公共政策的公民参与，确保公共政策效用具有重要作用，是实现公共政策制定科学化、民主化、法制化最为切实有效的制度安排之一。在当代法治国家，法律基本上是公开听证会的产物。许多国家的立法程序规则规定，立法必须经过听证程在听证准备阶段，听证制度涉及的内容包括决定是否举行听证会、发布听证公告和通知、选择和邀请证人、收集证言与准备材料及决定证人作证的形式及顺序等。在听证进行阶段，一听证制度的内容涉及法定人数要求，是否不公开听证、证人的权利若听证开始委员们的公开声明、

介绍证人、证人宣誓、证人的口头证词、口头作证后询问与回答阶段、委员会或小组委员会的非委员的询问及听证记录等。

6.4.2 信息披露制度

信息披露制度是现代资本市场存在的基础，它要求在资本市场上筹集资金的企业公开会计和非会计信息，信息披露的要求同样适用于民间社团，且由于民间社团具有服务公民的使命，并享有减免税待遇，这就在客观上要求更严格的信息披露与其突显的社会责任相适应。民间社团发达的国家通常实行严格的信息披露制度。如美国对民间社团的监管的一个重要手段就是“信息公开”原则，联邦法律要求公益性组织的财务状况向全社会公开，规定任何人都有权向民间社团要求查看它们的原始中请文件和前三年的税表，同时人们也可以写信给国税局了解某民间社团的财务情况和内部结构。1992年英国的慈善法也明确规定:只要“交付合理的费用”，公民中的任何成员有权获得慈善组织的年度帐目和财务报告。因此，为推进我国民间社团的专业化和规范化发展，提高民间社团公信度，有必要以立法的形式确定民间社团的信息披露制度。

6.4.3 民意调查制度

建立民意调查制度是实现人民主权原则的需要，也是加强政府服务和政策制定的需要。有的国家法律规定，政府的重大政策出台前都要进行民意调查，以保证政策符合民意。通过民意调查，还可以宣传政府的政策，获取国民的理解和支持，掌握民众对政府服务的满意程度。在加拿大的民意调查机构中，有中央政府和各部委的民意调查机构，由民间研究咨询性的民意调查机构以及私营民调企业。在2000多家私营民调企业中，有600多家从事政治性的民调业务。加拿大政府1999年聘用民意调查私营企业开展了600多次民意调查。民意调查为政府的政策制定奠定了良好的民意基础。

6.4.4网络参与制度

网络架起政府与公民之间相互沟通和对话的电子桥梁，推动了公民与政府官员直接对话。一方面，借助于网络，公民可即时表达意见，增强对政府决策的影响力;另一方面，政府能更广泛地了解公民的意见，有利于集思广益，做到决策的民主化、科学化。目前，世界各国都在积极倡导信息高速公路建设，构建“电子政府”，建立更加开放型的民主。

结 论

至此，中国公共政策制定中公民参与存在问题的根源就在于政府缺乏公共服务理念，从而导致问题的出现。把新公共服务理论与北京市出租车换型风波案例充分结合起来，运用新公共服务理论对中国公共政策制定中公民参与存在的问题进行系统地分析，并且把新公共服务理论中相应的观点与造成问题的原因一一对照，进行分析并针对问题产生的原因一一提出相应的对策。完全、充分地把新公共服务理论应用到了这篇文章中。

世界范围内公民参与的不断扩大和深化已成为不可抗拒的历史潮流。中国公民参与公共政策制定也己成为必然趋势。但是在现阶段，由于传统文化对政府及公务员的消极影响:传统文化消极影响导致政府职能错位、传统文化消极影响导致公务员责任意识淡薄;公民缺乏现代意识:传统文化制约了公民的权利意识、公民的责任意识淡漠;加之公民参与公共政策制定的制度不健全:政府信息公开化程度低、公民参与的程序缺失法律保障不足、非政府组织自身缺陷、电子化政府建设缓慢。这一切导致中国公民参与公共政策制定出现了问题。对此，任何回避和无视的态度都是不正确的，我们应转变传统文化观念建设服务型政府:明确政府的服务职能定位;营造参与型文化氛围:营造参与型文化氛围强化公民权利意识、营造参与型文化氛围激发公民自觉承担责任以及政府要积极健全公民参与制度:完善政府信息公开制度、实现公民参与的程序化和法制化、积极发展非政府组织、大力推进和完善电子化政府建设。通过这些路径使中国公共政策制定中公民参与逐步完善。

致 谢

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范文三：公共政策过程中的公民参与

公共政策过程中的公民参与

公民参与政策制定是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标。党的十七大报告明确指出，人民民主是社会主义的生命，必须要扩大人民民主，保证人民当家作主。人民当家作主，不仅体现在法律意义上的公民权利，而且要落实在具体的权利使用上，公民要参与到行政管理活动中，特别是公共政策的制定。促进公民参与公共政策的制定是时代发展的需要。

一、我国公民参与的现状

1、公民参与缺乏相应的经济基础

一个国家公民参与政策水平的高低是与其经济发展状况密切相关的。现代意义上的公民参与是社会经济高度发展的产物，其发展程度受一个国家社会经济发展水平的制约。我国目前仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力水平还比较低，与此相适应的政治、经济、科学、文化教育等方面的状况客观上仍然制约着公民有效地参与公共政策的输入过程。

2、公民参与的民主法律机制不够健全

虽然我国的宪法和法律对公民民主参与的权利等都有明确的规定，但并没有为公民参与的方式，程序等提供一个切实可行的渠道。特别是我国现有法律对于公民参与政策过程的实体性规范较多，程序性规范较少，而以法律形式将公民参与的形式、内

容、途径和步骤予以明确规定，并将公民参与作为程序中必不可少的内容更是少之又少。这就导致我国的公民参与缺乏相应的法制保障。

3、公民参与意识薄弱

由于受到计划经济管理体制和传统政治文化的影响，致使个人专断、家长制等思想意识还在相当程度上存在，这就不可避免地对民主政治发展尤其是对社会成员的价值观判断产生某种消极影响, ，导致参与主体的意识薄弱，参与热情不高，从而影响公民政策参与的积极性。另一方面，参与主体自身能力偏低，不熟悉日常的政治行为规范，缺乏相应的政治技能，对公民参与的渠道、程序、方式等的不了解，对政策制定的过程及背景没有足够的认识，这也造成了公民参与意识的淡漠。

4、公民参与的范围和渠道偏少

公民参与政策制定的范围，主要局限于物价、环境保护、市容等，而对关系到民生的重大社会政策如住房、高考、医改等，公民参与的程度还远远不够。同时，作为公民参与仅有渠道的各种组织、工会和社会团体，没有充分发挥应有的表达功能，在政府与公民之间不能起到有效的沟通作用，影响了公民参与的热情，降低了公民参与的责任感，进而引发公民对政府的信任危机。

二、公民参与的现实意义及其影响

1、公民参与有利于促进公共政策的科学性和民主性

公民的参与程度是衡量公共政策科学化、民主化程度的一个重要标志。公民对公共政策的广泛参与，能够确保公共政策正确反映社会各阶层、各利益群体的利益要求和意愿，做出正确的决策，及时发现和纠正决策中的失误，迅速解决政策体系和政策过程中的矛盾和问题。这就使得政策体系能够及时有效地进行功能转换，并可以最大限度地防止决策失误。因此，公民参与使公共政策的构建过程能够与公民建立正常的沟通渠道，正确反映社会各种利益要求，并同时使公民在一定程度上监督了政策体系的政策过程，从而促进政策体系实现公共政策决策的民主化、科学化。

2、公民参与有利于促进公共政策的公共性

公民通过合法的政策参与途径表达自身的利益要求和意愿，是对政策体系制定或即将制定的某项公共政策进行选择的一种行为。而这些都将成为政府制定公共政策所依据和考量的标准，这有助于更大程度上实现公共利益，纠正政府滥用权力，以解决公共问题为目标，向符合人民利益要求的方向发展，最大限度的实现公共利益。同时, 公民在政策参与中能够使自己的意愿和利益要求影响、渗透、贯彻到政策过程中，并在很大程度上调节政策体系的政策过程与公民意愿和选择之间的矛盾和冲突，从而不至于使政策体系的政策行为与公民的意愿相背离，监督着公共政策过程始终按照实现公共利益的价值取向的方向运行。

3、公民参与有利于促进公共政策的合法性

公共政策是对一个社会的资源进行权威性的价值分配。公民参与公共政策过程有利于提高公共政策的合法性基础。一方面，“公民参与扩大了政策主体的权力基础以及对政策资源的提取范围，增强公共政策的整合功能。因此，公共政策能够反映最大多数人的意志，能更好地协调社会各种利益关系，从而增加公民的认同感；另一方面，公民作为政策主体，有权向政策的制定者表达其意见、愿望和利益要求，公民通过参与满足了其参政议政的心理需求，在参与的过程中增强了政治效能感、责任感和尊严感。可见公民参与决策，可以使公共政策更易于被公众接受和认同，使公众对政策的合法性确认不疑，提高了对政府的信任感，增强了对政策体系的认同。”因此，公民参与公共政策过程，可以使公共政策更好地得到认可和支持，有助于加强公共政策体系的合法性基础。

三、扩大公民参与的路径选择

1、加快经济发展，为公民参与提供强大的经济基础

我国现在还处于社会主义发展的初级阶段，虽然改革开放以来取得了令人瞩目的成就，但是经济发展水平和人均国民生产总值与发达国家还存在一定的差距，截至到2008年底，我国人均GDP 已突破3000美元。正如亨廷顿所说:“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随。而且，社会和经济更发达的社会，

也趋向于赋予政治参与以更高的价值。”[2]因此，只有大力发展生产力，完善社会主义市场经济，只有这样才能改善我国公民参与的外部环境，加快公民参与的基础设施建设，大力普及科学文化教育，提高公民参与的认知与能力，降低公民参与的社会成本，扩大公民参与的范围。

2、培养公民参与的意识、为公民参与创造良好的氛围 强化公民参与的责任感，提高公民对公共政策的认同感首要任务是要提高政府的威信与社会政治的文明程度，使政府能够取信于民并树立良好的政府形象。否则，公民参与就会对政府出台的一系列公共政策缺乏相应信任和支持。另外，让公民投身到政策参与的过程中来，就要培育参与型的政治文化，创造良好的政策参与氛围。“如果有机会的话，参与型文化更易于动员人民。” [3]因此，当公民对政策系统的所有目标都有较高的认知及情感、评价取向时，就形成了参与型的政治文化。在参与型政治文化氛围中，公民对政策过程表现出高度的参与热情，他们熟悉和了解通过哪些途径可以实现有效的参与，同时他们的参与行为也受到公共政策系统的接受与认可。这种参与型的政治文化才能造就真正的参与型公民。

3、大力发展第三部门，为公民参与提供更多的方式和渠道 以第三部门的形式来沟通公民与政府之间的联系，这不仅有利于减少公民参与的社会表达成本，提高政府公共政策的效率，

也有利于公民通过第三部门能够及时反映自己的利益要求和愿望，使政府在制定相关公共政策时权衡和协调各利益团体的要求，弥补公共政策失灵，最大限度地实现公共利益。另外，公民通过第三部门，客观上促进了政府对其制定出台的一系列公共政策进行有效的监督，纠正政府滥用公共权力资源，达到监督的目的。因此, 要加速第三部门的发展与成长, 使其成为公民参与的重要依托和途径。

4、加强公民参与的制度化建设，建立健全公民参与的保障机制

公民参与制度化即政策参与的合法化、合理化、法制化，是公民参与公共政策的制度规范。制度化的政策参与对于提高政策体系的综合治理能力、补充政策体系能量、扩大政策体系的权力基础和政策资源的提取范围，增强政策体系的整合能力和政策体系的稳定性，推动公共政策决策的科学化、民主化具有重要的意义。另外，加快公民参与的回应机制建设，重视公民的话语权，确保公民参与的有效性，使公民参与不再仅仅停留在形式层面，真正在政策制定的各个环节起到重要的作用，提高民意在政策制定中的份量。

范文四：改善公民参与公共政策过程的对策

改善公民参与公共政策过程的对策

1. 树立政府官员对于公民参与的正确理念。政府官员是公共政策的主要制定者和执行者, 在推进公民参与的过程中发挥着主要的作用, 他们对待公民参与的理念直接影响到公民参与效果的发挥。为此, 政府官员必须充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由, 尊重公民的人格和合理意见, 承认公众在公共政策整个运行过程中的主体地位, 积极推进公民参与公共政策。

2. 建立、健全公民参与机制, 加强公民参与的制度化建设。在此项工作中, 要以是否有利于发挥公民的参与积极性为标准, 并在研究我国现实的经济、政治、文化状况的基础上积极、审慎地借鉴西方发达国家较为成熟的公民参与机制;要构建信息公示制度, 一切关系公共管理的法律、法规、规章、制度等, 未经公布告示于公民, 不得作为政府活动的依据, 并且要保障政府公共信息的公开性、畅通性、真实性; 要加强公民参与的制度化建设, 对公民参与的内容、方式、程序、信息获取途径等作明确的规定, 并用法律的形式固定下来, 作到有法可依, 使公民参与经常化、制度化。

3. 完善和健全公民参与的方法和渠道。从政府的角度讲, 可设计更多更实用的公民参与方法, 如在政策组织中可加入公民代表; 进行公民参与的专门培训; 制定基层意见搜集法、价值取向法等; 对于现有的正式参与渠道, 要以法律形式固定下来等。从公民自身的角度讲, 公民自己应懂得运用不同渠道去影响公共政策的制定, 如个别接触; 舆论扩散; 集体推动; 游说工作等, 这是较为积极和主动的做法。

4. 营造有利于我国公民参与的政治文化, 为公民参与创造良好的文化氛围。这种文化氛围包括, 普遍的平等观念、广泛的自主意识、强烈的责任感以及法制原则。鉴于我国目前公民参与能力低下和缺乏理性的状况, 还可以由高校和某些政府机构成立专门承担公民参与技能、技巧的培训和公民参与意识的教育。同时, 还要克服传统政治文化造成的参与冷漠情绪, 培育公民参与所需要的适度、理性的心理背

景。

加强我国公民参与公共政策制定的对策

(一)健全法制，加强公民参与公共政策制定的制度化建设从法律上对公民参与公共政策制定进行严格规范，是快速提升公民参与公共政策制定的重要途径和有力的保证。所以，应健全法制，加强公民参与公共政策制定的制度化建设。健全法制，加强公民参与公共政策制定的制度化建设，就是在充分遵循宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下,对公民参与公共政策制定的内容、方式、途径做出明确的规定,使其按一定的程序实际操作,并用法律

的形式固定下来，做到有法可依，使公民参与公共政策制定实现经常化和制度化。为此，应加强监督，完善立法，逐渐将决策中公民参与公共政策制定的角色制度化、法制化。具体来看，一是应进一步完善公共信息公开制度。政府应提供多种途径，向社会公众公开公共信息，并提供正式的官方解读。二是应进一步完善公共听证制度。1996 年《中华人民共和国行政处罚法》的颁布，标志着听证制度在我国正式开始确立。但在执法实践中对其还应进一步完善，特别应注重保障公共听证制度的客观性和广泛的代表性，增强对听证制度的监管和尊重听证结果，将民意置于重要的决议计划位置上。三是应进一步完善公共政策咨询制度。其公共政策咨询，既可以通过官方、半官方和非官方的专业咨询机构实现，也可以通过政府举行的座谈会等方式来实现。四是应进一步完善信访制度。因为信访是一种公民表达意愿运用较多的方式，有关政策制定部门对其应该给与足够重视。如成立经常性信访接待点，召开小型会议，实施公民接待工作日制度和省长、市长热线电话制度都可以看成是信访工作的有效形式。通过这些信访工作的有效形式，快速整理来访问题并尽快回应，能使公民感觉到自己的

参与是有用的而不是徒劳的。我国《信访条例》的出台，对信访进行了规范，为我国公民通过这一途径进行公共政策制定的参与提供了依据，当然也使我国公民参与公共政策制定得到有力的保障。

(二)阳光作业，增强公民参与公共政策制定的信息透明度为了提高公民参与公共政策制定的制度化建设，很需要政务阳光作业，提高公共政策制定的信息透明度。公共政策制定的信息透明度的信息公开内容应包括法规、政策公开，要务公开，财务公开，服务公开等，而且，政务公开的范围应该大而全。要提高公共政策制定的信息透明度。一要加强政府与公民的信息沟通，建立互动的制度机制，形成 “公民需要—政府供给———公民满足”的运行机制;二要改变信息不对称现状，促使政府信息公开化，利用一切现代化的传输技术及时公布政策信息，督促政府阳光作业;三要保证公民的知情权、参与权和决策权，保证在政策制定的各个阶段都要有公民参与，倾听公民的意见和

呼声。

(三)普及教育，提高公民参与公共政策制定的能力水平改革开放以来，我国公民参与公共政策制定的整体需求上升，但是与其需求相对应的是参与能力不足。宪政意义上的公民必须具备以下四种意识要素:主体意识、权利意识、程序意识、责任意识。很显然，这几种意识目前在我国公民中仍然是很欠缺的。公民参与能力和公民受教育水平息息相关，良好的教育体系可以提高大多数公民参与政策制定的能力水平。为此应通过普及教育，来提高公民参与

公共政策制定的能力水平。在我国，仅仅靠动员式的教育和顺从式的教育是不够的，我们要发动社会上一切可以用来给予公民正确引导的教育方法方式，对公民参与政策制定进行普及教育。只有这样，才能让公民主动参与政策制定，才能提高公民制定政策的水平和能力。首先，必须大力发展文化教育和科学技术，提高公民的文化素质和政治素质;其次，应加强对公民相关政治知识和技能的传授。对此，应当通过政治社会化向公民传授一些实际的知识，让公民懂得如何参与制定公共政策过程的知识，了解如何通过这种参与来保护和实现自己的合法利益，提高公民参与公共政策制定的技能，增强公民参与公共政策制定的有效性。

范文五：论公共政策过程中公民参与的困境

论公共政策过程中公民参与的困境

【摘要】：公民参与体现了民主的本质，它对公共政策过程有着巨大的价值。虽然公民可以通过一定的方式和渠道参与公共政策过程，但是公民在参与的同时还存在着很大的困境。

【关键词】：公共政策；公民参与

所谓公民参与，指的是在政府决策的整个过程中，包括决策的制定、执行、监督等等各个环节中，通过各种不同的形式，不同程度地体现公民的声音、公民的意志。现代公共政策过程本质上就是利益博弈过程。公民在参与公共政策的过程中，就是在向公共政策系统表达自己的意愿，使公共政策能够充分地表达自己的利益。而我国公民在参与公共政策的过程中还存在着一些困境，使得公民参与不够充分。

一、公共政策过程中公民参与的本质与价值

在公共政策过程中，公民参与可以更多地集中民众智慧，使得政策得以更好的制定与实施，公民参与在公共政策中体现其民主本质，也体现着它的价值，主要表现在两个方面：

（一）公民参与能够确保公共政策中公共利益取向的实现

公共政策是为了处理公共领域中的公共事务，从理论上来说它只能以增进公共利益为价值取向，但是在实际当中公共政策的公共利益取向可能会发生异化，而公民参与就可以实现对公共利益异化的治理，确保公共政策的公共利益价值取向。公民参与可以打破政府及其官员对政策制定权的垄断并获得部分权力，这种权力的分享可以实现对政府权力的约束。公民获得了知情权就使得公共政策透明化，限制了官员以权谋私、权钱交易的行为；同时公民参与公共政策过程有利于形成不同利益主体之间的利益平衡，这样就使得公民在维护自身利益的同时，能够抵御政府及其他利益主体的侵害，从而保证公共政策的公共利益取向。

（二） 公民参与可以弥补公共政策的缺陷

公共政策除了可能会发生公共利益异化的缺陷外，政策信息的不足也是影响公共政策实际效能的重要问题。政府如果想单凭自身的力量来掌握全面的信息是十分困难的，他们在知识、智能等方面会受到限制而且成本很高。而公民作为直接面对社会问题的人参与到公共政策过程中，就可以为决策者提供相对可靠而丰富的信息。通过公民参与可以汇集普通公民，特别是那些弱势群体的政策诉求，明确公民的偏好，从而平衡多元主体的利益，这既有利于稳定社会秩序又可以减少政策信息的扭曲和失真，能够保证政府理性而且正确的作出决策。

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