范文一：宋代封驳制度权力制约精神的当代价值

The Modern Value of the Power Restriction System of Sealing

古and Refuting in the Song Dynasty

今宋代封驳制度权力制约精神的当代价值

论文,孟宪玉 Meng Xian-yu

衡?

VIEWPOINTS AND ARGUMENTS

摘要:宋代封驳制度对于防范权力尤其是中枢权力的滥用起到一定程度的制约和抑制作用。此“纠错”机制的设立,使皇权、相 权受到约束和监督,决策相对合理、公正,防患于未然,对宋以后的历史进程产生了深远的影响,对当今的法治建设也有一定的 借鉴作用。

关键词:宋代;封驳制度;权力制约

中图分类号:D691.49 文献标识码:A 文章编号:1005-9652:2015:03-0145-04

怎样预防权力膨胀所带来的危害,怎样防止权力 律监督尤其是事先预防性的监督提供了思路和借鉴,这 的滥用,怎样使权力公平公正的运行,这是古今中外的 对于我党执政兴国、预防腐败、加强法治建设都具有深 政治学都要面临的问题。西方的政治学从“人性恶”的 远的现实意义。

角度出发,认为人都有滥用权力的倾向,为防止权力的

滥用,就要以权力制约权力,而制约权力的手段就是分 一、宋朝权力制约精神是封驳制度建立 权,如三权分立的政治体制。而中华传统文化在人性善 的思想根源

的基础上,除了加强道德建设之外,一方面加强中央权 权力制约思想是宋初统治者在鉴于历史和现实的经 力尤其是皇权,避免权力分散,保持国家政治的稳定; 验教训而形成的治国理政思想,成为维持国运昌盛和统 另一方面也认识到权力集中所带来的决策失误影响巨 治长远的圭臬,上升为宋代“祖宗家法”,尔后成为宋 大,因此也积极加强制度建设,防范决策失误所带来的 代诸帝遵守不移的法宝。宋太宗的即位诏书中对其集中 危害,使得决策尽量公平公正。而封驳制度就是中国古 概括:太祖治理国家二十多年,遵循“事为之防,曲为

[1](p382)代对权力制约的最重要的制度之一,并为以后各王朝所 之制”的法治精神,这种精神的基本原则是为了防 采用,事实证明是行之有效的制度。 止权力的扩张之弊,就要事先建章立制,以应对权力膨

宋代的封驳制度是在继承唐制的基础上,根据社会 胀所带来的危机。宋朝权力制约思想的源头,肇始于 发展形势与政治统治需要的创新之举,在宋代的政治生 宋太祖,确立、完善于宋太宗,为以后的宋朝诸帝所 活中发挥了较为重要的作用。以史为鉴,可以知兴替, 遵循。

把权力关进笼子里,加强制度建设,抑制权力滥用所带 防弊思想涵盖了宋代权力运行机制的方方面面,宋 来的腐败,就要借鉴古今中外的优秀制度和文化。中国 代封驳制度就是在这种治国理念的指导下建立的。北宋 有五千多年源远流长未尝中断的文明史,这是我国也是 前期以通进银台封驳司作为专职的封驳机构,辅以学士 世界人民的宝贵财富,封驳制度作为中国传统文化政治 院和舍人院中的翰林学士知制诰、中书舍人知制诰的封 制度的重要内容,它权力制约的原则与精神,为当今法 驳“词头”制度,形成了独具特色的封驳制度,这种制

恢复了唐朝旧制,另一方面根据时代特点和统治需要扩 度正是防弊精神的具体体现。对此,宋人林 认为,

祖宗设立通进银台封驳司行使封驳权,是为了防止政令 大了封驳的法律监督职能。后又把给事中事改名为封驳 专断的危害,这同参知政事分割了中枢的决策权,三衙 司,宋真宗咸平四年:1001:,吏部侍郎陈恕奏请把封 统兵以防止地方藩镇的犯上作乱,台谏官的慷慨敢言以 驳司改为门下封驳司,隶属主管公文运行的通进银台司,

宋真宗赞同,这样封驳机构就成为通进银台封驳司。 防止言路的堵塞,转运、提刑等监司以监察地方政务的

[2](册942,p217)原则和精神是一致的,体现了防弊思想为核 可见,宋朝的封驳机构建立是官制革新的重要表 心的权力制约精神,使得政治权力运转相对公正,维持 现,宋仁宗时期,中书舍人富弼因封还刘从愿妻封遂 了国家的稳定,为宋代的经济发展和文化繁荣提供了制 国夫人词头,从此宋代的中书舍人、翰林学士掌起草诏 度保障。 书,如果不同意除命,可封还词头,这也是封驳制度的

内容与形式进一步的扩大与丰富,宋人把给事中、中书

舍人封还诏书、及封还词头并重,同时起到对权力的限 二、宋封驳制度内容与创新

制与约束作用。元丰改制,恢复了三省六部制,废除了 封驳就是封还君主失宜的诏令而不下行,驳正臣下

临时差遣制,废除通进银台封驳司、舍人院,设立门下 有误的奏章而不呈递,其中包含了对公文权力运行的审

后省和中书后省代替之,封驳的形式、封驳的内容、封 查与监督,封还诏书意味对皇权的制约,驳正违失指对

驳的机构、封驳的独特性都较唐代有了较大的发展。北 中央及地方官员的权力监察。北宋前期通进银台封驳司

宋后期至南宋,门下后省的长官给事中厘清其封驳职 主管公文的传递,审查、新闻发布,档案的整理留存等

能,分房治事,下设六案,分别为上案、下案、封驳、 职能,是公文传递审查权和封驳权的合一,机密公文必

谏官、记注、宝符郎。这种制度的设立,成为明代六科 须要经过此机构的审查才能发送,皇帝的诏命、宰相和

给事中制度的源头:“宋以给事中,分治六房,明之分 枢密的公文都要经过此机构的审查,才能发放有关部门

[3](册601,p383)给事中为六科,其源盖本于此也。”因此,宋 执行。中国的传统政治构架,权力的等级运作是以不同

朝封驳制度的建立完善,是一长期的制度革新的产物, 的公文形式来体现的,按照宋朝翰林学士杨亿所说,皇

帝的公文文书就有:制、赦书、德音、敕、御札、诏、 在历史上起到承上启下的作用。 敕书、批答、蕃书、青词、斋文、白语、上梁文、宣等

二十多种公文,代表了皇帝权力的广泛性。中国古代建 三、封驳制度在宋代政治生活中的积极 立的封驳制度,目的就是试图把皇权限制在一定的范围 作用

之内,起到一定程度的制约和均衡作用,所以封驳制度 宋代为了防范决策失误,减少君主专权专断的危 的意义主要体现在对皇帝诏书封还上。 害,建立了一套的权力制约体系,皇命的下发,须经过

唐代给事中掌封驳,为唐朝前期和中期的政治清 中书舍人及给事中的审查检验。如有违误,给舍有封驳 明、国力强盛做出了重要的贡献。但是到了唐朝后期, 权,诏书下发后如果脱离实际情况,造成严重后果,台 随着唐朝政治的衰败、国家的动乱,给事中的封驳权名 谏谏诤论列,督促皇帝收回成命,封驳依凭制度,论列 存实亡。到了五代兵连祸结,政权更迭频繁,封驳制度 是依靠言论,往往封驳对权力的制约更加直接有效,这 已经废止。宋太宗后期,借鉴历史经验,认为唐朝的给 从王逵的案例中可以看出:

事中封驳是行之有效的制度,在考察唐朝给事中的职权 王逵,字仲达,濮阳人。进士出身,仁宗时期历 以及运行方式后,在淳化四年:993:,设立了封驳机 任荆湖南路、江南西路、荆湖北路、河东路、淮南路转 构——给事中事,命亲信大臣魏庠、柴成务二人担任此 运使,他为害地方,贪酷虐民。 包拯、司马光、张方 职,诏令如有不当,准故事:唐朝旧制:以封驳,为了 平、欧阳修,赵抃都弹劾过他,其中包拯的弹劾最为典 表示对封驳制度的重视,宋太宗还赋予封驳机构编撰敕 型,包拯七次上章弹奏王逵,又和陈旭、吴奎等谏官集 令,进献法条的权力。宋太宗建立的封驳机构,一方面 体联合五次弹劾王逵,弹劾的次数之多,弹劾的力量之

大,弹劾的证据之充分,令人赞叹,但是王逵因为是宰 行政、司法于一身,君权的至高无上的神圣性和治理

古相故旧,仍然不断地提拔官职,虽然包拯等人正直廉 国家的复杂性这一矛盾,决定了国家的治理不能仅靠皇

洁,不畏权贵,但在相权的扩张的气候下,朝廷对其论 帝一人能完成,需要了解国情、民情,广纳众议才能实 今

列不予理睬,包拯等人也无可奈何。何郯任通进银台封 现。皇帝处于深宫之内,对外面信息的了解毕竟有限, 论驳司的长官时,对于王逵的知州的任命行使封驳权,王 制定的决策往往脱离实际,失误过多,日积月累就会导

衡逵的官职受到降谪,被改命为提举兖州,源县景灵宫、 致国运的衰微,故唐太宗认为皇帝的独断专行是国家的 ?

太极观的闲散职务。 自取灭亡之道,鼓励封驳官员如果诏书失当,可以据理 VIEWPOINTS AND ARGUMENTS

论奏,以厘正决策之乖谬。宋代的封驳机关在继承唐制 从上可见,封驳是依据制度贬谪了腐败官员,在

的基础,不断加以完善,封驳机构同是上下公文运行的 一定程度上保持了官员选拔制度的公平公正,维护了社

总枢,主管上下公文的点检、审读和发放,这样就会拥 会正义,故宋人认为,给、舍、台谏同为国家的元气,

[4](p1072)有广泛的信息来源,上通朝廷的政令,下晓地方基层的 元气充足,国家才能兴旺发达。比较而言,封驳

实际情况。在广占信息的情况下,强化诏命的监督审 是事先的约束,纠错比较容易实现,一旦皇命行下,发

查,如果发现问题,能够及时纠正,以防决策失误带来 现错误补救就比较困难,故封驳在权力制约的效益上也

不良影响。以此而言,封驳制度是决策到执行的中间环 就尤显重要。宋朝法令的发布要经过中书、枢密院的录

节,是事先预防性的监督审查,对于决策的正确性,合 黄,给舍的封驳,台谏的论列:“国家法度森严,讲议

法性、规范性是有积极意义的。现今我国的法治建设强 画一,凡成命之出,必先录黄,其过两省则给、舍得以

调把权力关到笼子里,建立权力制约机制,宋代的封驳 封驳;其下所属则台、谏得以论列;已而传之邸报,虽

[5](p1511)制度可贵在于是以下制上的纵向的约束,是下级监督上 遐方僻邑莫不如家至户晓,此万世良法也。”更

级、臣权制约皇权、开明制约独断的典范。在当今的廉 重要的是要把决策登在邸报上,传之四方,使之家喻户

政建设中,预防决策腐败,限制领导干部尤其一把手的 晓,这是决策科学的必要步骤,增加了决策透明度,便于

权力,加强完善立法监督机制,对提高决策的民主性、 接受广泛的监督,是宋代政治开明的重要标志。

科学性都具有深远的借鉴意义。

:二:强化官员升迁考核的监督,完善干部人事制度 四、宋代封驳制度的借鉴意义

宋代的封驳制度主要体现在对官员的选拔任命 上,在宋代的封驳制度以权力制约思想为指导,以封还

古代官员尤其是高级官员的升迁降黜,往往不是 根据君主诏令、驳正公文违误失当为手段,以提升决策的正

官员的政绩的优劣,而是取决于和君主宰相关系的 远当性、正确性为目的,不断改革封驳的内容和形式,对

近以及情感的淡薄。升迁的关键在于怎样赢得上级的 皇权和相权的恶性膨胀施以必要的限制,经过历史的检

赏识,而不在于勤政爱民取得百姓的拥护。唯上是从的 验与实践,证明是行之有效的制度,是我国传统的优秀

选官机制,往往导致带病提拔,边腐边升,影响了官员 政治制度的重要组成部分。虽然在宋代中央集权加强的

选任的公平性,激化了社会矛盾。宋代官员的选拔任命 大气候下,封驳制度因为皇权和相权的联合干预,而未

的诏令都要经过封驳机构的严格审查点检,在接到任命 能完全发挥其预防和制约权力腐败的作用,但是瑕不掩

公文后,经过听取众议风评,向审官院索取有关个人履 瑜,宋代的封驳制度仍然有重要的借鉴价值和意义,以古

历及社会关系的表状,点检核查其任职经历、功过得失 鉴今,古为今用,以服务当前的法治建设。

的相关文状,在此基础上,决定官员的任命是否签发, :一:建立预防性的立法监督审查机制,提高决策

如果发现有苛刻、踰违、犯法虐民的现象,就驳回任命 的科学性

文书,上表弹劾,请求改命降黜。这种官员晋升前的审 宋代的封驳制度是为了保证国家的长治久安,维

查监督制度,对于防止当前的选人用人的腐败,建立完 护行政体制的正确运转,而采取的对中枢行政立法决策

善民主、公开、竞争、择优干部人事制度,提升干部的 的自我约束与完善,在君主专制体制下,君主集立法、

遵纪守法意识和服务水平,更好地关心群众、服务群 但封驳权毕竟对皇权有依赖性,一些封驳官员为了个人 众,提供了有益的思路和启示。 利益和前途,往往惟皇命是从,使得封驳有名无实,包

拯和余靖等都曾上书皇帝,要求选派品行端正、慎重介 :三:加强队伍建设,提高监察干部的责任意识和

直、刚正不阿大臣领封驳之职,以维护祖宗法制。表明 执行力

制度不会自我运行的,再好的制度也要靠人来执行,在 宋代的封驳制度所体现的对诏令的审查监督,是

当今依法治国的形势下,良法善治需要有着崇高的道德 自下而上的监督,是对最高权力运行监察约束,在一定

素养和业务能力的监察干部队伍,因此加强干部的思想 程度上违逆君主的意志,君权和封驳权往往产生激烈的

建设,把国家、人民的利益放到第一位,公而忘私,甘 对抗,君主为了让权力不受制约,有时绕过封驳机构,

于奉献,才能保证法治实施的生命力,为建设中国特色 把诏书直接送达执行机关执行,这种行为破坏了法制,

的社会主义法治道路提供人才智力的支撑。 受到封驳官员的激烈的抗争,甚至以辞职来表达自己的

总之,宋代的封驳权是中国古代君主专制条件下 不满,如宋英宗治平三年:1066:,韩维掌封驳,连续

的自我调整与完善,它通过权力的制约机制,追求决策 上奏抗议英宗贬黜御史的诏书不经封驳直接送递御史本

的公正性、合理性、科学性。作为传统文化的优秀遗产 人,认为法制是天下之公器,并非天子私有,皇帝更应

蕴含了丰富的治国经验与智慧,值得我们深入研究与借 遵守祖宗之法,改正自身的错误,但因事关英宗亲生父

鉴,为中国特色社会主义的依法治国,提供文化营养。 亲的尊崇,英宗不纳韩维的建议,韩维就以解职抗议。

[6](p621) 韩维不顾个人利益得失,直言谏诤是忠于职守、维

本文系2014年度河北省社会科学基金项目 “宋(护法治的体现,表现了高尚的道德修养、职业风尚。宋

代 封驳制度与权力制约的关系研究”的阶段性成果，代张咏、吕公著、范镇等人都有过类似的表现,他们对

项目 批号:HB14LS012) 封驳的维护和抗争在君主专制体制下具有进步意义的,

:责任编辑:仝建平:

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作者简介: 孟宪玉:1968—:,男,山东梁山人,华北理工大学副教授,博士。

范文二：封驳制度的意义

　　中国古代官场不乏敢于抗上、直言不讳的耿直之士，加上文学作品中对皇帝一言九鼎、权臣压制言路的渲染，使不少人认为古代的制度不允许臣下抗命君主。殊不知即便在皇帝最专制的情况下，也还有可以否决皇帝意见的封驳制度。

　　中国在汉代就建立了封驳制度。所谓“封”，就是把皇帝的敕令退还回去拒不执行；所谓“驳”，就是指出皇帝敕令中存在的错讹失误。汉代的丞相，在制度上享有封驳权。例如汉哀帝时，丞相王嘉就退回了皇帝要加封董贤的诏书。然而，丞相既要执行皇帝的诏旨，又享有封驳的权力，在职能上存在冲突。当时的解决办法是：如果皇帝不愿听从丞相的封驳，那么丞相就应当辞职。否则，国家机器就不能正常运作。到了唐代，解决这一问题的方法是部门分工。唐代实行三省制，中书出诏令，门下掌封驳，尚书管执行，门下省的职责就是“出纳帝命，封驳诏奏”。凡有制敕下发，先经门下，认为不当者可以封还重拟，需要修改者直接批注退回，具体由给事中操作，“诏敕有不便者，涂窜而奏还，谓之涂归。”（《新唐书 · 百官二》）其后，这一制度一直存在，就连孟森认为“最无制度”的元朝，也有同封驳类似的覆奏举措。忽必烈曾经对右丞相史天泽说：“朕或乘怒欲有所诛杀，卿等宜迟留一二日，覆奏行之。”（《元史 · 世祖二》）明朝，内阁依然可以封驳皇帝的诏旨，嘉靖时的阁臣杨廷和，针对议大礼，“先后封还御批者四，执奏几三十疏，帝常忽忽有所恨”（《明史 · 杨廷和传》）。另外，六科给事中专门负责封驳，“诏旨必由六科，诸司始得奉行。脱有未当，许封还执奏。”（《明史 · 骆问礼传》）即便到了崇祯年间，李清任给事中，曾看到被皇帝下令廷杖的官员，已经根据旨意解衣待杖，也要等给事中签押的驾帖送到后方可行刑，这显然是封驳制度的遗留。

　　皇权既然是专制的，为何还要有封驳制度？封驳会不会对皇权形成损害？显然，封驳制度的建立来自于政治实践。汉唐吸取秦隋的教训，认识到皇帝也需要有人不断提醒，如果没有人在皇帝头脑发热时降温刹车，有可能会给帝国带来灭顶之灾。所以，尽管皇帝可能会觉得封驳限制了自己的权力，使自己不能为所欲为，但权衡利弊，有它还是比没有好。当然，皇帝在遭到封驳时，很可能会觉得束手束脚，像嘉靖皇帝就曾被多次抗命的杨廷和气得吹胡子瞪眼，但他也无可奈何。从历史的经验看，封驳不但不会降低皇帝权威，反而由于其能够减少皇帝的失误，倒过来增加皇帝的威望。

　　当然，如果封驳导致皇帝的命令得不到有效贯彻，则会严重影响帝国的运行。所以，历代的办法是对于皇帝不听取的封驳，则提出封驳的相关官员尤其是负有执行责任却持不同意见的官员，则要辞职，一是表达自己的坚持，二是腾出位子保证皇帝意旨的贯彻。唐代开始把封驳权与执行权分开在两个部门，在一定程度上消解了封驳与执行的这种矛盾。

　　了解封驳制度，可以使人们知道，即便是在最专制的体制下，对于最高权力依然需要有一定的制度约束。在高管团队中，要给不同意见的表达留出一定的制度通道。号称天纵圣明的皇帝，也不可能不犯错误。如果制度上从一开始就不允许不同意见存在，那么，这个制度肯定会出大错。专制型的管理，也需要给最高领导人留出可以转圜改变主意的余地。

　　封驳制度的运行和演变，反映出制度作用和人的作用是相互配合的。历史上的抗命，多数不仅要靠正人君子的正直敢言，而且要靠相应的制度保障。没有制度的抗争，实际上是原始丛林状态。所以，即便是人治体系，也需要重视制度建设（习俗也是制度）。所谓人治与法治，不过是二者的比例与侧重不同而已。把二者对立起来，是一种过于简单化的思维。当然，人与制度的相互作用，有可能使制度的初衷得到强化，也有可能使制度的初衷弱化，还有可能改变制度的初衷。封驳制度的实施效果和演化方向，取决于不同的人对这一制度寄予的不同期望和不同努力。中国历史上的王朝兴衰轮回，是人与制度的合力。封驳制度在运行中，其效果如何取决于人。如果皇帝愿意听到不同意见，或者不愿听但却理解这一制度的积极作用，封驳就会强化；如果皇帝认为封驳是对自己权力的剥夺，则会弱化；如果皇帝要借用封驳达到另外的目的（比如整肃队伍），则会影响到封驳的指向。

　　人们还需要认识到，任何时候，总会有人钻制度的空子，上下都有。当制度会增进相关人的利益时，人们乐意遵循制度；当制度削减相关人利益甚至危害相关人时，是人都会规避甚至违反制度。正由于人们利益的不同，才会出现制度的博弈。秦始皇的强势权威，导致为批评朝政设置的博士制度“备而弗用”；唐太宗对变成昏君的担心，则助长了魏徵提意见的勇气。所以，没有正强化的制度，作用会衰减；只有制度本身能带来激励，其作用才可不断增强。统治者志得意满、过于自负时，封驳的效应就会削弱；统治者“如履薄冰，如临深渊”时，封驳的效应就可增强。当杨国忠以仪仗马队为例，威胁敢于嘶鸣的仗马没有草料时，大臣们就以沉默不言居多；当明代遭受廷杖能够青史留名，而且士人以气节相尚时，乐于挨打的大臣就前赴后继。

　　在管理中，行动需要共识，决策需要异议。封驳就是一个表达异议、达成共识的制度安排。更重要的是，制度是在运行中不断修正调整的。只有昙花一现的短命王朝或者起义叛乱，才会把封驳当作对最高权力的危害。

范文三：论唐代的封驳制度

? ? 39 史 刊 2005年 学月第9期

论唐代的封驳制度

王雪玲 (陕西师范大学历史文化学院，陕西西安710062) [关键词]唐代;封驳;诏敕;给事中;封还 [摘要]唐代以封还皇帝诏命为对象的封驳制度渊源于两汉，酝酿

于初唐，形成于唐代中后期，主要由门 下省官员给事中职掌。封驳的目的在于追救缺失，防患于未然，而封还诏敕并加以驳正则是其最主要的方式。 在权力高度集中的封建皇权社会，封驳制度在加强权力监督、抑制皇权膨胀等方面无疑有着积极的意义，然而

这种作用也不宜高估，唐代中后期三省制的破坏在很大程度上妨碍了封驳作用的发挥，而当政者能否接受逆 耳之言、给事中能否履行职责也同样决定着封驳作用的发挥。[中图分类号]K242;13691(49 [文献标识码]A[文章编号]0583,0214(2005)09—0039—07 A Research on the and in the Sealing Refuting System Tang Dynasty WANG Xue-ling 710062，Shanxi，China)(College ofHistory,Civilization，ShaanxiNormal University，Xi’nn Abstract:and and Words:Tang dynasty;sealing refuting;imperial decree;provincial high officer;sealing Keyreturning the The and the decree in the of system sealing refuting imperial dynasty，mainly operateol by“Geishizhong”一 Tang

the of the and es— the started backtoHanwasatdynasty provincial high officer，mdynasty(It beginning ay go Tang tablished in the mid-late of the and is to mistakes and faults the of period Tang dynasty(The purpose sealing refuting stop before it chief is seal the and refute the and to decree happens(Its way imperial correctly(Undoubtedly sealing refuting in the the of the holds apositive system meaning strengthening power supervision，suppressing expansion imperial power in the centralized feudal function shouldn’t be the destruction of power over-evaluated，for highly society(However，its “three the mid-late of the hindered the function a extent(Moreover，whether to provinces”in period Tang dynasty great the bitter truth and whether the officer could fulfil his would also affect the could duty emperor accept provincial high of the and sealing system(functioning refuting 钟离意传》载，汉明帝时众大臣明哲保身，逃避罪 关于唐代的封驳制度，学术界在论述唐代的

三省制度、政事堂制度、监察制度以及封建君权时 责，遇事都缄默不语，而尚书仆射钟离意“独敢谏

都有所涉及。但所论或过于笼统，以偏概全;或概 争，数封还诏书，臣下过失辄救解之”。[2]‘卷}’元 念含糊，语焉不详。近年来专论方面的文章就此 人胡三省认为，“后世给、舍封驳本 问题展开了深入的讨论，取得了可喜的成绩，在某 此”[3]‘卷三五，胡三省注)。至六朝时，诏书行下须经门下

些方面有了突破性的进展，但在对封驳对象的界 省。《隋书?百官志》载，南朝陈时，“其有特发诏

定、封驳制度确立的时间上还存在着较大的分歧。 授官者，即宣付诏诰局，作诏章草奏闻。敕可，黄 笔者以为，解决这两个问题是全面、客观地认识唐 纸写出门下。门下答诏，请付外施行。又画可，付 代封驳制度的关键，而将封驳制度纳入唐代历史 选司行召”[43‘卷二烈百官上"。诏敕经门下省行下业

进程中进行动态考察，从文献记载中去解读这一 已形成制度，但并无审驳封还之记载，封驳诏敕现

历史现象不失为一个有效的途径。故本文将通过 象的大量出现是在唐代。因此顾炎武总结说:“人 对材料的梳理和对历史细节的考察，尝试性地去 主之所患，莫大乎唯言而莫予违。 汉哀帝封 分析、诠释唐代的封驳制度，恳请专家学者批评指 董贤，而丞相王嘉封还诏书;后汉钟离意为尚书仆 正。 射，数封还诏书，自是封驳之事多见于史，而未以

为专职也。唐制:凡诏敕皆经门下省，事有不便， 一封驳的起源及对象 得以封还，而给事中有驳正违失之掌，著于《六 《汉书?王嘉传》载，汉哀帝时益封宠臣董贤 典》。”[5]‘卷九“封驳"顾氏不仅论述了封驳的起源及演

二千户，丞相王嘉“封还诏书”。[1]‘卷八六’《后汉书? 变，还明确指出封驳成为一项专门制度并有专人

万方数据

?40?

事”立法行事的惯例，唐代的封驳制度既源于王嘉 职掌是在唐代。

从以上关于封驳制度起源的论述即可看出， 与钟离意“封还诏书”之“故事”，而两宋时期又沿封

驳的对象是下行文书——即所谓王者之言。然 用了唐代给事中封驳诏敕之“故事”。史载北宋太

而关于这个问题，至今学界认识尚不统一。首先， 宗年间，大臣魏羽建议恢复封驳之制，“尝建议有 颇具权威性的辞书《辞源》、《汉语大词典》及《辞 唐以来，凡制诏皆经门下省审，有非便者许其封 海》对“封驳”的释义就互有出入。《辞源》释“封 驳，请遵故事，择名臣专领其职，迄今不 废”。[14]‘卷二六七4魏羽传”明确指出唐代门下省官员驳”为“对诏敕认为不当，封还和加以驳 封 正”。[6](p471)《汉语大词典》则释为“封还并对诏敕 驳的对象是皇帝的诏敕，也说明宋代的封 之不当者加以驳正”。[7](p1272’两者基本相同。而 驳是承 袭了唐代的封驳制度。宋代初年 封驳之职仍由给

《辞海》则释“封驳”为“封还皇帝失宜的诏命，驳正 事中执掌，因此宋太宗淳化四年(993)任柴成务、

臣下有违误的章奏”。[8](ps06’将封驳的对象由下行 魏庠同知给事中事，“凡制敕有所不便者，许封驳

文书扩大为下行文书与上行文书兼而有之。而学 以闻”。[14]‘卷三。六“柴成务传”’宋仁宗时期，司马光的父

界在涉及唐代封驳的有关论述中，对封驳对象的 亲司马池在朝中任职，曾就唐宋封驳制度做过这

认识也不统一，概括起来亦不外乎以上两种观点。 样的评论:“唐制:门下省诏书之出，有不便者得以

其中，将封驳之对象确定为下行文书的较为普 封还。今门下虽有封驳之名，而诏书一切自中书

遍?，这主要是沿袭了元人马端临《文献通考》“中 以下，非所以防过举也。”[14]‘卷二九A

书，即将原诏书批注送还，称为‘涂归’。意 宋人所编类书《册府元龟》卷四六九《台省部》

即将原诏书涂改后送还中书省重拟之意。”[11]?? “封驳”类前的小序对封驳的起源及作用做了简要

毛汉光先生《论唐代之封驳》更是将给事中封驳的 对象具体为朝廷任命五品以上 的总结，原文如下:

职事官的制书和任 汉制:群臣h书，凡品有四，驳议其一也。盖 命六品以下职官的敕书，二者均属下行文书。? 以 但是近年来在有关封驳制度的专论中，继《辞海》 ?如章群《唐史》(香港龙门书店1978年印行)第二节《中 之后将封驳之对象确定为上行文书与下行文书兼 书省》叙述了唐代诏敕白草拟至施行的程序:“若皇帝有 诏旨，由中书舍人起草，下宰相会议讨论 宰相既通 而有之者亦不乏其人。?笔者以为，孰是孰非，还 过，再送门下省，由给事中审覆，若有谬误，或事有不可 当从文献记载中去寻找答案。也只有弄清封驳的 者，皆得驳正封还，谓之涂归。”岑仲勉《隋唐史》(河北教 对象，才能正确地解释和认识唐代的封驳制度。 育出版社2000年版)之《唐史》第五节《宰相制度之屡

变》说:“三省职掌之大别，计中书草拟诏敕、批答，经门 既然胡三省与顾炎武都认为王嘉与钟离意 下省审查无误，下于尚书省行之。”王仲荦《隋唐五代史》 “封还诏书”是封驳之始，则封驳之对象当为皇帝 (上海人民出版社2003年版)第四章第一节《唐代的政 之诏命。“封”者缄封也，封事、封章、封进即用此 治制度及驿站制度》中说:“唐代中书决策，门下审议，尚 书执行，三省共同负责中枢政务的制度已日臻完备。” 意。“还”者退还上交也，颜师古释“还”为“却上之 ?参见毛汉光《论唐代之封驳》，《国立中正大学学报>>1992 于天子也”。[3](卷三五'胡三省注’封驳现象大量出现在唐 年第3卷第1期。 代，由门下省官员给事中职掌。唐代给事中封驳 ?如吴枫《封驳制度与唐初政治》(载《历史教学>>1982年第 11期)指出，所谓封驳，是指封还皇帝失宜的诏命，驳的事例比比皆是，屡见不鲜。首先，有关文献在涉 正 臣下有违误的奏章，是从封事与驳议发展而来。祁德贵 及封驳的叙述中，常将封驳与诏敕相提并论。如 《论唐代给事中的主要职掌》(载《中国史研究>>1995年第 穆宗长庆年间，薛存庆“五迁给事中，与韦弘景封 1期)指出，唐代给事中的封驳权，包括对上行文书的封 驳和对下行文书即诏敕的封驳。刘后滨《唐代中书门下驳诏书，时称其直”。[12]‘卷一四三“薛珏传附薛存庆’’唐文宗 体制下的三省机构与职权——兼论中古国家权力运作开成三年(838)敕文:“给事中封驳制敕，宜令季终 方式的转变》(载《历史研究>>2001年第2期)认为，封还 具所驳闻奏; 如无， 亦宜闻是针对下行文书即皇帝的制敕，驳正是针对上行文书即 万方数据 奏。”[13]‘卷五四“省号上‘给事中3’其次，中国古代有依“故 百司奏抄，二者合起来称为“封驳”。

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号令之出，风化攸系，或愆治典，乃伤国体。由是执 详。刘先生认为:“随着三省制向中书门下体制转

奏抗论，正辞理夺，封还诏命，追救缺失者有矣。中 变，门下省作为宰相机构的部分职权转移到了中

代而下，政归台阁，机事纷委，典章尽在，夙夜出纳， 书门下，而在以给事中为实际首长的门下省中，尽周旋慎重。其或上之所举，或违于道，乃至官人之非 管还保留了对上、下行文书的审核之职，但其职权 称，法制之缪戾，壅求贤之路，失任刑之极，礼文差 的重心已经发生转移，对上行文书的驳正逐渐减 僭，德义隳废，挠赏罚之柄，兴冤滞之叹。权宠交构， 少，对制敕文书的封还成为其最主要的职掌。”?灾谪创见;利非均济，信或未孚。莫不罄竭忠恳，敷 此论甚为确当，事实也正如此，唐代前期门下省给陈要道。謇谔持正，激切指事。冀感悟于时王，用杜 事中的职能，除了审读、驳正奏抄以外，还要签署 塞于未然。无害于成，不远而复。《诗》日:匪懈于 位。

传云:弥缝其阙。其斯之谓欤? 制敕。关于这一点，《大唐六典》记载得很明确: 此

序明确指出，封驳乃是“封还诏命”，其目的在于 “凡百司奏抄，侍中审定，则先读而署之，以驳正违

“追救缺失”、“弥缝其阙”，“冀感悟于时王，用杜塞 失。凡制敕宣行，大事则称扬德泽，褒美功业，复

于未然”。与此相应，收入封驳类的基本上是大臣 奏而请施行; 小事则署而颁

针对中央的决策即皇帝之诏命或驳奏或封还的具 之。”E153‘卷几f1下省’给事中’’“驳正违失”显然是针对

上 体事例。《册府元龟》乃北宋真宗年间王钦若等人 行文书而言，“凡制敕宣 奉敕编纂，此时去唐未远，确立于唐代的封驳制度 言，具体的处理方式是大行”则应是对下行文书而 事“复奏而请施行”，小事 又为宋代所继承，所以宋人对封驳含义的理解应 则“署而颁之”，门下省上通下达的职能体现无遗。

当比后人更为准确。唐宋时人虽未明确封驳的定 然而从文献记载来看，唐代改政事堂为中书

义，但从有关文献的叙述以及宋人对封驳的继承 门下之前，给事中除“省读奏抄，驳正违失”之外， 和评价来看，封驳的对象当是下行的文书即皇帝 对下行文书之确当者“复奏而请施行”，不当者还

之诏命，并不包括上行的文书——大臣之章奏。 有权驳正，只不过这种驳正权的取得是逐渐的、缓

慢的，故鲜为人注意。建唐之初，对以皇帝诏敕的 二封驳制度的形成与确立 形式颁下的政令，通常情况下都是依旨行事，很少 封驳制度虽然源于两汉，然两汉之后、唐代之 有提出异议或反对意见的。这是由于唐代初期， 前，文献中有关封驳的记载寥寥无几，只有到了唐 各项制度尚不完善，中书、门下两省分工尚不明 代，对皇帝之诏敕的封驳才蔚然成风，并作为一项 确，政府工作的重点还在统一天下、稳定政局上， 制度确立下来。然而唐代封驳制度的形成并不像 尚无暇顾及政令的确当与否，重要的是执行的效 有的学者所认为的那样是与唐朝的建立同步的， 率。因此史书中有“高祖常有敕而中书不时宣行， 而是经历了一个复杂且漫长的过程，它与唐代三 高祖责其迟”的记载。[16]‘卷上三“萧璃传"随着唐王朝政 省制的发展变化、门下省和给事中职掌的演变消 权的稳定，如何保住来之不易的江山从而达到长 长都有密切的关系。 治久安的目的成为统治者面临的首要问题。因 唐承隋制，设三省六部，关于三省在处理中央 此，唐太宗开始对职能部门“顺旨而行”的做法表 事

务过程中的具体分工，元人马端临总结为“中书 示不满，不止一次地提出了明确的要求。贞观元 出令，门下审驳，而尚书受成颁之有司”，这一观点 年(627)，太宗对黄门侍郎王琏说:“国家本置中

广为后世学者所沿袭，虽过于笼统和片面，难以涵 书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当 盖有唐一代三省制发展变化的全貌，其将唐代的 行驳正。”E3]‘卷一九j贞观三年(629)，太宗又对群臣 三省制归结为中书出令、门下审驳、尚书受成也过 说:“中书、门下，机要之司，诏敕有不便者，皆应论 于理想化和简单化，但如果仅从处理下行文书的 执。比来唯睹顺从，不闻违异。若但行文书，则谁 角度来理解则不失为智者之见。 不可为，何必择才也!”E3]‘卷一九三’唐太宗一再要求 三省之中的门下省正好处在上通下达的中枢 职能部门驳正、论执不便之诏敕，一方面说明当时 地位。隋朝时门下省官员“掌侍从左右，摈相威 诏敕行下仍沿用建唐之初有旨必行的制度，另一 仪，尽规献纳，纠正违阙”[4]‘卷二蒯百官上 " 。至唐朝 方面说明太宗初年已十分重视对下行文书的审查 初年，门下省的作用日益加强，三省长官均为宰 相，集中在位于门下省的政事堂议事。但是随着 ?刘后滨《唐代中书门下体制下的三省机构与职权——兼 三省制的演变，门下省及给事中的地位与职能也 论中古国家权力运作方式的转变》，《历史研究))2001年 第2期。发生了变化。关于这个问题，刘后滨先生论述颇 万方数据

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与驳正。在唐太宗的强烈要求和鼓励下，有旨必 重申。太和三年(829),,月敕:“凡制命颁行，事有 不可，给事中职合封进。省审既毕，宣布百司，稽 行的局面才有了变化。众所周知，贞观时期“主正 臣直”，唐太宗善于纳谏，他身边的大臣也勇于进 停晷刻，皆著律令。”开成三年(838)八月文宗又 谏，形成了良好的政治氛围。魏征谏诤“前后二百 敕:“给事中封驳制敕，宜令季终具所驳闻奏;如 余事”、戴胄“犯颜执法”都是典型的事例，有效地 无，亦宜闻奏。”[13]‘卷五四4省号上(给事中’’可见，唐代

中 避免了错误的决策。同样，对于诏敕或成命，持有 后期封驳作为给事中的主要职掌逐渐正式确定

下 异议并能直言进谏、大胆驳议的也不乏其人，如贞 来并且制度化，因此自居易在《郑覃可给事中

制》 观三年魏征任给事中，朝廷命中男十八以上简点 中有“给事中之职，凡制敕有不便于时者，

得封奏 入军，“敕三四出，征执奏以为不可”。后太宗龙颜 之’’[19]‘卷六六一’的记载。

大怒，强行出敕，“征又不从，不肯署 三封驳的方式及其执行者 敕”。[17]‘卷_纳谭‘直谏"太宗之后，大臣驳奏成命仍时 有记载，如中宗神龙年间，给事中卢粲驳奏中宗许 关于封驳的方式，文献中未见明确记载。《旧 唐书?职官志》沿袭《大唐六典》的记载，门下省给 安乐公主为武崇训造陵之制;开元八年(720)，给 事中许景先驳奏玄宗赐百官九日射之 事中在处理下行文书时:“凡制敕宣行，大事则称 制。[18]‘卷四六九“台省部‘封驳’’但总的来说，文献中有关 扬德泽，褒美功业，复奏而请施行;小事则署而颁

唐前期驳议诏敕的记载与中后期相比要少得多， 之。”[16]‘卷四三“职官二‘f1下省’’而《新唐书?百官志》中

在毛汉光先生《论唐代之封驳》一文所录唐给事中 所记给事中处理下行文书时，则是“诏敕不便者，

封驳制敕的23个案例中，属唐前期者仅太宗朝魏 涂窜而奏还，谓之‘涂归’。季终，奏驳正之

征执奏“中男十八以上简点人军案”一例，其余均 目”。D2]‘卷四七《百官)’两者不同是显而易见的。笔者

为唐代中后期的案例，这也足以说明唐前期给事 以为，《旧唐书》所记乃唐代初年的情形，《新唐书》

中封驳制敕并未形成制度。《大唐六典》乃唐玄宗 所记乃唐代中后期即封驳制度形成后的情形，而

李隆基御撰，其所记给事中对下行文书“复奏而请 无论是前者还是后者所记给事中处理下行文书的 施行”的方式系唐初制度的真实反映。 方式，与文献所见的实际处理方式均有出入。 从大量的封驳事例来看，明确门下省之给事 据前文所述，封驳制度在形成过程中，不同的 中封驳诏敕的职责是在唐代中后期。安史之乱后 历史阶段其方式也不尽相同。唐代前期，即封驳 的肃、代之际，曾在朝中任知制诰、中书舍人的常 制度的酝酿阶段，给事中对下行文书并非尽如《大 衮在《授韦谔给事中制》中有“诏书未当，实得封 唐六典》所云只是履行签署行下的手续，从实际情

还”[19]‘卷四一?之语。这是笔者所见有关封还诏敕 况来看，驳正下行文书的事例时而有之。此一时

的最早记载，似说明安史之乱后，给事中在签署下 期，无论是上行文书还是下行文书，各部门官员对

行文书的过程中对不当之诏敕有权驳回。而德宗 之持有异议并申述己见时，文献中概以“执奏”、

贞元年间，给事中许孟容多次执奏，对下行的诏书 “执言”、“驳议”、“驳正”等词笼统言之。至于这种

提出异议，德宗召孟容对于延英，谕之日:“使百执 方式具体如何操作，有无封回，史无明文，但有一

事皆如卿，朕何忧也。”[16]‘卷一五四“许孟容传’’德宗对许 点可以肯定，即门下省官员对下行文书持有不同 孟容的肯定与鼓励，似又说明当时给事中封驳诏 意见时常坚持上奏并阐明己见。而唐玄宗开元十 敕的职责尚未明确，或者已明确而未曾认真执行; 九年(731)四月二十六日的敕文或许可以作为这 同时也说明当政者对大臣封驳诏敕的认可与提 一方式的又一说明，敕文日:“加阶入三品，并授官 倡。自此之后，给事中封驳诏敕的事例与日俱增， 及勋封甲，并诸色阙等进画，出至门下省重加详

德宗朝，给事中袁高、崔仁师与许孟容都因封驳诏 覆，有驳正者，便即落下墨涂讫，仍于甲上具注事 敕而名留青史。而封驳制度的确立应该就在此 由，并牒中书省。”[13]‘卷五四“省号上。中书省’’由此看来，

时，虽史无明文，但从唐宪宗及其以后的有关诏敕 玄宗时期门下省可以通过墨涂的方式驳正下行文

中即可窥见其端倪。 书。但是由于唐前期门下省给事中的事务多为驳

元和十五年(820)闰正月，宪宗日:“谏官给事 正上行文书即百司之奏抄，驳正下行文书的事例

中，若除授有司，政乖允当，各令论驳，举其职业。” 并不多见，故这一方式是个案还是常例无从得知。

宪宗“各令论驳，举其职业”的说法说明驳正制敕 此一时期，除给事中以外，门下省之黄门侍郎也有 是给事中应当履行的职责。文宗时期，对此又有 权驳正下行之诏敕，故《新唐书?李义传》有睿宗

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时李义“改黄门侍郎，封中山郡公，制敕不便，辄驳 也就无从说起了。与“涂归”这种过激的方式相

正”E12]‘卷一九“李义传’’的记载。 反，给事中封驳时也有采用比封还制敕更为温和 封驳制度正式确立后，其方式也并非如《新唐 的方式，即暂时扣压制敕，执之不下。如德宗朝给 书?百官志》所言之“涂归”。钱穆先生认为“涂归 事中袁高当直时拒绝起草朝廷任命卢杞为饶州刺 亦称封驳、封还、驳还，其意义略相同”也失之偏 史的制书，德宗改由中书舍人起草，“诏出，(袁高) 颇。[u]‘删从大量的事例来看，给事中上还不合时 执之不下”并上奏陈述理由。[16]‘卷一五三‘裒高传’’不过 宜之诏敕并附奏状申述理由是封驳的最主要的方 这两种方式均属个案而非常例，唐代给事中封驳

式，此类事例不胜枚举。如德宗贞元十八年 时通常还是采用“封还诏敕”并附奏状加以驳议的

(802) ，以浙东团练副使齐总为衢州刺史，“总以横 形式。

赋进奉希恩，给事中许孟容封还制书”。同年八 四封驳制度的作用 月，以岭南节度掌书记、试大理评事张正元为邕州

刺史、御史中丞、邕管经略使，“给事中许孟容以非 关于封驳制度的作用，学界多有论及。章太 次迁授，封还诏书”。E16]‘卷一三“德宗纪下 "宪宗元和四年炎先生认为给事中封还制敕是“前代政治之善，可 (809)，以淮南节度判官孔戡为卫尉丞，分司东都。 以减杀皇帝之专制”[10](p?。吴晗先生《历史上的 给事中吕元膺“封还上奏”。[18]‘卷四六九‘台省部‘封驳’’文 君权的限制》?一文认为，封驳制度包括中书舍人 宗开成元年(836)，贬郭承嘏为华州刺史兼御史中 封还词头和给事中封驳诏敕，并说:“如两者官都 丞。“诏下，两省迭诣中书，求承嘏出麾之由。给 能称职，坚决地执行他们的职权，便可防止君主的 事中卢载封还诏书”。E16]‘卷一六五“郭承嘏传 "史籍文献在过失和政治上的不合法行为。”姚澄宇先生在《唐 叙述给事中封驳诏敕时，仅直言“封还诏书”。而 朝的谏官制度》?一文中，将给事中封驳制敕视做

《全唐文》卷四七九收有许孟容《停齐总为衢州刺 谏官进谏的一个重要途径。郭绍林先生《论唐代 史敕命表》、吕元膺《封还授孔戡卫尉寺丞分司东 社会对皇权的制约机制》?一文认为，门下省作为

都诏奏》全文，前者末句有“今齐总诏谨随封进”之 中央机构职能部门中制约皇权的一个有机组成部 语。吕元膺由给事中升任尚书左丞，宪宗出任王 分，通过驳正诏敕从而起到了制约皇权的作用。 遂为柳州刺史，制书行下，吕元膺执奏曰:“遂以补 贾玉英先生在《中国古代监察制度发展史》一书中 吏犯赃，法当从坐。其除官制云‘清能业官’，据遂 有专章论及中国古代的封驳制度，认为唐代的封 犯状，不宜有‘清’字。柳州大郡，出守为优。谨封 驳制度对当时的正确决策起到了重要作用，唐代 还制书。”[16]‘卷一六二“王遂传”凡此都说明当时给事中 出现“贞观之治”与封驳制度的重要作用是分不开 封驳制敕时通常采用“封还诏敕”并附奏状加以驳 的。E20](p162’毛汉光先生《论唐代之封驳》一文则通 议这一形式。 过对唐代给事中封驳案例之成败的统计来说明其 至于常为人道的“涂归”，确是封驳的方式之 在抑制皇权中的作用。笔者以为，在诸多的关于 一，唐玄宗开元十九年(731)敕文中驳正诏制时 封驳制度作用的评价中，吴晗先生与毛汉光先生 “便即落下墨涂讫，仍于甲上具注事由”可视做这 的评价比较中肯，但仍有进一步申述的必要。 一方式的滥觞。但从大量的封驳事例来看，“涂 唐代建立封驳制度的本意无疑是积极的，其 归”诏敕的做法鲜见记载，因此从制度上来说“涂 目的就是为了保证政府决策的正确和公允，防患 归”是有“故事”可依的，也是可行的，然而在具体 于未然，最大限度地减小因政府决策失误而带来 的操作过程中，可能这种有“犯上”之嫌的方式很 的负面影响。唐代封驳制度确实在防止权力过于 少有人采用。多为学者所引用的给事中李藩批改 集中和中央政府任人惟亲、为所欲为等方面起了 制敕一事似可说明这个问题。元和年间，李藩任 一定的限制作用，也在一定程度上阻止了朝廷用 给事中，“制敕有不可，遂于黄敕后批之。吏日: 人不当、避免了一些错误的决策。如德宗贞元元 ‘宜别连白纸。’藩日:‘别以白纸，是文状，岂日批

年(785)，任卢杞为饶州刺史，时任给事中的袁高 敕耶!”’裴珀在宪宗面前称赞李藩有宰相器，宪宗 亦大加赏识，因此擢升李藩为宰 ?参见张守常、常润华主编的《吴晗文集》第三卷第25,26相。E16]‘卷一队4李藩传’’如果给事中封驳诏敕时可在诏 页，北京出版社1988年版。 敕后径直涂窜或驳议，李藩所为则合情合理，属吏 ?参见《南京师大学报》(社会科学版)1984年第3期。 也就没有必要提醒他“宜别连白纸”，其有宰相器 ?参见《中国史研究))1995年第3期。

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在起草诏书时向宰相提出异议，宰相不悦，改由中 中崔植认为令狐通任寿州刺史时擅自用兵，不宜 书舍人起草。诏令下发后，袁高“执之不下”，并前 奖励重用而封还制书。“上令宰臣谕植，以通父 后两次上奏德宗以为不可，最终追回了制书。德 (令狐)彰有功，不忍遂弃其子。其制方 行。”[16]‘卷一五4宪宗纪下’’穆宗长庆二年(822)，以绛州 宗还遣使臣安抚袁高说:“朕思卿言深理切，当依 卿所奏。”[”]‘卷一五三‘裒高传”又如宪宗元和年问，吕元 刺史崔弘礼为河南尹兼东畿防御副使。给事中韦 膺任给事中，“规谏驳议，大举其职”，镇州王承宗 颖“以弘礼望轻，封还诏书，上遣中使谕之，乃

下”。[16]‘卷一粼穆宗?文宗开成年间，王晏平任朔方 反叛后，宪宗任吐突承璀为招讨处置使，吕元膺与

灵盐节度使，回洛阳奔父丧，“晏平居官贪黩，去镇 给事中穆质、孟简，兵部侍郎许孟容等八人“抗论

不可”，宪宗纳之，“为改使号”。[16]‘卷一五四‘吕元庸传’’又 日，擅将征马四百余匹及兵仗七千事自卫，为宪司

元和年间，崔植“累历清要，为给事中，时称举职”。 所纠”。王晏平因此获罪，长流康州。但因居父丧

当时皇甫镩以宰相判度支，请减内外官俸禄，“植 未赴流所，遂求救于河北三镇，三镇节帅上表为其 封还敕书，极谏而止”。[16]‘卷,九《崔桔甫传附崔植’’宣宗 说情，于是授任抚州司马。给事中韦温、薛廷老、 大中十二年(858)五月，岭南发生叛乱，以右金吾 卢弘宣封还制书。又改任永州司户，“韦温又执不 大将军李燧为岭南节度使，“已命中使赐之节”，给 下，文宗令中使宣谕方行”。D6]‘卷一五六‘王智兴传附王晏平’’ 事中萧傲以为李燧非定乱之才而封还制书，当时 唐懿宗咸通年间，除其乳母楚国夫人婿为夏州刺 宣宗正在欣赏乐舞，“不暇别召中使，使优人追之， 史，给事中李汤封还制书以为不可。懿宗下诏日: 节及燧门而返”。之后以泾原节度使李承勋为岭 “朕少失所亲，若非楚国夫人鞠养，则无朕此身。 南节度使，“发邻道兵讨乱者，平之”。 [3](卷二四九’ 虽非朝典，望卿放下，仍今后不得援以为例。”李汤

虽然如此，唐代封驳制度的作用也不宜高估。 不得已乃奉诏。[22](卷--0刖李镑传"僖宗年间，任宰

相 唐代后期，影响给事中发挥封驳作用的因素是多 杜让能之弟杜弘徽为中书舍人，给事中郑綮以其

方面的。首先，翰林学士“专掌内命”，权力和地位 兄在朝中任要职，则其弟应当回避为由“封还制

不断上升，“凡拜免将相，号令征伐，宣麻制敕，皆 书”，结果“天子不报”，郑綮“移病休 出于此”。朝廷“进退人才，机务枢密，人主皆必与 官”。[16]‘卷一七九《郑綮传"以上所述给事中的封驳不仅 议，中书门下之权为其所夺，当时谓之内 没有起到其应有的作用，还或多或少地挫伤了封 相”。[21]‘卷七四4新IBJtt书‘新纪不见王叔文’’翰林学士不仅侵夺 驳者的积极性。 了中书舍人的草制权，其所起草 的内制不经门下 总而言之，唐朝前期，由于统治者比较重视社 省而由宫中直接发出，也大大缩小了门下省给事 会的稳定，十分重视百官对政府行为的监督，强调 中的封驳范围。其次，宦官权力的日益膨胀，在破 有谏官职能的官员对诏敕等成命之不当者驳正直

坏三省制的同时，势必也破坏了门下省对诏敕的 言，为封驳制度的形成准备了条件，在封驳制度的

封驳。最后，执掌封驳大权的给事中是否正直不 酝酿阶段，其作用是显而易见的。而唐代中后期，

阿且能够真正地履行职责，在位君王是否善纳谏、 封驳制度虽渐趋完善，但由于君权削弱，朝廷上下 喜直言也同样影响封驳作用的发挥。只有双方都 忙于争权夺利，苟且行事，统治者对给事中的封驳

能以朝廷大局为重，坦荡无私，配合默契，才能发 不太重视，甚至不予理睬，其作用也就不容乐观

挥其应有的作用。但不幸的是封驳制度确立之 了。尽管如此，唐代封驳制度的形成与确立，还是

时，却是唐王朝走向衰落之始，给事中封驳诏敕的 在一定程度上抑制了皇权的膨胀，起到了一定的 职责虽然明确了，而当政者对给事中的封驳则不 积极作用。 够重视，有的甚至抚慰一番后诏令依然行下，封驳 五结 语 制度徒有其名。从唐代中后期给事中封驳的结果 来看，其作用有时确实难以发挥。如宪宗时期，驸 在权力高度集中的封建专制社会，能够对皇 马都尉刘士泾贿赂权臣，升任太仆卿。给事中韦 帝的诏敕提出质疑并加以驳议无疑是社会进步的

弘景、薛存庆封还诏书，“以士泾交通近幸，不当居 表现，而这种进步是缓慢的，从两汉时期出现王嘉

九卿”。宪宗解释说:“昌(刘士泾父)有功于边，士 与钟离意封还诏书到唐代封驳制度的确立，经历

泾又尚主，官少卿已十余年，制书宜下。”韦弘景不 了一个漫长而复杂的过程。而当封驳制度确立之

得已乃奉诏。[12]‘卷一七。《刘昌传附刘士泾’’又宪宗元和十 时，正好是中国封建社会由繁荣走向衰落之El，因

四年(819)，以抚州司马令狐通为右卫将军，给事 而这一制度未能得到很好的执行，到明清时期更

万方数据

?45? [8]辞海EM](上海:上海辞书出版社，1989年缩印本( 是形同虚设，其作用也就无从说起了。 [9]马端临(文献通考[M](北京:中华书局，1986(

[10]章太炎(国学讲演录EM3(上海:华东师范大学出版社，1995( 【收稿日期】2004—09—13 E11]钱穆(中国历代政治得失EM](北京:三联书店，2004( 【作者简介】王雪玲(1965,)，女，陕西泾阳人，陕西师范 [12]欧阳修，宋祁(新唐书EM](北京:中华书局，1975( 大学历史文化学院副教授，陕西师范大学中国古代史博 E13]王溥(唐会要EMJ(北京:中华书局， 士研究生，主要从事历史文献、唐代历史文化研究。1955( [14]脱脱等(宋史FM](北京:中华书局，1977( 【责任编辑惟正】E15]李隆基(大唐六典EM](西安:三秦出版社，1991( [-16"1刘晌(旧唐书EM-1(北京:中华书局，1975( E17"]吴兢(贞观政要[M](上海:上海古籍出版社，参考文献: 1978( [18]王钦若(册府元龟[M](北京:中华书局， 1960( Eli班固(汉书[M](北京:中华书局，1960( F19"]董诰(全唐文[z](上海:上海古籍出版社，1990( [2]范晔(后汉书I-M](北京:中华书局，1956( [20]贾玉英(中国古代监察制度发展史FM](北京:人民出版社， E3]司马光(资治通鉴l-M](北京:中华书局，1956( 2004( [4]魏征(隋书EM](北京:中华书局， 1973([21]王鸣盛(十七史商榷[M](北京;中国书店据上海文瑞楼版影 [5]顾炎武撰，黄汝成集释(日知录集释EM](上海:上海古籍出版 印本，1987 (社，]985 ( F22"]薛居正(旧五代史[M](北京:中华书局，1976( E62辞源EM](北京:商务印书馆，1989年修订、合订本( [7]汉语大词典[M](上海:汉语大词典出版社，1997年缩印本(

万方数据

范文四：【word】 论唐代的封驳制度

论唐代的封驳制度

史学月刊2005年第9期

?39?

论唐代的封驳制度

王雪玲

(陕西师范大学历史文化学院,陕西西安710062)

[关键词]唐代;封驳;诏敕;给事中;封还

[摘要]唐代以封还皇帝诏命为对象的封驳制度渊源于两汉,酝酿于初唐,形成于唐代中后期,主要由门

下省官员给事中职掌.封驳的目的在于追救缺失,防患于未然,而封还诏敕并加以驳正则是其最主要的方式.

在权力高度集中的封建皇权社会,封驳制度在加强权力监督,抑制皇权膨胀等方面无疑有着积极的意义,然而

这种作用也不宜高估,唐代中后期三省制的破坏在很大程度上妨碍了封驳作用的发挥,而当政者能否接受逆

耳之言,给事中能否履行职责也同样决定着封驳作用的发挥.

[中图分类号]K242;I)691.49[文献标识码]A[文章编号]0583—0214(2005)09—0039—07

AResearchontheSealingandRefutingSystemintheTangDynasty

WANGXue-ling

(CollegeofHistory&Civilization,ShaanxiNormalUniversity,Xi?an710062.Shar~ri,China)

KeyWords:Tangdynasty;sealingandrefuting;imperialdecree;provincialhighofficer;sealingandreturning

Abstract:ThesystemofsealingandrefutingtheimperialdecreeintheTangdynasty.mainlyoperateolby”Geishizhong”

theprovincialhighofficer,maygobacktotheHandynasty.ItwasstartedatthebeginningoftheTangdynastyandes—

tablishedinthemid—lateperiodoftheTangdynasty.Thepurposeofthesealingandrefutingistostopmistakesandfaults

beforeithappens.Itschiefwayistosealtheimperialdecreeandrefutecorrectly.Undoubtedlythesealingandrefuting

systemholdsapositivemeaninginstrengtheningthepowersupervision,suppressingtheexpansionoftheimperialpower

inthehighlycentralizedpowerfeudalsociety.However,itsfunctionshouldn?tbeover-evaluated,forthedestructionof

“threeprovinces”inthemid—lateperiodoftheTangdynastyhinderedthefuncti

ontoagreatextent.Moreover.whether

theemperorcouldacceptbittertruthandwhethertheprovincialhighofficercoul

dfulfilhisdutywouldalsoaffectthe

functioningofthesealingandrefutingsystem.

关于唐代的封驳制度,学术界在论述唐代的

三省制度,政事堂制度,监察制度以及封建君权时

都有所涉及.但所论或过于笼统,以偏概全;或概

念含糊,语焉不详.近年来专论方面的文章就此

问题展开了深入的讨论,取得了可喜的成绩,在某

些方面有了突破性的进展,但在对封驳对象的界

定,封驳制度确立的时间上还存在着较大的分歧.

笔者以为,解决这两个问题是全面,客观地认识唐

代封驳制度的关键,而将封驳制度纳入唐代历史

进程中进行动态考察,从文献记载中去解读这一

历史现象不失为一个有效的途径.故本文将通过

对材料的梳理和对历史细节的考察,尝试性地去

分析,诠释唐代的封驳制度,恳请专家学者批评指

正.

一

封驳的起源及对象

《汉书?王嘉传》载,汉哀帝时益封宠臣董贤

二千户,丞相王嘉”封还诏书I?9.[]?卷八六《后汉书?

钟离意传》载,汉明帝时众大臣明哲保身,逃避罪

责,遇事都缄默不语,而尚书仆射钟离意”独敢谏

争,数封还诏书,臣下过失辄救解之”.E23(卷四一元

人胡三省认为,”后世给,舍封驳本

此”[.]?卷三五l胡三省注】.至六朝时,诏书行下须经门下

省.《隋书?百官志》载,南朝陈时,”其有特发诏

授官者,即宣付诏诰局,作诏章草奏闻.敕可,黄

纸写出门下.门下答诏,请付外施行.又画可,付

选司行召”[]?卷二六百官上”.诏敕经门下省行下业

已形成制度,但并无审驳封还之记载,封驳诏敕现

象的大量出现是在唐代.因此顾炎武总结说:”人

主之所患,莫大乎唯言而莫予违.……汉哀帝封

董贤,而丞相王嘉封还诏书;后汉钟离意为尚书仆

射,数封还诏书,自是封驳之事多见于史,而未以

为专职也.唐制:凡诏敕皆经门下省,事有不便,

得以封还,而给事中有驳正违失之掌,着于《六

典》.”[]?卷封顾氏不仅论述了封驳的起源及演

变,还明确指出封驳成为一项专门制度并有专人

?

40?

职掌是在唐代.

从以上关于封驳制度起源的论述即可看出,

封驳的对象是下行文书——即所谓王者之言.然

而关于这个问题,至今学界认识尚不统一.首先,

颇具权威性的辞书《辞源》,《汉语大词典》及《辞

海》对”封驳”的释义就互有出入.《辞源》释”封

驳”为”对诏敕认为不当,封还和加以驳

正”.[6](p47”《汉语大词典》则释为”封还并对诏敕

之不当者加以驳正”.E7](p?两者基本相同.而

《辞海》则释”封驳”为”封还皇帝失宜的诏命,驳正

臣下有违误的章奏”.l_8](p8嘶将封驳的对象由下行

文书扩大为下行文书与上行文书兼而有之.而学

界在涉及唐代封驳的有关论述中,对封驳对象的

认识也不统一,概括起来亦不外乎以上两种观点.

其中,将封驳之对象确定为下行文书的较为普

遍,这主要是沿袭了元人马端临《文献通考》”中

书出令,门下审驳,而尚书受成颁之有司”的观

点._9](卷五0职官刳?如章太炎先生《国学讲演录》在

叙述给事中的职权时说:”制敕诏令,皆须经给事

中之手,苟有不合,可以封还.”l_】.=(p??钱穆先生在

《中国历代政治得失》中也说:”给事中官位并不

高,但对皇帝诏书亦得参加意见.若门下省反对

此项诏书,即将原诏书批注送还,称为?涂归?.意

即将原诏书涂改后送还中书省重拟之意.”l_1l_

毛汉光先生《论唐代之封驳》更是将给事中封驳的

对象具体为朝廷任命五品以上职事官的制书和任

命六品以下职官的敕书,二者均属下行文书.?

但是近年来在有关封驳制度的专论中,继《辞海》

之后将封驳之对象确定为上行文书与下行文书兼

而有之者亦不乏其人.?笔者以为,孰是孰非,还

当从文献记载中去寻找答案.也只有弄清封驳的

对象,才能正确地解释和认识唐代的封驳制度.

既然胡三省与顾炎武都认为王嘉与钟离意

“封还诏书”是封驳之始,则封驳之对象当为皇帝

之诏命.”封”者缄封也,封事,封章,封进即用此

意.”还”者退还上交也,颜师古释”还”为”却上之

于天子也”.[.]卷三五?胡三省注封驳现象大量出现在唐

代,由门下省官员给事中职掌.唐代给事中封驳

的事例比比皆是,屡见不鲜.首先,有关文献在涉

及封驳的叙述中,常将封驳与诏敕相提并论.如

穆宗长庆年间,薛存庆”五迁给事中,与韦弘景封

驳诏书,时称其直??o[.]卷一四三薛珏传附薛存庆唐文宗

开成三年(838)敕文:”给事中封驳制敕,宜令季终

具所驳闻奏;如无,亦宜闻

奏.”[.]卷五四省号上增事中其次,中国古代有依”故

事”立法行事的惯例,唐代的封驳制度既源于王嘉

与钟离意”封还诏书”之”故事”,而两宋时期又沿

用了唐代给事中封驳诏敕之”故事”.史载北宋太

宗年间,大臣魏羽建议恢复封驳之制,”尝建议有

唐以来,凡制诏皆经门下省审,有非便者许其封

驳,请遵故事,择名臣专领其职,迄今不

废”.[H]卷二六七魏羽传?明确指出唐代门下省官员封

驳的对象是皇帝的诏敕,也说明宋代的封驳是承

袭了唐代的封驳制度.宋代初年封驳之职仍由给

事中执掌,因此宋太宗淳化四年(993)任柴成务,

魏庠同知给事中事,”凡制敕有所不便者,许封驳

以闻”.[14]卷三0六柴成务传宋仁宗时期,司马光的父

亲司马池在朝中任职,曾就唐宋封驳制度做过这

样的评论:”唐制:门下省诏书之出,有不便者得以

封还.今门下虽有封驳之名,而诏书一切自中书

以下,非所以防过举也.”[]卷二九司马池传南宋高

宗绍兴年间,魏?任侍御史,上言日:”国家命令之

出,必先录黄.其过两省,则给,舍得以封驳;其下

所属,则台谏得以论列.此万世良法

也.”[]卷三七六魏豇传?凡此,不仅说明了封驳制度的

连续性,也说明了封驳自出现之日起其对象就是

封建王朝的下行文书——皇帝之诏敕.

宋人所编类书《册府元龟》卷四六九《台省部》

“封驳”类前的小序对封驳的起源及作用做了简要

的总结,原文如下:

汉制:群臣上书,凡品有四,驳议其一也.盖以

?如章群《唐史》(香港龙门书店1978年印行)第二节《中

书省》叙述了唐代诏敕自草拟至施行的程序:”若皇帝有

诏旨,由中书舍人起草,下宰相会议讨论……宰相既通

过,再送门下省,由给事中审覆,若有谬误,或事有不可

者,皆得驳正封还,谓之涂归.”岑仲勉《隋唐史》(河北教

育出版社2000年版)之《唐史》第五节《宰相制度之屡

变》说:”三省职掌之大别,计中书草拟诏敕,批答,经门

下省审查无误,下于尚书省行之.”王仲荦《隋唐五代史》

(上海人民出版社2003年版)第四章第一节《唐代的政

治制度及驿站制度》中说:”唐代中书决策,门下审议,尚

书执行,三省共同负责中枢政务的制度已日臻完备.”

?参见毛汉光《论唐代之封驳》,《国立中正大学551992

年第3卷第1期.

?如吴枫《封驳制度与唐初政治》(载《历史教学551982年第

11期)指出,所谓封驳,是指封还皇帝失宜的诏命,驳正

臣下有违误的奏章,是从封事与驳议发展而来.祁德贵

《论唐代给事中的主要职掌》(载《中国史研究>>1995年第

1期)指出,唐代给事中的封驳权,包括对上行文书的封

驳和对下行文书即诏敕的封驳.刘后滨《唐代中书门下

体制下的三省机构与职权——兼论中古国家权力运作

方式的转变》(载《历史研究>>2001年第2期)认为,封还

是针对下行文书即皇帝的制敕,驳正是针对上行文书即

百司奏抄,二者合起来称为”封驳”.

号令之出,风化攸系,或愆治典,乃伤国体.由是执

奏抗论,正辞理夺,封还诏命,追救缺失者有矣.中

代而下,政归台阁,机事纷委,典章尽在,夙夜出纳,

周旋慎重.其或上之所举,或违于道,乃至官人之非

称,法制之缪戾,壅求贤之路,失任刑之极,礼文差

僭,德义隳废,挠赏罚之柄,兴冤滞之叹.权宠交构,

灾谪创见;利非均济,信或未孚.莫不罄竭忠恳,敷

陈要道.謇谔持正,激切指事.冀感悟于时王,用杜

塞于未然.无害于成,不远而复.《诗55日:匪懈于

位.传云:弥缝其阙.其斯之谓欤?

此序明确指出,封驳乃是”封还诏命”,其目的在于

“追救缺失”,”弥缝其阙”,”冀感悟于时王,用杜塞

于未然”.与此相应,收入封驳类的基本上是大臣

针对中央的决策即皇帝之诏命或驳奏或封还的具

体事例.《册府元龟》乃北宋真宗年间王钦若等人

奉敕编纂,此时去唐未远,确立于唐代的封驳制度

又为宋代所继承,所以宋人对封驳含义的理解应

当比后人更为准确.唐宋时人虽未明确封驳的定

义,但从有关文献的叙述以及宋人对封驳的继承

和评价来看,封驳的对象当是下行的文书即皇帝

之诏命,并不包括上行的文书——大臣之章奏.

二封驳制度的形成与确立

封驳制度虽然源于两汉,然两汉之后,唐代之

前,文献中有关封驳的记载寥寥无几,只有到了唐

代,对皇帝之诏敕的封驳才蔚然成风,并作为一项

制度确立下来.然而唐代封驳制度的形成并不像

有的学者所认为的那样是与唐朝的建立同步的,

而是经历了一个复杂且漫长的过程,它与唐代三

省制的发展变化,门下省和给事中职掌的演变消

长都有密切的关系.

唐承隋制,设三省六部,关于三省在处理中央

事务过程中的具体分工,元人马端临总结为”中书

出令,门下审驳,而尚书受成颁之有司”,这一观点

广为后世学者所沿袭,虽过于笼统和片面,难以涵

盖有唐一代三省制发展变化的全貌,其将唐代的

三省制归结为中书出令,门下审驳,尚书受成也过

于理想化和简单化,但如果仅从处理下行文书的

角度来理解则不失为智者之见.

三省之中的门下省正好处在上通下达的中枢

地位.隋朝时门下省官员”掌侍从左右,摈相威

仪,尽规献纳,纠正违阙”卷二六百官.至唐朝

初年,门下省的作用日益加强,三省长官均为宰

相,集中在位于门下省的政事堂议事.但是随着

三省制的演变,门下省及给事中的地位与职能也

发生了变化.关于这个问题,刘后滨先生论述颇

?

41?

详.刘先生认为:”随着三省制向中书门下体制转

变,门下省作为宰相机构的部分职权转移到了中

书门下,而在以给事中为实际首长的门下省中,尽

管还保留了对上,下行文书的审核之职,但其职权

的重心已经发生转移,对上行文书的驳正逐渐减

少,对制敕文书的封还成为其最主要的职掌.”?

此论甚为确当,事实也正如此,唐代前期门下省给

事中的职能,除了审读,驳正奏抄以外,还要签署

制敕.关于这一点,《大唐六典》记载得很明确:

“凡百司奏抄,侍中审定,则先读而署之,以驳正违

失.凡制敕宣行,大事则称扬德泽,褒美功业,复

奏而请施行;小事则署而颁

之.”[15]?卷下省?给事中驳正违失”显然是针对上

行文书而言,”凡制敕宣行”则应是对下行文书而

言,具体的处理方式是大事”复奏而请施行”,小事

则”署而颁之”,门下省上通下达的职能体现无遗.

然而从文献记载来看,唐代改政事堂为中书

门下之前,给事中除”省读奏抄,驳正违失”之外,

对下行文书之确当者”复奏而请施行”,不当者还

有权驳正,只不过这种驳正权的取得是逐渐的,缓

慢的,故鲜为人注意.建唐之初,对以皇帝诏敕的

形式颁下的政令,通常情况下都是依旨行事,很少

有提出异议或反对意见的.这是由于唐代初期,

各项制度尚不完善,中书,门下两省分工尚不明

确,政府工作的重点还在统一天下,稳定政局上,

尚无暇顾及政令的确当与否,重要的是执行的效

率.因此史书中有”高祖常有敕而中书不时宣行,

高祖责其迟”的记载.[]?卷六三萧璃传?随着唐王朝政

权的稳定,如何保住来之不易的江山从而达到长

治久安的目的成为统治者面临的首要问题.因

此,唐太宗开始对职能部门”顺旨而行”的做法表

示不满,不止一次地提出了明确的要求.贞观元

年(627),太宗对黄门侍郎王硅说:”国家本置中

书,门下以相检察,中书诏敕或有差失,则门下当

行驳正.”[33(卷一九贞观三年(629),太宗又对群臣

说:”中书,门下,机要之司,诏敕有不便者,皆应论

执.比来唯睹顺从,不闻违异.若但行文书,则谁

不可为,何必择才也!”[3卷一九三?唐太宗一再要求

职能部门驳正,论执不便之诏敕,一方面说明当时

诏敕行下仍沿用建唐之初有旨必行的制度,另一

方面说明太宗初年已十分重视对下行文书的审查

?刘后滨《唐代中书门下体制下的三省机构与职权——兼

论中古国家权力运作方式的转变》,历史研究>>2001年

第2期.

?

42?

与驳正.在唐太宗的强烈要求和鼓励下,有旨必

行的局面才有了变化.众所周知,贞观时期”主正

臣直”,唐太宗善于纳谏,他身边的大臣也勇于进

谏,形成了良好的政治氛围.魏征谏诤”前后二百

余事”,戴胄”犯颜执法”都是典型的事例,有效地

避免了错误的决策.同样,对于诏敕或成命,持有

异议并能直言进谏,大胆驳议的也不乏其人,如贞

观三年魏征任给事中,朝廷命中男十八以上简点

人军,”敕三四出,征执奏以为不可”.后太宗龙颜

大怒,强行出敕,”征又不从,不肯署

敕”.[“]?卷纳谏?直谏太宗之后,大臣驳奏成命仍时

有记载,如中宗神龙年间,给事中卢粲驳奏中宗许

安乐公主为武崇训造陵之制;开元八年(720),给

事中许景先驳奏玄宗赐百官九日射之

制.:]?卷四六九台省部?封驳但总的来说,文献中有关

唐前期驳议诏敕的记载与中后期相比要少得多,

在毛汉光先生《论唐代之封驳》一文所录唐给事中

封驳制敕的23个案例中,属唐前期者仅太宗朝魏

征执奏”中男十八以上简点入军案”一例,其余均

为唐代中后期的案例,这也足以说明唐前期给事

中封驳制敕并未形成制度.《大唐六典》乃唐玄宗

李隆基御撰,其所记给事中对下行文书”复奏而请

施行”的方式系唐初制度的真实反映.

从大量的封驳事例来看,明确门下省之给事

中封驳诏敕的职责是在唐代中后期.安史之乱后

的肃,代之际,曾在朝中任知制诰,中书舍人的常

衮在《授韦谔给事中制》中有”诏书未当,实得封

还”|1g1(卷0之语.这是笔者所见有关封还诏敕

的最早记载,似说明安史之乱后,给事中在签署下

行文书的过程中对不当之诏敕有权驳回.而德宗

贞元年间,给事中许孟容多次执奏,对下行的诏书

提出异议,德宗召孟容对于延英,谕之日:”使百执

事皆如卿,朕何忧也.”[16]?卷一五四许盂容传德宗对许

孟容的肯定与鼓励,似又说明当时给事中封驳诏

敕的职责尚未明确,或者已明确而未曾认真执行;

同时也说明当政者对大臣封驳诏敕的认可与提

倡.自此之后,给事中封驳诏敕的事例与日俱增,

德宗朝,给事中袁高,崔仁师与许孟容都因封驳诏

敕而名留青史.而封驳制度的确立应该就在此

时,虽史无明文,但从唐宪宗及其以后的有关诏敕

中即可窥见其端倪.

元和十五年(820)闰正月,宪宗日:”谏官给事

中,若除授有司,政乖允当,各令论驳,举其职业.”

宪宗”各令论驳,举其职业”的说法说明驳正制敕

是给事中应当履行的职责.文宗时期,对此又有

重申.太和三年(829)八月敕:”凡制命颁行,事有

不可,给事中职合封进.省审既毕,宣布百司,稽

停晷刻,皆着律令.”开成三年(838)八月文宗又

敕:”给事中封驳制敕,宜令季终具所驳闻奏;如

无,亦宜闻奏.”[13]?卷五四省号上?给事中可见,唐代中

后期封驳作为给事中的主要职掌逐渐正式确定下

来并且制度化,因此自居易在《郑覃可给事中制》

中有”给事中之职,凡制敕有不便于时者,得封奏

之”L]?卷六六一的记载.

三封驳的方式及其执行者

关于封驳的方式,文献中未见明确记载.《旧

唐书?职官志》沿袭《大唐六典》的记载,门下省给

事中在处理下行文书时:”凡制敕宣行,大事则称

扬德泽,褒美功业,复奏而请施行;小事则署而颁

之.”[16]?卷四三职官二?门下省而《新唐书?百官志》中

所记给事中处理下行文书时,则是”诏敕不便者,

涂窜而奏还,谓之?涂归?.季终,奏驳正之

目”.[12]?卷四七百官二两者不同是显而易见的.笔者

以为,《旧唐书》所记乃唐代初年的情形,《新唐书》

所记乃唐代中后期即封驳制度形成后的情形,而

无论是前者还是后者所记给事中处理下行文书的

方式,与文献所见的实际处理方式均有出入.

据前文所述,封驳制度在形成过程中,不同的

历史阶段其方式也不尽相同.唐代前期,即封驳

制度的酝酿阶段,给事中对下行文书并非尽如《大

唐六典》所云只是履行签署行下的手续,从实际情

况来看,驳正下行文书的事例时而有之.此一时

期,无论是上行文书还是下行文书,各部门官员对

之持有异议并申述己见时,文献中概以”执奏”,

“执言”,”驳议”,”驳正”等词笼统言之.至于这种

方式具体如何操作,有无封回,史无明文,但有一

点可以肯定,即门下省官员对下行文书持有不同

意见时常坚持上奏并阐明己见.而唐玄宗开元十

九年(731)四月二十六日的敕文或许可以作为这

一

方式的又一说明,敕文日:”加阶人三品,并授官

及勋封甲,并诸色阙等进画,出至门下省重加详

覆,有驳正者,便即落下墨涂讫,仍于甲上具注事

由,并牒中书省.”[13]?卷五四省号上?中书省由此看来,

玄宗时期门下省可以通过墨涂的方式驳正下行文

书.但是由于唐前期门下省给事中的事务多为驳

正上行文书即百司之奏抄,驳正下行文书的事例

并不多见,故这一方式是个案还是常例无从得知.

此一时期,除给事中以外,门下省之黄门侍郎也有

权驳正下行之诏敕,故《新唐书?李义传》有睿宗

时李义”改黄门侍郎,封中山郡公,制敕不便,辄驳

正”[]?卷一一九李义传”的记载.

封驳制度正式确立后,其方式也并非如《新唐

书?百官志》所言之”涂归”.钱穆先生认为”涂归

亦称封驳,封还,驳还,其意义略相同”也失之偏

颇.Eli]?p4?从大量的事例来看,给事中上还不合时

宜之诏敕并附奏状申述理由是封驳的最主要的方

式,此类事例不胜枚举.如德宗贞元十八年

(802),以浙东团练副使齐总为衢州刺史,”总以横

赋进奉希恩,给事中许孟容封还制书”.同年八

月,以岭南节度掌书记,试大理评事张正元为邕州

刺史,御史中丞,邕管经略使,”给事中许孟容以非

次迁授,封还诏书”.[16]?卷一三德宗纪下”宪宗元和四年

(809),以淮南节度判官孔戡为卫尉丞,分司东都.

给事中吕元膺”封还上奏”.[]?卷四六九台省部?封驳文

宗开成元年(836),贬郭承嘏为华州刺史兼御史中

丞.”诏下,两省迭诣中书,求承嘏出麾之由.给

事中卢载封还诏书”.[]?卷一六五郭承嘏传史籍文献在

叙述给事中封驳诏敕时,仅直言”封还诏书”.而

《全唐文》卷四七九收有许孟容《停齐总为衢州刺

史敕命表》,吕元膺《封还授孔戡卫尉寺丞分司东

都诏奏》全文,前者末句有”今齐总诏谨随封进”之

语.吕元膺由给事中升任尚书左丞,宪宗出任王

遂为柳州刺史,制书行下,吕元膺执奏日:”遂以补

吏犯赃,法当从坐.其除官制云?清能业官?,据遂

犯状,不宜有?清?字.柳州大郡,出守为优.谨封

还制书.”[M](卷一六王遂传”凡此都说明当时给事中

封驳制敕时通常采用”封还诏敕”并附奏状加以驳

议这一形式.

至于常为人道的”涂归”,确是封驳的方式之

一

,唐玄宗开元十九年(731)敕文中驳正诏制时

“便即落下墨涂讫,仍于甲上具注事由”可视做这

一

方式的滥觞.但从大量的封驳事例来看,”涂

归”诏敕的做法鲜见记载,因此从制度上来说”涂

归”是有”故事”可依的,也是可行的,然而在具体

的操作过程中,可能这种有”犯上”之嫌的方式很

少有人采用.多为学者所引用的给事中李藩批改

制敕一事似可说明这个问题.元和年间,李藩任

给事中,”制敕有不可,遂于黄敕后批之.吏日:

?宜别连白纸.?藩日:?别以白纸,是文状,岂日批

敕耶!”?裴珀在宪宗面前称赞李藩有宰相器,宪宗

亦大加赏识,因此擢升李藩为宰

相.06]?卷一李藩如果给事中封驳诏敕时可在诏

敕后径直涂窜或驳议,李藩所为则合情合理,属吏

也就没有必要提醒他”宜别连白纸”,其有宰相器

?

43?

也就无从说起了.与”涂归”这种过激的方式相

反,给事中封驳时也有采用比封还制敕更为温和

的方式,即暂时扣压制敕,执之不下.如德宗朝给

事中袁高当直时拒绝起草朝廷任命卢杞为饶州刺

史的制书,德宗改由中书舍人起草,”诏出,(袁高)

执之不下”并上奏陈述理由.[]?卷一五三袁高传)不过

这两种方式均属个案而非常例,唐代给事中封驳

时通常还是采用”封还诏敕”并附奏状加以驳议的

形式.

四封驳制度的作用

关于封驳制度的作用,学界多有论及.章太

炎先生认为给事中封还制敕是”前代政治之善,可

以减杀皇帝之专制”Il0l_(p.吴晗先生《历史上的

君权的限制》?一文认为,封驳制度包括中书舍人

封还词头和给事中封驳诏敕,并说:”如两者官都

能称职,坚决地执行他们的职权,便可防止君主的

过失和政治上的不合法行为.”姚澄宇先生在《唐

朝的谏官制度》?一文中,将给事中封驳制敕视做

谏官进谏的一个重要途径.郭绍林先生《论唐代

社会对皇权的制约机制》?一文认为,门下省作为

中央机构职能部门中制约皇权的一个有机组成部

分,通过驳正诏敕从而起到了制约皇权的作用.

贾玉英先生在《中国古代监察制度发展史》一书中

有专章论及中国古代的封驳制度,认为唐代的封

驳制度对当时的正确决策起到了重要作用,唐代

出现”贞观之治”与封驳制度的重要作用是分不开

的.I2.l_?P.毛汉光先生《论唐代之封驳》一文则通

过对唐代给事中封驳案例之成败的统计来说明其

在抑制皇权中的作用.笔者以为,在诸多的关于

封驳制度作用的评价中,吴晗先生与毛汉光先生

的评价比较中肯,但仍有进一步申述的必要.

唐代建立封驳制度的本意无疑是积极的,其

目的就是为了保证政府决策的正确和公允,防患

于未然,最大限度地减小因政府决策失误而带来

的负面影响.唐代封驳制度确实在防止权力过于

集中和中央政府任人惟亲,为所欲为等方面起了

一

定的限制作用,也在一定程度上阻止了朝廷用

人不当,避免了一些错误的决策.如德宗贞元元

年(785),任卢杞为饶州刺史,时任给事中的袁高

?参见张守常,常润华主编的《吴晗文集》第三卷第25~26

页,北京出版社1988年版.

?参见《南京师大》(社会科学版)1984年第3期.

?参见《中国史研究))1995年第3期.

?44?

在起草诏书时向宰相提出异议,宰相不悦,改由中

书舍人起草.诏令下发后,袁高”执之不下”,并前

后两次上奏德宗以为不可,最终追回了制书.德

宗还遣使臣安抚袁高说:”朕思卿言深理切,当依

卿所奏.”[]?卷一五裒高传”又如宪宗元和年间,吕元

膺任给事中,”规谏驳议,大举其职”,镇州王承宗

反叛后,宪宗任吐突承璀为招讨处置使,吕元膺与

给事中穆质,孟简,兵部侍郎许孟容等八人”抗论

不可”,宪宗纳之,”为改使号”.[]?卷一五四吕元膺传又

元和年间,崔植”累历清要,为给事中,时称举职”.

当时皇甫铸以宰相判度支,请减内外官俸禄,”植

封还敕书,极谏而止”.ll6】卷一九崔桔甫传附崔植宣宗

大中十二年(858)五月,岭南发生叛乱,以右金吾

大将军李燧为岭南节度使,”已命中使赐之节”,给

事中萧傲以为李燧非定乱之才而封还制书,当时

宣宗正在欣赏乐舞,”不暇别召中使,使优人追之,

节及燧门而返”.之后以泾原节度使李承勋为岭

南节度使,”发邻道兵讨乱者,平之”.l3](卷二四九)

虽然如此,唐代封驳制度的作用也不宜高估.

唐代后期,影响给事中发挥封驳作用的因素是多

方面的.首先,翰林学士”专掌内命”,权力和地位

不断上升,”凡拜免将相,号令征伐,宣麻制敕,皆

出于此”.朝廷”进退人才,机务枢密,人主皆必与

议,中书门下之权为其所夺,当时谓之内

相”.[]?卷七四新唐书?新纪不见王叔文翰林学士不仅侵夺

了中书舍人的草制权,其所起草的内制不经门下

省而由宫中直接发出,也大大缩小了门下省给事

中的封驳范围.其次,宦官权力的日益膨胀,在破

坏三省制的同时,势必也破坏了门下省对诏敕的

封驳.最后,执掌封驳大权的给事中是否正直不

阿且能够真正地履行职责,在位君王是否善纳谏,

喜直言也同样影响封驳作用的发挥.只有双方都

能以朝廷大局为重,坦荡无私,配合默契,才能发

挥其应有的作用.但不幸的是封驳制度确立之

时,却是唐王朝走向衰落之始,给事中封驳诏敕的

职责虽然明确了,而当政者对给事中的封驳则不

够重视,有的甚至抚慰一番后诏令依然行下,封驳

制度徒有其名.从唐代中后期给事中封驳的结果

来看,其作用有时确实难以发挥.如宪宗时期,驸

马都尉刘士泾贿赂权臣,升任太仆卿.给事中韦

弘景,薛存庆封还诏书,”以士泾交通近幸,不当居

九卿”.宪宗解释说:”昌(刘士泾父)有功于边,士

泾又尚主,官少卿已十余年,制书宜下.”韦弘景不

得已乃奉诏.[]?卷一七0刘昌传附mJ士泾又宪宗元和十

四年(819),以抚州司马令狐通为右卫将军,给事

中崔植认为令狐通任寿州刺史时擅自用兵,不宜

奖励重用而封还制书.”上令宰臣谕植,以通父

(令狐)彰有功,不忍遂弃其子.其制方

行.”l_16]?卷一五宪宗纪下穆宗长庆二年(822),以绛州

刺史崔弘礼为河南尹兼东畿防御副使.给事中韦

颖”以弘礼望轻,封还诏书,上遣中使谕之,乃

下”._】]?卷一上穆宗?文宗开成年间,王晏平任朔方

灵盐节度使,回洛阳奔父丧,”晏平居官贪黩,去镇

日,擅将征马四百余匹及兵仗七千事自卫,为宪司

所纠”.王晏平因此获罪,长流康州.但因居父丧

未赴流所,遂求救于河北三镇,三镇节帅上表为其

说情,于是授任抚州司马.给事中韦温,薛廷老,

卢弘宣封还制书.又改任永州司户,”韦温又执不

下,文宗令中使宣谕方行”.[16]卷一五六王智兴传附王晏平

唐懿宗咸通年间,除其乳母楚国夫人婿为夏州刺

史,给事中李汤封还制书以为不可.懿宗下诏日:

“朕少失所亲,若非楚国夫人鞠养,则无朕此身.

虽非朝典,望卿放下,仍今后不得援以为例.”李汤

不得已乃奉诏.[]?卷一0八李锛传僖宗年间,任宰相

杜让能之弟杜弘徽为中书舍人,给事中郑綮以其

兄在朝中任要职,则其弟应当回避为由”封还制

书”,结果”天子不报”,郑綮”移病休

官”.[]?卷一七九郑綮传以上所述给事中的封驳不仅

没有起到其应有的作用,还或多或少地挫伤了封

驳者的积极性.

总而言之,唐朝前期,由于统治者比较重视社

会的稳定,十分重视百官对政府行为的监督,强调

有谏官职能的官员对诏敕等成命之不当者驳正直

言,为封驳制度的形成准备了条件,在封驳制度的

酝酿阶段,其作用是显而易见的.而唐代中后期,

封驳制度虽渐趋完善,但由于君权削弱,朝廷上下

忙于争权夺利,苟且行事,统治者对给事中的封驳

不太重视,甚至不予理睬,其作用也就不容乐观

了.尽管如此,唐代封驳制度的形成与确立,还是

在一定程度上抑制了皇权的膨胀,起到了一定的

积极作用.

五结语

在权力高度集中的封建专制社会,能够对皇

帝的诏敕提出质疑并加以驳议无疑是社会进步的

表现,而这种进步是缓慢的,从两汉时期出现王嘉

与钟离意封还诏书到唐代封驳制度的确立,经历

了一个漫长而复杂的过程.而当封驳制度确立之

时,正好是中国封建社会由繁荣走向衰落之日,因

而这一制度未能得到很好的执行,到明清时期更

是形同虚设,其作用也就无从说起了.

1:6稿Et期】2004—09—13

【作者简介】王雪玲(1965一),女,陕西泾阳人,陕西师范

大学历史文化学院副教授,陕西师范大学中国古代史博

士研究生,主要从事历史文献,唐代历史文化研究.

【责任编辑惟正】

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范文五：中国历史上的封驳制度

中国历史上的封驳制度

何勇强 卢敦基

封驳制度是中国古代对尚未正式起草的诏书封还词头或对已经起草成文的诏书封还并加驳正的一种制度。封驳制度以“封还词头”等形式制约皇帝的权力。皇帝的决定、任命、需要、想法、意见等，先由皇帝安排内宫以正式格式和程序送到中书省，中书省召集群臣商议，如果群臣认为不妥可直接退回。封驳制度起始于唐，至宋逐步完善成熟。封驳制度的实施对抑制君主权力起到了较好的作用。明清以后，随着君主专制制度的加强，封驳制度逐渐被废弛，退出历史舞台。

封驳制度的历史渊源

后人多将唐宋时代的封驳制度追溯到汉代，清初学者顾炎武即持此说，他在《日知录》中说：“汉哀帝封董贤，而丞相王嘉封还诏书。后汉钟离意为尚书仆射，数封还诏书。自是封驳之事多见于史，而未以为专职也。唐制：凡诏敕皆经门下省，事有不便，得以封还。而给事中有驳正违失之掌，着于《六典》。”（顾炎武：《日知录》卷9）顾炎武详细论述了从汉至明封驳制度的发展历史。其中汉哀帝封董贤事见于《汉书·王嘉传》的记载，谓汉哀帝时，会祖母傅太后薨，上因托傅太后遗诏，令成帝母王太后下丞相御史，益封贤二千户，及赐孔郷侯、汝昌侯、阳新侯国。王嘉封还诏书。（《汉书》卷86《王嘉传》）

封，封缄之意。古代臣民上书奏事，为防止泄密，密封以上，称为“封事”。还，退回之意。颜师古为《汉书》作注，谓“却上之于天子也”。所谓“封还诏书”，即是将皇帝下发的诏书退回给皇帝。《资治通鉴》也记述了这一事件，胡三省为通鉴作注，说“后世给舍封驳本此”，认为王嘉封还诏书是后世封驳制度的源头。

至于“驳”，在汉代是指驳议而言的。宋初编类书《册府元龟》，其台省部下专列“封驳”门，序谓：汉制：群臣上书，凡品有四，驳议其一也。盖以号令之出，风化攸系，或愆治典，乃伤国体，繇是执奏抗论，正辞理夺，封还诏命，追救缺失者有矣。中代而下，政归台阁，机事纷委，典章尽在，夙夜出纳，周旋慎重，其或上之所举，或违於道，乃至官人之非称，法制之缪戾，壅求贤之路，失任刑之极，礼文差，僭德义隳废，挠赏罚之柄，兴冤滞之叹，权宠交构，灾谪创见，利非均济，信或未孚，莫不罄竭忠恳，敷陈要道，謇谔持正，激切指事，冀感悟於时王，用杜塞於未然，无害於成，不远而复。

可见，封驳制度虽至宋达到极盛，然则，在宋人心目中，封驳之“驳”，其源头在于汉代的驳议。《独断》谓：“有疑事，公卿百官会议，若台阁有所

正处，而独执异意者，曰驳议。”但在汉朝，封还诏书，除王嘉事件外，还有东汉钟离意，说汉明帝“性褊察，好以耳目隐发为明，故公卿大臣数被诋毁。??朝廷莫不悚栗，争为严切，以避诛责；唯意独敢谏争，数封还诏书。”（《后汉书》卷42《钟离意传》）这两件事，都只能算是特例。这样的驳议，不仅汉代有很多实例，后世也屡见不鲜，因为并没有专门的官职，“公卿百官”皆可为之，与唐宋的封驳制度存在着很大差异。

封驳制度的发展阶段

封驳制度的发展大概经历了这样几个历史阶段：唐前期酝酿阶段。唐初，“给事中掌侍奉左右，分判省事。凡百司奏抄，侍中审定，则先读而署之，以驳正违失。凡制敕宣行，大事则称扬德泽，褒美功业，覆奏而请施行；小事则署而颁之。”（《唐六典》卷8）可见，对于“制敕宣行”，给事中覆奏和签署的权力。唐太宗时甚至出现拒绝签署的情况，当时简点使右仆射封德彝等，想把十八岁以上的中男简点入军。“敕三四出，（魏）征执奏以为不可”。封德彝重奏：“今见简点者云，次男内大有壮者。”唐太宗怒，乃出敕：“中男已上，虽未十八，身形壮大，亦取。”征仍拒绝签署。但这种拒绝签署与封驳制度下的封还诏书还有较大差距。

开元十九年（公元731年），唐玄宗又出台新的规定：“加阶入三品，并授官及勋封甲，并诸色阙等进画。出至门下省重加详覆。有驳正者，便即落下墨涂讫，仍於甲上具注事由，并牒中书省。”（《唐会要》卷56）当时给事中有了新权力，即是对诏敕进行“驳正”，驳正的方式是对诏敕涂改。诏书虽然被驳正了，但没有被“封还”，被涂改后仍继续颁行。这种驳正，就是“至门下省重加详覆”的过程，究其实质，仍属《唐六典》所说的“覆奏而请施行”，而非“封还”。因此，这一时期只能称为封驳制度的准备时期，是封驳制度的酝酿阶段，封驳制还没有正式形成。

唐中期以后的给事封驳。给事封驳的正式实施年月已不可考，但最迟在唐德宗时已经出现，如据《旧唐书》卷十三本纪的几则记载：“以浙东团练副使齐总为衢州刺史，总以横赋进奉希恩，给事中许孟容封还制书。”“以岭南节度掌书记、试大理评事张正元为邕州刺史、御史中丞、邕管经略使，给事中许孟容以非次迁授，封还诏书。”此后，有关“封还诏书”或“封还制书”的记载屡见于史书。

最迟到唐文宗时封驳制度已经制度化。据《唐会要》记载，开成三年（公元838年）八月敕：“给事中封驳制敕，宜令季终具所驳闻奏。如无，亦宜闻奏。”（《唐会要》卷56）要求给事中对封驳的诏敕按季度进行总结，也说明给事封驳制度已经制度化了。这种制度虽以“封驳”为名，但其重点和本质在于“封”而非“驳”。

宋初的知给事中事。唐末随着朝政日衰，政局动荡，给事封驳制度走向废弛。宋朝建立，原来三省六部制下的官职，仅保留着名称，称为寄禄官。

原三省六部制下的官职大多有名无实，形同虚设。当然，这些部门也没有完全被废弃，而是以“权”“知”“判”等方式，或多或少地存在着。宋太宗时设立的“知给事中事”即是其中之一。淳化四年（公元993年）六月，柴成务与魏庠同知给事中事，“凡制敕有所不便者，宜准故事封驳以闻”。（李焘《续资治通鍳长编》卷34）但这个“知给事中事”只存在了三个月，同年九月，宋太宗即将之罢废。因此，所谓知给事中事，充其量只是给事封驳制度历史上一个过渡阶段。

北宋的门下封驳司。宋朝原有通进、银台二司，隶属于枢密院，为诏敕、奏章的出纳机构。宋太宗淳化四年（公元993年）八月十八日，命枢密直学士向敏中、张咏同点检银台、通进二司公事，将通进银台司从枢密院分离出来。同年九月，废知给事中事，而以设封驳司隶银台。（《宋会要辑稿》职官2之26）次年四月，以金部员外郎谢泌当通进银台司封驳公事。至此，通进银台司下的封驳制度正式建立。咸平四年（公元1001年）改名为门下封驳司。但门下封驳司的作用却非常有限，如司马光之父司马池曾进言，“今门下虽有封驳之名，而诏书一切自中书下，非所以防过举也。”（李焘《续资治通鍳鉴长编》卷107）又一代名臣包拯也曾上奏说：“窃睹国家循旧例置门下封驳司，以近臣兼领。未尝见封一敕、驳一事，但有封驳之名，而无封驳之实，因循不振，岂不惜哉。”（包拯《包孝肃奏议》卷2）

元丰改制后的给舍封驳。宋神宗依《唐六典》重行三省六部之制。元丰五年（公元1082年）一月，原隶通进银台司的门下封驳司划归门下省的封驳房。不久又罢封驳房，设立门下后省，以给事中统领门下后省，而将封驳职事划归给事中，而原来的通进司也归给事中管辖。至此，宋朝恢复了唐朝后期的给事封驳制度。因元丰改制后的给事中职权较唐代已经大为扩大，它不仅统辖管辖通进司，并管辖进奏院，因此给事封驳制度也发挥了较大作用。 但元丰改制后封驳制度最大的变化却不是恢复唐朝后期的给事封驳，而是将中书舍人“封还词头”制度化。

封还词头，又称缴词头，缴还词头。根据宋制，有关官吏除授、拜将命相、征伐号令等重要诏书由翰林学士草制，由宫中直接发布，称为内制，中书舍人起草的诏敕通过中书门下发布，称为外制。宋前期中书舍人不实任其职，而由知制诰、直舍人院掌外制。有关人员除授的外制，通常做法是，各部门将除目送中书作词头，付舍人院草制。北宋时出现了知制诰或中书舍人封还词头的现象。其事始于宋仁宗时刘从德妻王氏封遂国夫人，富弼时任知制诰，“缴还词头，封命遂寝”。苏辙在《龙川别志》中记述这件事时说：“唐制，惟给事中得封还诏书，中书舍人缴词头盖自郑公始。”（苏辙《龙川别志》卷下）北宋封还词头是从富弼开始的，此后屡见于史。

苏颂曾在熙宁三年（公元1070年）上奏讲到中书舍人封还词头的一些规定，说：“自来本院凡有中书送到词头，并是当制舍人奉行。唯是当制日曾封还词头，其词头再下，若元封还之官却再当日，即转送以次官命词。”

可见在宋神宗熙宁年间，已有关于封还词头的详细规定。又据《神宗正史·职官志》：“中书舍人四人，正四品，掌为制词，授所宣奉诏旨而行之。分治六房，随房当制。若有失当，则论奏，封还词头。国初，与给事中为所迁官，实不任职。复置知制诰及直舍人院，主行辞命。及修官制，遂以实正名。”（《宋会要辑稿》职官3之15）可见到宋神宗，中书舍人封还词头已经制度化。中书舍人封还词头与给事中封还诏书非常相似，但也存在着很大差别。给事中封还诏书是针对已经起草的诏书，发生在诏签署书颁发这一环节；中书舍人封还词头则发生在诏书起草的环节。中书舍人封还词头制度的实施，使封驳制度更加完善。自此之后，封驳制度开始被称为“给舍封驳”，或称“给舍缴驳”。也正是在此之后，中国的封驳制度从给事封驳走到给舍封驳阶段，封驳制度与台谏制度一起成为宋王朝中央决策体制的两大制约与监督系统。诚如南宋初年左谏议大夫曾统所言：“命之未下，则有给舍封驳。及其既出，则有台谏论列，其为过举鲜矣。”（《宋会要辑稿》职官8之51） 封驳制度的历史作用与局限性

封驳制度的实施，有其历史进步意义。从大的方面来讲，它能在一定程度上限制封建君王的权力，对君主权力具有一定的监督作用。著名历史学家吴晗在《历史上的君权的限制》一文中说，封驳制度，包括中书舍人封还词头与给事中封驳诏敕，“如两者官都能称职，坚决地执行他们的职权，便可防止君主的过失和政治上的不合法行为”。（《吴晗文集》第三卷，北京人民出版社1988年版，第25—26页）在中国封建社会历史上，宋王朝的言论自由度和开明程度相对较高，封驳制度的成熟与完善无疑是一个重要原因。 而且，唐宋时代的诏敕虽以皇帝的名义发布，但其制定实施，则由中书门下进行，因此封驳制度的实施对限制相权尤能起到积极作用。这是封建君主乐见其成的，也是唐宋时期封驳制度能大行其道的原因。唐初封驳制度虽然还没有正式形成，但唐太宗李世民非常重视三省之间的权力制衡。贞观元年（公元627年），唐太宗对黄门侍郎王珪说：“中书所出诏敕，颇有意见不同，或兼错失而相正以否。元置中书、门下，本拟相防过误。”（吴兢《贞观政要》卷2）唐太宗还曾对群臣说：“中书、门下、机要之司，诏敕有不便者，皆应论执。比来唯睹顺从，不闻违异。若但行文书，则谁不可为，何必择才也！”房玄龄等皆顿首谢。（《资治通鉴》卷193）

到宋朝建立，自宋太祖而下，历代皇帝都非常重视对宰相权力的制约。宋朝对相权的实施分割，立枢密院以分其军权，又设三司使以分其财权。而且，自唐后期至宋，翰林学士在决策中的地位日渐突出，凡拜免将相，号令征伐，皆由翰林学士草制，号为“内相”，实际上分割了宰相的决策权。给事中、中书舍人行使封驳之权，两者在唐初三省体制下本是三省的属官，也就是宰相本身的下级官员，但随着三省体制的废弛与中书门下体制的确立，给事中与中书舍人实际上已经从中书门下独立出来，反过来对宰相的决策权

进行牵制和监督。宋真宗时宰相王旦曾对宋真宗说：“今之封驳与古不同，盖除授差使，大小悉禀圣旨，进熟画可，始降诏命。其检会舛误，实亦有之，颁下四方，诚为不当。封驳司能详奏厘正，乃裨臣等不逮。”可见王旦对封驳司抑制相权的作用有清醒的认识。（《宋会要辑稿》职官10之2）

由于封驳制度是针对封建朝廷的决策机制而设立的，因而对封建王朝正确决策、避免政令失当能起一定的纠正作用。如据《宋史》记载，苏轼知杭州时，“诉浙西灾潦甚苦”。当时贾易与杨畏、安鼎论轼“姑息邀誉，眩惑朝听，乞加考实”。诏下，给事中范祖禹“封还之，以谓正宜阔略不问，以活百姓”。（《宋史》卷355《贾易传》）又如，南宋初某个冬至节，旨下礼部，取度牒四百充赐予。晏敦复奏：“兵兴费广，凡可助用度者尤当惜，矧两宫在远，陛下当此令节，欲奉一觞为万岁寿不可得，有司乃欲举平时例行庆赐乎？”宋高宗被迫取消诏令。（《宋史》卷381《晏敦复传》）

从封驳制度的事例来看，大部分封驳都是针对人事任免问题而发的，因此在纠正“除授非人”上的作用更为显著。宋熙宁三年（公元1070年），王安石想任用他的学生李定为太子中允、权监察御史里行，时宋敏求、苏颂、李大临三人为知制诰，坚决反对，封还词头，被世人尊称为“熙宁三舍人”。（《宋史》卷329《李定传》）

当然，中国封建时代的封驳制度也有它的历史局限性。首先是在制度上，封驳仅对“外制”发生作用，在政治生活中更为重要的“内制”由翰林学士起草，直接从宫中发出，根本不受封驳制度的制约。其次，封建君主常常避开正常的诏敕发布程序，直接发号施令，如唐朝有所谓的墨敕斜封，宋徽宗滥用“御笔”行下，在此情况下，封驳制度便形同虚设了。

更为严重的是，到南宋中期以后，给事中与中书舍人的职责日渐趋同，他们的论驳对象越来越多地指向有司百官的章奏，而非朝廷颁发的诏敕。到明代以后，给事中虽存“封驳”之名，但与唐宋时代的封驳已经大异其趣了。它实际上有“驳”无“封”，所驳的对象也是百官奏章而非皇帝的诏书，已完全成为一个监察机关而非封驳机关。

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