青狮金角
范文一：中国教育政策分析报告
中国教育政策?分析报告(2011)
2000年以?后中国扫盲教?育的进展
从新中国成立?大2000年?，中国通过普及?基本教育和持?续开展成人扫?盲运动，是全国文盲人?口持续减少，使成人扫盲率?从新中国成立?之初的80%下降到10%以下。改革开放以后?的20世纪8?0年代和90?年代，是中国文盲人?口减少最多、成人文盲率下?降最快的阶段?。从1982年?到1990年?，中国文盲人口?减少5000?千万人，文盲率下降1?2个百分点。1990年到?2000年，
?到2010年?的10年间，中国文盲人口?减少近1亿人?，文盲率下降1?3个百分点以?上。从2000年
中国承认文盲?人口减少30?00多万人，文盲率下降4?个百分点，文盲人口的减?少和文盲率下?降主要得益于?持续开展的扫?盲教育。统计数据显示?，从2001年?到2010年?，全国扫盲班结?业人数(脱盲人数)累计为153?3万人。
2009年1?2月01日 新京报 虽然去年国家?财政性教育经费占GDP?的比重仍未达?到4%，但3.48%的比例仍是1?992年以来?的最高值，不过仍有四个?省份预算内教?育拨款未达到《教?育法》规定。
日前教育部、国家统计局和?财政部公布了?《2008年全?国教育经费执?行情况统计公?告》。公告显示，去年全国教育?经费为145?00.74亿元，比上年增长1?9.37%。去年GDP为?300670?亿元，国家财政性教?育经费占GD?P的比例为3?.48%，比上年的3.22%增加了0.26个百分点?。
中国教育发展?报告(2009)
国家财政性教?育经费及其占?GDP的比例?(1992年~2007年)
国家财政性预算内教育GDP(亿元) 国家财政性预算内鉴于
年份 教?育经费(万经?费(万元) 教?育经费占经?费占GDP
元) GD?P的比例的?比例(%)
(%)
728750?6 538738?2 1992 26923 2.71 2.00
867761?8 644391?4 1993 35334 2.46 1.82
117473?96 883979?5 1994 48198 2.44 1.83
141152?33 102839?30 1995 60794 2.32 1.69
167170?46 121191?34 1996 71177 2.35 1.70
186254?16 135772?62 1997 78973 2.36 1.72
203245?26 156559?17 1998 84402 2.41 1.85
228717?56 181575?97 1999 89677 2.55 2.02
256260?56 208567?92 2000 99215 2.58 2.10
305701?00 25823?762 109655? 2001 2.79 2.35
349140?48 311423?83 120333? 2002 2.90 2.59
385062?37 345385?83 135823? 2003 2.84 2.54
446585?75 402781?58 159878? 2004 2.79 2.52
516107?59 466569?39 183217? 2005 2.82 2.55
634836?48 579561?38 211924? 2006 3.00 2.73
828021?00 765410?0 249530? 2007 3.32 3.07
资源来源:归家统计局《中国统计年鉴?2008》，中国统计出版?社，2008。2008年教?育经费数据来?自教育部《2007年全?国教育经费执?行情况统计公?示》，《中国教育报》2008年1?2月1日第二?版。
2011年公?共财政预算教?育经费(单位:亿元)
教育经费:指中央和地方?财政部门的财?政预算中实际?用于教育的费?用。包括教育事业?费和基本建设?投资等。
广东 1327.86 江苏 1103.10 山东 1063.09 河南 915.59
浙江 776.18 四川 776.00 河北 644.25 安徽 623.69
辽宁 605.35 北京 604.47 上海 570.33 湖南 569.62
云南 558.19 陕西 520.40 江西 489.33 广西 479.53
湖北 466.91 福建 454.81 山西 434.54 内蒙古 428.19
新疆 404.78 贵州 377.33 黑龙江 377.14 重庆 376.17
吉林 348.82 天津 315.39 甘肃 303.85 青海 144.10
海南 129.02 宁夏 111.65 西藏 80.74 (总计1782?1.74亿元)
中国教育三十?年(1979~20080
高等学校的大?扩招
1990~1998年间?，全国普通高校?和成人高校本?专科在校生总?规模从372?，9万人增加到?623.1万人，年增长率为6?.6%。1999年高?等教育扩大招?生的幅度明显?加大，普通高校招生?规模从199?8年的108?.36万人扩大?到156万人?，增长率达44?%，普通高校和成?人高校本专科?合计招生超过?275万人。1999年全?国高校在校生?总数800万?人，2002年，高等学校在校?生人数近18?00万人，毛入学率为1?4%。截至2004?年底，我国高等教育?在校学生总人?数达2000?多万人，其中普通本专?科在校生13?3.5万人、在校研究生8?2万人，分别是200?0年的2.4倍和2.7倍。高等教育毛入?学率达到19?%以上。按照美国学着?马丁?特罗1973?年提出的高等?教育大众化理?论，可以说，我国的高等教?育已经进入了?大众化发展阶?段。
来自中国网:实际上,到2002年?,我国就提前三?年完成目标,高等教育的毛?入学率约15?%,标志着我国的?高等教育开始?进入大众化的?发展阶段。1998年全?国招收研究生?72508人?,全国普通
高校?招收本专科生?108.36万人;2002年全?国招收研究生?20.26万人,全国普通高校?招收
542.82万人。同1998年?相比,2002年我?国研究生招生?增加了近三倍?,本专科招生增?加了五倍
多。
范文二：中国当代教育政策分析
关于中国教育的当代政策分析
（行管10151：但承志、赵帆、文艳、徐捷）
我国建国50年在教育思想方面的逻辑发展轨迹可以分为四个阶段：
第一阶段为1949—1966年，即开展“**”运动前。这一阶段接受苏联凯洛夫《教育学》所提的“以系统的科学知识武装学生的头脑”的影响，强调偏重双基—掌握基础知识，形成基本技能；
第二阶段为1979—1982年，提出“加强基础、发展智力、培养能力”的教改方针，强调智力的发展与能力的培养；
第三阶段是1983—1989年，此一阶段提出“加强基础、发展智能、培养非智力因素”的方针，既表现为非常重视非智力因素，又注重把它与智力因素结合起来；
1990年以后，进入我国社会主义教育逻辑发展的第四个阶段。这一阶段的最大特点就是强调素质教育。从80年代到90年代，素质教育逐步从一种教育观念、一种教育思想而成为一种教育战略和关系千秋后代关系社会各方面的系统工程。此前强调的掌握知识技能，发展智力能力，培养非智力因素，以及贯彻教育方针实施全面发展教育和个性教育等，都包容在素质教育之中。毫无疑问，素质教育的提出与实施是我国社会主义教育和我国当代教育逻辑发展的必然。 现代教育的一百年改革发展历程及发展态势和我国社会主义教育50年的运行轨迹可以说都是世纪之交我国的教育背景。而与我国教育改革发展战略尤其相关的则是近几年我国所面对的国内外有关形势。党的十五大提出了科教兴国和可持续发展的战略。十五大以后，国家在科教兴国方面有两件大事：
一是国务院同意科学院提出的国家创新体系；二是党中央召开全国技术创新大会，致力于提高整个社会和国家的技术创新能力。而与之相应的教育上也有两件大事：一是国务院批转了教育部的《面向21世纪教育振兴行动计划》； 二是中共中央和国务院召开改革开放以来的第三次全国教育工作会议，专门颁布了《深化教育改革，全面推进素质教育》的决定。而教育上这两件大事，正是基于以下一些背景：
首先是知识经济和国家创新体系的提出。
其次是把我国沉重的人口负担转化为人力资源的需要。
第三是为了适应国际经济竞争而面临着挑战。
第四是缩小我国与发达国家客观存在的教育差距的需要。
第五是满足人民群众日益高涨的优质教育的需要。
正是上述的背景，才导致了我国近几年教育战略的大调整，才导致了我国这些年整个教育的令人惊异和令人鼓舞的变化。 全面推进素质教育，乃是世纪之交我国教育的主旋律，是我国教育改革和发展的主流方向。99年6月中央和国务院作出决定，强调深化教育改革，全面推进素质教育。素质教育的实施，要通过加快教育发展，通过教育整体改革而进行。
从1993年，我们在中国教育改革与发展纲要中就提出中小学要由应试教育转向全面提高国民素质的轨道。在1999年教育部制定的面向21世纪教育振兴行动计划中又提出，实施跨世纪素质教育工程。第三次全国教育工作会议又把实施
素质教育确立为跨世纪教育的战略重点。
历史进入社会主义的中国，社会主义现代化建设对人才的需求是多层次多方面的，与之相配套的社会主义教育体制也担负着为国家培养、输送各方面人才的任务。
然而在长期的计划经济体制下，人才的输送有着强烈的“对口”性质，目的决定行为，于是教育也在这样的目的指挥下形成了相应的模式，对口式的人才培养方式目的性非常明确，也就决定了最终选拔人才的方式变得非常具体而狭隘，于是在追求这样的结果的前提下，其过程也就变得更加直接而简单，尤其是中小学教育，完全针对了中、高考的选拔而安排课程和课堂教学。
进入市场经济时代的中国，由于经济体制的变化，社会对人才的需求发生了巨大的变化，人才的流动性也随之增强，在这种背景下，教育虽然仍旧担负着培养人才的任务，但是对于培养的结果却发生了巨大的变化，尤其是中小学教育方面，对于学生的培养不再以具体的社会分工为目的，而是以激发学生的学习兴趣和乐趣，在学习中掌握实现人生目标的方法和手段。这样的教育方式，称之为素质教育。
乍看来，应试教育和素质教育之间确实是格格不入，互相矛盾的两种截然不同的教育方式。然而，对两者的认识，很多人存在着矫枉过正的误解。
首先，从教育的目的来看，教育的直接目的就是使受教育者通过学习，掌握相应的知识，从而丰富支持储备，并且掌握运用这些知识的方法，就这一点上来看，应试教育和素质教育的源出发点是统一的。
其次，从教育的传授步骤来看，都是从核心的内涵性知识不断延伸到外围的外延性知识，由习得基础知识不断发展到习得高级知识，就这一点来看，应试教育和素质教育在过程上是一样的。
目的的一致性和过程的类似性，决定了两者本出一源，所不同的是在连接目的和结果之间的方式和侧重点。应试教育以目的为导向，用最简单的方式去完成目的，而素质教育则是尽可能的复杂化其内容方式，最终达到目的。虽然最直接的方式是最有效的，而后者无疑是最为丰富的。对于金字塔形的知识积累过程来讲，塔基越大，上升可能也就会越大，所以，素质教育要达到的目的之一就在这里得到了体现，就是尽可能的拓宽受教育者的知识面，增强其知识储备。应试教育更多的是强调基础的掌握和精确，相对比较忽视对于外延知识、迁延性知识，而素质教育则是在强调基础的情况下，在有限的时间内提供更大的信息量，以此丰富受教育者的外延知识储备。
虽然有上述不同，但是，在考试仍然作为教育选拔方式的前提下，应试教育对基础知识和可考察性知识的强调，仍然在一个很长的时间内是值得吸取的。根据马克思主义的矛盾的对立统一论和辩证法，矛盾的两个方面是互相对立又相互统一的，两者之间是不可分割的关系。于是，应试教育和素质教育两者形式上的对立就被考试、有限的时间（中小学共12年或11年）在内容上统一到了一起，成为了一对需要辨证看待的相辅相成不可分割的矛盾。 从现实层面来看，仅仅素质教育本身并不能成为教育的唯一方法。这决定于受教育者——尤其是初等教育——最终需要接受统一标准的考试，以此决定未来人生的命运。用通俗的说法就是“指挥棒”效应。在这一前提下，单纯对知识储备的丰富和提高是不足以应对目前的教育体制的。也就是讲，中小学阶段的素质教育本身也是有界限的，有非常明确的目的性，不可能任由知识储备对象外延的无限扩大而没有重心。
这一问题的解决就需要引入应试教育的教育方法，对于核心、基础的知识，需要加以特别关注。然而在新的形势之下，完全采取过去的应试教育方式又是不现实的，这就需要在教学过程中加以解决。
教师是学生的引导者和知识的传授者，教学方法的不同最终会引起很大差异。在我国，
中小学阶段学生习得知识的途径主要还是来源于教师，而在场所上课堂教育无疑是重中之重。
为了达到素质教育的效果，又必须使学生通过标准化、统一性的考试，对于教师来说，就提出了更加严格的挑战。
首先，以阶段性目的而言，考试——无论规模大小，也无论重要性的强弱——都是一段时期内教育水平的衡量尺度，而且是最直接的尺度，使学生掌握考试的方法和相关知识无疑是重要的目标。
就这一点来说，就需要教师对于所教授的本门课程从宏观上有整体的把握，在微观上又能够达到足够的细致。宏观上，需要教师在浩如烟海的信息中提取，先于学生完成对课程脉络的提炼，而这种精练，的直接指向就是课程的考核内容，也就是前面所讲的基础性、核心性的知识点并形成知识体系；微观上，分清该课程知识的核心知识和迁延性知识的界限，以及两者的内在联系，理清形成知识体系的知识点各自的外延。
其次，在丰富考核点以提高知识含金量、丰富学生知识体系的目的下，在素质教育的内在要求下，从长远来看，又需要教师以点带面，将课堂内外打通，深入细致的了解该门课程的核心知识的具体应用状况，以及未来可能涉及到的更高层次的知识。换句话讲，就是将学生领进门，还要为他们指出路，更应该让他们看到前面精彩的东西是什么。
英国著名的数学家史蒂芬·霍金的《时间简史》，无论从专业人士的角度还是从只抱有兴趣的读者角度来看，无疑都是一本非常成功的著作，这本书的成功之处正是用平易的语言和直观而易懂的图片把非常复杂的关于宇宙的知识呈现在了读者眼前，不单传递了知识，更顺理成章的介绍了很多世界上未决的问题所在，有心人看了这样的书，也许就会激起学习相关知识的热情。记得小时候非常喜欢看《奥秘》这样的杂志，就是因为里面很多文章都会激起我无限的想象力和希望了解相关的知识的渴望。
从心理学的角度来看，带着具有挑战性的问题去汲取知识，不但有利于学习的积极性之提高，更能够在反复思考的过程中不断扎实相关的基础知识，可谓一举多得。具体到实际教学中，比如数学的教学工作，完全可以在讲授课堂知识的同时，为学生介绍社会上比较常见的股票、期货等相关知识对数学的要求，或者结合时事，介绍诸如神州六号飞船轨迹的计算等等。在政治课程哲学部分的讲授中，完全可以涉及大家普遍关心的法律问题中的法律逻辑以及法律的运行方式，等等。
前面讲得都是课堂教学之前的工作，这对教师提出了更高的要求，但并不是全部。毕竟最终都要体现在每节课四十五分钟的教学过程中，在有限的时间内，如何把大的信息量和对于学生来讲全新的知识点充分的说明，是个非常具有挑战性的问题。这虽然是技术性的问题，却不能不说是一个关键环节。
笔者的构想是，由教师在课堂上先用能引起学生兴趣的相关话题引出课题，然后讲授核心知识，并且明确诸如哪些是考试常考的内容等，再介绍相关的迁延性知识，在介绍的同时，对前面的基础性知识点进行应用形的回顾，带领学生进行复习，这时学生的兴趣也应该随之达到新的峰值，随后做一些巩固性的练习，就会加强该知识的掌握程度了。
这个方法看似简单，却实际上涵盖了所谓应试教育与素质教育的优点所在，对教师备课以及备课之前的知识储备提出了更高的要求，如果还是套用前面讲的金字塔的例子，那么教师这个塔基的宽厚程度，就决定了学生这个塔尖的高度。
综合来看，应试教育和素质教育之争，是对一个矛盾的两个方面的争论，无论哪种方式，都只是教育方法而已，而不能概括教育过程的全部，所以两者不能偏废，而是对立统一在知识传授与知识习得的过程中，对于这两种方法的运用，不是舍我其谁的孤立方式，而是根据具体的情况加以综合运用。我国倡导素质教育，绝不是要摒弃应试教育中对基础强调的过程，而是首先对教师队伍素质提出了更高的要求，需要教师领会教育的精髓所在。就这一点来说，
一个合格的教师，必定应当做到取两者之所长，鱼与熊掌兼得，所依者，教育之道也。 随着我国教育改革步伐的推进，教师作为引路者、导航者，势必要不断丰富自己，不断刷新自己的知识和信息储备，才能适应新形势的要求，将掌握知识的方法传授给学生。达到既能提高素质，又能达到标准的双重目的。这不光是为教育事业本身所做出的努力，更是为中华民族屹立于世界民族之林所做出的奠基性的贡献。
范文三：中国留守儿童教育政策分析
伴随农村人口不断向城市流动，农村留守儿童教育与管理问题成为社会各界
普遍关注的话题。为促进留守儿童发展，中央和地方出台了相关法规和政策。各
地学校和社区进行了不懈探索、形成了多元化关爱模式。为正确认识农村留守儿
童问题，寻求有效的解决之道，从理论与实践结合的角度对现有留守儿童政策进
行反思是十分必要的。
本研究着重于政策分析——通过对留守儿童政策文本和实践模式的梳理，剖
析现有政策之优劣，提出留守儿童政策的努力方向。研究资料主要来自三方面：
（1）2005－2007年，华中师范大学课题组在中国五省实证调查和田野访谈中获
得的信息；（2）2007年2月，教育部基础教育司为课题组提供的中国部分省市
留守儿童政策文本；（3）2007年3－4月，华中师范大学课题组成员从网络和报刊杂志搜集的有关各地关爱农村留守儿童的信息。
需要指出的是，2006年12月华中师范大学课题组已经完成了对湖北、安徽、
?河南、四川、河北等五省留守儿童的实证调查。在此调查基础上，我们对中国五省农村留守儿童生存状态与儿童发展中面临的问题有了比较深刻理解。作为后
续研究，留守儿童教育政策分析着力于讨论政策设计与政策实施对农村留守儿童
发展需求的满足程度。下面，我们将从三个方面展开论述：（1）政策描述；（2）
政策分析；（3）政策建议。
总体看，中国目前各地有关农村留守儿童发展的政策措施主要包括三个部
? 雷万鹏. 中国五省农村留守儿童调研报告. 2007年2月.
1
分：“中央政策法规”、“地方政策文本”和“典型关爱模式”。
2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（以下简称《农民工问
题若干意见》）。《农民工问题若干意见》指出：“农民工已成为产业工人的重
要组成部分。大量农民进城务工或在乡镇企业就业，对我国现代化建设作出了重
大贡献”；“尊重和维护农民工的合法权益，消除对农民进城务工的歧视性规定
和体制性障碍，使他们和城市职工享有同等的权利和义务”；
“转变政府职能，加强和改善对农民工的公共服务和社会管理，发挥企业、
社区和中介组织作用，为农民工生活与劳动创造良好环境和有利条件”；
“输出地政府要解决好农民工托留在农村子女的教育问题”；“在全社会形
成关心农民工的良好氛围。社会各方面都要树立理解、尊重、保护农民工的意识，
开展多种形式的关心帮助农民工的公益活动”
上述政策法规对农民工的社会地位给与清晰定位，这种定位为农民工子女
（包括农村留守儿童）教育和发展提供了重要基础。这表明：农村留守儿童教育
与健康发展不仅是教育系统内的事务，更是体现社会公平、推动经济发展、促进
社会稳定的重要组成部分。
2004年《中共中央、国务院关于加强和改进未成年人思想道德建设的若干
意见》对包括未成年人思想道德建设问题作了重要指示。《意见》指出，“要高
度重视流动人口家庭子女的义务教育问题。进城务工就业农民流入地政府要建立
和完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制。流出地政府
要积极配合做好各项服务工作”；“要采取多种手段，支持中西部地区和农村开
展未成年人道德实践活动”；“各级党委和政府要把加强和改进未成年人思想道
2
德建设作为一项事关全局的战略任务，纳入经济社会发展总体规划，列入重要议
事日程，切实加强和改善领导”。
2006年《中华人民共和国未成年人保护法》分别从家庭保护、学校保护、
社会保护、司法保护、法律责任等方面提出了保护未成年人的法律原则和政策措
施。《未成年人保护法》指出：“父母或者其他监护人应当创造良好、和睦的家
庭环境，依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务”；“父母或者其他监护人
应当关注未成年人的生理、心理状况和行为习惯，以健康的思想、良好的品行和
适当的方法教育和影响未成年人，引导未成年人进行有益身心健康的活动”；“父
母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能
力的其他成年人代为监护”；“全社会应当树立尊重、保护、教育未成年人的良
好风尚，关心、爱护未成年人”；“各级人民政府应当保障未成年人受教育的权
利，并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义
务教育”。
以上法律法规和政策尽管没有专门针对农村留守儿童，但它们对家庭教育的
重视、对父母监护责任重要性的规定以及对农民工子女义务教育重要性的强调，
为农村留守儿童政策制定提供了明晰的方向。父母外出打工并不能懈怠对子女的
监护责任，留守儿童的健康成长始终是父母最重要的义务和责任。
2006年颁布实施的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称新《义务教
育法》）指出：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教
育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家
建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”；“适龄儿童、少年的父
母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。依法实施
义务教育的学校应当按照规定标准完成教育教学任务，保证教育教学质量。社会
组织和个人应当为适龄儿童、少年接受义务教育创造良好的环境”。
3
关于义务教育经费问题，新《义务教育法》有明确规定。新《义务教育法》
提出：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方
各级人民政府依照本法规定予以保障。国务院和地方各级人民政府将义务教育经
费纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公
用经费标准等，及时足额拨付义务教育经费，确保学校的正常运转和校舍安全，
确保教职工工资按照规定发放”。
新《义务教育法》以法律形式确定了义务教育的公益性、公平性，提出义务
教育必须建立公共财政保障制度。这些法律规定对农村教育发展具有重要意义，
包括农村留守儿童在内的义务教育阶段适龄儿童将广泛受益。事实证明：义务教
育新机制实施后，包括农村留守儿童在内的农村家庭经济负担大为降低，上学积
极性大为提高。
各地有关农村留守儿童教育和管理的政策文本很多。通过阅读部分省市，如
湖北、安徽、江西、四川、重庆、浙江、福建有关留守儿童教育与管理的政策文
本，我们发现各地关爱留守儿童的政策措施丰富多样，也有很多共同特征。
各地普遍认识到留守儿童教育和发展对经济和社会发展的重要性，突出强调
政府责任。比如，2004年湖北省教育厅颁布《关于加强农村外出务工农民子女
教育和管理的若干意见》，以及2005年湖北省委宣传部等部门联合颁布《关于加强农村外出务工人员子女教育和管理的意见》强调留守儿童教育工作的重要
性，强调各级党委、政府要统一思想、担负留守儿童教育和管理的责任。
2006年江西省教育厅等部门颁布《关于开展关爱农村留守儿童行动的意见》
也强调政府在留守儿童教育和发展中的重要角色，提出：“输出地政府要解决好
农民工托留在农村的子女教育问题”；“各级教育部门充分发挥学校育人主阵地作
4
用，各级妇联组织充分发挥妇联在家庭中的工作优势和协调、维权、教育、服务
的组织优势，各级文明办将关爱农村留守儿童工作纳入到‘三个文明’建设中，
各级关工委充分发挥‘五老’作用。农业、民政等部门也在职责范围内积极开展
工作”。
广西壮族自治区在《关于进一步做好我区农民工子女义务教育工作的若干意
见》指出：“农民工户籍所在地教育行政部门负责解决好本地区农村留守义务教
育工作”；“要加强农村寄宿制中小学的建设和管理。各级教育行政部门要在地方
政府的领导下，尤其是农村劳动力输出规模大的地方，要把做好农村‘留守儿童’
教育工作与农村寄宿制学校建设结合起来，满足包括‘留守儿童’在内的广大农
民子女寄宿需求”。
2006年《成都市人民政府办公厅关于加强农村留守儿童管理服务工作的实
施意见》指出：“建立健全市、区（市）县、乡（镇）三级政府工作责任制。将
农村留守儿童管理服务工作纳入全市统筹城乡发展和建设社会主义新农村的总
体任务中，通过财力、物力、人力的合理配置，不断完善农村社会公共服务机制
和设施建设，切实为农村留守儿童提供服务”；“充分发挥乡（镇）政府在农村
留守儿童管理服务工作中的基础作用”；“从2006年开始，逐步在乡（镇）建立农村留守儿童家庭服务中心，建立劳务输出人员家庭档案，加强对劳务输出人
员和农村留守儿童的管理服务。各乡（镇）政府每年春季（3月1日前）、秋季
（9月1日前）要组织开展本辖区内农村留守儿童的普查统计工作??，要督促
村委会、学校与农村留守儿童家长共同签订《留守儿童管理教育责任书》，保证
适龄儿童接受义务教育的入学率、完成率，控制辍学率”。
湖北、安徽、江西、四川、重庆、福建和浙江等省在有关留守儿童的政策文
本中不约而同地突出学校的主渠道作用。各省对学校关爱留守儿童提出了具体要
求，这些要求主要包括以下几个方面：
5
（1）建立留守孩子档案和联系卡制度。其基本内容包括：学生的基本情况、
家长姓名、家庭详细住址、联系电话，家长务工单位的详细地址、联系电话，监
护人或其委托监护人的职业、详细地址、联系电话、身体状况、年龄等。学校要
指定专人负责建档及管理工作。通过联系卡制度的建立，使学校加强与学生家长
及其他监护人的联系，形成以学生为中心的关爱网络，时刻关注孩子的成长；
（2）建立对留守学生的结对帮扶制度。根据留守学生实际情况，动员和组
织学校的教职员工对他们进行“一对一”的结对帮扶，随时掌握孩子的思想、学
习、生活方面的情况及困难，并及时帮助解决；
（3）建立关爱留守学生的应急机制。各级教育行政部门和中小学校建立完
善安全教育和管理的各项规章制度，层层建立安全工作责任制和安全工作预案，
建立留守学生突发事件的应急机制。留守孩子在校期间如遇突发事件，要依法迅
速采取适当的救助处理措施，并立即告知留守孩子的委托监护人和在外务工的家
长，同时按规定及时报告上级有关主管部门；
（4）改进和加强心理健康教育。针对一些留守孩子的品德行为偏差和心理
障碍问题，学校要加强学生的日常行为规范的指导和训练，结合实际开设好有关
德育课程。有条件的学校，可设立“心理咨询室”或“倾诉信箱”，有针对性地
开展心理咨询活动，增强学生的心理调适能力。要建立留守孩子与其父母或监护
人交流与沟通的“绿色通道”，开设亲情专用电话或电子信箱，让学生家长与孩
子定期保持联系，使家长在外务工放心，学生在校学习安心。举行文艺、体育、
科技和社会实践活动，让留守孩子在欢乐和睦、积极向上的环境中学习、成长。
留守儿童教育与管理问题不仅仅是学校的责任，社会和家庭也要广泛参与。
很多省市鼓励有条件的地方和社会力量创办“留守孩子托管中心”，以此形成政
府、社区、学校、家庭四级联动、齐抓共管的教育和管理模式。比如，湖北、安
徽、河北等省提出要建立学校、社会、家庭共同参与关爱留守儿童的管理网络；
6
江西、四川、浙江、福建等省提出：要加强对家庭教育的指导。各级教育行
政部门和学校要按规定切实办好家长学校，并定期通过举行培训班、座谈会、报
告会等途径，加强对孩子家长或其他监护人的教育和培训，使之转变思想观念和
教育方式，提高教育和监护孩子的水平。
江西省提出，家长学校“应做到‘八有’——即有教学计划、有规范教材、
有授课老师、有备课笔记、有授课记录、有档案资料、有规章制度、有工作总结；
定期开展留守儿童监护人培训、优秀家长教子经验交流等活动，并利用节假日等
外出务工人员记中返乡之际，举办留守儿童家张培训班，帮助留守儿童监护人和
家长更新家教观念，学习掌握家教知识和方法，提高监护能力”。
2006年3月四川省《青神县人民政府关于做好农村留守儿童教育保护试点
工作的实施意见》指出：“各乡（镇）成立农村留守儿童保护站、援助站，对生
活困难，家境贫困的留守家庭开展爱心援助，使它们安心学习和工作。有条件的
村组、学校设立留守儿童亲情活动室，开设亲情热线，开展亲子互动活动，缓解
留守儿童心理压力”。
2005年重庆市鸣玉镇《“关爱留守儿童教育工程”实施办法》提出：实施“代
理家长”制度，明确代理家长责任和义务，建构系统化的教育格局（包括系统工
作格局、部门工作职责、校外辅导团工作等。
江苏洪泽县老子山镇位于洪泽湖西南端，总人口 1.6 万人，经济欠发达，越来越多的渔民外出务工挣钱。大量的青年外出务工，带来了大量“留守孩子”
的出现，在校 800 多名学生中，父母外出务工的有 609 人，占学生总数 70% 以
上。
针对“留守儿童”家庭教育缺失现状，在洪泽县关工委、妇联、教育局的大
力支持下，老子山镇中心小学积极启动“留守儿童关爱工程”，积极动员社会各
7
界都来关心“留守儿童”的健康成长，学校留守儿童入学率100%。建设“温馨家园”、“爱心课堂”成为老子山镇关爱农村留守儿童主要特色。
在老子山镇，每逢周末、节假日，在由自愿者组建的“温馨家园”里，教师、
乡镇干部义务辅导作业、组织玩游戏、进行心理辅导、安全教育。目前，全镇已
建成这样的“温馨家园” 9 个，接纳留守儿童 200 多人，开展“爱心课堂”活动 40 多次。 目前学校干部、教师出现自愿担当“留守儿童”义务爸爸、义务
妈妈的可喜局面，他们与学校校外辅导组的老同志，在多个自愿者组建的托管家
园中建立了留守儿童教育“爱心课堂”，定期为留守儿童开展形式多样的教育活
动。在“爱心课堂”，授课者不仅讲授功课，更重要的是像父母那样进行作业辅
导，一起玩游戏，还根据实际情况安排心理健康辅导、安全教育、科普教育、饮
食安全教育等，现在这些托管家园日益规范，被孩子们亲切的称为“温馨家园”。
四川青神县构建一个以“留守儿童”为中心的学校、家庭、社会三位一体的
教育保护网络，建立健全“留守儿童”档案，因人落实教育保护方案，实行学校
寄宿制教育，动员村社建立寄宿制托管家庭，建立心理咨询室、亲子活动室，开
展法制安全讲座等系列“留守儿童”教育保护工作，更有效地促进“留守儿童”
教育保护工作的开展。
青神县留守儿童教育保护工作在多年实践积累的基础上形成了“青神模
式”。该模式的基本特点是：（1）明确一个实施主体。政府是留守儿童教育保
护工作的实施主体，实行政府“一把手”负责制，做到人员、责任、措施、经费
“四落实”；（2）落实一个牵头单位。县政府妇儿工委为牵头单位，落实专人
具体负责日常工作；（3）抓住一条责任主线。以“政府——主管局——乡镇——
村组(社区)”为主线，层层落实，使工作责任横向到边，纵向到底，不留死角；
（4）围绕一个工作中心。以提高儿童整体素质，促进儿童身心健康发展，优化
儿童发展环境为中心，保障每一个儿童享有生存、发展、受保护和参与的权利；
8
（5）搞好一个教育结合。把家庭、学校、社会三大教育保护板块结合为一体，
开展建卡、建校、建站、建阵地工作；（6）构建一张关护网络。即构建留守儿
童中成长网络、家长监护网络、教师帮扶网络、干部管护网络、社会关护网络。
该县开展“五个一”活动：留守儿童要做到自信、自立、自强、自觉、自理
和自律；学校老师做到有爱心、耐心、细心、匠心和恒心；留守儿童每学期要交
一份满意的答卷、改正一个缺点、做一件好事、做一名合格的中学生、为学校添
一分光彩；教师要讲一堂优质课，开展一次留守儿童教研活动，帮扶一名留守儿
童，写一份留守儿童方面的论文，参加一次留守儿童教育的科研活动；留守儿童
家长每周要给孩子打一次电话，每月要写一封信，每月要与班主任联系一次，每
学期要与科主任联系一次，每年要回家一次。
湖南浏阳山田中学位于浏阳的东南部，是一所条件较差的农村中学，在校学
生804人，其中父母都外出打工的学生278人，父母中一人外出打工的219人，这两类学生占学生总数的61.8％。促使学校关注留守儿童健康成长的一个直接
原因源于一场悲剧：2004年3月，山田中学一名男生与社会青年在校门口打架
斗殴，男生被打伤后经抢救无效死亡。学校通过调查发现，死者是一名留守少年，
因为父母长期不在身边，整天跟社会青年混在一起，染上了不少恶习。
山田中学在全面了解农村留守儿童的心理、学习、生活状态后，探索出一套
教育留守儿童的新方法。 2006年，学校成立了“留守儿童教育协会”，通过留
守儿童的家长填写申请书，让老师与留守儿童分别组成“亲情家庭”，建立“亲
子家庭档案”，内容包括家庭合影、情况介绍、留守儿童档案、家庭大事记、家
庭荣誉榜、留守儿童成长记录、家庭活动记载等。全校40多名教师与130多名留守儿童组成了33个“亲情家庭”，校长戴热忱一下子成为4个留守孩子的“爸爸”。此外，“亲情家庭”还必须吸纳一名非留守的优秀学生，每个“亲情家庭”
每周至少要开展一次亲情活动。“组建亲情家庭就是要让留守儿童得到家的温暖
9
与亲情的关爱”。此外，山田中学还设立了留守儿童教育办公室、亲子活动室、
心灵驿站等机构，并开通了“免费亲情热线电话”，留守学生可以免费打电话与
在外地的家长进行交流。
到目前为止，该校成立了“留守儿童教育协会”，老师与留守儿童共组建了
33个亲情家庭，建立了全国第一个留守儿童教育专题网站“中国留守儿童教育
网站”，编印了全国第一本《留守儿童教育专刊》，开通了全国第一部“留守儿
童免费亲情热线电话”，惠及百余名儿童，打造出了留守儿童教育的“山田模
式”。没有血缘关系的“亲情家庭”中涌现出了许多感人至深的故事。
湖北宜都关爱“留守子女”卓有成效。目前，该市已为3450余名留守子女建立了专门档案和联系卡，并进行结对帮扶。2006年在全市各级各类学校启动了“三千名教师帮扶三千名留守子女”的关爱教育活动，既对他们的思想品德和
学习给予指导与关爱，又对他们给予心理安慰和经济上的资助，成为留守子女
“编外家长”。到目前为止，全市3450名留守子女全部有了自己的“编外家
长”，捐助留守子女的钱物近10万元，使留守子女感受到了集体温暖和父母般
的亲情。同时还建立了关爱留守学生应急机制。
宜都市主要为留守子女做四件事。一是开设亲情电话，每名留守子女每月可
与父母免费通一次电话，其话费由教育局支付。二是实行书信联系，市教育局印
制了留守子女专用信封，并规定“编外家长”每学期至少与其家长两次书信交
流。三是设置心理信箱，规定每周安排一个课时作为“编外家长”与留守学生的
“谈心日”。四是定期走访座谈,学校每月召开一次留守学生专题座谈会。机关
党员干部每月一次到联系校与结对的留守学生交流。真情关爱留守子女,已取得
了较好效果,其经验多次在宜昌、省两级党报及《中国教育报》登载。市委书记
宋文豹同志审阅了教育局课题组撰写的《积极探索关爱农村外出务工农民留守子
女的有效途径》论文后，作了长篇批示，并以参阅件形式转发市直各部门借鉴。
10
湖北省教育厅拟在该市召开全省关爱留守子女现场会。
江西省在关爱农村留守儿童方面摸索出“阵地型、制度型、帮扶型、组织型、
活动型”工作模式，基本做法可总结为“八大举措”：
（1）深入调研，推动出台相关政策
为增强留守儿童工作针对性和实效性，组织人员深入基层，对留守儿童及外
出务工父母和临时监护人的基本情况进行摸底汇总，建档造册，建立健全留守儿
童信息管理库；开展留守儿童问题研究，发现存在问题，提出对策建议。
（2）加强宣传，营造和谐温馨氛围
动员全社会关注、帮助留守儿童健康成长，发挥报刊、广播、电视、互联网
等传媒优势，利用宣传橱窗、标语画册、公益广告等宣传载体，倡导“以人为本”、
“儿童优先”等新观念、新风尚，宣传国家保护儿童权益的法律法规和有关政策，
宣传关爱留守儿童的先进典型、好经验、好做法，积极营造留守儿童健康成长和
谐氛围。
（3）夯实阵地，开办家长学校
推动各县（市、区）加强“留守儿童家长学校”建设，规范留守儿童家长学
校的管理，不断创新教学方法，提高教学质量，努力做到“八有”，即有教学计
划、有规范教材、有授课老师、有备课笔记、有授课记录、有档案资料、有规章
制度、有工作总结；定期开展留守儿童监护人培训、优秀家长教子育子经验交流
等活动。
（4）打造队伍，成立志愿者组织
以建立关爱留守儿童的志愿者队伍为抓手，动员社会各界热心人士加入到关
爱留守儿童行动中。通过组建一支由“家庭教育讲师团”、巾帼志愿者、青年志
愿者、“五老”（老干部、老战士、老教师、老专家、老模范）等志愿者队伍，
11
组织他们深入留守儿童家庭，开展帮扶活动。
（5）积极试点，组建留守儿童之家。
以解决留守儿童的学习、生活等实际问题为中心，建设“留守儿童之家”和
“留守儿童托管”、“托教中心”等留守儿童社会服务机构，做到“八有”（即
有牌子、有专人、有场地、有设施、有热线、有制度、有志愿者队伍、有活动），
开展学龄前教育辅导、校外学习辅导和全天24小时家庭式管理；组织丰富多彩的文体娱乐活动。
（6）整合资源，强化济困助学服务。
以救助贫困留守儿童为重点，积极争取政策、资金、项目等向留守儿童倾斜。
（7）开展活动，架起亲情沟通桥梁。
以沟通务工父母和留守孩子感情交流为主题，依托学校、家庭、社区和家庭
教育指导中心以及妇女儿童活动中心，精心组织亲子书信交流、留守儿童寒暑假
探亲等内容丰富、形式新颖特色活动；鼓励有条件（市、区）在留守儿童之家或
留守儿童家长学校安装亲情电话，保证留守儿童每月与父母通话一次以上。
（8）总结推广，表彰树立先进典型
以巩固和扩大“留守儿童关爱行动”的活动成果为要求，发现典型、培植
典型，积极创建一批农村家庭教育工作示范县（乡、村），及时总结推广“关爱
留守儿童行动”先进经验。
前文从“中央政策”、“地方政策”和“典型关爱模式”三个方面探讨了中国
当前留守儿童政策。不难看出，留守儿童问题已经引起中央和地方政府高度重视，
相关政策和干预措施对农村留守儿童发展产生了积极影响。在留守儿童教育和管
12
理工作中，各级政府普遍强调政府责任、突出学校主渠道作用、鼓励社区和家庭
广泛参予，建立立体式支持网络。这些举措对农村留守儿童健康发展有重要意义。
课题组成员在湖北、安徽、河南、四川等地调查验证了已有政策的实效性。
调查发现：留守儿童关爱活动的主战场是学校和教育系统。很多学校开展留守儿
童关爱活动卓有成效。具体表现在：
（1）很多农村学校建立了留守孩子档案和联系卡制度。联系卡基本信息包
括：留守儿童和家长姓名、家庭详细住址、联系电话、临时监护人地址和电话等；
（2）农村学校老师与留守学生“结对帮扶”的形式在一些地区普遍开展，
很多老师担任留守儿童的“代理家长”和“代理妈妈”；
（3）为解决儿童道德行为偏差和心理障碍问题，部分学校开设了“心理咨
询室”有针对性地开展心理咨询活动，增强学生的心理调适能力；
（4）为缓解留守儿童对父母思恋之苦，湖北宜都、四川青神等地免费为留
守孩子开设了亲情专用电话，让学生家长与孩子定期保持联系，使家长在外务工
放心，学生在校学习安心；江西铜鼓等地大胆探索农村寄宿制学校校园关爱活动，
用丰富多彩的校园文化丰富儿童的精神生活、排遣儿童内心的孤独。
尽管如此，在留守儿童规模不断扩大、留守儿童问题日益成为一个社会问题
背景下，现有政策潜在的不足也逐渐暴露出来。在社会转型期，留守儿童教育和
管理政策必然面临创新。表2.1是对中国留守儿童教育与管理政策的简单梳理。
该表分别从政策文本、政策要点和政策评价的角度进行归类。
从表中可以，中国留守儿童政策法规还有很大改善空间。比如：迄今为止中
央政府还没有制定一个专门针对农村留守儿童教育与管理的完整政策；各地留守
儿童政策实施基本处于自发阶段；对留守儿童关爱和支持力度在地区之间和学校
之间存在巨大不平衡性。
中央 1.《国务院关于解决农民工1.明确农民工地位、维护农1.通过颁布法律法规和政策，
13
问题的若干意见》 民工权益 为留守儿童教育与管理工作提
2.《中共中央、国务院关于2.输出地政府担负留守儿供基本方向和制度保障；
加强和改进未成年人思想童教育的责任
道德建设的若干意见》 3.保护未成年人享有公平2.中央有关留守儿童教育与管
3.《中华人民共和国未成年的教育机会 理的专门性政策法规和政策尚
人保护法》 4.农村义务教育财政保障未出台
4.《中华人民共和国义务教机制
育法》 5.关注农村弱势群体
省（市） 部分省（市）颁布了有关留1.强调政府责任、部门合作 1.各地围绕留守儿童问题制定
守儿童的政策。 2.发挥学校主渠道作用 了一系列政策；
比如：湖北、江西、四川、3.家庭、社会积极参与 2.各地政策实施不平衡：（1）
广西等地制定了有关留守4.建构立体式支持网络 部分省市未制定专门的留守儿
儿童教育与管理政策 童政策；（2）部分省市政策落
实不到位，留守儿童信息库建
设及留守儿童调研工作是空
白。
县（乡） 部分县制定了有关留守儿突出学校责任，建构和谐校1.县（乡）大力探索留守儿童
童的政策。比如四川青神、园；社区积极参与，建立“留关爱活动，取得实效；
湖北宜都、江西铜鼓等 守儿童之家” 2.县（乡）之间政策实施不平
衡，部分县工作力度不大 学校 部分学校特别关注留守儿1.改善学校寄宿条件 1.部分学校建立留守儿童档案
童健康成长；制定促进留守2.“师生结对帮扶” 和信息表，教师帮扶效果显著；
儿童的工作制度 3.开设“心理咨询室” 2.部分学校关爱留守儿童工作
4.创设丰富多彩校园文化 缺乏实质性进展。
产生上述状况的根本原因是——大规模农村留守儿童现象的出现在中国社
会还是第一次，各级政府和社会、学校对留守儿童问题的认识有一个过程，制定
有效的、符合本土实际的留守儿童政策更非易事。从根本上说，政策设计和制定
过程也是不同利益团体偏好显示与表达过程。中央政府与地方政府之间的互动，
学校、社区和家庭之间的对话与互动是凝结社会共识的重要环节。
一个完整的政策过程包括政策设计、制定、实施、评估与反馈等环节。下面，
我们将结合政策分析理论及前期调研结果，从政策制定、政策实施、政策参与等
方面反思中国留守儿童政策。
14
政府政策是为公共利益服务的，其目标是解决公共问题。公共政策制定应当
具备广泛而坚实可靠的知识基础（knowledge base），如此才能保证决策的科学性、最大限度降低公共政策实施的风险。一般而言，公共政策制定或制度设计主
要依赖两类知识：一是科学知识（或专家知识），即关于事物发展一般规律和原
则的普适性知识；一是地方性知识（或个人知识），即与特定时间和地点有关的
知识，比如个人需求、偏好、看法、感受等都属于个人拥有的独一无二的知识。
以上两类知识相互补充，它们都是政府制定政策必须依靠的信息来源。从知识与
政策制定的角度看，留守儿童政策制定的知识基础还需要拓展。
关于中国留守儿童数量、性别比例、年龄结构、受教育情况等信息目前还没
有准确来源。在国家统计局发布的统计数据中，人们无法得到有关各地留守儿童
及其家庭的信息。由于缺乏上述信息，各级政府在制定留守儿童政策时缺少“科
学知识”，从而难以做出科学规划与预测。伴随中国现代化步伐不断加快以及义
务教育新机制的实施，农村留守儿童规模和人口结构如何变化？农民工家庭决策
对留守儿童的影响如何？这些信息只有通过大规模调查和科学研究才能获得。上
述“知识困境”导致人们对留守儿童问题的讨论莫衷一是、各执一词。留守儿童
问题成为中国当前最热门、最富争议、最容易引起混淆的话题之一。
仔细阅读部分省市有关“留守儿童教育与管理”政策文本，我们不难发现它
们有太多相似之处、本土特色不鲜明。比如：很多省市留守儿童政策都会强调“加
大宣传力度”、“学校主渠道”、“社会各界广泛参与”等。无庸置疑，这些政策措
施是正确的、可行的；但是这些政策过于笼统，普遍缺乏因地制宜的本土特色和
15
可操作性措施。
造成上述状况的一个重要因素是有些地方政府对本地留守儿童信息了解不
全面、不深入。中国各地经济、社会发展水平、历史文化脉络存在巨大差异，各
省市制定的留守儿童政策必须考虑地方需求而有所差异。因此，从“地方性知识”
的角度看，地方政府应当加大对本地留守儿童调研的力度，了解本地留守儿童规
模与变化趋势、留守儿童分布、心理发展水平、家庭经济状况和农民工流动特点
等信息。同时，为提高政策的效果，地方政府和研究机构应广泛了解家长、学校、
教师、社区人士和留守儿童的偏好和需求，在此基础上形成适合本地留守儿童发
展的政策措施。
父母外出导致留守儿童亲情缺失，这种亲情缺失到底会对儿童成长带来怎样
的影响？也许，短时间内人们无法得出准确答案。因为，童年经历对儿童生命和
生活的影响是长期的、持续性，只有通过追踪研究才能获得真实答案。就目前学
术界已有研究成果看，尚没有关于留守儿童问题的纵向研究成果问世。如果不能
对留守儿童问题进行跟踪研究，有关留守儿童的公共政策也许短时间内会奏效，
但长期来看，其效果如何还很难确定。
所谓政策的针对性（target）是指政策关注的重点和焦点问题。或者说政策干预希望瞄准的特定群体。留守儿童政策针对性有两个含义：第一，留守儿童政
策重点关注所有留守儿童还是其中的“特殊群体”？第二，留守儿童政策重点关
注儿童发展哪些方面？从政策针对性看，当前留守儿童政策还需要进一步提高。
课题组对中国五省留守儿童调查表明：留守儿童不是铁板一块，而是一个多
16
元分化的群体。留守女童、小学阶段留守儿童、离婚家庭、单亲家庭、双亲外出
家庭以及特困家庭留守儿童可以看成是留守儿童群体中的“弱势群体”或“特殊
群体”，这些留守儿童的健康成长尤其应当引起人们关注。课题组对留守儿童监
护人、老师和社区认识的访谈发现：很多涉及留守儿童安全问题、行为不良问题、
心理不健康等问题，往往与父母不和、单亲家庭或者双亲长期外出打工等因素有
关联。因此，关注留守儿童中的“特殊群体”和“弱势群体”应当是解决留守儿
童问题的重点。
但是，现有留守儿童政策往往将留守儿童视为一个单一化的群体。在政策文
本中，所提出的政策建议比较笼统和宽泛，缺乏针对性。其重要原因是政策制定
者没有考虑留守儿童的分化现象，没有将单亲家庭、特困家庭以及父母长期外出
儿童从留守儿童中单独区分出来。具体来说，留守儿童政策不能对所有留守儿童
一视同仁，应该因人而异、区别对待。即在政策涉及和制定中对留守儿童性别、
年龄、学段、家庭结构、家庭经济条件等差异通盘考虑。从而，保证留守儿童政
策能够在特定时期、特定条件和环境下对最需要干预的群体给予有力支持。
与非留守儿童比较，留守儿童孤独感更强烈、对父母的思念更迫切。课题组
对留守儿童安全问题的研究显示，外出打工父母对留守儿童关注的头等大事是儿
童安全。田野调查发现：与非留守儿童比较，留守儿童发生安全事故的可能性更
大：其一，父母不在孩子身边，孩子生活学习缺乏父母及时关注和关心，孩子安
全缺乏有效的预防机制；其二，父母外出后，留守儿童一旦出现安全事故，家里
缺乏有效的应急机制。
总之，与非留守儿童比较，儿童心理健康和安全问题是留守儿童发展中最脆
弱的两个方面。因此，留守儿童政策不仅要针对留守儿童中的“特殊群体”，还
应当重点关注留守儿童心理健康和安全保护问题。目前，一些地方制定的留守儿
童政策虽然提到了留守儿童心理和安全问题，但它们所采取的对策只是针对所有
17
农村儿童，其政策干预的焦点没能考虑留守儿童群体的特殊需求。
政策制定与政策实施（implementation）不可分割，一个好的政策能否发挥效用，关键在于政策实施。在中国农村义务教育“以县为主”管理体制下，县级
政府在留守儿童发展中扮演重要角色。课题组在调查中发现，很多县还没有制定
针对留守儿童教育与管理的政策，对留守儿童的关爱仅仅停留在文件中和口号
上。
导致留守儿童政策落实不到位可能有两个原因：第一，留守儿童政策实施缺
乏有效评估机制；第二，留守儿童政策实施缺乏财力保障。这两个因素共同导致
某些地区在关爱农村留守儿童方面缺乏激励，留守儿童政策实施力度不大。从政
策评估机制看，目前对地方政府官员业绩评估或者对教师年度考核中，是否关爱
留守儿童以及关爱留守儿童的成效还没有成为一项评估指标。由于缺乏类似考核
评估制度，大多数人对留守儿童的关注主要依靠良心和道德。换言之，对农村留
守儿童的关爱和干预缺乏制度规范和硬性约束。由于激励机制没有建立起来，政
府、个人和社会关爱留守儿童不能成为自觉行动，由此导致有些地区对留守儿童
的关爱浮于浅表。
课题组调查发现：（27.4%）的留守儿童认为教师对其关心不够，上述比例
高于非留守儿童（22.7%）；从老师家访的情况看，大约45%的留守儿童认为老师从不家访，相对而言，老师对非留守儿童家访的比例更高一些。对广大教师、
学校和社区人士来说，关爱留守儿童意味着资源投入——精力、时间、经费和物
质设备等。目前，各级财政还没有为留守儿童关爱和支持活动提供专项经费。缺
少制度化支持和激励，学校和教师关爱留守儿童活动难以持久、难以深入。
农村教师对留守儿童的关爱固然与个人素养和职业道德有关，但农村教师自
身的生存状态导致农村教师在照顾留守儿童方面力不从心、自顾不暇。课题组对
18
?中西部六省农村教师调研表明，农村教师工作压力大、兼课现象十分普遍。村
小教师平均每人兼课4.5门，乡镇小学教师兼课1.67门。教师兼任科目的类型越多，其花费的时间和精力也越多。此外，从农村教师工资福利、生活压力、工
作环境等方面看，农村教师生存状况不容乐观。如果缺乏外来支持和资源投入，
如果农村教育和农村教师生存状态没有根本改善，以农村教师疲惫之师何以担当
照顾和关爱留守儿童的重任？
规模庞大的农村留守儿童是中国义务教育发展中出现的新鲜事物，它也是中
国工业化和城市化发展过程中必然要面对的问题。农村留守儿童对现有义务教育
管理体制、财政体制和学校教育模式提出了新的挑战。如何建立学校和教师关爱
留守儿童动力机制，显然需要从教育制度和政策上寻求突破。
调研组发现，极少数农民工外出打工后，数年不回家，对孩子的学习和生活
不闻不问；有的家庭夫妻双方感情不和，一走了之，将几个孩子扔给爷爷奶奶。
父母对子女的爱、父母对子女的抚养责任是每个公民应该履行的义务。
当前，关爱留守儿童几乎主要由学校和教育部门担当责任，留守儿童父母、
监护人和社区参与力度不够。留守儿童与非留守儿童的最大区别是留守儿童因亲
情缺失，导致身心发展受到一定程度影响，这种不利影响如果得不到有效控制，
它将对儿童健康成长带来严重后果。社会各界对留守儿童的关爱固然必要，但这
都不能替代父母对子女的影响，孩子最需要的还是父母的亲情和温暖。
进一步调查发现，留守儿童监护人身体状况、教育程度、教养方式等因素对
留守儿童健康成长有很大影响。相对非留守儿童，留守儿童监护人教育程度普遍
不高、家庭农活重。特别是那些交给祖辈托管的留守儿童，监护人的身体状况也
?雷万鹏等. 从生存阶段向发展阶段转型：中西部六省农村教师队伍建设调研报告. 教育部师范司咨询报告。2006年6月。
19
对儿童家庭教育带来不利影响。监护人教育程度不高，辅导孩子功课勉为其难。
从监护人教育程度看，留守儿童监护人是小学及小学以下教育程度者高达
38.5%。这对留守儿童学习和成长显然不利。最后，监护人的教养态度和观念也很重要。访谈中发现，部分监护人认为，孩子教育主要是管好生活和身体、不生
病。至于孩子的心理发展和品行问题，监护人表示无能为力；此外，部分“代理
家长”照顾孩子不细心、不周到，他们甚至不知道孩子读书的年级、班级，监护
人与学校教师的沟通普遍不够。
完整的教育包括学校教育、家庭教育和社会教育。任何一种教育形式各有所长，相互补充。乡土社会中，民俗风情、礼乐仪式、伦理道德等对留守儿童社会
化、审美情趣和心理发展有重要影响。比如：社区在留守儿童信息搜集、兴办“留
守儿童活动中心”、组织丰富多彩的文化娱乐活动方面有自身优势，但目前社区
的功能还没有充分发挥出来。相比学校和教育部门，社区对留守儿童的影响还很
不够。
在五省调研中，我们发现当地农村留守儿童基本信息还不完备。比如：每个省到底有多少留守儿童？双亲外出与单亲外出打工分别占多少？离异家庭留守
儿童数量和比例？农村留守儿童的区域结构、性别结构和年龄结构如何？未来留
守儿童数量和结构变动趋势如何？农村留守儿童家庭结构和亲属关系？目前，获
取有关留守儿童的信息主要依靠教育部门。但是，农村人口频繁流动，学校教师
不可能追踪和收集有关本村、本乡镇所有留守儿童异动的信息。此时，当地政府
和社区应当建立留守儿童家庭调查信息。
田野调查发现，有些社区没有建图书室和文化室，但是在学校附近却存在大量网吧和游戏室。良好的社区环境对留守儿童健康成长非常重要；不良的社区环
境对留守儿童的消极影响不可小视。由于学校教育、家庭和社区教育存在脱节、
甚至相互冲突的现象，学校教育的积极效果大打折扣。正如很多农村教师坦言：
“5<2”（即5天学校教育产生的积极效果抵不上2天校外教育的消极影响）。>
儿童学习、安全、身体健康、营养为生、心理发展等方面的责任几乎都推给
20
学校和老师。教育部门和学校承担了“无限责任”、家庭和社区缺乏深度参与，
这是当前留守儿童关爱活动中的一个误区；在构建立体式留守儿童关爱网络中，
学校、社区和家庭缺乏制度化沟通渠道，三者在留守儿童成长中的功能没有充分
发挥。中国留守儿童政策设计和实施应当正在建构学校、家庭、社区立体关爱网
络中进行创新。四川青神、湖北宜都等地经验值得参考。
通过对五省留守儿童实证研究及对留守儿童政策文本分析，课题组从两个方
面对提出留守儿童政策建议：（1）政策选择；（2）运作模式。“政策选择”着力于宏观思考；“运作模式”偏重实际操作。
（1）国家统计局和相关部门应当设立留守儿童信息专项调研指标，每年定
期搜集留守儿童基本信息，包括：儿童数量、性别比例、地区结构、入学情况、
家庭背景等信息，建立全国性留守儿童信息库；
（2）在国家相关部门统筹下，各省市、县（乡）和学校建立本区域内留守
儿童信息库；
（3）组织多学科专家，在农村人口流动密集区域对留守儿童进行跟踪研究。
在全国建立数个留守儿童观察点，搜集、积累留守儿童成长与发展的系统化信息。
为政府决策以及学术研究提供坚实基础。
留守儿童是一个分化的群体。留守女童、小学阶段留守儿童、离婚家庭、单
21
亲家庭、双亲外出家庭以及经济特困家庭留守儿童属于留守儿童中的“弱势群体”
或“特殊群体”。这些留守儿童的健康成长尤其应当引起人们关注。专家和学者
研究应当对这些特殊群体的人格发展、心理健康和人生安全等方面予以专门研
究；各级政府和学校应当对这部分家庭的留守儿童给予特殊关注和干预。
重视家长对儿童的监护责任，建议在《未成年人保护法》和相关法律法规中
突出父母亲情的重要性，相关部门要出台保护儿童享受父母亲情和关爱的明确条
文，并制定强制措施，保障儿童身心健康发展。
县级政府在留守儿童发展中应该担负主要责任。建立公安、教育、劳动、卫
生、农业、民政等部门分工合作、相互协作的工作机制。为留守儿童健康成长建
构立体式社会保障网络。由政府牵头，以教育为主体，民政、共青团、妇联等参
与，以条件较好学校为载体建立区域性的“留守子女关爱教育中心”，让留守子
女以学校为中心，在学校的管理组织下，开展健康有益的活动，让留守子女健康
快乐的成长。
（1）考虑到中西部地区农村学校困境和农村教师生存状态，可以考虑设立
留守儿童发展基金。经费主要来自各级财政，辅以社会捐资。通过“以奖代补”
方式激励农村学校和教师积极投身于关爱农村留守儿童活动中；
（2）建立教师与留守儿童“结对帮扶”制度；鼓励老师做孩子“代理家长”；
（3）为缓解留守儿童心理压力及其对父母的思念，农村学校应当开展丰富
多彩的校园文化活动；
（4）建立农村寄宿制学校经费保障机制。组织力量对农村寄宿制度学校教
师编制（包括生活管理员编制）、公用经费、住宿条件、食堂、盥洗设备等方面
进行测算，所需经费采取中央和地方财政共担的方式予以保障。
22
与非留守儿童比较，留守儿童发生安全事故的可能性更大：其一，父母不在
孩子身边，孩子安全缺乏有效的预防机制；其二，父母外出后，留守儿童一旦出
现安全事故，家里缺乏有效的应急机制。学校、社区和家庭在留守儿童安全保障
上建立责任机制。学校应加大对留守儿童安全保护教育；在儿童饮食、住宿、课
余生活、交友等方面给予全面关注和关心；社区和家庭配合学校做好留守儿童安
全防护工作。
动员社会各界热心人士加入到关爱留守儿童行动中。组建由“家庭教育讲师
团”、巾帼志愿者、青年志愿者、“五老”（老干部、老战士、老教师、老专家、
老模范）组成的志愿者队伍，组织他们深入留守儿童家庭，开展帮扶活动。
建设“留守儿童之家”和“留守儿童托管”、“托教中心”等留守儿童社
会服务机构，做到“八有”（即有牌子、有专人、有场地、有设施、有热线、有
制度、有志愿者队伍、有活动），开展学龄前教育辅导、校外学习辅导和全天
24小时家庭式管理；组织丰富多彩的文体娱乐活动。
鼓励社区人心人士与留守儿童结对帮扶，当孩子的“代理家长”。
基于前文分析，课题组尝试提出中国留守儿童关爱的基本模式是：
, “建立机构、加强领导”
, “政府主导、财政支持”
, “重点优先、分类帮扶”
, “学校为主、结对关爱”
, “社会参与、家庭支持”
, “指导督查、持续发展”
通过深入分析和比较，课题组认为四川省青神县关爱农村留守儿童的模式值
23
?得推荐，尽管该模式还存在一些不完善的地方。“青神模式”的基本特点是：
县里成立以县长为组长，副县长、妇联儿工委主任、副县长委副组长，政府
办、财政、教育、公安、民政等相关单位为成员的“青神农村留守儿童教育保护
工作领导小组”，各乡镇成立相应机构，加强对留守儿童教育保护试点工作领导。
（1）调查模底，建立卡档
由教育局负责对全县学校留守儿童进行调查摸底，建立留守儿童保护档案；
各乡镇、村社对留守儿童家庭进行调查摸底，建立一套留守儿童监护托管档案。
（2）部门配合、各司其职
县政府办负责牵头协调，各个部门分工合作。比如：财政安排留守儿童专项
经费；公安局负责1－2名驻校、驻村民警，每月指导到学校和村走访1次；民政局负责为村、组建立留守儿童亲情活动室等。
（3）社会参与、关爱援助
各乡镇成立农村留守儿童家庭保护站、援助站，对生活困难、家境贫困的留
守儿童及其家庭开展爱心援助；有条件的村组设立留守儿童亲情，开展亲子互动
活动。
（4）寄宿教育、心理辅导
教育部门负责改善寄宿制学校条件，开展丰富多彩的校园文化活动。
（5）制定方案、开展活动
围绕留守儿童工作目标，各责任单位制定相应计划、安排相应活动。
政府部门将留守儿童工作纳入重要议事日程；县财政加大投入力度，将留守
儿童教育保护工作经费纳入财政预算，安排专项工作经费。各乡镇和职能部门也
要投入相应经费。
? 具体内容参见：青神县人民政府：关于做好农村留守儿童教育保护试点工作的实施意见，青府[2006]7号。
24
25
范文四：中国公费师范教育政策分析
中国公费师范教育政策分析
一、前言
2007年3月国务院总理**在政府工作报告中指出在同年的九月份在教育部部属的六所师范大学（北京师范大学，华东师范大学，华中师范大学，东北师范大学，陕西师范大学以及西南大学）中实行师范生免费教育。政府工作报告中指出：就是要采取有力措施，把优秀的学生吸引到师范院校中来，把有才华的学生培养成优秀教师，就是要进一步形成尊师重教得浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业。
二、师范教育与公费师范教育在本文中的定义
师范教育在现今中国的定义包括三个层面：
（1）培养师资的专业教育，包括培养新师资的职前教育和培训在职师资；
（2）为人们在初、中等学校任职做准备的体制、机构和过程；
（3）为各级各类教育机构培养和培训师资的体制、机构，是一种专业教育。
师范教育包括为未来教师的职前教育和培训，对新老师的在职培训和在岗教师的在职培训。而这篇文章中所提及到的免费师范教育指的是对未来师资在高等院校的所受的四年本科教育。
三、利用政策分析理论剖析中国公费师范教育政策出台的背景、价值
1. 该政策成立背景
在市场经济的条件下，我国教育不均衡发展日益；农村的优秀教师又多流向城市，普通中学的优秀教师流向重点中学；另一方面，由于待遇低，且短时间内解决无望，偏远地区不少教师，纷纷要求改行，或到发达地区任教。在经济利益驱动下，不少师范院校的毕业生也不愿再回到农村从教，选择了留在在大城市。教育大计，教师为本。中小学教师队伍的整体素质和水平是教育发展的关键因素，培养造就一大批优秀教师是广大人民群众普遍关心的重要问题。为了实现中西部地区教育资源的可持续发展，在全国十届人大五次会议上，国务院总理**提出对教育部直属的六所高校实施师范生公费教育政策。采取这一重大举措，就是要进一步形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业；就是要培养大批优秀的教师；就是要提倡教育家办学，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者。
2. 公费师范教育政策的价值分析
价值选择包括应该做什么和不做什么，鼓励什么和禁止什么等。教育政策的价值选择是一个过程，包括目标的选择，手段的选择和结果的选择。例如，教育政策问题的认定，政策目标的确立，政策方案和手段的选定、政策评价标准的确立等等。
这是起源于师资在中国形成了结构性失衡。那就是在发达地区例如在北京，长江三角洲，珠江三角洲等地区汇聚了太多优秀的人才包括师资，而中西部地区如西藏，陕西等省份由于经济不发达的原因导致不能留住优秀教师，姑且勿论一些原本在北京，上海，广州和深圳等本地生源不会去这些不发达的地区做教师，就算很多西藏，陕西等本地生源在沿海地区受了不错的高等教育后也不愿因回到生源地。这样致使绝大多数优秀师资聚集在那么几个城市或地区，例如一些北京师范大学硕士毕业生宁愿留在北京教幼儿园，也不愿意去其他地方。这样导致恶性循环，本来该地经济已经不发达，请不到优秀的师资，发展教育成了问题，培养不了较为优秀的人才，没有知识，该地会越发贫穷，人才愈发不愿意过去发展。鉴于此，国家在2007年终于伸出宏观调控之手，重新制定了公费师范教育政策，因为教育是所有发展之根本。首先在部属的六所师范大学实行，原因有二，首先，因为这六所部属师范大学是中国师范教育的是教育界中的领头羊，先让最优秀的一些师资毕业后到不发达地区任教，让其尽快培养人才；其次，国家也想先看看在部分师范大学实验的效果，然后才决定是否应该在中国其他省属等师范高校执行。
免费师范教育政策的方案和手段就是，考上以上这六所大学教育专业后，可以免除四年
的学杂费，住宿费和给予生活费补助。但是有权利就有义务，义务就是：第一，毕业前以及协议服务期间内不能报考脱产研究生，可以考取在职研究生；第二，回生源地所在省份从事十年以上中小学教育。如未能履行这个义务，则需要退还所有在校四年的费用以及违约金。
四、结论与未来展望
设定一项教育政策之前，首先要价值定位，价值定位就是确定某一客观对象的价值系统的准确内涵和意义。具体来说，研究教育政策的价值定位问题，就是探讨和确定教育政策的基本价值特征，以及其基本价值特征的根源和在现实社会生活中得以存在的条件。至于本文所分析的政策是2007年在中国六所部属大学实行的公费师范生培养政策，它出台的原因是由于中国经济发展不均衡，导致绝大部分优秀师资集中在发达的地区，导致中西部较为落后的地区相当缺乏教师。鉴于这种情况，国家决定出台让部分师范生由国家出钱培养，毕业之后回生源地做至少十年的教书育人的工作。借此手段，希望能逐步概念中国落后地区的教育状况。
至于此政策是否真正能帮助到落后地区的教育，尚待商榷。因为公费师范教育仅仅实施了四年，2011年是第一批公费师范生毕业的时间，而且离他们毕业的时间也仅仅过去四个月，不能仅仅以一个签约率来判断此政策的合法性和有效性。也许，随着时间推移会出现一部分问题。例如，第一个问题，按照规定，如果是城镇生源的话，必须要先到农村教书两年，然后才能回城镇教书，而且要坚持至少八年，是否所有这些学生都愿意在些经济不发达地区待上十年，而且是最宝贵、最青春的十年时间？在别的读其他专业的学生在城市积累财富和开拓更广阔眼界的时候，他（她）们却要待在贫困山区？第二个问题，就是他们进修的问题，按照规定，一般来说，公费师范生读书期间和履行义务期间是不能报考全日制研究生的，只能考在职研究生，这就意味着十年时间他（她）们都不能读全日制研究生，而只能报考和修读在职研究生，而在职研究生的细化方案国家到目前还没出台，况且在职研究生是免费还是收费？如果收费，在农村和城镇教书的师范生能负担得起吗？如果要利用寒暑假修读，来回大学的路费又由谁负担？第三个问题，现在还没有一个统计数据可以说明2007年报读公费师范生的究竟有多少人是真真正正的城镇生源，因为按照规定公费师范生毕业后可以回本省选择一个城市或者城镇工作，如果当初报读这些公费师范教育的大部分是来自发达省份的城市，那么他（她）们毕业后，相信，会有大部分学生选择在该省份最发达或者较为发达的城市作教育工作，这样能真正帮助到落后和偏远山区吗？
政策下来了，是否能真真正正实现它的价值，达到当初设定的目的，暂时无法得知。这个需要长期的监察该制度的执行情况，作出不同程度的修正才行。
无论如何，这个政策是必须实行的，因为中国已经实行了**所期望的一部分了，就是先让一部分地区先富起来，现在，应该是全体富裕腾飞的时候，而要经济上去，要从最基本的教育着手，那要培养人才，提升整体中国人的素质。
范文五：2009年中国能源政策分析报告
20092
1
能源政策分析报告——2009年2月.................................................................................... 1 目录 ........................................................................................................................................... 2 一、宏观政策 .......................................................................................................................... 3
（一）完善公共财政体系 ............................................................................................. 3
（二）国务院制定扩大内需及产业振兴规划............................................................ 5
（三）支持和引导中小企业保持平稳较快发展 ....................................................... 8 二、煤炭政策 ........................................................................................................................ 13
（一）《全国矿产资源规划（2008-2015年）》发布........................................... 13
（二）安全费会计处理变更将增厚企业利润.......................................................... 14 三、电力政策 ........................................................................................................................ 20
（一）中国将部署海上风电规划和建设工作.......................................................... 20
（二）电价改革将加速 但电价短期或难上调 ........................................................ 21 四、石化政策 ........................................................................................................................ 23
（一）发改委再次降低成品油价格 .......................................................................... 23
（二）国家出台措施促进化肥行业发展 .................................................................. 25 五、相关政策 ........................................................................................................................ 27
（一）钢铁产业振兴规划原则通过 .......................................................................... 27
（二）钢铁业将受益于增值税转型 .......................................................................... 28
2
政策连线：《21世纪经济报道》 2008-1-7
在1月5日召开的全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人称，2009
年将是财政“十分困难”的一年，预计全国财政收入增幅明显下降，但财
政支出压力将会进一步加大。
政策评析：
伴随着中国经济高速增长时代的结束，中国财政收入增幅也一起步入
拐点。
在全球衰退以及中国经济出现产能过剩的条件下，中国开始扩大财政
支出来刺激经济，稳定就业。但是，政府一方面要扩大财政支出，另一方
面，也需要减免各种税费，为企业和消费者减轻负担，如降低房屋、汽车
等交易税费，提高出口退税，增值税转型(大约减少1200亿税收)等，因此，
财政收支紧张矛盾比较突出。不过，造成这样困境的原因是中国财政政策
长期以来在公共支出和社会保障方面所占比例较少，财政大多用于行政与
投资等。
在谢旭人部长的报告中，中国财政政策包括了短期目标和目光长远的
财政改革两个部分。所谓短期目标，当然是指为刺激经济服务，实施积极
的财政政策，扩大财政支出。这部分除了基础设施投资外，主要的内容是
降低税费，以刺激消费来拉动内需。
3
但是，中国财政支出的种种不合理现象主要是因为财权与事权的不匹
配造成的，而财政预算本身也亟须更多监管与科学预算。因此，中国在2009
年仍然需要加速推进财税体制改革，加速建立科学的财政体系，为中国经
济转型以及完善公共财政体系打下基础。
首先，改革行政架构以明确事权，建立合理的财政支持体系。目前的
中央、省、地级市、县、乡五层行政体制导致两个突出的问题，一是，从
机构数量和人员规模上讲，五级政府行政成本极高。另一个是，五级政府
格局中，最终大部分事权都是由多级政府共担的格局，在财政支出上出现
责任重点不清的问题，很容易出现对同一项公共服务重复提供或对某些地
区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象。
正是在这一行政架构下，一些基层政府的财权与事权出现了某种不对
等。这造成一些基层政府积极参与经济活动，缺乏增加民生支出的动力和
财力。同时，财力更好的更高级别政府乐于投资项目，注重地区GDP。因
此，如果，理顺和明确垂直管理部门与地方政府的权责关系，在财政分配
上可能更加清晰。还需要健全省以下财政转移支付制度，保障财政转移支
付体系的全面确立。
其次，强化中央转移支付。中国目前中央财政占财政收入的真实比重
约30%左右，比国际水平偏低。税收返还占中央对地方全部财政转移支付
的43%，但是，返还是以保证地方既得利益为依据，从而不利于缩小地区
差距，更不利于推进公共服务的均等化。未来中国需要缩小贫富差距、改
变城乡二元结构，需要扩大全社会的社会保障支出，这就需要强化中央转
移支付的能力，而不是通过税收返还政策延续和固化原有的利益分配格局。
最后，需要加强公共财政预算改革和管理。不仅要调整优化财政支出
结构，确保将有限的财力用于提供公共产品和公共服务，统筹解决城乡公
4
共资源和基础设施供给不足的矛盾。更重要的是，加强财政预算的透明度，
推进财政事务公开，完善监督机制，提高预算监督管理法规的操作性。
政策连线：：中国新闻网 2008-1-4
国务院总理**1日至2日在山东青岛考察时透露，国务院组织有
关部门正在制定扩大内需的十条规划和十个重要产业的调整和振兴规划。
**说，应对金融危机，我们要实施一揽子计划，把扩大内需、振
兴产业和科技支撑结合起来。国务院组织有关部门正在制定两大规划：一
是扩大内需的十条规划，将去年出台的扩大内需的十条措施进一步具体和
丰富；二是十个重要产业的调整和振兴规划，钢铁业和汽车业的规划已经
制定出来，其他规划正在加紧制定，这些规划既着眼于解决当前的实际问
题，又着眼于产业的长远发展，成熟一个，执行一个。此外，要把国家中
长期科学技术发展规划，特别是重大专项的实施同经济发展紧密结合起来，
为克服当前困难和促进长远发展提供科技支撑。
政策评析：
1、产业振兴有助于“保八”
总的基调是防止中国经济加速下滑，确保2009年中国经济增速在8％以上。和4万亿扩大内需政策一样，10大产业振兴计划的目的还是为了缓
冲世界金融危机对中国经济的影响。
事实上，2008年11月的一系列经济数据表明，中国经济的增速下滑
超出许多人的意料，产业振兴规划的制订十分及时。2008年11月，我国
5
进出口增速突然“跳水”：出口增速从上月的19.2％下降到-2.2％，进口增速从上月的15.7％下降到-17.9％。
出口回落直接拉低工业增速。2008年11月，全国规模以上工业企业
增加值同比增长5.4％，比上年同期回落11.9个百分点，比上月增速回落
2.8个百分点。11月份生铁、粗钢和钢材产量分别下降16.2％、12.4％和11％；汽车71.4万辆，下降15.9％。
工业增速下滑引发发电量下滑，2008年11月发电量下降9.6％，创出历史最大月度降幅。种种迹象显示，12月工业增速仍可能继续大幅下滑。
产业振兴的目的还是为了保八，经济增长如果达不到8％，失业问题会变得更加严重，还会带来一些社会问题，重要产业能否振兴，确实不只
是一个经济问题。
2、企业减负增收将成重要政策目标
在实施10大产业振兴规划中，降低企业负担、增加企业收入是要实现
的重要目标之一。无论是汽车、轻工还是钢铁、纺织，业界呼声比较一致
的是希望通过增加出口退税、降低或取消出口关税的办法来增加企业收入，
减轻企业负担。
以钢铁行业为例，国家已决定自2008年12月1日起，取消67个税号的钢材出口关税，包括所有热轧板卷、热轧中厚板、大型型材(包括大型H型钢)、大部分钢丝、所有焊管、有关税的合金钢板、合金钢窄带、合金钢
条杆等。这项政策将在三个月内见效，所以最快明年一季度开始，出口钢
材资源将出现环比增长的局面，对于缓解国内市场资源供给失调局面有重
大效果。
6
2008年12月以来，纺织业出口退税再次调高的呼声越来越高。这一
政策有望在纺织业产业振兴规划中实现。对利润微薄的纺织业来说，出口
退税调高或者降低1-2个百分点，都会对行业产生重大影响。
纺织业出口退税率上调3%或6%，将分别给2009年带来25.84%或者51.69%的利润增幅,对纺织服装行业尤其是出口型企业构成重大利好。
事实上，出口退税政策的调整在机电行业也已体现。从2009年1月1
日起，国家提高部分技术含量和附加值高的机电产品出口退税率。其中摩
托车、缝纫机等产品的出口退税率由11%、13%提高到14%。尽管调整的幅度不大，但对中国机电产业还是重大利好。
除了为企业减负增收外，企业融资难问题也将成为这次规划的关注重
点。银行一听说是纺织企业就不愿意给钱了。纺织企业最大的困难是来自
银行的信贷收紧。
3、产业内部整合或将加速
产业振兴规划出台后，中国产业内部可能会加速兼并与重组。中国企
业小而散的情况太严重了，许多领域都是如此，中国6.7万家茶叶企业，营业额还不如英国立顿公司一家。类似的例子还有很多。
早在2008年11月21日至23日，**总理在浙江、上海考察工作
时就曾指出，要大力推进企业兼并重组，鼓励企业做大做强，合理利用资
源，淘汰落后产能，提高产业集中度。
以钢铁业为例，在该行业的振兴规划中，“加快淘汰落后产能和提高产业集中度”将是政策目标之一。据中国钢协的统计，中国钢铁行业的落
后产能大约占到行业全部产能的40%。这些产量主要来自一些设备落后、
耗能高、污染高的小钢厂。按照08年中国钢铁产量4.9亿吨计算，这些小
7
钢厂在2007年为市场提供了大约1.9亿吨的产量。这些产量的淘汰自然为
高端产品的销售让出了空间。此外，钢协建议国家有关部门借此机会，出
台企业跨区域、跨所有制重组政策，以破除长期以来钢铁行业重组的体制
性障碍。钢协目前已经提出了详细的有关解决上述问题的政策建议，包括
利益分配的大致比例、地方和中央收益的分配等。
政策连线：工业和信息化部网站 2009-1-1
2009年1月1日,工业和信息化部发出《关于做好缓解当前生产经营
困难 保持中小企业平稳较快发展有关工作的通知》,要求各级中小企业管理部门要做好缓解当前生产经营困难,保持中小企业平稳较快发展有关工
作。
政策评析：
1、出台背景
2008年以来,各级中小企业管理部门面对全球金融危机,经济增长明显放慢等诸多不利因素影响,积极引导中小企业克服市场波动较大、生产成本
增加等困难,加快结构调整和发展方式转变,多数企业经受住了市场优胜劣汰的考验,继续保持了发展态势。但是,部分地区和行业中小企业生产经营
也出现了较大困难,特别是9月份以来,中小企业困难加剧,企业效益增幅下滑较快,亏损扩大,减产、停产和倒闭现象增多。对此,工业和信息化部下发此《通知》,要求各地中小企业管理部门坚决贯彻落实党中央国务院关于
扶持中小企业发展的一系列政策措施,充分认识保持中小企业平稳健康发
展,对拉动经济、稳定就业形势和扩大出口的紧迫性和重要性。《通知》要
求各级中小企业管理部门要坚定信心,迎难而上,积极应对。增强工作主动
8
性和预见性,预见要早,行动要快,积极配合有关部门,切实把解决中小企业困难,保持平稳较快发展作为当前中小企业工作的重中之重,切实抓紧抓好。《通知》是工业和信息化部贯彻中央经济工作会议,着力缓解当前中小企业和非公有制经济生产经营困难问题,保持平稳较快发展的又一重要举
措。
2、具体内容
一是着力缓解中小企业融资难担保难问题
《通知》要求各级中小企业管理部门要全面贯彻落实国务院关于解决
中小企业融资问题的决策部署,主动与财政、银监、银行等部门协调沟通,增加中小企业贷款规模,简化贷款程序,加大财政资金对企业贷款贴息和担
保机构补助支持力度,着重解决流动资金不足问题,帮助基础较好、有一定出口实力的中小企业尽快走出困境。要探索通过财政贴息和奖励等多种方
式,鼓励金融机构加强中小企业贷款机制和金融产品创新。要与工商和金融
等部门机构配合,积极开展股权质押、票据质押等形式贷款。推动扩大小额
贷款公司和村镇银行试点,发挥其解决中小企业融资的作用。要帮助和支持
符合条件的中小企业,积极开展中小企业集合发债的相关工作。要条件逐步
建立担保机构资本金补充机制,加大风险补偿,落实信用担保机构减免营业
税政策,各地要积极推进中小企业信用再担保机构设立与发展,完善风险分担与补偿机制,作好强化市场准入和指导监管等工作,进一步引导和发挥中小企业信用担保机构的作用,缓解中小企业融资困难。
二是着力帮助中小企业积极开拓市场
《通知》要求,要引导和帮助中小企业以显在、潜在的市场需求为导向,开发新产品、组织生产经营和技术改造,主动开拓和占领国内外市场。要以
办好“中国国际中小企业博览会”和 “APEC技术交流展览会”为契机,利
9
用现代信息技术等手段,建立灵敏的市场信息分析与预测机制,把握市场动态,多渠道、多层次、多样化组织和推动各类中小企业产品展览展销活动。
协调商务、工商等部门营造公平竞争市场环境,着力解决大型商场对国内自
主品牌产品要平等对待公平准入问题。引导企业加强市场营销和队伍建设,强化营销队伍的激励和约束机制,着力在企业信誉、服务、品牌和产品创新
上下工夫,强化营销管理,搞好市场定位,制定切实可行的营销策略,建立稳定的客户网络,搞好售后服务,引导消费,扩大市场。
三是着力推动中小企业结构调整,加快产业升级
《通知》要求,各地中小企业管理部门要大力支持有条件的企业抓住当
前有利时机,开展资本运营,利用境内外资本市场实施并购重组,进行产业链整合,提高资源优化配置能力和市场竞争力。各地中小企业发展专项资金
要重点支持产业集群龙头企业、骨干企业和技术创新型、劳动密集型、农
产品深加工等中小企业技术改造。要引导企业把创新、质量、品牌、信誉
作为企业的重点,增加研发投入和必要的引进,开展产学研结合,加大新产品、新技术开发和应用力度,提高自主创新能力,增强发展后劲。要大力推
动实施规范发展工业园区和产业集群,加大对产业集群龙头企业和公共服
务平台支持力度。鼓励支持中小企业走“专、精、特、新”发展和与大企
业协作配套的路子,支持发展创新型企业,鼓励创业投资企业投资高技术中
小企业。支持中小企业加快信息化建设,推进工业化与信息化的融合。要依
法淘汰关停能耗高、污染重、不具备安全生产条件、达不到环保要求的企
业。
四是着力推进管理创新,提高企业市场竞争力
《通知》要求,各地要切实把加强企业管理,作为解决当前企业困难的
重要措施。要引导企业练好内功,突出战略、营销、财务、风险和质量管理,千方百计增收节支,降低成本,靠管理求效益。要鼓励支持行业协会等组织
10
的“送管理、送咨询、送服务”活动,帮助中小企业开展多种形式企业管理
咨询服务。要大力实施品牌战略,积极培育产品、企业和区域品牌,支持有条件的企业和产品争创国际知名品牌。要以信息技术应用为重点,在产品设计开发、生产制造、物资采购、市场营销等环节,积极采用现代信息技术和
现代管理技术。要积极引导企业开发人力资源,加大对职工的职业技能、现
代知识的培训,着力提高经营者和职工素质。要引导中小企业结合生产经营
的特点,培育具有本企业特色的企业文化,发挥职工在克服生产经营困难中
的积极性、智慧和创造力,坚定信心,迎难而上,促进平稳发展。
五是创造良好的政策和市场环境,完善社会化服务体系建设
《通知》要求,要全面落实国务院关于促进中小企业发展的一系列政策
措施,积极配合有关部门狠抓落实。进一步落实《中小企业促进法》和“非公经济36条”相关配套政策,公平和规范非公有制经济在市场准入等方面
的政策措施。要主动配合有关部门,加大对企业负担的专项治理力度,取消不合理的行政性收费项目。要结合中小企业信用体系建设,引导企业强化信用意识,健全信用制度,建立信用自律机制。研究建立适合本地中小企业特
点的信用信息征集、评级、发布制度以及失信惩戒机制。要以建立公共服
务平台为重点,推动中小企业社会化服务体系建设,引导和支持各类创业辅
导、人才培训、融资担保、管理咨询、信息服务、市场开拓等服务机构转
变观念,加强服务能力建设,提高服务质量。
六是全力维护企业正常生产经营,千方百计保持社会就业形势稳定
《通知》要求,要采取有效措施,积极主动配合有关部门,加强对中小企业指导和服务,切实保障国家出台的各项中小企业政策措施落实到位。要区
别情况,突出重点。除依照国家产业政策必须淘汰关闭退出的企业外,要千方百计减少企业停产、关闭和破产,千方百计帮助企业解决实际困难,帮助企业渡过难关,尽量不裁员、少裁员。要配合有关部门对关闭和停产企业的
11
职工妥善安排,努力帮助职工实现再就业。加大对创业的政策扶持与服务,鼓励和支持创办小企业,不断开发新岗位,千方百计扩大就业。积极引导减
产或停产的企业加强设备检测和维修,大力开展技术培训,为恢复正常生产经营做好各项准备工作。
《通知》还要求,各地中小企业管理部门要深入贯彻落实科学发展观,切实履行职责,进一步强化服务意识,主动上门,深入困难企业了解情况,及时发现解决倾向性、苗头性问题,高度重视企业稳定工作。要主动与相关部
门沟通,加强协调配合,及时解决企业实际问题。要急事急办,特事特办,提高效率。要加强对中小企业运行监测预警分析,适时发布市场变化、产品供
应、生产能力、发展趋势、价格变化等信息,为中小企业做好信息服务。各
地要将中小企业发展变化和工作进展情况及时上报工业和信息化部。
12
2008-2015
政策连线：新华社 2009-1-7
为推进矿产资源可持续利用，提高矿产资源对经济社会保障能力为目
标的《全国矿产资源规划(2008-2015年)》，由国土资源部于1月7日正式发布，规划内容主要包括找矿和矿产生产两个主要目标。
2008-2015
新增查明煤炭资源储量2008-2010年 2100-2400亿吨 找矿目标 新增查明煤炭资源储量5000亿2011-2015年 吨
煤炭产量达到29亿吨以上，地2010年 面抽采煤层气50亿立方米 矿产生产目标 煤炭产量达到33亿吨以上，地2015年 面抽采煤层气100亿立方米。
资料来源：世经未来整理
另外，规划还将促使矿产资源合理利用与保护水平明显提高，矿山地
质环境和矿区土地复垦状况明显改善。
政策评析：
通过规划目标可以看出，未来国内能源结构仍然以煤炭为主，煤炭仍
将保持在能源结构中的主体地位。可以预见，该《规划》将有利于煤炭行
业的发展。
13
首先，有助于平抑煤价波动，稳定煤炭市场。近年来国外能源市场非
常不稳定，国际煤炭、原油价格在08年均出现暴涨暴跌。而我国目前还没有建立煤炭战略储备机制，有效应对资源供应中断和重大突发事件的预警
应急能力弱。08年上半年，全国范围出现了大面积的“煤荒、电荒”，而
到了下半年，煤炭却严重滞销。建立煤炭战略储备已成为稳定国内煤炭、
电力市场的当务之急。如果能够建成，能避免国内市场受国外能源市场波
动的负面影响，平抑受市场供求变化出现的煤价大起大落局面，稳定国内
煤炭供求市场。
其次，有利于加快行业整合步伐。小煤矿的乱采滥挖、部分矿主囤积
居奇、掺假使坏等因素一直是我国煤炭行业发展中的顽疾。此次《规划》
要求优化煤矿布局和产业结构、引导资源向大型现代化煤矿企业集中，促
进形成集约、高效的煤炭资源开发格局，正是国家煤炭资源整合政策的延
续。该规划进一步明确了政府在煤炭资源整合方面的目标和方向，受此政
策影响，上市公司并购重组整合煤炭资源步伐在未来将进一步加快。
再次，特种煤、稀缺煤种龙头企业或成最大受益者。我国煤炭资源总
量虽然丰富，但作为钢铁工业重要原料的炼焦煤储量仅占我国煤炭总储量
的26.3%，而其中最优质的强粘结性的肥煤和焦精煤合计储量仅为947.18
亿吨，占煤炭总储量的9.34%；同时，炼焦用煤还受灰、硫、磷等有害成分及可选性影响，实际可使用量更少。目前，由于盈利空间大，焦精煤等
稀缺煤种生产企业中存在大量的中小型企业。《规划》中首次明确提出对
特种煤、稀缺煤的保护性开发和合理利用，势必将加大中小型煤炭生产企
业的关停力度，减少焦煤产量，在对相关煤种价格形成价格支撑的同时，
提升大型龙头企业所占市场份额，
14
政策连线：新浪网 2009-1-5
财政部于2008年12月26日发布《财政部关于做好执行会计准则年报
工作通知》，提到：高危行业企业按照规定提取的安全生产费用，应当按
照《企业会计准则讲解(2008)》中的具体要求处理，在所有者权益“盈余公积”项下以“专项储备”项目单独列报，不再作为负债列示。煤炭企业
在固定资产折旧外计提的维简费，应当比照安全生产费用的原则处理。
计提时
借：制造费用（归集到营业成本） 借：利润分配——提取专项储备
贷：长期应付款 贷：盈余公积——专项储备 使用时 1、形成费用
借：长期应付款 借：管理费用
贷：银行存款等 贷：银行存款等
借：盈余公积——专项储备
贷：利润分配——未分配利润 2、形成固定资产 （1）购建时
借：在建工程 借：在建工程
贷：银行存款等 贷：银行存款等
借：固定资产 借：固定资产
贷：在建工程 贷：在建工程
借：长期应付款 借：盈余公积——专项储备
贷：累积折旧 贷：利润分配——未分配利润 （2）提折旧时
无需计提折旧 借：制造费用（归集到营业成本）
贷：累积折旧
维简费的会计处理比较 原会计处理 新会计处理 计提时
借：制造费用（归集到营业成本） 借：利润分配——提取专项储备
贷：其他应付款——维简费 贷：盈余公积——专项储备 使用时 1、形成费用
借：其他应付款 借：管理费用
贷：银行存款等 贷：银行存款等
借：盈余公积——专项储备
贷：利润分配——未分配利润 2、形成固定资产
15
（1）购建时
借：在建工程 借：在建工程
贷：银行存款等 贷：银行存款等
借：固定资产 借：固定资产
贷：在建工程 贷：在建工程
借：其他应付款——维简费 借：盈余公积——专项储备
贷：资本公积 贷：利润分配——未分配利润
（2）提折旧时
借：制造费用（归集到营业成本） 借：制造费用（归集到营业成本）
贷：累积折旧 贷：累积折旧
资料来源：世经未来整理
政策评析：
1、新会计处理的实质及新旧差异
新规定的安全费用看似从利润分配中提取，其实没有实质意义，它主
要起一个核算安全费用总额和使用额的数量，安全费用对业绩的影响在使
用时体现，而原规定在计提时影响业绩。
新规定在形成费用时，直接走管理费用，形成资产时，未来按照折旧
标准逐年提取，走成本科目。因此，该会计科目处理的实质是实报实销，
即按照实际发生额作为当期费用（形成固定资产的，今后按照折旧额逐年
摊入成本），则国内的上市公司的会计处理规则就跟香港接轨。
与原有会计处理的区别：原来是先计提，后支出，现在是实报实销。
在原来的会计处理下，煤炭公司大量计提安全费用（最高的提取标准达到
50元/吨），而实际使用额远小于该数目。就形成了报表业绩小于实际业
绩两种情况。新的会计处理更符合国际标准，使企业的报表业绩与实际业
绩更吻合。
安全费用 计提时影响 使用时影响 维简费 计提时影响 使用时影响
16
资料来源：世经未来整理
2、会计科目变更对财务的影响
（1）会计科目变更对业绩的影响
通知中提到煤炭企业固定资产折旧外计提的维简费应当比照安全生产
费用的原则处理（不包括计提的转产基金和环保基金），我们这里分析安
全费用和维简费会计处理变更对业绩的影响（注意：新会计处理对企业所
得税无影响，企业仍然按照安全费用和维简费的原计提标准扣除）。
总体来看，安全费用和维简费的会计调整都增加业绩，其中：
安全费用会计变更对净利润影响为：资本性支出+未使用部分-资本性支出的年度折旧，或者原标准计提数-费用性支出-资本性支出的年度折旧。
维简费会计变更对净利润影响为：资本性支出+未使用部分，或者原标
准的计提数-费用性支出。
?安全费用会计处理变更影响业绩差异
原规定对业绩的影响为按照原煤产量的计提数。可以进一步划分为三
个部分：费用性支出，资本性支出，未使用部分新规定对业绩的影响为安
全费用的费用性支出、资本性支出的年度折旧。
两者的差异（对净利润影响）：资本性支出+未使用部分-资本性支出的年度折旧，或者原标准计提数-费用性支出-资本性支出的年度折旧。
?维简费会计处理变更影响业绩差异
17
原规定对业绩的影响为按照原煤产量的计提数。可以进一步划分为三
个部分：费用性支出、资本性支出、未使用部分。新规定对业绩的影响为
维简费的费用性支出（原政策的资本性支出也是逐年计提折旧，这个与安
全费用有差别）。
两者的差异（对净利润影响）：资本性支出+未使用部分，或者原标准
的计提数-费用性支出。
（2）会计变更对资产负债表的影响
?追溯调整时，负债减少，权益增加
追溯调整时，安全费用和维简费对应的长期应付款和其他应付款应调
整为零，负债减少，权益相应增加，权益增加的金额为长期应付款和其他
应付款减少的金额。当然，还涉及到固定资产、累计折旧和存货等科目，
调整起来比较复杂。结论是：固定资产净值增加，累计折旧减少，存货减
少。
?新会计调整后
计提时：对资产负债表没有影响
因为提取时不走长期应付款和其他应付款科目，只是在利润分配和盈
余公积之间结转。因此对资产负债表没有任何影响。
使用时：
新会计规定安全费用逐年计提折旧，不同于安全费用以前一次性全额
计提折旧，对固定资产净值和累计折旧的影响没有以前大。维简费以前和
未来都是逐年计提折旧，对固定资产净值和累计折旧的影响与以前一样。
18
使用的同时，需要结转盈余公积的计提至利润分配，属于在权益类科
目之间结转，对公司的净资产也没有影响。
此外，通过损益表间接增加了权益。由于新会计处理增加了净利润，
相当于比以前增加了公司的净资产。
综上所述：资产增加，负债减少，净利润增加，权益增加。因此，资
产负债率降低，资产报酬率和净资产收益率的变动则取决于各自增加的幅
度，但总体将呈现增长。
19
政策连线：新华网 2008-1-16
中国国家发展改革委副主任、国家能源局局长张国宝15日表示，国家有关部门将对海上风电的规划和建设工作进行部署。张国宝在海上风电建
设会议上指出，东部沿海特别是江苏等沿海滩涂及近海具有开发风电的良
好条件。做好海上风电建设工作，对于推动中国风电发展，更好地促进沿
海地区经济社会可持续发展，有效应对气候变化具有十分重要的作用。
政策评析：
中国拥有十分丰富的近海风资源，近海10米水深的风能资源约1亿千
瓦，近海20米水深的风能资源约3亿千瓦，近海30米水深的风能资源约4．9亿千瓦。我国海上风能的量值是陆上风能的3倍，具有广阔的开发应用前景。
中国风电装机已经突破1000万千瓦，但都是陆上风电。中国首个大型
海上风电项目——上海东大桥海上风电项目已经开始施工，标志着我国发
展海上风力发电取得实质性突破。目前，一些企业在江苏沿海进行风能资
源测量、场址调研和施工方案研究。
张国宝表示，近期要抓紧选择几个建设条件较好的场址，尽快落实国
土、海域利用规划和环保影响评价，完善测风和资源评价，明确开发投资
20
企业，加快推进有关前期工作，按照国家有关政策和规定做好海上风电开
发建设工作。在政府的大力支持下，预计未来我国海上风电事业将蓬勃发
展。
政策连线：中国政府网 2008-1-12
１月8-9日，2009年电力监管工作会议在北京召开。会议指出，随着
电力市场供需趋向宽松，原来在电力高速发展时期掩盖的一些问题逐步显
现，将倒逼电价改革加速推进。从长期看电价总水平将小幅平稳增长，但
短期电价受供求影响有可能微降。
政策评析：
1、今年用电量将再下降
受经济环境变化的影响，2008年10月以来，我国电力供需矛盾从供应紧张转变为一时性的需求不足。2009年全社会用电量、发电量和机组利用小时将继续下降，加之煤电价格矛盾未得到合理解决，电力企业经营困
难增加。
国家电监会公布的全国用电数据显示，2008年全国发电厂方面的投资为2878.73亿元，同比下降10.78%，核电、风电投资额同比猛增71.85%
和88.10%。
2、电价改革成重中之重
21
国家电监会此次最引人瞩目的在于明确表态将推进电力体制改革，推
动电价改革。据电监会表示，未来要加快包括区域电力市场建设，积极推
动大用户直接交易。
目前五大发电集团一直没有和煤炭企业签合同，就是在等待电价改革
的良机。而包括广东在内的全国多个省份的发电集团煤炭库存量都非常高，
但电力的需求却在减少，所以发电企业会继续坚持和煤炭企业谈判，以及
反映情况，要求改变目前的计划电、市场煤的矛盾。
未来电价改革一是推动“直供电”，这样就使得电厂不用完全受制于
电网。第二是在目前的电价体系中引进一些新的品种，给予电厂适当的保
护。
3、电价短期难以上调
国家电监会价格与财务监管部副主任黄少中表示，电价改革将加速推
进，从长期看电价总水平将小幅平稳增长,但短期电价受供求影响有可能微降。
从2009年电力供需呈明显的供过于求态势可以看出,短期看电价难以上调反而有可能下降。从2010年开始,随着经济复苏,电力需求回升,供求
关系有可能出现变化,电价将有上升的空间。
22
政策连线：发改委网站 2008-1-14
国家发改委2009年1月14日晚发布通知，根据《国务院关于实施成
品油价格和税费改革的通知》精神及完善后的成品油价格形成机制，结合
近一段时间国际市场油价变化情况，决定再次降低成品油价格。汽油、柴
油供应价格每吨分别下调140元和160元，调整后的汽油、柴油供应价格
分别为每吨5440元和4810元。
各地汽油、柴油最高零售价格和最高批发价格等额下调。合同约定由
供方配送到零售企业的，最高批发价格按最高零售价格倒扣300元确定；合同未约定配送的，最高批发价格由各省（区、市）价格主管部门在300元的基础上，再考虑运杂费因素确定。当市场零售价格降低时，批发价格
也要相应降低，保持批零价差不小于300元。成品油批发企业可在不超过
最高批发价格的前提下，与零售企业协商确定具体批发价格。
对符合资质的民营批发企业最高供应价格，按最高零售价格扣减400元确定。当市场零售价格降低时，对民营批发企业的供应价格也要相应降
低，保持价差不小于400元。具体供应价格可在不超过最高供应价格的前
提下，由供需双方协商确定。
政策评析：
23
1、降价符合市场预期
自2008年12月19日下调成品油价格以后，国内成品油价格仍大幅高
于国际市场，上次调价幅度并没有到位。此外尽管近日国际原油价格因巴
以冲突有所波动，但总体来看仍在下行，此次短时间内的两次降价主要为
了进一步缩小国内外差价，完全符合市场预期。
2、降幅较小 显示谨慎态度
相比上个月大幅下调汽、柴油每吨900元和1100元的幅度，此次调价幅度稍显谨慎。此外由于近日中石油，中石化两大公司都为了争夺市场，
在众多省市频频降价促销，其累计降价幅度已超出此次降价幅度，我们认
为此次降价将缩减两大油企继续降价的空间，但对其业绩影响有限。
3、利于与国际市场接轨 且符合当前扩大内需的政策取向
我国成品油价格实行与国际市场原油价格有控制地间接接轨，它是以
一定时期内国际上几种原油价格的平均水平为基础，加上国内平均加工成
本、税金和适当利润确定的。为了避免国际市场油价剧烈波动导致国内油
价频繁调整，机制参考的国际市场原油价格是连续一段时期相关油种综合
平均价格。也就是说，国际市场某种原油某一天或某几天价格变化较大时，
国内成品油价格不会调整，只有当国际市场相关油种一段时间内综合平均
价格变化超过一定幅度时，国家才会相应调整国内成品油价格。因此，国
际市场一地原油期货价格的变化不会同时、同幅直接地反映到国内，引起
我国成品油价格每天变化。
这次下调成品油价格，是由于2008年12月19日以来国际市场原油价格进一步回落，按照完善后成品油价格机制运行做出的决定。成品油价格
24
下调，客观上会减轻用油企业和消费者负担，对促进汽车工业发展也具有
积极作用，符合当前扩大内需、刺激经济增长的政策取向。
政策连线：工业和信息化部网站 2008-1-24
日前，国家发展改革委、财政部联合发出通知，推进化肥价格改革，
建立以市场为主导的化肥价格形成机制。主要内容包括：一、取消化肥价
格限制政策。自2009年1月25日起，将国产化肥出厂价格、除钾肥外的进口化肥港口交货价格由政府指导价改为市场调节价。化肥批发、零售价
格继续实行市场调节价。取消对已放开的化肥出厂价格实行提价申报、调
价备案、最高限价以及对化肥流通环节价格实行差率控制等各项临时价格
干预措施。继续对一般贸易进口钾肥价格实行适度监管。二、落实好促进
化肥生产流通的各项优惠政策。三、采取综合措施保持化肥市场稳定。综
合运用进出口调节、储备调控、协调调运、市场监管等手段，保障化肥供
应，保持市场稳定。四、完善农资综合补贴调整机制。五、加强化肥市场
价格监测和监督检查。六、做好组织落实工作。
政策评析：
1、短期影响
价格管制放开将提高市场对氮肥、磷肥价格涨幅的预期，企业可以按
照市场规律正常组织生产经营活动，根据市场供求及成本变化情况及时调
整价格，增加生产经营灵活性，更好地参与市场竞争，有利于促进化肥行
业持续健康发展。有数据显示，每年2月化肥价格环比均实现了上涨，其主要原因在于春耕的到来使得化肥需求旺盛。在国家放开了氮肥、磷肥的
价格管制后，市场对今年2月国内化肥的价格的涨幅预期更加强烈。但由
25
于2008年国内化肥行业积压的库存量较大，从而使得2月的化肥价格上涨将受到一定的压制。
2、长期效应
目前国内化肥行业仍存在结构不合理、价格形成机制和经营体制不适
应等问题，上述措施的出台将进一步优化化肥产业结构、促进产业升级，
理顺化肥价格形成机制、推进价格市场化改革，促进化肥供需平衡、保障
化肥稳定生产和供应。在政策的推动下，化肥行业有望逐步走出困境，化
肥生产供应将基本保持稳定，从而将有利于化肥用煤需求的稳定增长。
26
政策连线：中国证券网 2008-1-14
1月14日国务院召开常务会议，审议并原则通过钢铁产业调整振兴规
划。会上强调，加快钢铁产业调整振兴，必须以控制总量、淘汰落后、联
合重组、技术改造、优化布局为重点，推动钢铁产业由大变强。一要统筹
国内外两个市场。落实扩大内需措施，拉动国内钢材消费。实施适度灵活
的出口税收政策，稳定国际市场份额。二要严格控制钢铁总量，淘汰落后
产能，不得再上单纯扩大产能的钢铁项目。三要发挥大集团的带动作用，
推进企业联合重组，培育具有国际竞争力的大型和特大型钢铁集团，优化
产业布局，提高集中度。四要加大技术改造、研发和引进力度，在中央预
算内基建投资中列支专项资金，推动钢铁产业技术进步，调整品种结构，
提升钢材质量。五要整顿铁矿石进口市场秩序，规范钢材销售制度，建立
产销风险共担机制。
政策评析：
我们认为加大淘汰落后产能力度对钢铁产业振兴作用相对明显。目前
国内钢铁业产能超过6亿吨，并随着新增产能释放09年行业产能利用率将
会继续下降，供给压力增加。据称，此次钢铁产业振兴规划将修订原来的
产业政策，对淘汰落后产能的标准也有望提高，如能切实加大淘汰力度则
可以大大改善未来钢铁业供需结构。不过由于淘汰落后产能事关钢铁企业
27
尤其是民营小钢铁企业的生存，并影响地方税收财政，近年来各地执行情
况并不乐观。因此，此次规划中国家将建立什么样的落后产能退出机制和
落后产能淘汰问责制来鼓励淘汰落后，落实政策实施情况，将是我们在规
划具体细则出台后将要关注的焦点问题。
总体来讲，此次钢铁产业振兴计划将有助于维持国内市场稳定，保障
钢铁企业的利益；长期来看，也有助于化解我国钢铁产能过剩、集中度低
等突出矛盾。
钢铁产业作为国民经济的支柱产业，关联度广泛，产业规划的出台不
仅利好本产业的长期发展，而且对相关产业影响明显。煤炭行业与钢铁关
联度较大，其需求量有望随着钢铁行业景气度的回升而增加。
政策连线：中国新闻网 2008-1-1
国务院总理**近日主持召开国务院常务会议，决定自2009年1月
1日起，在全国所有地区、所有行业推行的增值税转型改革，其主要内容
是：允许企业抵扣新购入设备所含的增值税，同时，取消进口设备免征增
值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策，将小规模纳税人的增
值税征收率统一调低至3%，将矿产品增值税税率恢复到17%。
除修改了部分税率以外，本次增值税改革的重点是允许企业抵扣新购
入的设备所含的增值税，这意味着增值税从生产型向消费型的转型，即将
增值税进项税的抵扣范围扩大至固定资产投资，从而很好地避免了重复征
税。
28
需要说明的是，此次增值税转型改革的对象是增值税一般纳税人，而
规模小、财务核算不健全的小规模纳税人（包括个体工商户）增值税负担
不会因转型改革而降低。为了平衡小规模纳税人与一般纳税人之间的税负
水平，促进中小企业的发展和扩大就业，本次税改对小规模纳税人将不再
区分工业和商业设置两档征收率，将小规模纳税人的征收率统一降低至3%。
政策评析：
1、短期收益
一方面，钢铁行业作为固定资产投资中设备、工器具占比较高的行业，
增值税转型后，其业内企业将获得切实的好处，最直接表现为企业税负的
减少，现金流的改善，此外对企业的利润增长也有一定的积极影响。在当
前钢铁行业面临较大困境的情况下，这一转型方案的实施将有利于行业经
营状况的改善，同时也可鼓励企业进一步加快设备更新与技术改造，提高
企业产品的竞争力，从而赢得更多的市场空间。
另一方面，此次税改涉及矿产品增值税税率的上调，钢企作为原料、
燃料消耗大户，可从中获得较大收益。虽然作为钢铁的上游企业，矿石及
煤的生产企业在税率上调后，都有可能通过提价等手段将其新增的税负转
嫁给钢厂。在不涨价的情况下，钢铁企业可能从矿产品增值税税率上调中
获取280多亿元的受益，即便是上游企业通过涨价转移4%税负，钢企获得
实质收益仍有220亿元。
综合考虑各类情况，我们估计钢铁行业能够从此次增值税转型改革中
获取的实质性受益将在400亿元以上。
2、长期影响
29
从钢铁企业本身来看，一方面，新购入设备固定资产可作为增值税抵
扣项，将鼓励企业扩大设备投资，加大设备更新与改造，从而促进企业的
技术升级。另一方面，由于税率提高对上游资源类产品价格有提高的作用，
这将使钢铁企业的成本上升，从而也会促使企业加大资源节约的力度，从
长期考虑，还有可能增加企业节能减耗类固定资产的投资，有利于企业的
可持续性发展。
从钢铁的需求来看，此次增值税转型改革有利于钢铁下游行业的发展，
特别是对冶金装备制造企业等机械制造类行业是一大利好。增值税转型一
方面减少了机械行业企业本身的税收负担，同时，实施增值税转型将提高
各行业企业进行设备更新改造的积极性，扩大对机械设备的需求，也有利
于机械行业的长期发展。而机械行业作为钢铁的主要下游产业之一，其需
求增长也必将有利于带动钢铁业的复苏和长期发展。
总体而言，此次增值税转型改革有利于促进钢铁行业的结构调整。生
产型增值税向消费型增值税的转型有利于减轻企业的税负，增加企业的现
金流，降低企业设备投资成本，从而有助于企业进行设备更新及技术改造，
促进产业结构的调整。同时，增值税转型将促进我国资源要素价格的改革，
建立一种合理的价格传导机制。增值税转型改革对于钢铁行业的复苏和发
展将产生积极的影响。
30
转载请注明出处范文大全网 » 中国教育政策分析报告
