范文一：区域建设用海规划管理办法(试行)

区域建设用海规划管理办法（试行）

第一章 总 则

第一条 为规范区域建设用海规划编制与实施，促进海域资源集约节约利用，推进海洋生态文明建设，根据《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》、《关于加快推进生态文明建设的意见》等法律法规和政策文件，制定本办法。

第二条 本办法所称区域建设用海规划（以下简称“规划”）是地方人民政府为科学配置和有效利用海域资源，对一定时期内需要连片开发的特定海域进行的用海总体布局和计划安排，主要用于发展临海工业、港口开发、滨海旅游和滨海城镇建设。

第三条 规划审批为政府内部审批事项。

县级或地市级人民政府负责组织规划的编制与实施。

省级海洋主管部门负责规划编制指导、初审及监督检查。

国家海洋局负责规划的审批与监管，国家海洋局各分局负责对规划的实施和监督检查情况进行督察。

第四条 规划期限为5年，应根据海域自然条件和经济社会发展实际需求合理确定用海面积，原则上不超过10平方公里，实行整体规划、整体论证、整体审批。

规划区内所有用海活动要依法取得海域使用权，办理海洋工程环境影响评价核准文件后方可实施。

第五条 每个县（市）在同一时期原则上只能编制一个规划。已批准的规划未达到实施要求的，不得申请新的规划。

建设项目用海应优先在规划范围内安排。除重大建设项目、军事用海，以及防灾减灾、渔港、生态建设等重大民生工程用海外，一般不得在规划范围外选址。

第二章 规划编制

第六条 规划编制应遵循以下原则：

（一）规划衔接原则。符合海洋主体功能区规划、海洋功能区划、国民经济和社会发展规划，与城乡建设规划、土地利用总体规划、海洋经济发展规划、海洋环境保护规划、产业规划等相关规划相衔接；

（二）陆海统筹原则。充分考虑海陆开发现状、海洋资源禀赋、海洋环境容量和海洋灾害风险，结合区域发展战略定位，促进沿海地区产业集聚、产业升级和产城融合发展；

（三）生态优先原则。全面落实海洋生态文明建设要求，并贯穿于规划实施全过程，合理布局生产、生活、生态空间，切实保护海洋生态环境，严格落实生态保护与治理修复措施，保障海洋经济可持续发展；

（四）集约节约原则。以加快转变海洋经济发展方式为目标，引导海洋产业优化布局和集中适度规模开发，合理控制各类建设用海规模，最大限度减少海域和海岸线资源消耗，提高资源利用效率。

第七条 规划选址应严格执行生态红线制度。

禁止占用重点海湾、海洋自然保护区的核心区及缓冲区、海洋特别保护区的重点保护区及预留区、重点河口区域、重要滨海湿地区域、重要砂质岸线及沙源保护海域、优质景观岸线、经济生物的自然产卵场、繁殖场、索饵场、重要鸟类栖息地等。

严格限制在生态脆弱敏感区、自净能力差的海域围填海，不得影响生态红线区及其他重要海洋生物产卵场、索饵场、越冬场等区域的生态安全。

规划范围涉及无居民海岛利用的，应符合《海岛保护法》的规定。

第八条 规划的平面设计应综合考虑区域自然条件适宜性和规划实施的经济性，体现保护自然岸线、离岸、多区块的设计思路，减少对水动力条件和冲淤环境的改变。

规划应明确功能定位、产业布局以及各功能区的范围、面积及比例。

第九条 规划应明确规划期内拟建项目，具体说明项目布局、占用海域面积、实施计划等。

拟建项目应符合国家产业结构调整指导目录要求，重点支持鼓励类产业用海项目，严格限制非涉海产业用海项目，禁止高能耗、高污染产业用海项目。

第十条 规划新形成的岸线与建设项目之间应留出一定宽度的生态、生活空间，并向公众开放，必须临水布置项目或需要实施岸线安全隔离的除外。

规划应科学设计生态廊道系统，安排一定比例的空间建设人工生态湿地和水系。

规划中工业废水和生活污水应集中处理后，结合人工生态湿地和水系建设，实现循环利用，确需排海的应高标准处理，并离岸深水排放。

第十一条 规划应依据《区域建设用海规划编制规范》以及相关技术标准编制。规划材料包括规划文本、图件、编制说明等。

规划编制应委托具有相应资质的技术单位开展。

第十二条 规划编制完成后，应开展规划海域使用论证。论证重点包括用海规模、规划选址、生态布局、功能定位与布局合理性、与利益相关者协调性、资源利用效率、规划实施计划、用海影响分析等内容。

规划海域使用论证单位应具备相应的海域使用论证资质。

第十三条 规划编制过程中，应开展规划环境影响评价，编写规划海洋环境影响评价专题篇章。环评重点包括海洋生态环境影响、污染物排放与控制、公众参与、生态修复与环境保护措施等内容。

规划海洋环境影响评价专题篇章编制技术单位应具备环境影响评价资质，并具备海洋环境影响评价能力。

第三章 规划审批

第十四条 规划材料编制完成后，组织编制规划的地方人民政府应当对规划进行公示，公示期为15个工作日。

组织编制规划的地方人民政府应当组织召开听证会，征求公众的意见。

规划公示及听证无异议后，报省级海洋主管部门初审。

第十五条 省级海洋主管部门收到规划材料后，组织规划涉及的相关部门进行初步审查，提出初审意见，初审时限原则不超过20个工作日。初审意见应重点说明以下内容：

（一）规划是否符合海洋主体功能区规划、海洋功能区划，是否符合国家和地方经济社会发展中长期规划、行业发展规划；

（二）规划是否符合海洋环境保护规划和海洋生态红线管控要求，岸线利用是否满足自然岸线保有率要求；

（三）规划选址、平面设计、生态布局是否符合本《办法》规定及有关技术标准；

（四）规划内拟建项目是否明确，并符合国家产业政策、海洋经济发展规划；

（五）规划的填海规模是否具备围填海计划指标安排条件，并明确实施期间的年度安排计划；

（六）规划所在县、市是否存在围而不填、填而不建等问题，已批用海规划是否按照批复要求实施。

第十六条 通过初审后，省级海洋主管部门通知组织编制规划的地方人民政府开展规划海域使用论证和海洋环境影响评价专题篇章编制，并抄送国家海洋局海域综合管理司和生态环境保护司。

第十七条 规划海域使用论证报告和海洋环境影响评价专题篇章编制完成后，省级海洋主管部门向国家海洋局提出规划审批的申请，报送规划材料、海域使用论证报告和海洋环境影响评价专题篇章，并附规划初审意见、公示及听证材料。

第十八条 国家海洋局对收到的规划材料、规划海域使用论证报告和海洋环境影响评价专题篇章组织进行审查。审查通过并需要修改的，国家海洋局通知省级海洋主管部门进行修改，同时书面征求省级人民政府意见。审查未通过的，书面通知省级海洋主管部门不予批准。

有下列情形之一的，审查不予通过：

（一）不符合区域建设用海规划编制、海域使用论证及海洋环境影响评价有关技术规范的；

（二）规划的填海规模在规划期限内不具备围填海计划指标安排条件或岸线利用不满足自然岸线保有率要求的；

（三）依据现有知识水平和技术条件，规划实施可能产生重大不良环境影响，或对规划实施可能产生的不良环境影响的程度、范围未能做出科学判断的；

（四）规划实施可能造成区域海水交换能力减弱、环境质量等级降低、生物多样性水平下降，且无法提出有效减轻对策和措施的。

第十九条 国家海洋局收到修改完善后的规划材料、海域使用论证报告、海洋环境影响评价专题篇章后，对规划进行审核。审核通过的，由国家海洋局对规划（材料包括规划文本、地理位置图、用海范围图、平面设计图）进行公示，公示期5个工作日。公示无异议的，向省级海洋主管部门下达规划批复文件，并向社会公布。审核未通过的，书面通知省级海洋主管部门不予批准。

第二十条 组织编制规划的地方人民政府应主动公开经批准的规划，涉及国家秘密的内容除外。

第四章 规划实施

第二十一条 规划批准后，组织编制规划的地方人民政府应依法组织实施规划，积极引导项目入驻，加快规划区内项目实施。

组织编制规划的地方人民政府应每半年向省级海洋主管部门和规划所在海区分局报送规划实施进展情况。

第二十二条 规划区内围填海项目应开展海域使用论证和海洋环境影响评价，并重点加强港口、石化及危化品项目的海域使用论证和海洋环境影响评价。

规划内单个用海项目可在规划海域使用论证的基础上，重点针对项目的选址合理性、面积合理性、与利益相关者协调性、项目与规划功能布局的符合性等进行论证。

规划内单个用海项目海洋环境影响评价可以引用规划海洋环境影响评价的相关内容和数据。建设单位应在对工程建设方案进行分析的基础上，重点评价工程建设和运行后对海洋环境的影响。

第二十三条 组织编制规划的地方人民政府承担规划实施利益相关者协调的责任，并将利益相关者协调方案和具体处理情况报省海洋主管部门备案。

第二十四条 规划实施应集约节约使用海域资源，用海项目应遵循涉海产业用海面积控制标准。规划实施应结合海域整治修复，填海造地形成的新岸线应自然化、生态化、绿植化。

第二十五条 规划实施过程中，在规划范围内平面设计形态基本不变前提下需要进行微调且不增加填海面积的，报国家海洋局和省级人民政府备案。需要调整规划位置、范围以及对规划功能定位、空间布局进行重大调整的，应报国家海洋局审批。

第二十六条 规划期满或规划批准后2年内未实施的，批准文件自动失效。

规划期满后需继续实施的，应重新编制规划后报国家海洋局批准。

第五章 监督管理

第二十七条 国家海洋局对规划实施情况实行全过程监管。

省级海洋主管部门对规划实施情况进行监督检查，定期开展执法检查工作，及时发现违法用海行为，并依法查处。监督检查情况于每年12月底前报送国家海洋局。

国家海洋局各分局对规划的实施和监督检查情况进行督察，督察结果及时报国家海洋局。

第二十八条 国家建立规划实施的动态监测制度。

国家海域动态监管业务单位负责规划实施情况遥感监测；县、市海域动态监管机构负责规划实施情况现场监测，每季度向国家海域动态监管业务单位报送规划实施情况现场监测报告，并抄送省级海域动态监管机构。

国家海域动态监管业务单位每年12月底前向国家海洋局报送全国规划实施情况监视监测报告。

组织编制规划的地方人民政府要根据环评篇章的要求组织开展规划实施的海洋环境跟踪监测，并将监测评价结果在跟踪监测结束后一个月内报所在海区分局。

第二十九条 任何单位和个人都有权向国家海洋局和省级海洋主管部门举报规划编制、实施的违法违规行为，国家海洋局或者省级海洋主管部门对举报事项依法予以处理。

第三十条 国家海洋局根据监视监测情况，组织开展规划实施的中期评估和后评估。

督察检查及评估中发现未按要求实施的，国家海洋局向规划所在地省级人民政府通报情况，责令限期整改。未按要求整改落实的，责令停止规划实施，并不再批准规划所在市、县的规划。

规划期满后，未实施、未按批准的范围和功能定位实施，以及实施未达到规划基本目标的，暂停该省新编制规划的申报工作。

对违反审批程序或者在审批中滥用职权、玩忽职守的，追究其直接负责的主管人员和其他直接责任人员责任。

第六章 附 则

第三十一条 本办法自印发之日起施行。

范文二：“五个用海”在区域建设用海规划中的应用实践——以《晋江市区域建设用海规划》为例

海洋开发与管理 2013年 第9期

“五个用海

姚鑫悦,黄发明,陈秋明,官宝聪,林 杰

(国家海洋局第三海洋研究所厦门361005)

摘 要:面对当前海洋经济发展和海洋开发的热潮,国家海洋局提出开发利用海 洋资源必须坚持“五个用海”的原则。区域建设用海,作为大规模、集中、连片式的开发 海洋资源,更应切实贯彻落实“五个用海”的理念。文章以《晋江市围头湾区域建设用海 规划》为例,通过区域经济发展的现状,界定用海需求,科学确定用海范围、面积、功能 和分区,分别探讨了规划用海、集约用海、生态用海、科技用海和依法用海在区域建设用 海中的应用。

关 键 词:“五个用海”;区域建设用海;晋江;合理开发;海域资源

1“五个用海

召开的全国海洋工作会议中,提出了“五个

用海”的重要方针,并指出开发利用海洋资

源,必须坚持“五个用海”。“五个用海”,即

规划用海、集约用海、生态用海、科技用海

和依法用海[1]。

区域建设用海是指在同一围填海形成的区

域内建设多个建设项目的用海方式,用海面积

一般不少于50hm2。主要体现为大规模、集中、

连片式开发的围填海工程。与一般的建设项目

不同,区域建设用海具有涉海空间范围大、规

划实施时间长、综合性、整体性、系统性和连

续性等特点[2]。

“五个用海”的方针,致力于推动海洋经济 又好又快发展,实现合理开发利用海洋资源,

同时有效保护海洋生态环境;对开展区域建设

用海规划工作,引导区域建设用海合理规划,

促进科学、有序使用海域以及实现海域资源的

可持续发展具有重要意义。

本研究以《晋江市围头湾区域建设用海规

划》为例,探讨了“五个用海”原则在区域建

设用海规划中的应用实践。 晋江市社会经济发展现状与区域建设 用海的必要性

2.1晋江市社会经济发展的优势和不足

晋江市集闽南金三角经济开放区、全国著 名侨乡、台湾同胞主要祖籍地于一体,地缘优 势明显。改革开放以来,晋江经济一直保持着 高速增长的发展态势,经济实力多年来名列全 国百强县第7名,逐步走出了一条依靠民营经 济和产业集聚形成产业集群,提升工业化、带 动城市化的路子,开创了独具特色的“晋江模 式”,是全国闻名的“品牌之都”。

随着《关于支持福建省加快建设海峡西岸 经济区的若干意见》以及《海峡西岸经济区发 展规划》(以下简称《海西规划》)的颁布,两 岸实现直接“三通”,并签署两岸经济合作框架 协议,两岸关系发展迎来了难得的历史机遇。 福建省人民政府制定了《加快推进厦漳泉大都 市区同城化工作方案》,构建祖国大陆对台交往 合作的平台和门户。晋江市位于泉州湾南翼, 为《海西规划》的环泉州湾发展重点,迎来了 良好的发展机遇。

与晋江市社会经济发展突飞猛进相比,晋 江市的人才、土地、劳动力等生产要素瓶颈趋

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紧,发展速度和发展空间矛盾日益显现。目前, 晋江市的人地矛盾十分突出,产业发展空间受 限,甚至不断有晋江品牌企业因用地不足而纷 纷外迁,产业空心化现象严重,极大地制约了 晋江市社会经济和企业的可持续发展,使得向 围头湾外拓展建设用地的需求日益紧迫。

晋江目前的产业结构仍然存在很多不合理 现象:①传统产业方面,五大传统产业仍然是 支柱产业,以劳动密集型为主,自主创新力度 不大,产品同质化现象严重,且存在产业空心 化现象;②新兴产业方面,机械装备业初见成 效,但并未形成规模化经营;③高新技术产业 发展滞后,高新技术企业数量仍然很少。

2.2晋江市海洋产业发展需求与产业调整 方向

晋江市产业结构调整方向:一是发展第三 产业,改变二、三产业比例;二是第二产业内 部效率和竞争力的提升。而要实现第二产业内 部效率和竞争力的提升,一方面要发展新兴行 业,实现产业类型升级;另一方面要提升传统 产业的效率和竞争力,促使传统产业转型。 晋江市“十二五”城市发展定位为:“海西 现代产业基地、滨海园林体育城市”。根据《晋 江市城镇体系规划(2006--2020)》,围头湾区 将成为晋江的海上门户,是晋江建设中国体育 名城的重要平台。根据《晋江市推动产业经济 转型升级工作方案》,未来几年,晋江市将致力 于促进产业向创新驱动型,技术密集型,以研 发设计和市场营销两端延伸为产业链重心,集 约发展、精细管理,产品具有高技术含量、高 附加值的方向转变,带动提升产业持续创新能 力和核心竞争实力,构筑产业经济发展新优势, 为晋江经济继续在全省保持走前列、实现新突 破提供有力产业支撑。

2.3晋江市围头湾区域建设用海的必要性及 合理性

为把握推进晋江市新一轮发展的重大战略 机遇,发挥独特的对台优势和综合优势,改善 发展受土地资源制约的现状,推动传统产业结 构的转型升级,经过多方位的分析论证,晋江 市人民政府在《福建省湾外围填海规划》的基 础上,提出了晋江市围头湾区域建设用海规划 (以下简称“本规划”)。

本规划将晋江市围头湾区域规划为“一心 一轴三区”的结构,即以中部海洋生态为核心, 以水域、绿地等开放空间组成的蓝绿景观轴, 由西向东依次布置西部滨海综合生产区、中部 海洋公园生态区、东部滨海休闲生活区(图1)。

本规划拟通过适度填海造地,打造ECFA 产业对接试验区、海洋公园生态区和晋江次中 心城区,既依托ECFA协定、本地传统产业, 发展先进制造业,将工业由大变强,又发挥滨 海优势,把握港口开发建设的契机,打造港口 物流、滨海休闲旅游等现代服务业,提升第三 产业比重,发展“现代产业”;本规划区内拟设 置港口物流加工区、传统产业升级区、台湾高 新技术产业区以及科技研发等多种功能区,满 足晋江市产业转移、升级和城市发展的需求。 因此,本规划的建设和用海是必要且合理的。 3坚持“五个用海”,合理开发利用晋江 市围头湾海洋资源

3.1坚持“规划用海”,统筹协调海洋空间开 发格局

为进一步推动科学用海,规范海洋开发活 动和秩序,鼓励和引导投资者从海湾内转向海 湾外填海造地,保障加快海西建设需要的土地 资源,科学有序做好填海造地工作,福建省人 民政府于2010年5月出台了《福建省人民政府 关于科学有序做好填海造地工作的若干意见》,

24海洋开发与管理

鼓励发挥福建省湾外海域自然区位优势,选择 对海洋环境影响小、相邻陆域基础设施条件好 的区域,优先规划,鼓励投资;随后启动了 《福建省湾外围填海规划》的研究和编制工作, 提出省内13个湾外围填海的选址,本规划所属 的“厦门大嶝一围头湾部分”也被列入其中。 晋江市根据《福建省湾外围填海规划》和《泉 州市城市总体规划(2008--2030)》,结合当地 发展需求,启动了围头湾区域建设用海规划。 规划用海区位于《海西规划》空间布局中的 “东部沿海临港产业发展区”,拟建ECFA产业 对接试验区、海洋公园生态区和晋江次中心城 区,是有效提高台商投资环境的重要举措,是 衔接海峡两岸经贸发展的现实需求,与《海西 规划》相协调;围头湾区腹地的东石是泉州南 翼新城和晋西组团的重要组成部分,英林、东 石属于晋南组团,其中金井为组团中心镇,则 规划与《泉州市城市总体规划(2008--2030)》 相协调;同时,规划用海符合《福建省海洋环 境保护规划》(2011—2020)的指导思想和《福 建省“十二五”建设海峡西岸先进制造业基地 专项规划》中“三湾引领、两带支撑、十区承 载”的“3210”海峡西岸先进制造业基地空间 架构。因此,本规划的功能定位符合晋江市城 市发展定位和晋江市产业结构调整方向,规划 的空间布局是依托区域优势、腹地特点及外部 条件等分析得出,有利于推动传统产业结构转 型、升级,延伸传统产业价值链,推进海洋产 业集聚,形成特色鲜明的滨海新城。即本用海 规划是在科学规划的基础上提出的,通过省域 范围内整体性、长远性、战略性的布局,体现 了规划先行。

“规划用海”还体现在规划对区域建设用海 布置方案的优化上,包括两个层面:轴线布置 的优化、平面布置的优化。轴线布置上,最初, 当地政府计划以裁弯取直、顺岸平推的方式, 围填东石镇至围头角近50km2海域。但填海应 尽量延长人工岸线,增加亲水面积,才能保护 好海洋景观和生态环境。围头湾用海项目上报 后,专家通过海湾数模,将用海范围调整为东 石至塘东沙嘴,缩小填海面积10km2余,但用 海的效益更高了。随后,规划又针对调整后的 方案,进行了两个轴线方案的必选,最终选择 了围填面积较小,对海洋生态环境、海洋资源 以及滩涂湿地等海洋生态系统影响均较小的方 案作为推荐的轴线布置方案。本规划在明确外 围堤轴线布置的基础上,结合区域用海需求, 提出两个总平面布置方案(图2)。通过工程可 行性、功能布局合理性,土地集约利用度、道 路系统完善性、城市安全性和规划实施对海洋 生态环境、海洋资源以及滩涂湿地等海洋生态 系统影响等方面对两个方案进行比较分析,最 终推荐方案一,推荐方案体现了“保护自然岸 线、延长人工岸线、提升景观效果”“离岸式” “人工岛式”平面设计、“在保护中开发、在开 发中保护”等原则,功能定位合理,功能分区 布局合理。

图2平面布置方案优化

本规划的用地规模较大,根据《晋江市 2011年政府工作报告》和《晋江市国民经济和 社会发展第十二个五年规划纲要》,推算晋江市 “十二五”期间将需要的用地面积,以确定规划 的用地规模;规划实施后将提供建设用地面积 约34km2,将较大程度上缓解晋江市城镇建设 用地紧张和产业集聚用地不足的矛盾;可提供

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一定的后备建设用地,供新兴产业规模化、集 群化发展。

因此,本规划坚持“规划用海”,通过区域 围填海规划和海域功能区划,实行海域功能管 制;以现有用地规划以及国民经济和社会发展 规划为指导,进行规模控制;做到了功能管制 和规模控制双管齐下,并在产业选择上充分考 虑了当地的要素禀赋,发挥区位、资源和环境 优势,以发展主导产业和建设产业链体系为目 标,促进海域资源的有序利用和有效开发,充 分发挥了规划和区划的统筹协调作用。

3.2坚持“集约用海”。实现海域资源的合理 配置

海域及岸线资源是有限和宝贵的,按照建 设节约型社会的要求,海域及岸线的使用应当 厉行节约[3]。本规划选择在自然条件适宜、区 位优势明显的晋江市围头湾湾外海域,满足区 域发展需求的同时,对环境和生态影响也较小; 且作为区域建设用海规划,由晋江市人民政府 统一组织实施,通过集中连片开发,对区域用 海实行整体规划、整体论证和整体实施管理, 体现了集中适度规模开发的原则。本规划结合 区位特征、自然资源、生态环境、腹地经济和 产业规划等,将规划区分成不同的用海功能分 区,并分别进行功能定位,采取区块组团的形 式开发建设,为区内产业的规模化集群化发展 奠定了基础,为产业提升提供了依托,通过强 化园区载体对产业升级项目的承载保障和示范 带动作用,构筑产业升级支撑平台;有利于推 动各类要素向优势企业集中、向行业龙头企业 集聚;结合片区南拓,临海发展及两岸经济合 作发展的深入,对接金井总体规划和“ECFA” 服务业试验基地,积极创造条件引导总部汇聚, 发展总部经济。

国家海洋局发布的《关于改进围填海造地 工程平面设计的若干意见》(2008年37号文), 提出围填海应以保护自然岸线、延长人工岸线、 提升景观效果为基本原则,平面设计以人工岛 式、多突堤式和区块组团为主要方式。从“保 护自然岸线,延长人工岸线”的角度来看,本 规划平面布置采用了离岸式和“人工岛”式的 平面设计思路,以最大限度地减小对原有依托 岸线开发活动的影响,保护原有岸线;规划占 用海岸线长度约19.5km,可形成人工岸线约 40km,尽量少占或不占自然岸线,并延长了人 工岸线长度。从“提升景观效果”的角度来看, 《规划》在填海区周边留有丰富的水域空间,同 时采用绿化带、水带(水网)作为各功能区之 间的隔离,增加了大量亲水岸线,增加了岸线 的曲折度,通过不同功能岸段的布置,形成曲 折有致、结构明晰的用地布局,以无居民海岛 白屿和现有人海河流水系为景观带,形成不同 功能分区,有助于营造良好的人工水岸环境, 形成独特的滨海景资源,同时也提升了新形成 土地的价值。

其次,本规划是在《福建省湾外围填海规 划》的基础上提出,严格执行了围填海计划管 理制度;且从海域利用效率、岸线利用效率、 水域比率、开发退让距离及平均投资强度等区 域建设用海规划指标考虑,符合适度从紧、节 约集约利用海域资源的原则,可满足一段时期 当地经济发展的用地需求。

再次,本规划拟在实施阶段加强监督管理, 对引进项目进行严格控制,以大、中型企业为 主,小型企业为辅,选择污染小、效益高的企 业人园。同时,参照《产业结构调整指导目录 (2011年本)》,禁止所有限制类和淘汰类的项目 入园;鼓励类产业中,高能耗高污染的项目也 应限制入园。目前,规划区内已落实入驻建设 项目58个,总用地面积约20.36km2,总投资 金额约517亿,包括九牧王(福建)服饰发展 有限公司、香港金保利能源(国际)有限公司 等大型企业。总之,加强对人园企业的筛选, 严格控制过剩产能项目的用海供给,限制落后 的用海方式,杜绝高耗能、高污染、低水平重 复建设的项目用海入园,是晋江市围头湾区域 打造滨海新城,实现经济和环境双赢的前提。 因此,本规划坚持“集约用海”原则,以 加快转变海洋经济发展方式为目标,处理好保 障发展与保护资源的关系,优化用海布局,调 整用海结构,改变用海方式,实行集中适度规 模开发,提高单位岸线和用海面积的投资强度, 实现了海域资源的合理配置。

海洋开发与管理

3.3坚持“生态用海”。维护海洋生态平衡 和海域可持续利用

规划在平面布置上坚持坚持“三生统一” 和“在保护中开发、在开发中保护”的原则, 根据海域资源的综合价值、再生能力和海洋环 境的承载能力等自然禀赋,以及海域使用现状、 区域社会经济发展的用海需求等社会特性,开 发利用海洋自然资源。

规划区及其周边海域分布有较多岛礁,其 中,区内澎鞍担礁、五屿礁是干出礁,张塔属 于明礁,内白屿属于无居民海岛。规划在设计 过程中已经考虑了对无居民海岛的保护,对内 白屿、张塔屿和五屿礁进行充分保留,在其周 边形成保护海域,减少对岛屿等自然环境产生 破坏,无居民海岛周边的保护海域可作为规划 区形成之后的蓄洪水域,并提升区域景观 效果。

本规划最初的方案为东石镇至围头角连线 范围内海域,专家对区域建设用海规划审查时, 考虑到围头角附近海域的塘东沙咀这一特殊地 貌,要求将塘东沙咀纳入规划范围,并在规划 的同时加以保护。为此,规划依据专家审查意 见及时进行调整,将塘东沙咀周边陆域和海域 布置为滨海湿地公园区,对规划区内的塘东沙 咀进行保留,在其北侧泥滩种植红树林,保护 和美化该区海岸与海洋景观,构建“海水一河 流一湿地一绿地一沙滩”复合生态系统,同时 保留了规划区西侧的白沙头沙滩,以保护滨海 沙滩旅游资源,并提升其景观价值。

本规划属于大规模围填海工程,规划实施 将大大减少所在海域的纳潮量,以至影响到整 个海域的环境容量,为此,在规划实施的同时 考虑开展安海湾清淤整治工作,以增强区域的 水动力条件,部分增加该海域的纳潮量和环境 容量,减缓由于大规模的围填海造成的围头湾 纳潮量和环境容量损失。

可以看出,本规划在设计及实施过程中, 最大限度地减少对海岸自然岸线、海域功能和 海洋生态环境造成的损害,以实现科学利用岸线 和近岸海域资源,坚持在开发中保护,在保护 中开发,科学处理好开发利用与保护的关系, 实现可持续开发利用,实现生产、生活、生态 的统一协调。

3.4坚持“科技用海”。促进海洋经济发展方 式的转变

晋江市有关部门委托相关单位开展了规划 用海区的岩土工程勘察、水文泥沙调查、水深 地形测量、海洋环境现状、海洋生态现状、养 殖现状调查、波浪推算、填海造地工程可行性 研究报告、物理模型试验、数学模型试验等专 项调查或专题研究,为规划提供了科学基础, 并根据物模和数模的结果,对规划方案层层比 选,最终确定了对资源、环境影响均较小的方 案作为推荐方案。

规划根据上述海洋基础调查工作的结果, 结合当地海域环境特征、资源优势、社会发展 现状以及当地实际的经济发展需求,对规划区 进行合理的功能分区和产业布局,规划既依托 ECFA协定,以及本土龙头企业嫁接引进中国 百强企业、台资企业,投资大项目、好项目的 良好契机,发展先进制造业,提升产业发展层 次,推动传统支柱产业的高端化发展,围绕培 育新兴产业,改造落后产业,促进晋江制造向 晋江创造跨越提升,将工业由大变强;又发挥 滨海优势,把握港口开发建设的契机,打造港 口物流、滨海休闲旅游等现代服务业,提升第 三产业比重,发展“现代产业”。通过“科技用 海”,推动传统产业转型升级、加快培育做大新 兴产业,促进海洋经济发展方式的转变,使海 洋开发利用的规模、强度与海洋资源环境承载 力相适应。

因此,本规划是在综合分析晋江市围头湾 的自然环境、生态环境、自然资源、社会经济 状况的基础上,合理界定了区域海洋产业的发 展需求,科学确定了规划用海的范围及面积、 平面布局和功能分区。并在此基础上对规划用 海方案进行了优化,在规划的全过程中都体现 了科技用海的原则。

3.5坚持“依法用海”。严格执行用海审批程序 依法用海,就是要切实遵守国家关于区域 建设用海的相关政策,严格执行用海审批手续, 做到有法必依;就是要切实维护各类用海者的

第9期 姚鑫悦,等:“五个用海”在区域建设用海规划中的应用实践 27

合法权益。

国家海洋局2006年4月下发了《关于加 强区域建设用海管理工作的若干意见》,出台 了编制区域建设用海总体规划的一系列指导性 意见,试图通过对区域建设用海的总体规划管 理,实现区域内建设项目的合理布局,确保科 学开发和有效利用海域资源。2009年年底,国 家发展改革委员会、国家海洋局按照国务院领 导批示精神,联合下发了《关于加强围填海规 划计划管理的通知》,确定从2010年开始,将 围填海正式纳入国民经济和社会发展的年度计 划,对围填海年度总量计划管理。2011年4月,国家海洋局制定的《区域用海规划编制技 术要求》开始执行,规定了区域建设用海总体 规划报告编写大纲和技术要求。区域建设用海 规划的编制,本身就是对区域建设用海实行总 体规划管理,符合《关于加强区域建设用海管 理工作的若干意见》的要求;本规划是在《福 建省湾外围填海规划》的基础上提出,严格执 行了围填海计划管理制度;规划依据《区域用 海规划编制技术要求》进行编制;因此,本规 划与国家关于区域建设用海相关政策的要求相 符合。

依法用海即要求依法执行用海规划的申请、 审查、审批程序,并依法开展海域使用论证等 用海前期工作,为用海项目的审批提供科学基 础和依据。2010年9月,福建省海洋与渔业厅 在福州市主持召开《晋江市围头湾生态城区域 建设用海规划》审查会,通过了规划审查;并 上报国家海洋局;2012年6月,国家海洋局对 晋江市区域建设用海规划进行了批复,原则同 意该规划,并明确了首期实施方案的填海控制 规模。可以看出,本规划在用海审批程序上符 合《关于加强区域建设用海管理工作的若干意 见》的相关要求,做到了依法用海。

考虑到各类海域开发利用活动,都可能涉 及一个或多个利益相关者,依法用海,还要切 实落实对各涉及的各利益相关者的协调补偿。 本规划编制完成后,依照《海洋听证办法》等 有关规定,就该规划组织进行听证,认真研究 吸取了听证会上反映的各项意见,并提出对听 证会意见的处理办法及理由;在论证前期,晋 江市人民政府已根据相关法律法规,颁布了 《晋江市围头湾填海造地工程海域使用补偿实施 方案》,制定了退养区内滩涂养殖、浅海养殖, 包括永久性建筑、简易搭盖以及沙场等固定设 施的补偿标准。论证审查前已基本完成与养殖 户的补偿协议签订工作,并着手研究制订方案, 拓宽转产转业,对失业渔民进行劳动力转移培 训;制订了征地拆迁安置补偿工作实施方案, 分别与规划区内的东石镇、英林镇和金井镇签 订了《晋江市围头湾填海造地工程海域使用补 偿市镇实施协议》;并于2011年9月召开协调 会,就本规划区内海域征用后,渔船靠泊及渔 船码头建设等相关问题达成一致意见,同意对 渔船停靠码头进行整合建设:扩建石菌渔港和 湖尾渔港,以供东石镇、英林镇和金井镇的渔 船停靠;也完成了与其他各利益相关者的赔偿 协议或达成协调意向。

4结束语

区域建设用海,作为大规模、集中连片式 的开发海洋资源的一种方式,更应切实贯彻落 实“五个用海”的理念。合理开发利用海洋资 源,就要在区域建设用海规划的全过程中,始 终坚持“五个用海”,以有效保护海洋生态环 境、实现海域资源的合理配置、提高海域资源 利用效率、统筹协调行业用海、优化海洋开发 空间布局,促进沿海地区经济平稳较快发展和 社会和谐稳定。

参考文献

E13刘赐贵.开发利用海洋资源必须坚持“五个用海” EN].人民日报,2011—09—28(1I).

E23王平,赵明利,谢健.区域建设用海规划工作的几 点体会EJ3.海洋开发与管理,2009,26(5):11—15. E33赵泽斌.建立科学的海域使用管理新机制推动海 洋经济可持续发展[J].海洋开发与管理,2005,22 (6).

范文三：《区域建设用海规划编制技术规范》

《区域建设用海规划编制技术规范》

编 制 说 明

(征求意见稿)

标准编制组

2011年10月

《区域建设用海规划编制技术规范》编制说明

(征求意见稿)

一、标准制定的背景、目的和意义

近年来，随着我国经济快速发展，土地紧缺的矛盾日益突出，为了满足社会经济发展的需求，沿海各地陆续实施了大规模的围填海造工程，来缓解工业及城镇建设用地供需紧张的矛盾。由于在项目用海过程中各自为政，缺乏合理有效的规划，论证过程中通常是就事论事，缺乏用海的整体性和协调性论证，对区域内多个项目用海的累积效应未能进行充分考虑，即当一个区域内出现多个项目的大规模围填用海时，就出现了“单个项目用海可行而整体用海不可行”的问题，这造成了海域资源未能进行充分合理的利用，同时也造成了对海洋环境的逐步破坏。国家海洋局2006年4月下发了《关于加强区域建设用海管理工作的若干意见》(国海发〔2006〕14号，以下简称《若干意见》)，就区域建设用海管理有关问题提出了编制区域建设用海总体规划，严格区域建设用海总体规划的审查以及做好区域建设用海总体规划的论证等一系列指导性意见。《若干意见》出台后，全国各地陆续开展区域建设用海规划编制工作，由于尚未出台完整的技术编制规范，不同的规划编制单位对《若干意见》的理解也不尽相同，在用海规划报告的编写格式、技术要求、审查要求等方面都无章可循，致使区域建设用海规划报告缺乏规范性和一致性，海洋行政主管部门对区域建设用海规划的审核也缺少技术审查依据。因此，为保护海洋生态环境，合理规划区域建设用海布局，为政府决策提供更加充分的科学依据和更加有效的管理手段，迫切需要建立一套区域建设用海规划的编制规范，以期进一步提高区域建设用海规划编制工作的质量与水平，促进区域建设用海规划和论证工作的科学化、规范化。

二、工作简况

1. 任务来源

《区域建设用海规划编制技术规范》的编制任务来源于国家海洋局《关于下

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达2009年第一批海洋行业标准制修订计划的通知》(国海环字[2009]510号),项目编号为国海环字[2006]510号。该标准由国家海洋局南海海洋工程勘察与环境研究院(以下简称“南海院”)负责起草，国家海洋局海域和海岛管理司(以下简称“海域司”)参与编写和技术指导。

2.主要工作过程

标准承担单位南海院长期从事区域建设用海规划的编制工作，在海域司的组织下，已经着手开展对《区域建设用海总体规划报告编制大纲及技术要求(试行)》(2008年)的修订工作。接到标准计划通知书后，南海院于2009年9月成立了标准制定编制小组，并制定了详细的工作方案。编制小组在《区域建设用海总体规划报告编制大纲及技术要求(试行)》(2008年)的基础上，结合前期工作成果，开展系统编写《区域建设用海规划编制技术规范》。编制小组按照工作方案，开展资料收集工作，收集了城市、国土、港口等行业相关规划资料，收集了海域使用论证技术导则、海洋工程环境影响评价技术导则等相关行业标准或规范，并开展资料整理工作，归纳总结相关编制思路。

2009年12月，海域司在北京组织召开了区域建设用海规划编制技术要求研讨会，南海院作为《区域建设用海总体规划报告编制大纲及技术要求(试行)》(2008年)的修订工作承担单位参加了会议。会议邀请了多名专家就区域建设用海规划报告编制材料的成果、内容及相关技术要求进行了讨论。会后，南海院根据会议意见，并结合已经收集整理的相关资料，初步编制了区域建设用海规划编制大纲及相关技术要求，并在此基础上形成了《区域建设用海规划编制技术规范》初步成果。

2010年7月，经征求海域管理部门及相关专家意见，并经讨论后，对区域建设用海规划编制成果的形式、规划重点内容进行部分调整，为此，标准编制小组结合调整后的意见，重新拟定《区域建设用海规划编制技术规范》中的技术成果形式、编制大纲及技术要求。后续又对标准体系结构、规划编制原则、程序、成果要求等方面进行进一步的完善，并经内容讨论审查后，形成了本标准初稿。 3. 标准主要起草人及所做工作

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本标准由南海院和海域司联合编制，其中南海院作为标准的具体承担单位，主要负责项目组织实施、协调和标准具体编写工作，海域司参与编写，主要负责技术指导工作。

本标准主要起草人有王平、李文君、赵明利、张绍丽、阿东、谢健、徐伟、贾后磊、石萍、林丽华、娄全胜、彭昆仑、谢素美等。其中，王平负责本标准编写的组织实施、编写及统稿工作;李文君、张绍丽、阿东、谢健、徐伟负责标准大纲框架整体规划、标准修改、技术指导工作;赵明利负责标准相关内容编写，协助统稿工作;贾后磊、石萍、林丽华、娄全胜、谢素美参与标准编制、讨论及修改工作;彭昆仑负责技术审核工作。

三、标准编制原则和确定标准主要内容的依据 1. 标准编制原则

(1)本标准的编制以科学发展观为指导，以实现海域资源统筹规划、科学利用为原则。

(2)本标准如涉及其他相关国家标准或行业标准的内容，则采用其他相关国家标准或行业标准的名称、术语、指标解释和说明，既保证本标准与其他标准的一致性，也保证本标准的规范性、科学性和统一性。

(3)本标准所要求的规划编制的原则、程序、内容、方法等具有较强的可操作性，资料、图件等的要求具有较强的可获得性。

(4)本标准编写综合考虑了区域建设用海规划实际编制工作要求，在兼顾区域建设用海规划特点的基础上，满足海洋行政主管部门审批区域建设用海规划相关要求，从而满足海域使用管理的实际需求。

2(确定标准主要内容的依据

(1)成果主要内容确定的依据

成果主要内容是参照我国现有的法律、法规、国家标准、行业标准和相关技术规范，以《区域建设用海总体规划报告编写大纲(试行)》和《区域建设用海总体规划报告编写技术要求(试行)》为基础，综合考虑区域建设用海规划多年

- 3 -

实际编制工作经验及海洋行政主管部门的管理要求，确定规范编写的主要内容。包括:基础专题研究、规划编制程序、基础资料收集、规划成果要求及相关的附录。

(2)工作程序确定的依据

本标准的编制主要是为了规范区域建设用海规划编制技术要求，满足区域建

及技术单位提供技设用海规划申报、审查等相关管理要求，为海洋行政主管部门

术依据。因此，区域建设用海规划工作程序的确定，主要是依据区域建设用海规划编制工作实际要求及海洋行政主管部门的审查要求，按照规划编制工作的一般程序来确定的。

(3)成果形式确定的依据

区域建设用海规划作为海洋行政主管部门技术审查的一项材料，其成果形式应该满足海洋行政主管部门用海管理和行政审批的相关要求。本标准将成果分为规划文本、图件和编制说明三个部分，符合一般规划材料的编制习惯。规划文本和图件对规划情况进行了高度概况，利于管理部门审查，规划批准后更便于查阅;编制说明对规划情况进行了详细阐述，便于管理部门对规划成果的技术审查。 四、预期的经济效果

区域建设用海规划作为一项重要的管理手段引入我国的海域使用管理工作时间不长，面临一系列新的问题，且较为复杂，存在许多急需规范和完善的地方。本标准在《区域建设用海总体规划报告编写大纲(试行)》和《区域建设用海总体规划报告编写技术要求(试行)》基础上进行了优化和改进，该标准的制定，规范了规划编制主体、编制程序、规划内容和成果要求，本标准具有科学性、实用性和可操作性，符合国情，保证了规划报告编制质量，为区域建设用海规划报告的编制、海洋行政主管部门的技术审查提供了技术依据，实现了区域建设用海的科学规划、合理布局，满足了沿海地区海洋经济发展和海域使用管理的需要，具有重要的社会和经济效益。

五、与有关的现行法律、法规和强制性国家标准的关系

本标准中的相关内容符合《关于加强围填海规划计划管理的通知》(发改地

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区[2009]2976号)、《关于加强区域建设用海管理工作的若干意见》(国海发[2006]14号)等国家有关政策、法律和法规的要求，与GB 17501《海洋工程地形测量规范》、GB 18314《全球定位系统(GPS)测量规范》、HY/T 123《海域使用分类》、HY/T 124《海籍调查规范》等相关的国家标准和行业标准协调一致。 六、贯彻国家标准的要求和措施建议

本标准批准后，希望能尽快发布实施本标准，在实践中不断修改、完善，积累更多的经验，为提高区域建设用海规划管理工作发挥应有的作用。为达此目的，我们建议如下:

1、及时发布实施本标准。

2、加强对标准的宣传、贯彻，尤其是对地方海洋行政主管部门、从事海洋咨询服务的相关单位，在宣传贯彻和应用中要不断收集反馈意见，以丰富完善本标准。

3、本标准实施后，区域建设用海规划工作应按本标准的相关要求进行，以保证区域建设用海规划工作成果的可操作性和统一性。

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范文四：区域建设用海规划编制技术规范

《区域建设用海规划编制技术规范》

编制说明

（征求意见稿）

标准编制组

2011 年10 月

《区域建设用海规划编制技术规范》编制说明

（征求意见稿）

一、标准制定的背景、目的和意义

近年来，随着我国经济快速发展，土地紧缺的矛盾日益突出，为了满足社会经济发展的需求，沿海各地陆续实施了大规模的围填海造工程，来缓解工业及城镇建设用地供需紧张的矛盾。由于在项目用海过程中各自为政，缺乏合理有效的规划，论证过程中通常是就事论事，缺乏用海的整体性和协调性论证，对区域内多个项目用海的累积效应未能进行充分考虑，即当一个区域内出现多个项目的大规模围填用海时，就出现了“单个项目用海可行而整体用海不可行”的问题，这造成了海域资源未能进行充分合理的利用，同时也造成了对海洋环境的逐步破坏。国家海洋局2006 年4 月下发了《关于加强区域建设用海管理工作的若干意见》（国海发〔2006〕14 号，以下简称《若干意见》），就区域建设用海管理有关问题提出了编制区域建设用海总体规划，严格区域建设用海总体规划的审查以及做好区域建设用海总体规划的论证等一系列指导性意见。《若干意见》出台后，全国各地陆续开展区域建设用海规划编制工作，由于尚未出台完整的技术编制规范，不同的规划编制单位对《若干意见》的理解也不尽相同，在用海规划报告的编写格式、技术要求、审查要求等方面都无章可循，致使区域建设用海规划报告缺乏规范性和一致性，海洋行政主管部门对区域建设用海规划的审核也缺少技术审查依据。因此，为保护海洋生态环境，合理规划区域建设用海布局，为政府决策提供更加充分的科学依据和更加有效的管理手段，迫切需要建立一套区域建设用海规划的编制规范，以期进一步提高区域建设用海规划编制工作的质量与水平，促进区域建设用海规划和论证工作的科学化、规范化。

二、工作简况

1. 任务来源

《区域建设用海规划编制技术规范》的编制任务来源于国家海洋局《关于下达2009 年第一批海洋行业标准制修订计划的通知》（国海环字[2009]510 号）, 项目编号为国海环字

[2006]510 号。该标准由国家海洋局南海海洋工程勘察与环境研究院（以下简称“南海院”）负责起草，国家海洋局海域和海岛管理司（以下简称“海域司”）参与编写和技术指导。

2.主要工作过程

标准承担单位南海院长期从事区域建设用海规划的编制工作，在海域司的组织下，已经着手开展对《区域建设用海总体规划报告编制大纲及技术要求（试行）》（2008 年）的修订工作。接到标准计划通知书后，南海院于2009 年9 月成立了标准制定编制小组，并制定了详细的工作方案。编制小组在《区域建设用海总体规划报告编制大纲及技术要求（试行）》（2008 年）的基础上，结合前期工作成果，开展系统编写《区域建设用海规划编制技术规范》。编制小组按照工作方案，开展资料收集工作，收集了城市、国土、港口等行业相关规划资料，收集了海域使用论证技术导则、海洋工程环境影响评价技术导则等相关行业标准或规范，并开展资料整理工作，归纳总结相关编制思路。

2009 年12 月，海域司在北京组织召开了区域建设用海规划编制技术要求研讨会，南海院作为《区域建设用海总体规划报告编制大纲及技术要求（试行）》（2008 年）的修订工作承担单位参加了会议。会议邀请了多名专家就区域建设用海规划报告编制材料的成果、内容及相关技术要求进行了讨论。会后，南海院根据会议意见，并结合已经收集整理的相关资料，初步编制了区域建设用海规划编制大纲及相关技术要求，并在此基础上形成了《区域建设用海规划编制技术规范》初步成果。

2010 年 7 月，经征求海域管理部门及相关专家意见，并经讨论后，对区域建设用海规划编制成果的形式、规划重点内容进行部分调整，为此，标准编制小组结合调整后的意见，重新拟定《区域建设用海规划编制技术规范》中的技术成果形式、编制大纲及技术要求。后续又对标准体系结构、规划编制原则、程序、成果要求等方面进行进一步的完善，并经内容讨论审查后，形成了本标准初稿。

3. 标准主要起草人及所做工作

本标准由南海院和海域司联合编制，其中南海院作为标准的具体承担单位，主要负责项目组织实施、协调和标准具体编写工作，海域司参与编写，主要负责技术指导工作。

本标准主要起草人有王平、李文君、赵明利、张绍丽、阿东、谢健、徐伟、贾后磊、石萍、林丽华、娄全胜、彭昆仑、谢素美等。其中，王平负责本标准编写的组织实施、编写及统稿工作；李文君、张绍丽、阿东、谢健、徐伟负责标准大纲框架整体规划、标准修改、技术指导工作；赵明利负责标准相关内容编写，协助统稿工作；贾后磊、石萍、林丽华、娄全胜、谢素美参与标准编制、讨论及修改工作；彭昆仑负责技术审核工作。

三、标准编制原则和确定标准主要内容的依据

1. 标准编制原则

（1）本标准的编制以科学发展观为指导，以实现海域资源统筹规划、科学利用为原则。

（2）本标准如涉及其他相关国家标准或行业标准的内容，则采用其他相关国家标准或行业标准的名称、术语、指标解释和说明，既保证本标准与其他标准的一致性，也保证本标准的规范性、科学性和统一性。

（3）本标准所要求的规划编制的原则、程序、内容、方法等具有较强的可操作性，资料、图件等的要求具有较强的可获得性。

（4）本标准编写综合考虑了区域建设用海规划实际编制工作要求，在兼顾区域建设用海规划特点的基础上，满足海洋行政主管部门审批区域建设用海规划相关要求，从而满足海域使用管理的实际需求。

2．确定标准主要内容的依据

（1）成果主要内容确定的依据

成果主要内容是参照我国现有的法律、法规、国家标准、行业标准和相关技术规范，以《区域建设用海总体规划报告编写大纲（试行）》和《区域建设用海总体规划报告编写技术要求（试行）》为基础，综合考虑区域建设用海规划多年实际编制工作经验及海洋行政主管部门的管理要求，确定规范编写的主要内容。包括：基础专题研究、规划编制程序、基础资料收集、规划成果要求及相关的附录。

（2）工作程序确定的依据

本标准的编制主要是为了规范区域建设用海规划编制技术要求，满足区域建设用海规划申报、审查等相关管理要求，为海洋行政主管部门及技术单位提供技术依据。因此，区域建设用海规划工作程序的确定，主要是依据区域建设用海规划编制工作实际要求及海洋行政主管部门的审查要求，按照规划编制工作的一般程序来确定的。（3）成果形式确定的依据 区域建设用海规划作为海洋行政主管部门技术审查的一项材料，其成果形式应该满足海洋行政主管部门用海管理和行政审批的相关要求。本标准将成果分为规划文本、图件和编制说明三个部分，符合一般规划材料的编制习惯。规划文本和图件对规划情况进行了高度概况，利于管理部门审查，规划批准后更便于查阅；编制说明对规划情况进行了详细阐述，便于管理部门对规划成果的技术审查。

四、预期的经济效果

区域建设用海规划作为一项重要的管理手段引入我国的海域使用管理工作时间不长，面临一系列新的问题，且较为复杂，存在许多急需规范和完善的地方。本标准在《区域建设用海总体规划报告编写大纲（试行）》和《区域建设用海总体规划报告编写技术要求（试行）》基础上进行了优化和改进，该标准的制定，规范了规划编制主体、编制程序、规划内容和成果要求，本标准具有科学性、实用性和可操作性，符合国情，保证了规划报告编制质量，为区域建设用海规划报告的编制、海洋行政主管部门的技术审查提供了技术依据，实现了区域建设用海的科学规划、合理布局，满足了沿海地区海洋经济发展和海域使用管理的需要，具有重要的社会和经济效益。

五、与有关的现行法律、法规和强制性国家标准的关系

本标准中的相关内容符合《关于加强围填海规划计划管理的通知》（发改地区[2009]2976 号）、《关于加强区域建设用海管理工作的若干意见》（国海发 [2006]14 号）等国家有关政策、法律和法规的要求，与GB 17501《海洋工程地形测量规范》、GB 18314《全球定位系统（GPS）测量规范》、HY/T 123《海域使用分类》、HY/T 124《海籍调查规范》等相关的国家标准和行业标准协调一致。

六、贯彻国家标准的要求和措施建议

本标准批准后，希望能尽快发布实施本标准，在实践中不断修改、完善，积累更多的经验，为提高区域建设用海规划管理工作发挥应有的作用。为达此目的，我们建议如下：

1、及时发布实施本标准。

2、加强对标准的宣传、贯彻，尤其是对地方海洋行政主管部门、从事海洋咨询服务的相关单位，在宣传贯彻和应用中要不断收集反馈意见，以丰富完善本标准。

3、本标准实施后，区域建设用海规划工作应按本标准的相关要求进行，以保证区域建设用海规划工作成果的可操作性和统一性。

范文五：%85析我国区域建设用海亟需实施战略环评

第２６卷第１期２００９年１月

海洋开发与管理

Ｖ０１．２６。Ｎｏ．１Ｊａｎｕａｒｙ２００９

浅析我国区域建设用海亟需实施战略环评

张继民１’２

刘霜１’２

马文斋１’２

（１．国家海洋局海洋溢油鉴别与损害评估技术重点实验室青岛２６６０３３；

２．国家海洋局北海环境监测中心青岛２６６０３３）

摘要区域建设用海是指在同一围填海形成的区域内建设多个项目的用海方式。目前，我国区

域建设用海项目增多，对海洋环境造成的损害也随之加剧。笔者从战略环境影响评价（ＳＥＡ）的角度出发，初步分析了我国区域建设用海亟需开展海洋战略环评的必要性、可行性及存在的问题，以期推动ＳＥＡ在区域建设用海管理中的应用，从源头上防治或减轻区域建设用海对海洋环境的损害。关键词

区域建设用海；战略环评（ＳＥＡ）

境影响评价在法规、政策和规划层面上的应用，是

１战略环评简述

环境影响评价是实施可持续发展战略、预防因规划或建设项目实施后对环境造成不良影响、促进经济、社会和环境协调发展的重要工具。目前，世界上多数国家及地区都要求对建设项目进行环境影响评价，这在一定程度上预防因建设项目对环境造成的污染和破坏具有积极的作用。但由于建设项目

在对政策、法规、规划中的资源环境承载能力进行深入的分析预测和科学评价的基础上，采取预防措施或者补救措施，从源头上控制环境污染，是“从源头和过程控制”战略思想的集中体现。战略环评最早起源于美国１９６９年的《国家环境政策法》，该法案提出“在对人类环境质量具有重大影响的建议或其他重大行动中，均应提供关于该行动可能产生的环境影响说明”。２０世纪７０年代中期，欧洲的一些国家开始将环境影响评价的应用扩展到战略层次，８０年代末，战略环评开始被全世界广泛接受。如，日本出台的“计划环境评价体系”，专门用于区域开发计划中的战略环评；韩国要求国家及地方政府在制定实施各种政策与计划时必须进行战略环评；加拿大规定所有联邦政策和计划，都必须经过战略环评；欧盟规定凡有可能造成显著环

只处于战略一政策一规划—项目这条决策链的末

端，所以建设项目环评也只能在最小范围内补救建设项目带来的环境损害，无法从源头上保护环境，也不能指导政策或规划的发展方向，更不能解决开发建设活动中产生的宏观影响及累积影响，战略环境影响评价由此得以产生而并随之应用于实践中。

战略环境评价（Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ

ＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌＡｓｓｅｓｓ－

ｍｅｎｔ，ＳＥＡ）分为法规、政策、规划环评，它是环

?基金项目：中国海洋发展研究中心科研项目资助（２００８）；国家海洋局北海分局课题基金资助（２００８）．

万方数据　

１０

海洋开发与管理第２６卷

境影响的开发活动或新的立法议案必须经过战略环评。以上国家的实践表明，ＳＥＡ是确保环境因素在决策过程中得到充分考虑的有效手段，是环境与发展综合决策的制度化保障。

我国的环境影响评价起步于２０世纪７０年代初期，但直到２０世纪９０年代末期才确立了环境影响评价制度。１９９８年，国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》（国务院２５３号令），明确提出了国家实行建设项目的环境影响评价制度，但其侧重于单项目的环境影响评价。２００２年第九届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国环境影响评价法》，首次确定了规划环境影响评价的法律地位，但由于我国“环评法”

中只规定了规划环评，因此只能将规划环评作为战略环评的切入点，现阶段实施规划环评就是实施战略环评。规划环评是指在规划编制阶段，对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施的过程，其根本目的是协调社会经济发展与环境承载力的关系，以最小的环境损失或影响来获得最大的经济利益。规划环境影响评价的主要内容包括三个方面：（１）分析、预测规划对区域环境和可持续发展能力的影响；（２）寻找可以避免或减少不良环境影响的替代方案及缓解措施；（３）确保宏观环境的问题能在综合决策进程中获得充分的考虑…。相比建设项目环评，规划环评真正开始实现了从微观到宏观，从尾部到源头，

从操作到决策的转变和飞跃，是环境影响评价制

度的一次根本性变革。我国有了规划环评这项法律制度，就可以把环境因素纳入到国民经济与社

会发展的综合决策之中，就可以根据环境资源的

承载能力，对规划项目提出更加科学合理的建议，以保证经济持续健康发展。

２我国区域建设用海开展战略环评的必要性

根据国家海洋局在２００６年下发的《关于加

强区域建设用海管理工作的若干意见》，“区域建

设用海是指在同一围填海形成的区域内建设多个

万　

方数据建设项目的用海方式，用海面积一般不少于５０公顷”。区域建设用海一般属于永久性改变海洋自然属性的用海方式，众多的建设项目不可避免地会对海洋环境造成损害。例如，深圳市心１和泉州湾∞１的填海造陆工程使沿海水环境污染加重。海岸生态承载力下降，使得生物多样性降低，物种数量大幅减少；曹妃甸临海工业区和天津滨海新区建设占用大面积的滩涂湿地，不可避免地会导致湿地生境丧失、海洋生态系统服务功能下降。因此，为了从源头上控制或减轻对海洋环境的损害，优化区域用海，区域建设用海项目实施战略环评势在必行。

２．１

实施战略环评是区域建设用海环境保护的需要

我国是填海大国，据不完全统计，在１９５０一

２００２年期间，我国已经实施围填海面积约１１９万公顷，相当于现有滩涂面积的５５％Ｈ１。为加强海域使用管理，我国相继出台了一些法律法规。如，２００２年颁布的《中华人民共和国海域使用管理法》、国务院２００４年下发的《关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》，对规范用海行为起

到了较好效果，但仍未能有效遏制填海面积剧增的

趋势。我国填海面积已从２００４年的５３５２公顷上升到２００７年的５４００６．５３公顷”Ｊ，增加了９．１倍。尤其个别地区在建设用海项目尚不明确和未经过充

分论证的情况下，盲目圈占海域，不仅造成了海洋

环境的严重破坏，也造成了海域资源的极大浪费，为此，需要新的环境保护措施预防区域建设用海对

环境造成的损害。目前，我国海洋工程建设项目实

行海洋环境影响评价制度。项目用海开展环境影响评价是海洋环境保护主管部门审批项目用海可行性的重要依据，是防治或减轻项目用海污染海洋环境的重要途径。２００６年实施的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第二十一条也对围填海工程进行了严格规定。然而，我国的海洋环评仅仅限于单个建设项目的环评，仅能在最小范围内预防或减轻其带来的环境影响。区域建设项目

第ｌ期张继民，等：浅析我国区域建设用海亟需实施战略环评

１１

用海属于在同一片海域建设多个项目的用海方式，

单个项目的环评工作不能满足环境保护的要求，不能解决区域建设项目用海中多个建设项目累积产生的环境影响，也无法从根本上预防区域建设用海对环境的负面影响。就我国目前严峻的填海趋势所导致的海洋环境形势而言，开展区域建设用海规划环评从而进一步推进战略环评势在必行。通过实施规划环评，对规划用海区域内的多个项目进行综合分析和区域环境承载力分析，从社会、海洋经济、海洋资源、海洋环境的协调发展程度上进行综合评价，提出多个用海建设项目的优化方案和防治措施，可以从源头上更有利于防治或控制区域建设用海项目对海洋环境的损害，从而达到建设项目优化和环境保护的目的。

２．２

实施战略环评是维持我国海洋经济持续发展的需要

２１世纪是海洋世纪，也是海洋经济可持续发

展的时代。经济、资源和环境三者的协调发展是海洋经济可持续发展的重要环节。我国的海洋经济产值已从１９７８年的６０多亿元增加到２００７年的

２４

９２９亿元，增加了４００余倍，但由于我国海洋经

济科技总体水平较低，海洋产业结构不合理，传统海洋产业仍处于粗放型发展阶段，部分海域生态环境恶化的趋势尚未得到有效遏制，近海渔业资源破坏严重，一些海洋珍稀物种濒临灭绝等因素，我国海洋经济的可持续发展形势不容乐观。根据我国海洋经济发展的总体目标，我国的海洋经济结构和产业布局要得到优化，海洋支柱产业、新兴产业快速发展，海洋产业国际竞争能力进一步加强，海洋生

态环境质量明显改善，形成各具特色的海洋经济区

域，海洋经济成为国民经济新的增长点，逐步把我国建设成为海洋强国。为实现这一目标，我国海洋生态环境恶化的趋势需要得到遏制和修复，海洋产

业结构需要得到优化，而战略环评适应了这一需

求，可以从源头上预防多个建设项目对环境造成的损害，为解决区域建设用海项目的产业结构优化、生态损害防治提供了新的途径，是我国海洋经济可

万　

方数据持续发展的重要环境保障工具。

２．３实施战略环评是建设我国海洋生态文明的

需要

党的“十七大”报告中首次明确提出了我国要建设生态文明的理念，要基本形成节约资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式，使生态环境质量明显改善，生态文明观念在全社会牢固树立。海洋生态文明是生态文明的重要组成部分，它以尊重和维护海洋生态环境为主旨，以未来人类的海洋经济持续发展为着眼点，强调人与海洋环境的相互依存、相互促进和共处共融。它突出海洋生态的重要性，强调尊重和保护海洋环境，强调人类在开发利用海洋资源的同时必须尊重和爱护海洋环境，不搞短期行为，不以局部利益牺牲社会整

体利益，不以区域利益牺牲全局利益。目前个别地

方政府盲目的填海行为和项目重复建设正是缺乏海洋生态文明的表现，而战略环评将从根本上更新人对建设项目用海环境行为的观念，深化人的思想认

识，改变人的思维方式，提高人的自身素质，迫使

人类节约用海和优化用海，把海洋生态建设和海洋环境保护变成人们的自觉行为，最终促进人类进步与海洋生态和谐发展。

３我国区域建设用海实施战略环评的可行性

３．１具有明确的法律法规制度保障

２００３年实施的《中华人民共和国环境影响评价法》确定了战略环评的法律地位。“环评法”明确要求对土地利用、区域、流域和海域等“一地三域”的开发规划和ｌＯ类专项规划进行环境影响评价，这是对我国环境影响评价制度的重大完善。该法在第十二条、第十三条和第十四条分别规定了环境报告书审查制度和要求，在第十～条规定了公众参与的法律保障。２００６年国家环保总局发布

《环境影响评价公众参与暂行办法》，第三十三条至第三十七条都对公众参与进行了规范，其中特别

提到了海域的建设也应在组织进行规划环境影响评

１２

海洋开发与管理

第２６卷

价的过程中，参照本办法征求公众意见。“环评法”和“公众参与办法”的实施为我国开展战略环评提供了法律法规保障。

３．２具有实施战略环评的实践基础

为推动战略环评的深入开展，原国家环境保护总局从２００５年起就选择了有关典型行政区、重点

行业和重要专项规划开展了规划环评试点工作。如，内蒙古自治区“十一五”规划纲要战略环评、

辽宁省“五点一线”沿海经济带建设战略环评、滨海化工区总体发展规划环评、天津临空产业区（航空城）总体规划环评和滨海新区先进制造业产业区总体规划环评等，对各自产业区预防环境污染和生态破坏起到了重要的作用，这些实践都为我国

开展区域建设用海项目的战略环评实施提供了借鉴

基础。

４存在的问题及建议

４．１海洋战略环评中存在的问题

目前，我国在海洋战略环评的技术方法和环评人员队伍方面比较薄弱，更重要的是，地方部门的短视行为及有关环保部门对海洋战略环评的认识不足，这严重制约着战略环评向更广、更深层次推进。

４．１．１地方政府的短视行为和环保部门的认识不足

长期以来，在片面发展观的左右下，沿海地方政府的政绩主要靠ＧＤＰ和某些“形象工程”，短期行为的决策导向必然决定某些官员力争“任期内效益最大化”，往往采用依赖“杀鸡取卵”、“竭泽而渔”的发展模式，以牺牲海洋环境为代价大规模填海造陆，区域建设项目重复建设。地方政府的短视行为是制约我国用海项目实施战略环评的根本性问题。另一方面，自从环评法规定海域规划需要实施规划环评以来，鲜有海洋规划项目实施过规划环评，表明了海洋环保部门也对战略环评的认识存在不足之处，从而未能使战略环评向海洋领域推进。

万　

方数据４．１．２

战略环评技术不成熟和人员匮乏

目前，我国海洋环境保护主管部门习惯于开展单个项目的环境影响评价工作，并以《海洋工程

环境影响评价技术导则》（ＧＢ／Ｔ１９４８５—２００４）作

为开展环境影响评价的技术指南。然而，区域建设用海内建设多个项目的累积环境影响无法在单个项

目中体现出来，往往导致单个项目建设从环境角度

都是可行的结论。但由于战略环评人员匮乏，至今未能形成成熟的技术体系，也就无法开展战略环评工作。此外，从事规划环境影响评价的人员多数缺乏宽广的视野和战略眼光，通常不具备设计规划方案的专业水准ＭＪ，这也是制约我国海洋战略环评工作推进的一个重要因素。４．２建议

（１）海洋环境保护主管部门应组织相关部门内的海洋环评人员学习并借鉴陆域战略环评理论及

技术方法，逐渐探索出适合海洋特点的战略环评技术体系，并对海洋战略环评有关理论、技术方法进行培训，在海洋系统内建立自己的战略环评队伍，从而推进战略环评的实施。

（２）以环评法为基础，要加快补充和完善具有可操作性和硬约束力的海洋战略环评条例，下发行业内大型用海项目开展战略环评的有关法规文件。

（３）要进行广泛宣传。向全社会宣传贯彻海

洋战略环评，让全社会理解战略环评是落实科学发展观、促进海洋经济又好又快发展、减少地方政府决策失误的有力手段，并使公众能主动参与对战略环评的监督。

５结束语

中共十七大将“生态环境质量明显改善，生态文明观念在全社会建立”列为实现全面建设小

康社会的奋斗目标，我国也正朝生态和谐的发展道

路前进。为了真正贯彻可持续发展战略，真正加强海洋生态环境保护和建设海洋生态文明，区域建设用海项目需要实施战略环评。

第１期张继民。等：浅析我国区域建设用海亟需实施战略环评

１３

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万方数据　

浅析我国区域建设用海亟需实施战略环评

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

张继民， 刘霜， 马文斋

国家海洋局海洋溢油鉴别与损害评估技术重点实验室,青岛,266033;国家海洋局北海环境监测中心,青岛,266033

海洋开发与管理

OCEAN DEVELOPMENT AND MANAGEMENT2009，26(1)2次

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-海洋开发与管理 2009(10)

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