范文一：汉代刺史制度对当代地方检察制度的启示

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开课单位:管理学院 考试学年、学期:考试课程:《中国政治

2010-2011-1 制度》 试卷编号: 试卷类型:A卷论文 试卷页数: 出题教师:杨明伟 专业:

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汉代刺史制度对当代地方监察制度的启示 内容摘要:当前中国的地方监察机构在发挥其监察职能时，会受到多种内部或者外部因素的影响，从而影响其职能的发挥。而中国历史上，汉武帝时期所设置的刺史制度在制度安排上相对合理地解决了地方监察制度在当时整个官僚体系中权力和地位安排的问题，避免了诸多外部因素的不利影响。在当代中国地方监察制度的改革和发展过程中，作为当时一种比较成功的地方监察制度，刺史制度的一些经验值得学习和借鉴。本文将从这个角度来阐述汉代的刺史监察制度特征，并以此来问诊现在中国的监察制度。 关键词:监察制度 刺史制度 权力 改革

一、 汉代刺史制度的特征

汉武帝设置的刺史制度是一种能够保证监察机构有效行使监察权的地方监察体制，通过制度上的设置与安排，保证了刺史职能的发挥，从而相对有效的解决了当时对地方政府监察的问题。这一系列的制度设置于安排，归纳起来可以体现出以下几个特征:

(一) 机构独立运行

在汉武帝时期，刺史在机构设置上保持独立体现在以下的几个方面:

直属皇帝，垂直管理。刺史是隶属于中央的官员，在名义上隶属于御史府，实际上是由皇帝直接领导，只对皇帝负责，因此刺史制度是一种垂直领导、垂直管理的监察制度。这种垂直体系的优点就在于保证了刺史制度在职权赋予和职权发挥的初始阶段就独立于行政体系之外，因此垂直体系是刺史作为监察机构发挥职能的基础。

巡察地方，异体监督。刺史是中央派驻地方的巡官，奉六条巡视地方;同时刺史所管辖的州往往会包含多个郡国，监察区域的设置和行政区域的设置存在差别，意味着监察机构和行政机构并不是平行对口设置;而且刺史有其独立的治所，与地方长吏的府邸不在同一县内，因此监察机构与地方政府的日常工作也是相互独立的;通过这样一系列的制度安排，减少刺史和地方长吏在地域上出现利益重叠的情况。

通过这样的制度安排，刺史和郡守就成为两种不同的利益共同体，而这样的监察制度就是一种“异体监督”。异体监督的优势在于两个不同的利益共同体之间出现利益重叠的几率被有效的降低，而阻止这种利益重叠的方式就是通过空间和时间的差别实现割裂两者利益联系的目的。刺史在行使监察权时采取的流动办公

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和分所而治的方法减少了交易的准备时间，从而减低了这种交易实现的可能性。

避嫌任命，割裂利益。另一种割裂刺史与地方长吏之间利益联系的途径是避嫌任命的原则。任命刺史的时候，会遵循异地上任和避亲的原则，刺史并不会在其籍贯地上任，同时也不会在有家属或者亲友任职的地区上任。这种制度安排带来的好处就是刺史和他的监察对象之间不存在信任基础，在政治利益的交易中，信任基础是降低交易成本的一个重要因素，消除信任基础，也就意味着提高了交易的成本，因此避嫌原则也是实现利益分割的一个重要因素。 (二) 权力独立行使

刺史权力的独立，就是将其他权利排除在刺史的权力范围以外，使得刺史的监察全面与其它权力的干扰是刺史能够有效地发挥其监察职能的重要保障。

诏内行事，不受干涉。在刺史制度设立之前，地方监察机构是各郡的监察御史，在元狩元年被撤销;在元狩五年设立刺史制度同时规定了各监察机构的辖区、职责和权限。作为监察体系的一部分，此时的权力范围和其他监察机构进行了严格的区分，刺史无权监督监察权力以外的事务，也无权监察规定职权以外的对象，而其他监察机构也无权监督刺史职权以内的事务，也无权监察刺史的监察对象。

分级负责，归口管理。分级归口管理方式是一种行之有效的管理方式，其意义在于，首先明确了各监察机构的监察对象，确保了刺史对地方长吏的监察权与其它监察机构相独立，其次割裂了刺史的监察对象与其它监察机构的关系，并且割裂了刺史与其它政府机构的关系。通过这样的设置，一方面既可以防止出现职能重叠，使得各监察机构陷入恶性竞争，其他监察机构出于自身的利益干涉刺史职能的发挥;另一方面也可以防止被监察对象以其他监察机构为中介，干涉刺史职能的发挥，同时防止行政系统内部的监督体系侵蚀刺史机构，最终出现行政机构越俎代庖，削弱刺史监察权的情况。

以小监大，察而代之。刺史制度还通过进一步形成监察机构和被监察对象的利益对立来保证机构职能的发挥。以小监大、察而代之的监察制度并非刺史的首创，其制度的运作和御史大夫监察丞相有着相似性。官僚体系合理性的一个重要内容就是对个人自利追求的激励和制裁体制，而在官僚体系中，获得晋升是官员的一个重要目标，对于刺史而言，刺史的官秩只有六百石，相对于郡守的二千石要低得多，但是官秩低的一个潜台词就是刺史通过晋升可以获得更多的利益，事实上，工作成绩出色的刺史在任职期满之后可以直接晋升为郡守，而他们仅有的职责恰恰是监察地方长吏。在任职期间，刺史的工作成绩仅仅出自于对地方长吏违法行为的监察上面，也就是说，刺史只有依靠监察地方长吏的违法行为才能够获得晋升。这样的制度同样安排减少了监察者和被监察者合作的可能性，出于自身利益的考虑，监察者都会将自己的监察对象的过失上报。因为在官僚体系中，官员往往是从自己的利益出发考虑问题的，与自己的监察对象合作，则需要承担足够的风险，而选择如实上报，虽然可能会损失一些短期利益，但是风险却最大程度的降低，以晋升为目的的官僚往往会选择低风险的做法。这种以小监大、察而代之的政策在一定程度上降低了官官相护局面的出现，利益对立对于保证刺史对地方长吏的监督质量有正面的效应。在刺史制度建立之前，御史同时承担着中

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央和地方的监督职责，在官僚制的激励体制中，御史的工作成绩的主要内容并不是对地方长吏的监察，并且由于地方豪强的原因而和地方长吏存在共同的利益。在这种背景下，御史对于地方官员的违法行为就有了暗箱操作的可能性存在，御史对地方长吏监察的独立性就会受到了削弱，相比较而言，刺史制度就不存在这样的问题。

(三) 法律保障有力

在当时的社会条件下，刺史制度是一种以贱察贵的制度，作为监察机构，其利益与地方长吏相冲突，但相对于地方长吏，刺史的地位明显处于劣势，因此刺史行使监察权需要强有力的保障，而在刺史制度的设置中，通过两种途径解决了此问题:

皇帝任命，监察有力。刺史的任免最终需要皇帝决定，没有皇帝的命令，其他人无权奖励或者任命、处罚或者罢免刺史，从而保障的刺史的身份权和其他权益。刺史行使其监察权，只需要对皇帝负责，损害到其他官员利益时，无须为自己的权益会受到打击报复而担忧，因此在利益冲突尖锐的情况下，刺史行使自己职权会显得更为坚决和彻底。

奉诏监察，权利明确。在当时中央集权的社会条件下，皇帝的诏令具有至高无上的权威，可以说相当于现在的宪法。对于一般的法律条文，皇帝可以“法外施恩”，但是对于诏令，却是“金口玉言”。刺史“掌奉诏六条察州” ，其直接代表皇帝，以最高权威为后盾，对于官秩低得多的刺史而言，能够在权力上制衡地方长吏，来自最高权威的保障是不可或缺的。

地方长吏是维持体制基层与高层之间关系的中间层，具有承上启下的枢纽功能，因此地方长吏一旦出现问题，将会导致体制两极的关系中断，危及整个体制的稳定，而刺史的职责就是能够相对迅速地发现这样的问题，并且及时有效的将信息传递给决策层。刺史职能的有效发挥，离不开合理的制度设置，而机构独立、权力独立和法律保障，正是这种监察职能能够有效发挥作用的重要特征。 二、 当代地方监察制度存在的问题

在当代中国的政治制度设计当中，地方监察机构的设置存在诸多的问题，以司法监督为例，地方法院、检察院等司法机构被赋予了对同级地方政府的司法监督权，但是在实际情况中，制度安排的不合理导致了其监督权的削弱，未能够发挥应有的作用。

相比较而言，汉武帝时期的刺史制度却能够有效地解决当时地方吏治困难的局面。和刺史制度相比，当代中国的地方监察制度不合理之处，存在着以下几个方面。

(一) 机构运行不独立

与刺史制度相比，当代地方监察机构的独立性缺失已经对其职能的有效发挥造成了严重的负面影响。

首先，地方监察机构是双重领导的体制，例如地方法院、检察院除了纵向接受上级法院、检察院的领导之外，在横向上还要接受同级地方人大的领导，在实际操作的过程中，领导权横向化的倾向更为明显;同时政党制度安排也存在不利

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于监察机构独立的内容，作为国家机构的一部分，监察机构要接受党的领导，而其党组织同时也是当地党委的下属机构，因此监察机构实际上已经和其他地方机构一样，形成了一个利益相关联的体系，从而出现了地方化、行政化的趋势。

其次，地方监督机构和地方行政机构对口设置并不有利于监督机构的独立性，每一级地方政府都有相对应的法院、检察院等监察机构，因此行政机构的管辖地域范围与监察机构出现了重叠，不仅如此，地方政府与监察机构的办公设施在同一城市内，实际上这种监督体制是一种“同体监督”，而同体监督更容易出现监察机构与被监察对象之间出现利益交易的现象。

再次，对于地方监察机构的官员任命，避嫌原则更多是在机构内部体现，现在我国任人唯亲唯权唯钱而不唯贤的情况非常严重，时不时爆出相关的政治丑闻。在监察机构官员的任命上，避嫌原则亟待完善和加强。

最后，地方监察机构的财政开支由同级地方政府负责，因此地方政府可以利用财政干涉监察机构日常工作，这一缺陷导致无法形成监察机构和被监察对象之间的利益对立的局面，为了避免自身利益的损失，地方监察机构往往会对地方政

府或者官员的不合法行为采取不作为的态度。

(二) 监察权力被侵蚀

在当前处理官员犯罪的过程中，有一个现象值得注意:通常情况下，对相关人员的审查主要是由纪检委负责，经过党内处理之后才移交检察院起诉、法院判决。对犯罪官员的起诉，必须要先开除党籍、罢免公职之后才能进行，在这一过程中，司法监督权受到了党内监督权和行政机构体系内部监督权的侵蚀。

这是地方监察机构普遍存在的问题。虽然名义上，监察机构拥有对地方政府的监察权，但实际操作过程中，其行使职权时往往需要借助于体制外的权力，例如纪检委在案件的实际操作过程中取代了监察部门的职责，预防腐败据作为行政体系内部的监督机构，其职能也和检察院反贪局的职能交叉。这样的一种情况，对于监察机构的监察权存在两方面的不利影响:一方面，检察院面对利益牵扯较多的案件时，检察院的监察权会受到了行政权力和政党权力的干扰;另一方面，虽然依靠体制外权力解决问题，在当前中国的政治制度设计不完善的情况下，这样的制度安排在一定程度上能够发挥作用，但是从长期角度来看，并不利于监察制度的完善和发展，假设没有能够进一步强化监察机构的职能，那么可以设想体制外权力的介入将会增多，进一步的削弱监察机构的独立地位和权威。 (三)权力缺乏法律保障

地方监察机构在行使监察权时无法做到坚决彻底，其中一个重要原因就在于监察官员需要过多的考虑其自身的利益。在政治制度的设置中，监察官员的任免是由同级人大决定，因此监察官员的身份权和其他权益得不到保障，对于地方官员违法行为过多的涉及到自身利益的考虑。

其次，监察机构的权力也缺乏法律的保障，监察机构的职能被体制外权力所侵蚀，其行使职能也受到诸多外部权力的干涉，但是针对此类情况的法律尚不健全，而阻止此类情况发生的权力多数也是来自于监察体系以外权力，而这一现象所导致的结果是进一步削弱监察机构的权威，更多体制外的权力侵蚀监察权。

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三、完善当代地方监察制度的建议

不可否认，当代中国的地方监察制度是引入西方政治思想的结果。古今中外对国家工作人员的基本要求，尽管不同国家、不同政体，在目的与手段上可能存在着差异，但在保持官员廉洁性、对官员实行监督这一点上，却是共同的。古代地方监察制度和当代地方检察制度职能上的相似性，因此有必要在完善的过程中借鉴借古代地方监察制度的一些经验。

(一) 保障机构的独立性

监察机构要充分发挥其监察地方政府的职能，其中一个重要的前提就是两者之间不能存在利益上的相关联性，在利益存在关联的情况，监察机构和被监察对象就有可能出现利益交易从而削弱监察机构的职能。因此在设置监察制度的时候，首先需要保证监察机构在行使监察权的同时，不会损害其自身的既得利益。在官僚体制中，组织效能的发挥离不开激励机制，而激励就是设置一种机制使得其成员理性的自利行为的结果正是所需的既定目标，但是在监察机构的利益与被监察对象相关联的前提下，监察官员权衡其自利行为就会受到来自被监察对象的压力，那么其最终采取行为的结果则会偏离既定目标。从以上得出的结论是:有必要将监察机构和被监督对象的利益割裂开，形成两个不同的利益实体，实现“异体监督”。

在双重领导体制下，表面的司法独立和权力制衡事实上是一种“同体监督”，在现代社会条件下，这种监督体制实际上是抑制了监察机构职能的发挥，而中央垂直领导的体制比双重领导体制更能保证监察机构的独立性。

首先要将监察机构的双重领导改为中央垂直领导。以司法监督机构为例，地方各级法院、检察院等司法机关改为中央垂直领导管理的机构，实行自上而下的负责制;其工作人员的身份，参照刺史作为中央派属地方的官员，定位于国家公务员性质。地方各级法院、检察院通过其首长向上一级相关机构负责，将监察机构和地方政府分离，以更好的发挥其监督权。与此同时，在加强和完善党对监察机构领导的同时，将党对监察工作的领导权移交中央党委或者相对应的中央监察机构党委，对于地方监察机构的党组织成员应该由上一级机构的党委主管，同级地方党委保留对其党组织的监督权，减少同级政府通过党组织干涉监察权独立的情况发生。

其次，刺史出巡察州、监察辖区和行政辖区分离、监察官员与地方长吏分所而治的经验值得借鉴，当前司法体系中就有类似的巡回法庭存在。改变目前监察辖区设置与行政辖区设置相重叠、监察机构层级设置与行政机关层次设置相重叠的现象，形成一个监察辖区涵盖多个行政辖区，一个监察机构负责监察多个地方政府的制度;与此同时分所而治在现代社会条件下已经变得不现实，但是可以通过设置监察机构独立的人事管理体系，撤销目前司法机关等监察机构中存在的人事管理与行政级别挂钩的方式，使得监察机构在地方政府之外形成一个完整的独立体制，在其行使监察权时，被监督对象的体制内部压力无法延伸至监察体制内部，保证监察机构的独立性和职能的有效发挥。

再次，虽然避嫌制度的进一步强化存在局限性，但是避嫌制度的目的在于避

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免监察官员被地方政府官员纳入其“裙带关系”内，因此依然可以通过其他有效的手段实现这样的目标。地方政府可以借助权力机关或者行政级别对监察官员的任命施加影响，从而将监察官员纳入其“裙带关系”，因此监察官员，尤其是监察机构首长的任命程序应该从地方人大改为国家元首或者相对应的中央监察机构首长根据一定的程序任命，同时赋予监察机构独立录用人员的权力，加强上级机构对下级机构录用人员的管理，从而有效避免地方政府官员因为个人喜好而干涉监察机构人员的任命，影响监察官员行使其职权时的公正性。

最后，以小监大、察而代之的方式在现在也并不存在太多的意义，而另一方面，其体现出来的原则也是值得当代监察制度改革借鉴，这个原则就是监察机构和被监察对象天然存在着利益的对立，强化这种利益对立可以促进监察机构职能的发挥。在实际操作中，这种利益对立因为利益相关联的存在而被削弱，因此一方面改变地方监察机构的财政支出由地方政府拨出的制度，建立监察机构独立的财政拨款系统，自上而下的在各级监察机构系统中进行分配，免受行政部门通过财权来施加影响;另一方面，完善监察机构的奖励和晋升制度，检察官员的工资、福利、劳保等经济利益以及衔级评定、职务任命等身份利益的级别划分标准应当采取不同于行政级别划分的标准。

(二) 排除体制内外权力

在官僚体制内存在各种压力机制，上级机构通过命令对下级机构形成压力，使其达到自己想要的状态，从而达到自己的目的。行政权具有这样的特质，因此其自身也就存在着内在的膨胀性。因此当地方政府在工作出现偏差，可能危及到自身利益的情况下，会使用各种权力手段来保证自己的利益不会受到伤害，因此所有受其节制的机构都会受到压力;而作为其对立面的监察机构，一旦存在可能，行政权自然会趁虚而入，影响监察权，确保其不会对自身的利益产生伤害。因此为了保证检察机构能够有效地发挥其监督的作用，应该将其设置与地方政府的压力体制以外，也就是说要和地方政府形成两种不同的独立体制，以避免其职能的发挥受到压力的制约。

形成两种不同的独立体制，意味着监察部门的权力只能尤其自身行使，必须将其他权力排除出体制之外，避免出现多重监督、其他机关替代监察机构行使监察权的情况。分级归口管理依然是一种行之有效的途径，但是和刺史制度所不同，当代监察机构的分级归口管理不是从官员层级划分，而是从监察事务划分。因此有必要建立相关的法律制度严格区分各监察机构的职权范围，严格限制体系外监督权力侵蚀监察权，例如改变以往纪检委领导对官员职务犯罪调查的传统，由检察院主导调查工作，并且积极配合纪检委，调查取证、上诉之后再根据法院的判决进行党内处理。

(三) 强化法律保障

刺史之所以能够有效节制地方长吏违法行为的一个重要原因就在于刺史敢于如此，并且有资格如此，因此有必要强化对监察机构行使职能的法律保障。

首先要保障监察官员的身份权和其他合法权益，可探索实行监察官员终身制，一经任用，一般不得违法其个人的意愿将其罢免、转职、停职、减薪或调换

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工作，只有依照法定条件，才能予以弹劾，撤职，调离或令其提前退休，解除其后顾之忧，使其免受外部干扰而依法行使职权。监察官员无须担心因依法办案，严格执法而在职务上受到不利变动，从而能够保持公正独立的地位，并依法处理案件;保障监察官员具有较高的社会地位，增强其社会威望，增强社会对监察官员行使职权的认同感，强化监察官员的身份保障。

其次完善相关法律以保障监察机构行使监察权的权威，赋予其权力的神圣性，对超越监察机构行使监察权的行为进行法律界定，任何阻挠行使监察权的行为都是属于违法行为，追究相应的法律责任，将监察机构的监察权置于具体有效的法律保护之下。

刺史监察制度是汉武帝为监察地方政府官员，维护地方统治秩序所设立的制度，是当时国家政治制度的重要组成部分。其主要职责是监督法律、法令的实施，维护国家法律、法令的统一，纠举不法官员，监督地方官员对中央政策的执行情况。汉武帝为了巩固封建专制统治，维护纲纪，保持官员廉洁性所制定的地方监察制度，发挥了积极作用，在一定意义上改善了吏治。汉武帝所设置的刺史制度在职能上类似于当代的地方检察制度，其中某些制度和规定，体现出中国古代的政治智慧，作为中华民族文化遗产的组成部分，其经验值得研究与借鉴。

参考文献:

1.《中国监察制度史》邱永明著.上海:华东师范大学出版社,1992.12 2.《南怀瑾谈历史与人生》南怀瑾原著. 练性乾编.上海:复旦大学出版社,1995 3.《中国历代政治得失》第2版.[钱穆著] 北京:生活?读书?新知三联书店,2005.3

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范文二：汉代刺史制度对当代地方检察制度的启示

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汉代刺史制度对当代地方监察制度的启示

内容摘要：当前中国的地方监察机构在发挥其监察职能时，会受到多种内部或者外部因素的影响，从而影响其职能的发挥。而中国历史上，汉武帝时期所设置的刺史制度在制度安排上相对合理地解决了地方监察制度在当时整个官僚体系中权力和地位安排的问题，避免了诸多外部因素的不利影响。在当代中国地方监察制度的改革和发展过程中，作为当时一种比较成功的地方监察制度，刺史制度的一些经验值得学习和借鉴。本文将从这个角度来阐述汉代的刺史监察制度特征，并以此来问诊现在中国的监察制度。 关键词：监察制度 刺史制度 权力 改革

一、 汉代刺史制度的特征

汉武帝设置的刺史制度是一种能够保证监察机构有效行使监察权的地方监察体制，通过制度上的设置与安排，保证了刺史职能的发挥，从而相对有效的解决了当时对地方政府监察的问题。这一系列的制度设置于安排，归纳起来可以体现出以下几个特征：

（一） 机构独立运行

在汉武帝时期，刺史在机构设置上保持独立体现在以下的几个方面：

直属皇帝，垂直管理。刺史是隶属于中央的官员，在名义上隶属于御史府，实际上是由皇帝直接领导，只对皇帝负责，因此刺史制度是一种垂直领导、垂直管理的监察制度。这种垂直体系的优点就在于保证了刺史制度在职权赋予和职权发挥的初始阶段就独立于行政体系之外，因此垂直体系是刺史作为监察机构发挥职能的基础。

巡察地方，异体监督。刺史是中央派驻地方的巡官，奉六条巡视地方；同时刺史所管辖的州往往会包含多个郡国，监察区域的设置和行政区域的设置存在差别，意味着监察机构和行政机构并不是平行对口设置；而且刺史有其独立的治所，与地方长吏的府邸不在同一县内，因此监察机构与地方政府的日常工作也是相互独立的；通过这样一系列的制度安排，减少刺史和地方长吏在地域上出现利益重叠的情况。

通过这样的制度安排，刺史和郡守就成为两种不同的利益共同体，而这样的监察制度就是一种“异体监督”。异体监督的优势在于两个不同的利益共同体之间出现利益重叠的几率被有效的降低，而阻止这种利益重叠的方式就是通过空间和时间的差别实现割裂两者利益联系的目的。刺史在行使监察权时采取的流动办公

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和分所而治的方法减少了交易的准备时间，从而减低了这种交易实现的可能性。 避嫌任命，割裂利益。另一种割裂刺史与地方长吏之间利益联系的途径是避嫌任命的原则。任命刺史的时候，会遵循异地上任和避亲的原则，刺史并不会在其籍贯地上任，同时也不会在有家属或者亲友任职的地区上任。这种制度安排带来的好处就是刺史和他的监察对象之间不存在信任基础，在政治利益的交易中，信任基础是降低交易成本的一个重要因素，消除信任基础，也就意味着提高了交易的成本，因此避嫌原则也是实现利益分割的一个重要因素。

（二） 权力独立行使

刺史权力的独立，就是将其他权利排除在刺史的权力范围以外，使得刺史的监察全面与其它权力的干扰是刺史能够有效地发挥其监察职能的重要保障。

诏内行事，不受干涉。在刺史制度设立之前，地方监察机构是各郡的监察御史，在元狩元年被撤销；在元狩五年设立刺史制度同时规定了各监察机构的辖区、职责和权限。作为监察体系的一部分，此时的权力范围和其他监察机构进行了严格的区分，刺史无权监督监察权力以外的事务，也无权监察规定职权以外的对象，而其他监察机构也无权监督刺史职权以内的事务，也无权监察刺史的监察对象。 分级负责，归口管理。分级归口管理方式是一种行之有效的管理方式，其意义在于，首先明确了各监察机构的监察对象，确保了刺史对地方长吏的监察权与其它监察机构相独立，其次割裂了刺史的监察对象与其它监察机构的关系，并且割裂了刺史与其它政府机构的关系。通过这样的设置，一方面既可以防止出现职能重叠，使得各监察机构陷入恶性竞争，其他监察机构出于自身的利益干涉刺史职能的发挥；另一方面也可以防止被监察对象以其他监察机构为中介，干涉刺史职能的发挥，同时防止行政系统内部的监督体系侵蚀刺史机构，最终出现行政机构越俎代庖，削弱刺史监察权的情况。

以小监大，察而代之。刺史制度还通过进一步形成监察机构和被监察对象的利益对立来保证机构职能的发挥。以小监大、察而代之的监察制度并非刺史的首创，其制度的运作和御史大夫监察丞相有着相似性。官僚体系合理性的一个重要内容就是对个人自利追求的激励和制裁体制，而在官僚体系中，获得晋升是官员的一个重要目标，对于刺史而言，刺史的官秩只有六百石，相对于郡守的二千石要低得多，但是官秩低的一个潜台词就是刺史通过晋升可以获得更多的利益，事实上，工作成绩出色的刺史在任职期满之后可以直接晋升为郡守，而他们仅有的职责恰恰是监察地方长吏。在任职期间，刺史的工作成绩仅仅出自于对地方长吏违法行为的监察上面，也就是说，刺史只有依靠监察地方长吏的违法行为才能够获得晋升。这样的制度同样安排减少了监察者和被监察者合作的可能性，出于自身利益的考虑，监察者都会将自己的监察对象的过失上报。因为在官僚体系中，官员往往是从自己的利益出发考虑问题的，与自己的监察对象合作，则需要承担足够的风险，而选择如实上报，虽然可能会损失一些短期利益，但是风险却最大程度的降低，以晋升为目的的官僚往往会选择低风险的做法。这种以小监大、察而代之的政策在一定程度上降低了官官相护局面的出现，利益对立对于保证刺史对地方长吏的监督质量有正面的效应。在刺史制度建立之前，御史同时承担着中

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央和地方的监督职责，在官僚制的激励体制中，御史的工作成绩的主要内容并不是对地方长吏的监察，并且由于地方豪强的原因而和地方长吏存在共同的利益。在这种背景下，御史对于地方官员的违法行为就有了暗箱操作的可能性存在，御史对地方长吏监察的独立性就会受到了削弱，相比较而言，刺史制度就不存在这样的问题。

（三） 法律保障有力

在当时的社会条件下，刺史制度是一种以贱察贵的制度，作为监察机构，其利益与地方长吏相冲突，但相对于地方长吏，刺史的地位明显处于劣势，因此刺史行使监察权需要强有力的保障，而在刺史制度的设置中，通过两种途径解决了此问题：

皇帝任命，监察有力。刺史的任免最终需要皇帝决定，没有皇帝的命令，其他人无权奖励或者任命、处罚或者罢免刺史，从而保障的刺史的身份权和其他权益。刺史行使其监察权，只需要对皇帝负责，损害到其他官员利益时，无须为自己的权益会受到打击报复而担忧，因此在利益冲突尖锐的情况下，刺史行使自己职权会显得更为坚决和彻底。

奉诏监察，权利明确。在当时中央集权的社会条件下，皇帝的诏令具有至高无上的权威，可以说相当于现在的宪法。对于一般的法律条文，皇帝可以“法外施恩”，但是对于诏令，却是“金口玉言”。刺史“掌奉诏六条察州” ，其直接代表皇帝，以最高权威为后盾，对于官秩低得多的刺史而言，能够在权力上制衡地方长吏，来自最高权威的保障是不可或缺的。

地方长吏是维持体制基层与高层之间关系的中间层，具有承上启下的枢纽功能，因此地方长吏一旦出现问题，将会导致体制两极的关系中断，危及整个体制的稳定，而刺史的职责就是能够相对迅速地发现这样的问题，并且及时有效的将信息传递给决策层。刺史职能的有效发挥，离不开合理的制度设置，而机构独立、权力独立和法律保障，正是这种监察职能能够有效发挥作用的重要特征。

二、 当代地方监察制度存在的问题

在当代中国的政治制度设计当中，地方监察机构的设置存在诸多的问题，以司法监督为例，地方法院、检察院等司法机构被赋予了对同级地方政府的司法监督权，但是在实际情况中，制度安排的不合理导致了其监督权的削弱，未能够发挥应有的作用。

相比较而言，汉武帝时期的刺史制度却能够有效地解决当时地方吏治困难的局面。和刺史制度相比，当代中国的地方监察制度不合理之处，存在着以下几个方面。

（一） 机构运行不独立

与刺史制度相比，当代地方监察机构的独立性缺失已经对其职能的有效发挥造成了严重的负面影响。

首先，地方监察机构是双重领导的体制，例如地方法院、检察院除了纵向接受上级法院、检察院的领导之外，在横向上还要接受同级地方人大的领导，在实际操作的过程中，领导权横向化的倾向更为明显；同时政党制度安排也存在不利

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于监察机构独立的内容，作为国家机构的一部分，监察机构要接受党的领导，而其党组织同时也是当地党委的下属机构，因此监察机构实际上已经和其他地方机构一样，形成了一个利益相关联的体系，从而出现了地方化、行政化的趋势。

其次，地方监督机构和地方行政机构对口设置并不有利于监督机构的独立性，每一级地方政府都有相对应的法院、检察院等监察机构，因此行政机构的管辖地域范围与监察机构出现了重叠，不仅如此，地方政府与监察机构的办公设施在同一城市内，实际上这种监督体制是一种“同体监督”，而同体监督更容易出现监察机构与被监察对象之间出现利益交易的现象。

再次，对于地方监察机构的官员任命，避嫌原则更多是在机构内部体现，现在我国任人唯亲唯权唯钱而不唯贤的情况非常严重，时不时爆出相关的政治丑闻。在监察机构官员的任命上，避嫌原则亟待完善和加强。

最后，地方监察机构的财政开支由同级地方政府负责，因此地方政府可以利用财政干涉监察机构日常工作，这一缺陷导致无法形成监察机构和被监察对象之间的利益对立的局面，为了避免自身利益的损失，地方监察机构往往会对地方政府或者官员的不合法行为采取不作为的态度。

（二） 监察权力被侵蚀

在当前处理官员犯罪的过程中，有一个现象值得注意：通常情况下，对相关人员的审查主要是由纪检委负责，经过党内处理之后才移交检察院起诉、法院判决。对犯罪官员的起诉，必须要先开除党籍、罢免公职之后才能进行，在这一过程中，司法监督权受到了党内监督权和行政机构体系内部监督权的侵蚀。

这是地方监察机构普遍存在的问题。虽然名义上，监察机构拥有对地方政府的监察权，但实际操作过程中，其行使职权时往往需要借助于体制外的权力，例如纪检委在案件的实际操作过程中取代了监察部门的职责，预防腐败据作为行政体系内部的监督机构，其职能也和检察院反贪局的职能交叉。这样的一种情况，对于监察机构的监察权存在两方面的不利影响：一方面，检察院面对利益牵扯较多的案件时，检察院的监察权会受到了行政权力和政党权力的干扰；另一方面，虽然依靠体制外权力解决问题，在当前中国的政治制度设计不完善的情况下，这样的制度安排在一定程度上能够发挥作用，但是从长期角度来看，并不利于监察制度的完善和发展，假设没有能够进一步强化监察机构的职能，那么可以设想体制外权力的介入将会增多，进一步的削弱监察机构的独立地位和权威。

（三）权力缺乏法律保障

地方监察机构在行使监察权时无法做到坚决彻底，其中一个重要原因就在于监察官员需要过多的考虑其自身的利益。在政治制度的设置中，监察官员的任免是由同级人大决定，因此监察官员的身份权和其他权益得不到保障，对于地方官员违法行为过多的涉及到自身利益的考虑。

其次，监察机构的权力也缺乏法律的保障，监察机构的职能被体制外权力所侵蚀，其行使职能也受到诸多外部权力的干涉，但是针对此类情况的法律尚不健全，而阻止此类情况发生的权力多数也是来自于监察体系以外权力，而这一现象所导致的结果是进一步削弱监察机构的权威，更多体制外的权力侵蚀监察权。

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三、完善当代地方监察制度的建议

不可否认，当代中国的地方监察制度是引入西方政治思想的结果。古今中外对国家工作人员的基本要求，尽管不同国家、不同政体，在目的与手段上可能存在着差异，但在保持官员廉洁性、对官员实行监督这一点上，却是共同的。古代地方监察制度和当代地方检察制度职能上的相似性，因此有必要在完善的过程中借鉴借古代地方监察制度的一些经验。

（一） 保障机构的独立性

监察机构要充分发挥其监察地方政府的职能，其中一个重要的前提就是两者之间不能存在利益上的相关联性，在利益存在关联的情况，监察机构和被监察对象就有可能出现利益交易从而削弱监察机构的职能。因此在设置监察制度的时候，首先需要保证监察机构在行使监察权的同时，不会损害其自身的既得利益。在官僚体制中，组织效能的发挥离不开激励机制，而激励就是设置一种机制使得其成员理性的自利行为的结果正是所需的既定目标，但是在监察机构的利益与被监察对象相关联的前提下，监察官员权衡其自利行为就会受到来自被监察对象的压力，那么其最终采取行为的结果则会偏离既定目标。从以上得出的结论是：有必要将监察机构和被监督对象的利益割裂开，形成两个不同的利益实体，实现“异体监督”。

在双重领导体制下，表面的司法独立和权力制衡事实上是一种“同体监督”，在现代社会条件下，这种监督体制实际上是抑制了监察机构职能的发挥，而中央垂直领导的体制比双重领导体制更能保证监察机构的独立性。

首先要将监察机构的双重领导改为中央垂直领导。以司法监督机构为例，地方各级法院、检察院等司法机关改为中央垂直领导管理的机构，实行自上而下的负责制；其工作人员的身份，参照刺史作为中央派属地方的官员，定位于国家公务员性质。地方各级法院、检察院通过其首长向上一级相关机构负责，将监察机构和地方政府分离，以更好的发挥其监督权。与此同时，在加强和完善党对监察机构领导的同时，将党对监察工作的领导权移交中央党委或者相对应的中央监察机构党委，对于地方监察机构的党组织成员应该由上一级机构的党委主管，同级地方党委保留对其党组织的监督权，减少同级政府通过党组织干涉监察权独立的情况发生。

其次，刺史出巡察州、监察辖区和行政辖区分离、监察官员与地方长吏分所而治的经验值得借鉴，当前司法体系中就有类似的巡回法庭存在。改变目前监察辖区设置与行政辖区设置相重叠、监察机构层级设置与行政机关层次设置相重叠的现象，形成一个监察辖区涵盖多个行政辖区，一个监察机构负责监察多个地方政府的制度；与此同时分所而治在现代社会条件下已经变得不现实，但是可以通过设置监察机构独立的人事管理体系，撤销目前司法机关等监察机构中存在的人事管理与行政级别挂钩的方式，使得监察机构在地方政府之外形成一个完整的独立体制，在其行使监察权时，被监督对象的体制内部压力无法延伸至监察体制内部，保证监察机构的独立性和职能的有效发挥。

再次，虽然避嫌制度的进一步强化存在局限性，但是避嫌制度的目的在于避

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免监察官员被地方政府官员纳入其“裙带关系”内，因此依然可以通过其他有效的手段实现这样的目标。地方政府可以借助权力机关或者行政级别对监察官员的任命施加影响，从而将监察官员纳入其“裙带关系”，因此监察官员，尤其是监察机构首长的任命程序应该从地方人大改为国家元首或者相对应的中央监察机构首长根据一定的程序任命，同时赋予监察机构独立录用人员的权力，加强上级机构对下级机构录用人员的管理，从而有效避免地方政府官员因为个人喜好而干涉监察机构人员的任命，影响监察官员行使其职权时的公正性。

最后，以小监大、察而代之的方式在现在也并不存在太多的意义，而另一方面，其体现出来的原则也是值得当代监察制度改革借鉴，这个原则就是监察机构和被监察对象天然存在着利益的对立，强化这种利益对立可以促进监察机构职能的发挥。在实际操作中，这种利益对立因为利益相关联的存在而被削弱，因此一方面改变地方监察机构的财政支出由地方政府拨出的制度，建立监察机构独立的财政拨款系统，自上而下的在各级监察机构系统中进行分配，免受行政部门通过财权来施加影响；另一方面，完善监察机构的奖励和晋升制度，检察官员的工资、福利、劳保等经济利益以及衔级评定、职务任命等身份利益的级别划分标准应当采取不同于行政级别划分的标准。

（二） 排除体制内外权力

在官僚体制内存在各种压力机制，上级机构通过命令对下级机构形成压力，使其达到自己想要的状态，从而达到自己的目的。行政权具有这样的特质，因此其自身也就存在着内在的膨胀性。因此当地方政府在工作出现偏差，可能危及到自身利益的情况下，会使用各种权力手段来保证自己的利益不会受到伤害，因此所有受其节制的机构都会受到压力；而作为其对立面的监察机构，一旦存在可能，行政权自然会趁虚而入，影响监察权，确保其不会对自身的利益产生伤害。因此为了保证检察机构能够有效地发挥其监督的作用，应该将其设置与地方政府的压力体制以外，也就是说要和地方政府形成两种不同的独立体制，以避免其职能的发挥受到压力的制约。

形成两种不同的独立体制，意味着监察部门的权力只能尤其自身行使，必须将其他权力排除出体制之外，避免出现多重监督、其他机关替代监察机构行使监察权的情况。分级归口管理依然是一种行之有效的途径，但是和刺史制度所不同，当代监察机构的分级归口管理不是从官员层级划分，而是从监察事务划分。因此有必要建立相关的法律制度严格区分各监察机构的职权范围，严格限制体系外监督权力侵蚀监察权，例如改变以往纪检委领导对官员职务犯罪调查的传统，由检察院主导调查工作，并且积极配合纪检委，调查取证、上诉之后再根据法院的判决进行党内处理。

（三） 强化法律保障

刺史之所以能够有效节制地方长吏违法行为的一个重要原因就在于刺史敢于如此，并且有资格如此，因此有必要强化对监察机构行使职能的法律保障。

首先要保障监察官员的身份权和其他合法权益，可探索实行监察官员终身制，一经任用，一般不得违法其个人的意愿将其罢免、转职、停职、减薪或调换

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工作，只有依照法定条件，才能予以弹劾，撤职，调离或令其提前退休，解除其后顾之忧，使其免受外部干扰而依法行使职权。监察官员无须担心因依法办案，严格执法而在职务上受到不利变动，从而能够保持公正独立的地位，并依法处理案件；保障监察官员具有较高的社会地位，增强其社会威望，增强社会对监察官员行使职权的认同感，强化监察官员的身份保障。

其次完善相关法律以保障监察机构行使监察权的权威，赋予其权力的神圣性，对超越监察机构行使监察权的行为进行法律界定，任何阻挠行使监察权的行为都是属于违法行为，追究相应的法律责任，将监察机构的监察权置于具体有效的法律保护之下。

刺史监察制度是汉武帝为监察地方政府官员，维护地方统治秩序所设立的制度，是当时国家政治制度的重要组成部分。其主要职责是监督法律、法令的实施，维护国家法律、法令的统一，纠举不法官员，监督地方官员对中央政策的执行情况。汉武帝为了巩固封建专制统治，维护纲纪，保持官员廉洁性所制定的地方监察制度，发挥了积极作用，在一定意义上改善了吏治。汉武帝所设置的刺史制度在职能上类似于当代的地方检察制度，其中某些制度和规定，体现出中国古代的政治智慧，作为中华民族文化遗产的组成部分，其经验值得研究与借鉴。

参考文献：

1.《中国监察制度史》邱永明著.上海:华东师范大学出版社,1992.12

2.《南怀瑾谈历史与人生》南怀瑾原著. 练性乾编.上海:复旦大学出版社,1995

3.《中国历代政治得失》第2版.[钱穆著] 北京:生活·读书·新知三联书店,2005.3

范文三：【doc】汉代刺史制度述论

汉代刺史制度述论

2001年第3期

中国矿业大学会科学版)

JournalofChinaUniversityofMining8Technology(SocialSciences)2001年9月 汉代刺史制度述论

史云贵

(徐州师范大学历史系,江苏徐州221ll6)

摘要:刺史制度是汉武帝在秦御史监郡和汉初丞相史出刺基础上的独创,是君主专制主

义中央集权的产物.两汉刺史制度的形成,发展与演变都有着其特定的历史背景,刺史制度的形

成,演变与两汉政治休戚相关.刺史,州牧的地方官化是东汉政权瓦解的一个极其重要的因素.

关键词汉朝;刺史制度

中图分类号:D691;K232文献标识码:A文章编号:l009一l05X(2001)03一O1l9一O8

刺史制度是西汉君主专制主义中央集权大力加强的结果与表现.汉武帝在总结秦代御

史监郡制和汉初御史,丞相史出刺的基础上,并结合当时西汉的政治,经济形势创造了完全

意义上的纯粹监察制度——刺史制度.刺史制度本是一种行之有效的纯监察制度,是皇权势

力的延伸,是维护皇权的有力手段.但刺史制度在形成,演变的过程中逐渐走样,即逐渐地方

官化.刺史制度的每次变化都有着其特定的原因;而刺史制度的演变事关两汉的兴衰,对两

汉政治和政治制度有着重大的影响.考察刺史制度对于管窥两汉政治的兴衰历程,

对于探索

行政权与监察权的关系,以及进一步探索中央集权与地方分权的关系都有着重大的意义.

一

,汉代刺史制度的渊源与背景

刺史制度的形成有一个漫长的酝酿过程,其渊源可追溯到秦代的御史监郡制.秦统一六

国后,采取加强君主专制主义中央集权的一个极其重要的举措就是在地方上"废封建,行郡

县","分天下以为三十六郡,郡置守尉监,,Eli.其中"监"就是指监御史,它作为皇帝的耳目,监

察郡县.据《汉书?百官公卿表》:"监御史,秦官,掌监郡".然而依据《史记》,《汉书》等文献

提供的史料,我们发现秦的监御史并非纯粹监察官,其权力颇大.据现有资料统计,秦的监御

史除监郡外,还有推荐,监军,统兵打仗,开凿河渠诸权,实际上已开了监察官干涉地方郡守

县令政事的先河.秦代的御史监郡制是秦始皇加强君主专制主义中央集权的产物.据《史记

?

秦始皇本纪》:"丞相诸大臣皆受成事,倚辨于上";"天下之事无大小皆决于上".然而他却

忽视了地方郡县应该享有的自治权,郡县不能有效地治理一方.因而,中央与地方的积极性

都没有调动和发挥出来.而陈涉一呼,天下云集响应,遂亡强秦.秦始皇没有处理好分封制

与郡县制的关系,再加上监御史过分干涉地方事务造成地方上没有实力拱卫中央,这不能不

收稿日期:2001—0305

作者简介:史云贵(1971一),男,徐州师范大学历史系硕士研究生

120中国矿业大学(社会科学版)

说是秦王朝迅兴速灭的一个重要原因.这个教训无疑给汉武帝提供了很好的借鉴. 汉初,高帝省郡监御史职."汉承秦制",然终高帝之世,并无御史监郡之制.我们认为这

与当时西汉的政治,经济密切相关."汉兴,接秦之弊,……白天子不能具醇驷,而将相或乘牛

这种情况下,西汉中央的首要任务是大力恢复和发展经济,迅速医疗战争的车".在

创伤.

故省御史监郡制,以便予郡国守相更大的自治权,千方百计地调动地方发展区域经济的积极

性.另一方面,从西汉建立到刘邦去世,汉中央一直忙于解决异姓诸侯王这个心腹之患;同时

北方匈奴屡屡寇边,平城白登山之围几乎使数十万汉军全军覆没.此外,在铲除异姓王的过

程中所分封的同姓王国.亦是百废待兴,故令"郡国诸侯各务自拊循于民,,E33.所以刘邦之际

省秦监御史是力倡"黄老政治",实行"休养生息"政策的一个重要表现.但汉高帝对郡国的过

分放纵,不事监察终使诸侯坐大,尾大不掉,给他的继承者们留下了一个顽症. 高后,文景之际御史,丞相史出刺."惠帝三年,相国奏遣御史监三辅郡,察辞诏讼,凡九

条.监者二岁更,常以中月奏事也"这就是所谓的御史"监察九条".这标志着汉代在惠帝,

高后时已重开秦代的御史监郡制.这时期恢复秦的御史监郡制也绝非偶然.一方面,异姓诸

侯王已被铲除,新封的同姓王乃至亲刘姓,且王年少,中央多置严相,各封国都面临着恢复发

展经济的重任,短期内对中央不存在着威胁.故惠帝之际,中央得以有余力加强对地方的监

察,控制.另从"监察九条"的内容来看,主要是为实行"黄老政治",恢复发展生产创造一个安

定和平的局面.

"文帝十三年.以御史不奉法,下失其职,乃遣丞相史出刺,并督监察御史".】.'丞相东曹

九人,出刺州,为刺史"这说明白惠帝以来的御史监郡制已经出现了监御史不奉法,多失

职,不利于加强皇权的严重情况.文帝不得不派丞相东曹出刺并督察监御史的行为.这由此

又带来了监察权力不集中,监御史,丞相史职事重叠交叉,互相推诿扯皮诸问题.所以这种制

度肯定不能为后世所效法.

二,汉代刺史制度的形成,发展与积极作用

汉武帝时,刺史制度形成的条件已经成熟.经过汉初数十年的休养生息,至武帝时经济

发展到顶峰,"民则人给家足,都鄙廪庾皆满,而府库余货财.京师之钱累巨万,贯朽而不能

较.大仓之粟陈陈相因,充溢露积于外,至腐败不可食"[7].这就为汉武帝的积极有为奠定了

坚实的物质基础.汉武帝在政治上"罢黜百家,独尊儒术",在文景处理王国问题的基础上又

颁布"推恩令",置"左官律,附益法",彻底解决了长期以来困扰西汉中央的王国问题.军事上

通过三次大规模的出击匈奴,使匈奴远遁漠北.又兴太学,巡狩封禅.这是西汉最为鼎盛时

期,也是西汉皇权最为强大之际,进一步强化对郡县的监察不仅是可能的,也是非常现实的.

从汉武帝元朔元年到武帝元封末年的二十年间,是西汉最为强盛之际,尤以元封元年泰

山封禅达到顶峰.正是在这个大背景下,"武帝元封五年,初置部刺史,掌奉诏条察州"].刺

史之职,据《汉书?百官公卿表》:"掌奉诏条察州".《续百官志刘昭注》引蔡质《汉仪》说得更

为清楚明了:"诏书旧典,刺史班宣,周行郡国,省察治政,黜陟能否,断理冤狱.以六条问事.

非条所闻,即不省".所谓"六条问事"即:

第一条:"强宗豪右,田宅窬制,以强凌弱,以众暴寡".

2001年第3期史云贵:汉代刺史制度述论121

第二条:"二千石不奉诏书,遵承典制,倍公向私,旁诏守利,浸渔百姓,聚敛为奸." 第三条:"二千石不恤疑狱,风历杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰苟暴,剥戮黎元,为百姓

所疾,山崩石裂,祆祥讹言".

第四条:"二千石选署不平,苟阿所爱,敝贤宠顽".

第五条:"二千石子弟恃怙荣势,请任所监".

第六条:"二千石违公下比,阿附豪强,通行货赂,割损政令".

从内容上来看,除第一条是针对豪强贵族的,其余五条全是针对郡国二千石官员的.这

表明中央设置十三部州刺史主要是加强对地方郡国守相的监察. 汉武帝创制的刺史制度与汉初的御史,丞相史出刺相比有着明显的优越性.汉初御史,

丞相史监察,察无专区责任不明;汉武帝创制的刺史制度分为十三部州,每刺史察一州,监察

对象除强宗豪右外,对朝廷在地方上的命官仅限于郡国二千石.这样做,一方面可以防止郡

国守相过分专权坐大,又防止了刺史滥用职权干扰地方政务,以免打乱郡守,国相

对地方的

自治权.不影响郡国守相治理一方的积极性.这样,充分调动了中央与地方两个方面的积极

性,实现了监察权与行政权相分离,基本摆平了中央与地方的关系.因此我们说真正的完全

意义上的纯监察制度是汉武帝时期的刺史六条察州制.这一制度一直为后人所赞誉,故清顾

炎武称"刺史六条为百代不易之良法".

汉武帝设置的刺史"秩六百石",却要监临二千石的郡国守相.细究起来,汉武帝可谓用

心良苦.刺史就职掌而言是刺察,而不是治民;就其身份地位而言,是以卑临尊.这种位卑而

权重的特征,于其所监察之郡守,既能大胆直言,亦不敢任意诽薄.至于郡守一方,虽在被监

之列,但因位高禄厚,其于刺史,弹纠得对,固无法推诿;若所弹非实,亦可据理抗辩.这样一

来,刺史与郡守,一高一低,一尊一卑,可以起到相互平衡制约的作用.同时,刺史上对皇帝,

三公负责,由御史中丞具体统领,其行为又受丞相司直监督."旧制州牧奏二千石长吏不任位

者,皆先下三公,三公遣掾史验案,然后黜退".刺史秩卑权重,使之有举察之勤,而无陵犯之

衅.刺史"官轻则爱惜身家之念轻,而权重则整饬吏治之威重"_9.也正如清人顾炎武所云:

"夫秩卑而命之尊,官小而权之重","秩卑则其激昂,权重则能行其志","此大小相制,内外相

维之意也"".终武帝之世,即使在武帝末年,经济政治面临着崩溃,阶级矛盾,民族矛盾日

益尖锐,然西汉终避免了重蹈秦的覆辙.这固然与武帝的醒悟,轮台罪已有关,与刺

史制度的

有效行施,避免了地方坐大亦不无关系.

昭宣之际,最高统治者注重整顿吏治断理冤狱,因而对刺史制度格外重视.这在刺史的

选拔任用方面尤为突出."拜刺史守相辄案下问,观其所繇,退而考察所行,以质其言.有名

实不相应,必知其所以然"_l.同时,昭宣二帝对地方守相的自治权十分尊重,能够把握好中

央集权与地方分权的"度",充分发挥郡国守相治理一方的积极性和创造性.宣帝曾叹道"庶

民所以安其田而亡叹息愁恨之心者,政平讼理也.与我共此者,其唯二千石乎"u!所以,这

一

时期刺史仍然是在"六条问事"的范围内独立行使监察权,并涌现出一批成绩卓异的刺史,

对整饬吏治,缓和阶级矛盾,维护皇权,促进经济与政治的发展起着重要的作用.昭帝时魏相

为扬州刺史,"考察郡国守相,多所贬退",二年后,被提升为谏大夫,接着做上了南阳太

,If.黄霸为扬州刺史,"三岁,宣帝下诏日:'制诏御史,其以贤良高第扬州刺史霸为颖川太守.

中国矿业大学(社会科学版)

秩比二干石,居官赐车盖,特高一丈,别驾主簿车,缇油屏泥于轼前,以章有德,,,…].并且二

人由此先后担任了御史大夫和丞相,位列三公.可见刺史是一个非常能锻炼人的职位,有很

好的升迁前途.

因此,刺史制度在昭宣之际得到了进一步发展,对维护皇权,澄清吏治,促使"昭宣中

兴"

局面的形成起着积极的作用.

三,刺史制度向地方割据势力的逐渐变异及其对汉室倾覆的影响 1.刺史的初步地方官化

元帝以后,皇权暗弱,土地兼并,阶级矛盾尖锐起来.外戚特别是王氏逐渐控制了西汉的

整个朝政;豪强世家大族随着经济地位的日益提高,也要求不断扩大其政治权力.正是在这

个大背景下,刺史制度渐渐异化走样.这主要表现在以下几个方面: 第一,刺史开始有了固定的掾属与幕僚.

汉武帝初置部州刺史时,刺史并没有固定的掾属,其行部需要时,"仅从二干石卒史与从

事中择得随员"l】.然而这种情况到元帝时就迥乎不同了.元帝时"丞相于定国条州大小,为

设置治中别驾,诸部从事,秩皆百石"(《太平御鉴》二六二引应劭《汉官仪》).这是刺史制度开

始异化的一个标志.

第二,选官用人权力扩大.汉武帝创立刺史制度之初,"令州郡察吏民有茂才异等可为将

相及使绝国者"l】,这仅仅说明当时刺史有发现人才,推荐人才之权力,这与监察的性质并

不矛盾.从成帝以后刺史渐有了治吏权,"今部刺史,居牧伯之位,乘一州之统,选第大吏,所

荐者高至九卿,所恶立退,任职重大"Ll.

第三,汉末开始了刺史与州牧易名的拉锯战.

汉成帝时,大司空何武,丞相翟方进进奏云"春秋之义,用贵治贱,不以卑临尊……臣请

罢刺史,更置州牧,以应古制"l1.这个建议当即得到成帝的批准."绥和元年罢刺史,更置州

牧,秩二干石"l】.三年后,哀帝即位,朱博上书罢州牧,复刺史,"(刺史)其中材则苟守而已,

恐功效陵夷,奸轨不禁.臣请罢州牧,置刺史如故"l】.于是哀帝采纳朱博建议于"建平二年,

罢州牧,复刺史"如初.然至元寿二年又"复称州牧"l_】.我们从刺史与州牧易名的拉锯战中,

可以看出两者从本质上看来没有什么不同,但刺史改州牧,其秩由六百石上升到二干石,从

而改变了汉武帝初置部州刺史以卑临尊,相互制约的性质,刺史监察功效实难以正常发挥.

这不能不说明这时的刺史制度已较武,昭,宣时走样了.

第四.刺史监察对象扩大了.武帝时,刺史以六条问事,只监察郡国二千石官员为政理狱

情况.西汉哀帝时.朱博行部明示,"刺史不察黄绶,各自诣郡;欲言二干石,墨绶长吏者,使者

行部还,诣治所,,EleJ.据《汉官仪》"秩六百石,铜章墨绶也".可见汉末刺史督察的对象已从二

干石的官员扩大到六百石的郡吏和县令长了,这无疑已在一定程度上影响了郡国守相的用

人权与治吏权.

第五,刺史一度沦为外戚,权臣的鹰犬.

成帝时,王凤为大司马大将军,领尚书事,王氏兄弟五人同日封侯,"郡国守相,刺史,皆

2001年第3期史云贵:汉代刺史制度述论

出其门""."成帝初即位,大将军王凤以(陈)咸前指石显有忠直节,奏请显补长吏,迁冀州

刺史".].后来,石显获宠于帝,权倾朝野,连尚书,三公都为其所制,更不消说刺史,守相了.

以上材料充分表明,刺史制度至西汉末已明显异化,刺史权力扩大,特别是有了固定的

治所和大批属掾及享有治吏权,这是监察官向地方官转化的一个重要标志.但刺史此际的主

要职责仍是监察,其"六条问事,诏条察州"的本质并没有改变.有些学者认为汉末刺史一改

州牧,刺史就完成了地方官化了.笔者对此实不敢苟同.刺史改州牧,虽然使刺史制度较前

走样,但本质上讲仍仅是秩次上的差别,在执行监察这个主要职能时并无根本之别.这主要

因为皇权对刺史还有相当大的约束力,刺史也没有实力游离于皇权之外,更谈不上对抗皇

权.说刺史(州牧)仍是监察官,是因为西汉末中央仍然把刺史(州牧)监察的功绩作为考核他

们最重要的尺度.成帝时,何武为扬州刺史,"行部镓囚徒,有所举,上属郡","郡不决方举奏,

并不代治.","武为刺史,二千石有罪应时举奏,其中贤与不肖敬之如一,是以郡国各重其守

相,州中清平","为刺史五岁,人为丞相司直".翟方进,"迁朔方刺史,居官不烦苛,所察应

多辄举,甚有威名.三奏事,迁为丞相司直"l2.我们知道,何武,翟方进二人是成帝时极力鼓

吹刺史改州牧的.而这样的人却在刺史位上严格地以"六条问事",忠实地履行其监察职能.

没有越权之举,得到中央的肯定,并先后升为丞相司直.而丞相司直是行政系统中代表丞相

监察九卿与地方的监察官.并直接监督刺史的言行举止.可见何武,翟方进是当时刺史中奉

诏察州的楷模,中央以二人先后为司直,目的在于监察刺史的不法,使刺史效法于

二人,以确

保刺史制度得以有效地贯彻执行下去.对于不忠于职守,滥用权力,干扰地方政务者,中央政

府严惩不贷.如哀帝时.丞相司直郭钦奏豫州牧鲍宣,"举错烦苛,代二千石署吏听讼,所察过

诏条.……宣坐免".

总之,西汉末虽然刺史在行使监察权的过程中逐渐异化,发生了刺史侵渔守相权力的事

件,且刺史一度改为州牧,但刺史作为监察官的本质并没有变.不过,这正是刺史开始由监察

官向地方官转化的重要阶段,西汉中央为保证刺史制度不变质亦采取了相应的措施.但刺史

的地方官化已是大势所趋.随着刺史后来的完全地方官化,它对于东汉的影响之大就不言而

喻了.

2.刺史(州牧)地方官化的完成

新莽,光武,明,章,和之际,刺史加快了地方官化的步伐.然在该阶段刺史(州牧)完全地

方官化的过程中,并非是一帆风顺的.统治者根据不同时期的需要,对刺史(州牧)时纵时抑,

但最高统治者们总是顾此失彼,终没有处理好监察权与行政权的关系,刺史(州牧)在曲折的

发展中完成了地方官化.

王莽代汉后,刺史制度加速了地方官化的进程.王莽统治之际,阶级矛盾,民族矛盾空前

尖锐,刺史(州牧)的完全地方官化有了可乘之机.在四面楚歌声中,新莽政权不得不派遣州

牧去镇压各地的农民起义军和少数民族的反抗.正是在这一过程中,刺史(州牧)的监察职能

渐失.而行政,领兵职能渐重.

东汉建立之初,为迅速消灭割据,加强地方军政协调统一,以应战时需要,光武帝往往拜

心腹重将为州牧,或委任原割据势力头目为州牧,以笼其心,祚其力.事实上已完全恢复了新

莽时的位尊权重,统兵领郡的州牧制.因战时经济政治的需要,光武帝还扩大了州牧对地方

124中国矿业大学(社会科学版)

政务的参与权,并且自光武帝时,州牧在政务上也领导了郡守.

光武帝时,州牧不仅有了自己固定的治所,还可以自辟掾属.幽州牧朱浮"辟州中名宿涿

郡王岑之属以为从事,及王莽时故吏二千石,皆引置幕府"[..不仅如此,州牧这时还有了兵

曹掾,这说明领兵作战已成为光武之际州牧的主要职责之一.郭凉就曾为朱浮"辟为兵曹

掾".所以,东汉之初因平定叛乱之需要,光武承莽州牧位尊权重之制不改,地方州牧已拥

有了一定的政治,经济,军事大权,实乃是地方官了.

不过,刘秀令州牧统兵领郡实乃为迅速平定各地军阀割据混战之需要.所以东汉完成统

一

后,"遂罢州牧,复置刺史".然光武及继承者在剥夺州牧军权的同时,又进一步扩大了其行

政权力,乃至后来又不得不在一部分乱州重新委任刺史领兵作战.这一时期,刺史,州牧虽有

反复,但无论是州牧,还是刺史,其主要职能乃是地方官之治州抚民了,而刺举之本职居于明

显的次要位置.

明,章,和之际,少数刺史又被重新赋予了一些诸如统兵的特殊使命."承平六年,始复夷

复叛,益州刺史发兵讨破之,斩其渠帅,传首师"l_2.永兴十年,诏日"堤防沟渠,所以顺助地

理,通利壅塞.今废慢懈驰,不以为负.刺史,二千石其随宜疏导"l_2.不过这一时期的刺史

既不同于东汉光武时的州牧,更有别于东汉末年的刺史州牧.因为这一时期是东汉皇权最为

强大的时候.刺史的完全地方官化是中央的同意或故意,而不是刺史同中央对抗的结果.

有一点必须指出,光武,明,章,和之际,刺史作为监察官的职能并未尽失,并且仍占有重

要的一席之地.刺史仍在一定程度上作为皇帝的耳目,皇权的象征存在着.刺史对郡守,"有

所刻奏,便加免退,复案不关三府,罪谴不蒙澄察"_2.这方面的例子还很多,但并不能据此

否认刺史已经作为地方官的存在了.

3.刺史坐大与东汉瓦解

安顺之际,随着戚宦之祸的加剧和皇权的日益削弱,社会矛盾日益激化,各地起义此起

彼伏,刺史又普遍地被重新赋予了统兵权."伯路冠五梁冠,佩印绶,党众浸盟.合数万人,乃

征雄为青州刺史,与王宗并力讨之"l_2."顺帝末,扬,徐盗贼群起……,遣御史中丞冯绲将兵

督扬州剌史尹耀,九江太守邓显讨之"l2.(永建元年)"告幽州刺史,其令缘边郡增置步兵,

列塞室下".这样的例子实在是举不胜举,这说明这一时期刺史在性质上与东汉末年的州

牧并无多大的差别.如果有的话,那仅在于二者实力有异而已.安,顺,桓,灵之际,皇

权尚有

一

定的力量,故刺史虽已坐大,但一州之力实难对抗中央.

至黄巾爆发,州牧称制,跨州典兵,终亡汉室.

上面提到刺史在安,顺,桓,灵之际,不仅已经完全地方官化了,而且又重新获得领兵统

郡的军政大权.但安顺之际多系小股农民起义,并未构成东汉王朝的心腹之患.故刺史并非

得以长期掌握重兵.而东汉末年,八州并起的黄巾大起义声势浩大,并提出了鲜明的政治口

号"苍天已死,黄天当立,岁在甲子,天下大吉".为迅速平定起义,东汉政权赋予了刺史更大

的军政大权.刺史得以长期掌握重兵,招兵买马.在镇压黄巾起义的过程中,刺史坐大,逐渐

演变成了割据的方镇.中平五年,即公元188年,东汉政府采纳了刘焉的建议,改刺史为州

牧,以重臣出领州牧,以期早日解决黄巾起义这个心腹之患."若就行政权论之,亦不过予既

成事实以法律之追认而已".l28l."'

2001年第3期史云贵:汉代刺史制度述论

虽说中平五年,"改刺史,新置州牧",但我们遍阅东汉,三国之际史料,实乃是刺史, 州牧并置.一般说来以重臣出治乱州方为州牧;刺史有所建树才得以进位为州牧.例如"初

平元年,诏书以繇为扬州刺史,后以尽忠王室,诏加牧号"."徐州黄巾起,以谦为徐州刺

史.董卓之乱,天子都长安,谦遣使贡献,进号州牧"_3.当然,在东汉末年的乱世中,权臣自

为州牧,或刺史依赖权臣进位州牧者亦不乏其例:"初平元年,朝廷以表为荆州刺史.

及李催

入长安,始进位为州牧"I3.另据《三国志?魏志?吕布传》"布自为徐州刺史,而求州牧于曹

操".从上述材料,我们亦不难看出州牧远比刺史尊崇,但这一时期无论刺史还是州牧,均已

成为割据的方镇,实无二异.从《后汉书》,《三国志》的材料中,我们亦能看出,凡领州牧者,大

概由于尊崇的缘故,多封侯,称将军.如《蜀志?刘焉传》,朝廷以焉为监军使者,领益州牧封

阳城侯.《蜀志?先主传》云备为徐州牧,曹操表为镇东将军,封宜城侯.《魏志?陶谦传》载:

初平中,谦以徐州刺史迁安东将军,领徐州牧,封溧阳侯.《吴志?刘繇传》说刘繇加扬州牧,

兼授振武将军.

东汉末年的州牧,刺史"内亲民政,外领兵马"『3引,势大权重,跨州连郡,割据混战.如袁

绍"封邺侯,拜大将军";"兼督冀,青,幽,并四州";"绍既得四州之地,众数十万"l3.荆州牧

刘表"为镇南将军,封成武侯","于是开土遂广,南接五领,北据汉JIl,地方数千里,带甲十余

万".这些州牧自署将帅,自辟谋士掾属,自委地方官吏,已完全是游离于东汉傀儡政权之

外的独立王国了.如公孙瓒"乃自署其将帅为青,冀,兖三州刺史,又悉置郡县守令"引.冀州

牧袁绍更甚,以长子谭"出为青州刺史","以中子熙为幽州牧,外甥高翰为并州刺史"I3."故

焉牧益土,造帝服於岷蛾;袁绍取冀,下制书于燕朔;刘表荆南,郊天祀地;魏主据兖,遂构皇

业.汉之殄灭,祸源乎此".L3

总之,刺史制度的酝酿,形成与演变,贯穿了两汉政治的始终.刺史在从最初"六条问 事"的纯粹监察官向领兵统郡的割据方镇演变的漫长过程中,每次量变都有着特定的原因,

在数次反复的量变中,刺史(州牧)在新莽和东汉之初完成了地方官化的质变;进而在东汉后

期坐大成为割据的方镇,割据混战的结果,东汉"寿终正寝",为三国分立所取替.刺史制度的

酝酿,形成,发展,异化,变质,坐大这条线索把繁冗的两汉政治的兴衰历程完整,清晰地呈现

在我们面前.刺史制度的形成,演变对两汉政治的影响,刺史制度前期的经验和后期的教训,

为政者不可不察.今天再次研究两汉的刺史制度,对于正确处理监察权与行政权的关系,进

一

步探索中央集权与地方分权的关系无疑都是大有裨益的.

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[343后汉书?袁绍传[M].

[35]后汉书?公孙瓒传[M].

TheDiscussionoftheFeudalProvincial

SystemofHanDynasty SHIYun—gui

(TheHistoryDepartment.XuzhouNormalUniversity,Xuzhou221l16?China)

Abstract:ThefeudalprovincialsystemistheoriginalcreationofHanWudionthebasisofthe

successfulexperiencesofthesystemsforsupervisionandcontroloftheofficialsinQinandHan

Dynasties.TheSystemistheproductoroutcomeofcentralizationofstatepowerofthe autocraticmonarchism.Theformation.developmentandevolution0fthefeudalprovincial systeminHanDynastieshavetheirspecifichistoricalbackground.Theyarecloselyrelated withthepoliticsofHanDynasties.Thepredominanceofthelocalgoverningorthelocalization

ofthefeudalprovincialsystemisaverycrucialfactorinthedisruptionofthepowerofthe EasternHan.'

KeyWords:HanDynasty;feudalprovincialsystem

?

J

范文四：【精选资料】汉代刺史制度对当代地方检察制度的启示

考 试 试 卷

开课单位:管理学院 考试学年、学期:考试课程《中国政治:

2010-2011-1 制度》 试卷编号: 试卷类型:A卷论文 试卷页数: 出题教师:杨明伟 专业:

学生姓名: 行政班: 座位号: 学 号:

汉代刺史制度对当代地方监察制度的启示 内容摘要:当前中国的地方监察机构在发挥其监察职能时，会受到多种内部或者外部因素的影响，从而影响其职能的发挥。而中国历史上，汉武帝时期所设置的刺史制度在制度安排上相对合理地解决了地方监察制度在当时整个官僚体系中权力和地位安排的问题，避免了诸多外部因素的不利影响。在当代中国地方监察制度的改革和发展过程中，作为当时一种比较成功的地方监察制度，刺史制度的一些经验值得学习和借鉴。本文将从这个角度来阐述汉代的刺史监察制度特征，并以此来问诊现在中国的监察制度。 关键词:监察制度 刺史制度 权力 改革

一、 汉代刺史制度的特征

汉武帝设置的刺史制度是一种能够保证监察机构有效行使监察权的地方监察体制，通过制度上的设置与安排，保证了刺史职能的发挥，从而相对有效的解决了当时对地方政府监察的问题。这一系列的制度设置于安排，归纳起来可以体现出以下几个特征:

(一) 机构独立运行

在汉武帝时期，刺史在机构设置上保持独立体现在以下的几个方面:

直属皇帝，垂直管理。刺史是隶属于中央的官员，在名义上隶属于御史府，实际上是由皇帝直接领导，只对皇帝负责，因此刺史制度是一种垂直领导、垂直管理的监察制度。这种垂直体系的优点就在于保证了刺史制度在职权赋予和职权发挥的初始阶段就独立于行政体系之外，因此垂直体系是刺史作为监察机构发挥职能的基础。

巡察地方，异体监督。刺史是中央派驻地方的巡官，奉六条巡视地方;同时刺史所管辖的州往往会包含多个郡国，监察区域的设置和行政区域的设置存在差别，意味着监察机构和行政机构并不是平行对口设置;而且刺史有其独立的治所，与地方长吏的府邸不在同一县内，因此监察机构与地方政府的日常工作也是相互独立的;通过这样一系列的制度安排，减少刺史和地方长吏在地域上出现利益重叠的情况。

通过这样的制度安排，刺史和郡守就成为两种不同的利益共同体，而这样的监察制度就是一种“异体监督”。异体监督的优势在于两个不同的利益共同体之间出现利益重叠的几率被有效的降低，而阻止这种利益重叠的方式就是通过空间和时间的差别实现割裂两者利益联系的目的。刺史在行使监察权时采取的流动办公

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考试课程:中国政治制度 班 级: 专 业: 学生姓名:

和分所而治的方法减少了交易的准备时间，从而减低了这种交易实现的可能性。

避嫌任命，割裂利益。另一种割裂刺史与地方长吏之间利益联系的途径是避嫌任命的原则。任命刺史的时候，会遵循异地上任和避亲的原则，刺史并不会在其籍贯地上任，同时也不会在有家属或者亲友任职的地区上任。这种制度安排带来的好处就是刺史和他的监察对象之间不存在信任基础，在政治利益的交易中，信任基础是降低交易成本的一个重要因素，消除信任基础，也就意味着提高了交易的成本，因此避嫌原则也是实现利益分割的一个重要因素。 (二) 权力独立行使

刺史权力的独立，就是将其他权利排除在刺史的权力范围以外，使得刺史的监察全面与其它权力的干扰是刺史能够有效地发挥其监察职能的重要保障。

诏内行事，不受干涉。在刺史制度设立之前，地方监察机构是各郡的监察御史，在元狩元年被撤销;在元狩五年设立刺史制度同时规定了各监察机构的辖区、职责和权限。作为监察体系的一部分，此时的权力范围和其他监察机构进行了严格的区分，刺史无权监督监察权力以外的事务，也无权监察规定职权以外的对象，而其他监察机构也无权监督刺史职权以内的事务，也无权监察刺史的监察对象。

分级负责，归口管理。分级归口管理方式是一种行之有效的管理方式，其意义在于，首先明确了各监察机构的监察对象，确保了刺史对地方长吏的监察权与其它监察机构相独立，其次割裂了刺史的监察对象与其它监察机构的关系，并且割裂了刺史与其它政府机构的关系。通过这样的设置，一方面既可以防止出现职能重叠，使得各监察机构陷入恶性竞争，其他监察机构出于自身的利益干涉刺史职能的发挥;另一方面也可以防止被监察对象以其他监察机构为中介，干涉刺史职能的发挥，同时防止行政系统内部的监督体系侵蚀刺史机构，最终出现行政机构越俎代庖，削弱刺史监察权的情况。

以小监大，察而代之。刺史制度还通过进一步形成监察机构和被监察对象的利益对立来保证机构职能的发挥。以小监大、察而代之的监察制度并非刺史的首创，其制度的运作和御史大夫监察丞相有着相似性。官僚体系合理性的一个重要内容就是对个人自利追求的激励和制裁体制，而在官僚体系中，获得晋升是官员的一个重要目标，对于刺史而言，刺史的官秩只有六百石，相对于郡守的二千石要低得多，但是官秩低的一个潜台词就是刺史通过晋升可以获得更多的利益，事实上，工作成绩出色的刺史在任职期满之后可以直接晋升为郡守，而他们仅有的职责恰恰是监察地方长吏。在任职期间，刺史的工作成绩仅仅出自于对地方长吏违法行为的监察上面，也就是说，刺史只有依靠监察地方长吏的违法行为才能够获得晋升。这样的制度同样安排减少了监察者和被监察者合作的可能性，出于自身利益的考虑，监察者都会将自己的监察对象的过失上报。因为在官僚体系中，官员往往是从自己的利益出发考虑问题的，与自己的监察对象合作，则需要承担足够的风险，而选择如实上报，虽然可能会损失一些短期利益，但是风险却最大程度的降低，以晋升为目的的官僚往往会选择低风险的做法。这种以小监大、察而代之的政策在一定程度上降低了官官相护局面的出现，利益对立对于保证刺史对地方长吏的监督质量有正面的效应。在刺史制度建立之前，御史同时承担着中

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央和地方的监督职责，在官僚制的激励体制中，御史的工作成绩的主要内容并不是对地方长吏的监察，并且由于地方豪强的原因而和地方长吏存在共同的利益。在这种背景下，御史对于地方官员的违法行为就有了暗箱操作的可能性存在，御史对地方长吏监察的独立性就会受到了削弱，相比较而言，刺史制度就不存在这样的问题。

(三) 法律保障有力

在当时的社会条件下，刺史制度是一种以贱察贵的制度，作为监察机构，其利益与地方长吏相冲突，但相对于地方长吏，刺史的地位明显处于劣势，因此刺史行使监察权需要强有力的保障，而在刺史制度的设置中，通过两种途径解决了此问题:

皇帝任命，监察有力。刺史的任免最终需要皇帝决定，没有皇帝的命令，其他人无权奖励或者任命、处罚或者罢免刺史，从而保障的刺史的身份权和其他权益。刺史行使其监察权，只需要对皇帝负责，损害到其他官员利益时，无须为自己的权益会受到打击报复而担忧，因此在利益冲突尖锐的情况下，刺史行使自己职权会显得更为坚决和彻底。

奉诏监察，权利明确。在当时中央集权的社会条件下，皇帝的诏令具有至高无上的权威，可以说相当于现在的宪法。对于一般的法律条文，皇帝可以“法外施恩”，但是对于诏令，却是“金口玉言”。刺史“掌奉诏六条察州” ，其直接代表皇帝，以最高权威为后盾，对于官秩低得多的刺史而言，能够在权力上制衡地方长吏，来自最高权威的保障是不可或缺的。

地方长吏是维持体制基层与高层之间关系的中间层，具有承上启下的枢纽功能，因此地方长吏一旦出现问题，将会导致体制两极的关系中断，危及整个体制的稳定，而刺史的职责就是能够相对迅速地发现这样的问题，并且及时有效的将信息传递给决策层。刺史职能的有效发挥，离不开合理的制度设置，而机构独立、权力独立和法律保障，正是这种监察职能能够有效发挥作用的重要特征。 二、 当代地方监察制度存在的问题

在当代中国的政治制度设计当中，地方监察机构的设置存在诸多的问题，以司法监督为例，地方法院、检察院等司法机构被赋予了对同级地方政府的司法监督权，但是在实际情况中，制度安排的不合理导致了其监督权的削弱，未能够发挥应有的作用。

相比较而言，汉武帝时期的刺史制度却能够有效地解决当时地方吏治困难的局面。和刺史制度相比，当代中国的地方监察制度不合理之处，存在着以下几个方面。

(一) 机构运行不独立

与刺史制度相比，当代地方监察机构的独立性缺失已经对其职能的有效发挥造成了严重的负面影响。

首先，地方监察机构是双重领导的体制，例如地方法院、检察院除了纵向接受上级法院、检察院的领导之外，在横向上还要接受同级地方人大的领导，在实际操作的过程中，领导权横向化的倾向更为明显;同时政党制度安排也存在不利

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于监察机构独立的内容，作为国家机构的一部分，监察机构要接受党的领导，而其党组织同时也是当地党委的下属机构，因此监察机构实际上已经和其他地方机构一样，形成了一个利益相关联的体系，从而出现了地方化、行政化的趋势。

其次，地方监督机构和地方行政机构对口设置并不有利于监督机构的独立性，每一级地方政府都有相对应的法院、检察院等监察机构，因此行政机构的管辖地域范围与监察机构出现了重叠，不仅如此，地方政府与监察机构的办公设施在同一城市内，实际上这种监督体制是一种“同体监督”，而同体监督更容易出现监察机构与被监察对象之间出现利益交易的现象。

再次，对于地方监察机构的官员任命，避嫌原则更多是在机构内部体现，现在我国任人唯亲唯权唯钱而不唯贤的情况非常严重，时不时爆出相关的政治丑闻。在监察机构官员的任命上，避嫌原则亟待完善和加强。

最后，地方监察机构的财政开支由同级地方政府负责，因此地方政府可以利用财政干涉监察机构日常工作，这一缺陷导致无法形成监察机构和被监察对象之间的利益对立的局面，为了避免自身利益的损失，地方监察机构往往会对地方政府或者官员的不合法行为采取不作为的态度。

(二) 监察权力被侵蚀

在当前处理官员犯罪的过程中，有一个现象值得注意:通常情况下，对相关人员的审查主要是由纪检委负责，经过党内处理之后才移交检察院起诉、法院判决。对犯罪官员的起诉，必须要先开除党籍、罢免公职之后才能进行，在这一过程中，司法监督权受到了党内监督权和行政机构体系内部监督权的侵蚀。

这是地方监察机构普遍存在的问题。虽然名义上，监察机构拥有对地方政府的监察权，但实际操作过程中，其行使职权时往往需要借助于体制外的权力，例如纪检委在案件的实际操作过程中取代了监察部门的职责，预防腐败据作为行政体系内部的监督机构，其职能也和检察院反贪局的职能交叉。这样的一种情况，对于监察机构的监察权存在两方面的不利影响:一方面，检察院面对利益牵扯较多的案件时，检察院的监察权会受到了行政权力和政党权力的干扰;另一方面，虽然依靠体制外权力解决问题，在当前中国的政治制度设计不完善的情况下，这样的制度安排在一定程度上能够发挥作用，但是从长期角度来看，并不利于监察制度的完善和发展，假设没有能够进一步强化监察机构的职能，那么可以设想体制外权力的介入将会增多，进一步的削弱监察机构的独立地位和权威。 (三)权力缺乏法律保障

地方监察机构在行使监察权时无法做到坚决彻底，其中一个重要原因就在于监察官员需要过多的考虑其自身的利益。在政治制度的设置中，监察官员的任免是由同级人大决定，因此监察官员的身份权和其他权益得不到保障，对于地方官员违法行为过多的涉及到自身利益的考虑。

其次，监察机构的权力也缺乏法律的保障，监察机构的职能被体制外权力所侵蚀，其行使职能也受到诸多外部权力的干涉，但是针对此类情况的法律尚不健全，而阻止此类情况发生的权力多数也是来自于监察体系以外权力，而这一现象所导致的结果是进一步削弱监察机构的权威，更多体制外的权力侵蚀监察权。

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三、完善当代地方监察制度的建议

不可否认，当代中国的地方监察制度是引入西方政治思想的结果。古今中外对国家工作人员的基本要求，尽管不同国家、不同政体，在目的与手段上可能存在着差异，但在保持官员廉洁性、对官员实行监督这一点上，却是共同的。古代地方监察制度和当代地方检察制度职能上的相似性，因此有必要在完善的过程中借鉴借古代地方监察制度的一些经验。

(一) 保障机构的独立性

监察机构要充分发挥其监察地方政府的职能，其中一个重要的前提就是两者之间不能存在利益上的相关联性，在利益存在关联的情况，监察机构和被监察对象就有可能出现利益交易从而削弱监察机构的职能。因此在设置监察制度的时候，首先需要保证监察机构在行使监察权的同时，不会损害其自身的既得利益。在官僚体制中，组织效能的发挥离不开激励机制，而激励就是设置一种机制使得其成员理性的自利行为的结果正是所需的既定目标，但是在监察机构的利益与被监察对象相关联的前提下，监察官员权衡其自利行为就会受到来自被监察对象的压力，那么其最终采取行为的结果则会偏离既定目标。从以上得出的结论是:有必要将监察机构和被监督对象的利益割裂开，形成两个不同的利益实体，实现“异体监督”。

在双重领导体制下，表面的司法独立和权力制衡事实上是一种“同体监督”，在现代社会条件下，这种监督体制实际上是抑制了监察机构职能的发挥，而中央垂直领导的体制比双重领导体制更能保证监察机构的独立性。

首先要将监察机构的双重领导改为中央垂直领导。以司法监督机构为例，地方各级法院、检察院等司法机关改为中央垂直领导管理的机构，实行自上而下的负责制;其工作人员的身份，参照刺史作为中央派属地方的官员，定位于国家公务员性质。地方各级法院、检察院通过其首长向上一级相关机构负责，将监察机构和地方政府分离，以更好的发挥其监督权。与此同时，在加强和完善党对监察机构领导的同时，将党对监察工作的领导权移交中央党委或者相对应的中央监察机构党委，对于地方监察机构的党组织成员应该由上一级机构的党委主管，同级地方党委保留对其党组织的监督权，减少同级政府通过党组织干涉监察权独立的情况发生。

其次，刺史出巡察州、监察辖区和行政辖区分离、监察官员与地方长吏分所而治的经验值得借鉴，当前司法体系中就有类似的巡回法庭存在。改变目前监察辖区设置与行政辖区设置相重叠、监察机构层级设置与行政机关层次设置相重叠的现象，形成一个监察辖区涵盖多个行政辖区，一个监察机构负责监察多个地方政府的制度;与此同时分所而治在现代社会条件下已经变得不现实，但是可以通过设置监察机构独立的人事管理体系，撤销目前司法机关等监察机构中存在的人事管理与行政级别挂钩的方式，使得监察机构在地方政府之外形成一个完整的独立体制，在其行使监察权时，被监督对象的体制内部压力无法延伸至监察体制内部，保证监察机构的独立性和职能的有效发挥。

再次，虽然避嫌制度的进一步强化存在局限性，但是避嫌制度的目的在于避

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免监察官员被地方政府官员纳入其“裙带关系”内，因此依然可以通过其他有效的手段实现这样的目标。地方政府可以借助权力机关或者行政级别对监察官员的任命施加影响，从而将监察官员纳入其“裙带关系”，因此监察官员，尤其是监察机构首长的任命程序应该从地方人大改为国家元首或者相对应的中央监察机构首长根据一定的程序任命，同时赋予监察机构独立录用人员的权力，加强上级机构对下级机构录用人员的管理，从而有效避免地方政府官员因为个人喜好而干涉监察机构人员的任命，影响监察官员行使其职权时的公正性。

最后，以小监大、察而代之的方式在现在也并不存在太多的意义，而另一方面，其体现出来的原则也是值得当代监察制度改革借鉴，这个原则就是监察机构和被监察对象天然存在着利益的对立，强化这种利益对立可以促进监察机构职能的发挥。在实际操作中，这种利益对立因为利益相关联的存在而被削弱，因此一方面改变地方监察机构的财政支出由地方政府拨出的制度，建立监察机构独立的财政拨款系统，自上而下的在各级监察机构系统中进行分配，免受行政部门通过财权来施加影响;另一方面，完善监察机构的奖励和晋升制度，检察官员的工资、福利、劳保等经济利益以及衔级评定、职务任命等身份利益的级别划分标准应当采取不同于行政级别划分的标准。

(二) 排除体制内外权力

在官僚体制内存在各种压力机制，上级机构通过命令对下级机构形成压力，使其达到自己想要的状态，从而达到自己的目的。行政权具有这样的特质，因此其自身也就存在着内在的膨胀性。因此当地方政府在工作出现偏差，可能危及到自身利益的情况下，会使用各种权力手段来保证自己的利益不会受到伤害，因此所有受其节制的机构都会受到压力;而作为其对立面的监察机构，一旦存在可能，行政权自然会趁虚而入，影响监察权，确保其不会对自身的利益产生伤害。因此为了保证检察机构能够有效地发挥其监督的作用，应该将其设置与地方政府的压力体制以外，也就是说要和地方政府形成两种不同的独立体制，以避免其职能的发挥受到压力的制约。

形成两种不同的独立体制，意味着监察部门的权力只能尤其自身行使，必须将其他权力排除出体制之外，避免出现多重监督、其他机关替代监察机构行使监察权的情况。分级归口管理依然是一种行之有效的途径，但是和刺史制度所不同，当代监察机构的分级归口管理不是从官员层级划分，而是从监察事务划分。因此有必要建立相关的法律制度严格区分各监察机构的职权范围，严格限制体系外监督权力侵蚀监察权，例如改变以往纪检委领导对官员职务犯罪调查的传统，由检察院主导调查工作，并且积极配合纪检委，调查取证、上诉之后再根据法院的判决进行党内处理。

(三) 强化法律保障

刺史之所以能够有效节制地方长吏违法行为的一个重要原因就在于刺史敢于如此，并且有资格如此，因此有必要强化对监察机构行使职能的法律保障。

首先要保障监察官员的身份权和其他合法权益，可探索实行监察官员终身制，一经任用，一般不得违法其个人的意愿将其罢免、转职、停职、减薪或调换

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工作，只有依照法定条件，才能予以弹劾，撤职，调离或令其提前退休，解除其后顾之忧，使其免受外部干扰而依法行使职权。监察官员无须担心因依法办案，严格执法而在职务上受到不利变动，从而能够保持公正独立的地位，并依法处理案件;保障监察官员具有较高的社会地位，增强其社会威望，增强社会对监察官员行使职权的认同感，强化监察官员的身份保障。

其次完善相关法律以保障监察机构行使监察权的权威，赋予其权力的神圣性，对超越监察机构行使监察权的行为进行法律界定，任何阻挠行使监察权的行为都是属于违法行为，追究相应的法律责任，将监察机构的监察权置于具体有效的法律保护之下。

刺史监察制度是汉武帝为监察地方政府官员，维护地方统治秩序所设立的制度，是当时国家政治制度的重要组成部分。其主要职责是监督法律、法令的实施，维护国家法律、法令的统一，纠举不法官员，监督地方官员对中央政策的执行情况。汉武帝为了巩固封建专制统治，维护纲纪，保持官员廉洁性所制定的地方监察制度，发挥了积极作用，在一定意义上改善了吏治。汉武帝所设置的刺史制度在职能上类似于当代的地方检察制度，其中某些制度和规定，体现出中国古代的政治智慧，作为中华民族文化遗产的组成部分，其经验值得研究与借鉴。

参考文献:

1.《中国监察制度史》邱永明著.上海:华东师范大学出版社,1992.12 2.《南怀瑾谈历史与人生》南怀瑾原著. 练性乾编.上海:复旦大学出版社,1995 3.《中国历代政治得失》第2版.[钱穆著] 北京:生活?读书?新知三联书店,2005.3

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——附加三严三实文档——

中国电子科技集团领导分赴联系点指导基层“三严三实”第

三次专题学习研讨

11月12日，河北石家庄通信事业部，江苏无锡中科芯(58所)，中国电科党组书记、董事长熊群力，党组副书记、总经理樊友山于同日分赴联系点单位，参加指导“三严三实”第三次专题学习研讨。

党组成员联系点，是中国电科党组为贯彻落实中央从严治党要求，结合集团公司实际出台的重点工作事项。每年年初确定每位党组成员联系点单位，以三年为一个周期实现成员单位全覆盖，既强调以上率下，又加强交流互动。

“三严三实”第三次专题学习研讨会，是按照中央指示精神和集团公司党组统一部署开展的重要会议，旨在通过扎实推进专题学习教育，与抓巡视整改相结合，转变认识，谋划发展。

本次专题学习研讨会主题聚焦“严以用权，真抓实干，实实在在谋事、创业、做人，树立忠诚、干净、担当的新形象”，各单位主要领导率先垂范，结合自身学习和工作实际，谈理解，讲认识，查摆问

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题，分析原因，明确下一步工作思路和举措，涤荡了灵魂，启发了思路，收到了较好的效果。

“这次专题学习研讨气氛很好，大家收获都很多，这次让事业部各成员单位的主要领导也参与进来，为下一步各单位召开第三专题学习研讨，打下了很好的基础。”

熊群力在研讨讲话中，对学习研讨和通信事业部组建运行以来取得的成绩给予充分肯定，并着重从四个方面谈了认识，提出了希望和要求。

第一，专题学习研讨，准备充分，很务实。

研讨中很多同志能够结合单位实际，把自己摆进去，分析很具体、态度很端正、组织很规范，开得很成功。但是，一定要正确认识，专题学习研讨结束了，并不意味着“三严三实”教育工作结束。评价这次教育工作有没有效果，关键还在于看各单位改革发展的成效，看问题的整改是否到位。大家要化“三严三实”精神为改革发展的行动，不断在通信领域加强事业部的活力、控制力和影响力。从这个意义上说，“三严三实”为大家提供了思想动力，而下一步的发展则是“三严三实”教育成果的检验。

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第二，总体运行情况良好，符合预期。

通信事业部组建至今，已经拿出了一个发展规划，组织管理也有一定作为，基本上已经作为一级组织形象开始发声，这证明集团公司“三级架构、两级经营”的理念没有错，更坚定了我们推行板块化、事业部和子集团发展模式的信心。

第三，规划做好，事业才能扎扎实实地往前发展。

通信事业部组织力量完成了规划初稿，还需要进一步结合十八届五中全会新的精神，进一步思考、细化，明确以军事通信为核心、以军民融合发展为主线的发展思路。未来的规划，要能在一定程度上代表我军通信业务的发展，代表军民融合通信的发展走向和水平，可以从技术、市场、经济、现代企业制度建设以及党建和企业文化建设等五个主线条做好规划。

第四，通信事业部还要加快发展的步伐。

改革的步伐要加快，站位、卡位的步伐也要加快，如科技创新体系建设、资源整合和布局，以及党的建设、思想文化建设。只有加快发展步伐，才能使得通信事业部作为一级组织尽快明晰起来，从而及时抓住机遇，尽快形成发展合力，体现事业部的价值。

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樊友山在听取了中科芯(58所)领导班子成员研讨发言后指出，中科芯(58所)党委此次专题学习研讨会总体上是成功的，推动了班子的作风建设，班子思想统一、积极向上，作风状态、精神面貌有了很大的变化，运行状况较以往上了一个台阶。不过，仍然有思想认识上的问题需要给予高度重视，有些领导在查摆问题时触及到了肌肤还没有触及到灵魂，对问题分析的深度还不够。

针对中科芯(58所)下一步工作和发展，樊友山提出四方面要求:

一是以“三严三实”专题教育为契机，全面加强党的建设，把纪律和规矩挺在前面，从而端正作风，净化思想意识，凝聚广大干部职工的智慧和力量。在此过程中要提高党委掌控全局、把握发展方向的能力，在构建现代企业制度过程中充分发挥党委的政治核心作用;

二是认真谋划中科芯(58所)的战略定位，努力提升研发能力，和以研发能力为基石的核心竞争力。要认真谋划如何凭借自身的芯片技术、掩模技术在智慧城市、智慧小镇等产业领域里形成有中国电科特色的、有中科芯特色的产业;

三是切实以市场运作规律为目标来加强中科芯(58所)的机制建设，并以此提升人才队伍建设水平。要在下一步产业发展过程中体

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现领军人物、核心技术骨干的利益，要适应集成电路产业的市场规律来构建相应的机制;

四是善于用市场运行的规律来调整运作方式，全面提升管理水平和运作水平。要全力以赴抓好智慧中科芯园区建设，通过以智慧中科芯园区建设为试点，探索集团公司信息化建设3.0版，真正实现协同设计、协同发展;为集团公司物联网发展模式提供探索，形成整体的基于中国制造2025、“互联网+”的智慧运作区域;要思考出基于互联网概念的运作模式，满足可互动、可体验、可展示的要求。

党组成员、副总经理王政(兼任通信事业部管委会主任)，在专题学习研讨会上分享了他对“严以用权”的认识，并向事业部提了几点要求:

一是继续深入学习****系列重要讲话和十八届五中全会精神，重新审视并做好事业部的“十三五”发展规划;

二是统一思想、坚定信心，推进通信事业部的各项工作;

三是确保2015年通信事业部经营目标的全面实现，着手部署好2016年的工作;

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四是按照“三严三实”要求，加强党风廉政建设，班子成员要切实履行好一岗双责。

作为全程督导“三严三实”专题教育工作，并参加本次学习研讨的第三推进组组长陈永俊和第四推进组组长王菊明，对两个单位的学习研讨给予了高度评价，认为会前准备工作充分，撰写发言稿认真，会上能够畅所欲言、不拘形式，坚持问题导向，以正反两面为镜子，对严以用权认识深刻，与本单位的改革发展结合紧密，研讨内容丰富，会议达到了预期效果，是一次高质量、深层次的会议。

通信事业部总经理涂天杰、中科芯(58所)总经理刘岱在表态发言中表示，一定要按照这次专题学习研讨的精神，牢记使命和责任，坚持从严从实的作风，以实际行动做实各项工作，为集团公司高质量进入世界500强和“国内卓越、世界一流”目标的实现贡献力量。

宝钢举行党委中心组“三严三实”第三次专题学习研讨

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“严以用权，首先要弄清楚权力是谁赋予的，权力要有约束，有权不能任性。严以用权不是不作为、不担当，权力与责任是对等的。党员领导干部要用好手中的权，反对消极懈怠无所作为，要以饱满的精神状态接受‘冬常态’的考验，带领员工，推动宝钢深化改革和转型发展。”11月6日，宝钢集团公司党委书记、董事长徐乐江在党委中心组“三严三实”第三次专题学习研讨会上谈学习体会，并对党员领导干部提出要求。围绕严以用权，宝钢集团公司领导班子成员结合宝钢当前的生产经营现状、分管工作实际和个人思想作风实际，深入研讨如何用好手中的权力，推动宝钢二次创业。徐乐江主持会议，宝钢集团公司总经理陈德荣出席会议。

按照党中央部署、国资委党委要求和宝钢党委的计划安排，在宝钢领导人员中开展“三严三实”专题教育。今年6月、9月，党委中心组分别围绕严以修身、严以律己开展了专题学习研讨。第三次专题学习研讨的主题是:严以用权，真抓实干，实实在在谋事创业做人，树立忠诚、干净、担当的新形象，坚持敢于担当的履职准则，解决“肩膀过硬”问题。集团公司专门编发了学习材料，集团公司领导班子成员带头学，并要求各单位在自学基础上，召开一次专题组织生活进行学习讨论。同时，还及时组织传达学习了党的十八届五中全会精神，组织学习了《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条

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例》等相关文件，深刻领会、准确把握两部党内法规的主要条款和精神实质，为开展好此次“严以用权”主题的研讨做好准备。

集团公司工会主席朱义明作《宝钢管理者问卷“三严三实”专题教育专项调查情况报告》。调查报告显示，大多数基层员工认为所在单位能够按照“PDCA+认真”要求，将“三严三实”专题教育做扎实、做细致、做到位。“三严三实”专题教育开展以来，宝钢领导人员在“严以律己”方面改变较为明显，大多数能够做到“严以用权”，落实中央八项规定精神，深化作风建设成效较为显著。报告也反映了一些问题，有基层员工反映领导干部中还存在“凭关系办事，不讲规矩，内外有别，公私不分”、“独断专行、家长作风、搞‘一言堂’”等问题。还有员工们建议，领导人员落实“三严三实”要“一级做给一级看”，防止“一级说给一级听”。希望领导能以身作则，多一点鼓励、指导，少一点形式主义，能融入群众之中，共同面对问题、解决问题。

陈德荣围绕“宝钢新一轮战略发展、存在的困难和挑战，领导干部应以怎样的精神状态，敢于担责、干事创业”谈学习体会。陈德荣指出，严以用权首先要弄清权从哪里来、权该为谁用、权应怎么用等问题，自觉提升践行严以用权的自觉性。“严以用权”包含了四层含

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义:坚持用权为民;按规则、按制度行使权力;把权力关进制度的笼子里;任何时候都不搞特权、不以权谋私。严以用权，必须要畏权如用火。领导人员要充分认识到公权滥用、公权私用的危害性，管住自己的欲望，管好手中的权力。严以用权，必须要民主使用权力。领导人员必须要坚持民主集中制原则，严格落实“三重一大”决策制度。这不仅是工作方法问题，更是执政能力、执政水平和党性修养的体现。严以用权，必须还要体现勇于担当。严以用权的落脚点是必须用好权，要认识到严以用权与敢于担当是辩证统一。权力意味着责任，权力越大责任也越大。不能为官不为。要围绕“上下同欲者胜”，拿出干事创业的精神状态，把严以用权落实到应对行业严冬，转型发展、创新创业等实际工作中去，切实做到严以用权的同时勇于担当、善谋善成。严以用权也是对公司治理水平的反映。在公司治理层面，严以用权的落脚点应该是如何建立起科学有效的管理架构、决策机制和责任机制。陈德荣表示，要充分发挥表率作用，始终保持攻坚克难的勇气，正视问题不回避、承担责任不推诿、直面矛盾不上交，严以用权，敢于担责、干事创业，团结领导班子成员，在深化国企改革的大背景下，积极应对复杂多变的市场形势，激发广大干部群众干事创业的积极性、主动性和创造性。

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集团公司副总经理周竹平围绕“在新一轮发展中，如何真抓实干，推进企业调整改革、转型发展”谈学习体会。宝钢正处在深化改革、转型发展的关键时期，能否顺利实现公司深化改革和转型发展目标，一支作风清廉、业务精熟、勇于创新、严以用权的干部队伍是关键因素之一。要以这次专题教育为契机，引导各级领导人员把“三严三实”要求转化为改进作风、敢于担当、干事创业的强大动力，为公司的深化改革和转型发展提供强有力的政治保证。周竹平结合自己分管的工作和宝钢实际，对宝钢深化改革和规划工作的认识和初步设想作了阐述。他表示，新的经济形势、产业趋势和市场环境，赋予宝钢“二次创业”以新的改革发展背景和内涵，宝钢要积极探索新的改革思路、提出新的变革举措，在深化改革中凤凰涅槃、再创辉煌。

伏中哲、戴志浩、赵周礼等党委中心组成员作了互动交流发言。他们表示，严以用权就是要牢固树立正确的权力观。领导干部要始终想到手中的权力是人民赋予的，要始终把公司利益、员工利益放在第一位。认真对待手中的权力，要时刻提醒自己为谁掌权，为谁服务。按原则、按制度行使权力。严以用权既是党性修养的内在要求，也是为官做人，干事创业的关键所在。领导干部对手中的权力要始终保持如履薄冰的谨慎，坚决守住干净为官的底线。严以用权不是不作为，

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而是为官有为，保持昂扬向上的精神状态，以上率下，上下同欲，为二次创业作出更大贡献。

徐乐江从三个方面谈学习体会。第一，党员领导干部要清醒地认识到手中的权力是谁赋予的。通过“三严三实”教育，结合中央巡视组向宝钢反馈的情况，党员领导干部要提高对权力的认识，要坚持权为民所用、为公所用。第二，有权不能任性。《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》等相关文件的出台，是党中央从制度建设的角度，要求党员干部严守廉洁从业底线，不敢腐、不能腐、不想腐。徐乐江要求各级党组织过一次组织生活，认真学习，让《准则》和《条例》真正成为党员和领导干部的自觉行动。第三，权力就是责任，有权必须担当。必须履职尽责，为官有为，坚决反对消极懈怠，无所作为。徐乐江指出，权力和责任是对等的，严以用权，不是不担当、不作为，遇到难题绕道走，而是要以饱满的精神状态，应对困难的决心，迎接“冬常态”的考验。坚定信念，率先垂范，带动各级管理者和员工，在宝钢当前面临的前所未有的挑战中，走出一条路来，推动宝钢深化改革和转型发展。

集团公司党委中心组成员，总部部门负责人、二级单位党委书记参加了学习研讨。国资委党建局组织处魏征同志参加会议。

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国开行党委中心组举行“严以用权”专题学习研讨

国开行党委书记、董事长胡怀邦11月10日在京主持召开党委中心组学习(扩大)会议。党委班子成员联系对照正反两方面典型，围绕“严以用权，真抓实干，实实在在谋事创业做人，做忠诚、干净、担当的‘好干部’”这一主题，紧扣国开行实际，把自己摆进去，进行专题学习研讨。正在国外访问的国开行党委副书记、行长郑之杰提交书面发言。党委副书记、监事长刘梅生，党委委员、副行长李吉平、王用生、袁力，党委委员、纪委书记周清玉，党委委员、副行长丁向群、张旭光出席会议并作学习研讨发言。中央国家机关纪工委委员、办公室主任张俊森，中组部有关部门同志应邀到会。国开行总行有关部门负责同志列席会议。

胡怀邦带头作学习研讨发言。他强调，能否严以用权是对领导干部对党忠诚、个人干净、敢于担当的考验。就国开行而言，严以用权是用好金融资源、服务经济社会发展的必然要求。领导干部必须过好权力关，把严以用权落到实处。一是为民用权，树立正确的权力观。

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必须牢记“权为民所赋，权为民所用”，带着感情做好民生工作，把国家的惠民政策落到实处。二是依法用权，按照规章制度行使权力。自觉尊法学法守法用法，建立权力清单、责任清单、行为清单，严肃查处违法违规用权行为。三是尽职用权，担当起谋事创业之责。进一步强化责任意识和担当意识，推进国开行改革发展，更好地服务国家战略。同时加强干部考核工作，坚决整治庸政懒政怠政不作为现象。四是公正用权，处理好公与私的关系，为全行干部员工作出表率，在行内营造风清气正的政治生态和从业环境。五是阳光用权，主动自觉接受监督。党委班子成员要带头配合巡视，主动接受巡视监督;全行每一位领导干部也都应积极配合巡视监督，让权力在阳光下运行。

郑之杰在书面发言中指出，严以用权是领导干部为官从政的基本准则，是践行“三严三实”的关键，必须树立正确的权力观，做到“四有四用”。一是心中有法，依法用权;二是心中有民，秉公用权;三是心中有戒，廉洁用权;四是心中有责，勤勉用权。国开行作为国有开发性金融机构，肩负着代表国家和人民行使金融权力的重要职责，必须正确认识和对待金融机构的权力，更好地运用金融来服务经济社会发展。下一步，一是加强学习，增强履职用权的本领;二是扎实推动业务发展，有效防控风险;三是加强制度建设与监督，切实把依法治行从严治行落到实处。

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刘梅生在发言中指出，我们的党作为执政党，权力来自人民，用权就是要为国家为人民谋利益。党员领导干部，一是应当立根固本，为民用权。要坚定理想信念，不断加强学习、勇于实践，真正担当起权力赋予的责任。二是应当遵章守纪，严以用权。要正确对待权力、规范使用权力，不断提高党性修养，自觉接受监督，切实做到务实、公正用权。三是应当忠诚担当，谋事创业。当前，我国经济下行压力依然较大，国开行服务国家战略可谓任务重、责任大，党员领导干部必须率先垂范，发挥带动作用，切实承担起应尽的职责。

出席会议的其他党委班子成员结合工作和思想实际，依次作学习研讨发言。大家一致认为，严以用权是领导干部作风的核心问题，是每个领导干部的第一道门槛和第一堂必修课。作为国开行党委班子成员，必须树立正确的权力观，坚持为民用权、公正用权、依法用权、廉洁用权，把权力关进制度的笼子里，任何时候都不搞特权、不以权谋私，做忠诚、干净、担当的“好干部”，积极推进开发性金融为服务国家战略作出更大贡献。

最后，胡怀邦对国开行前一段“三严三实”专题教育工作进行总结，并对下一步工作进行部署。他要求，要继续抓好“三严三实”专题教育后续工作，配合好中央巡视有关工作。一是强化学习教育长效

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机制，坚持不懈抓学习。继续深入学习****系列重要讲话和十八届四中、五中全会精神，加强主观世界改造，强化思想自觉。二是以高度政治责任感全力配合开展好专项巡视工作。三是继续突出问题导向，抓好整改落实。坚持即知即改、边学边查边改，制定整改台账，落实责任人和时限要求，实时更新。四是切实加强党建和落实“两个责任”，加强民主集中制，加强干部队伍和基层党组织建设，强化监督和党章党纪意识，始终把纪律挺在前面。五是全力以赴完成年底各项工作任务，编制好国开行“十三五”业务发展各项规划，更好发挥开发性金融服务国家战略的独特作用。

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范文五：汉代刺史制度研究及其现实意义_李耀建

第43卷第4期

2006年7月北京大学学报(哲学社会科学版)JournalofPekingUniversity(PhilosophyandSocialSciences)Vol.43,No.4Jul.2006

汉代刺史制度研究及其现实意义

李耀建

(中央纪委驻教育部纪检组,北京　100871)

摘　要:汉代刺史是中国古代政治家处理集权与分权关系,追求国家统一和长治久安的充满智慧的以权

制权的制度设计。本文描述了汉代刺史制度的兴起、演变和衰亡的历史,探讨了这种机制设计背后的制度目

标、相应的激励与制约架构、随政治格局的变化而发生的嬗变以及对现行巡视制度的借鉴意义。

关键词:汉代;刺史;巡视;监察制度

中图分类号:D691.49　　文献标识码:A　　文章编号:1000-5919(2006)04-0139-07

巡视,在中国古代早已有之。如何处理集权与分权、中央与地方的关系始终是关乎国家统一、长治久安的重大问题。中国古代的政治家在处理这个问题时,留下了丰富的充满智慧的分权制衡的制度设计与政治运作。汉代刺史制度就是这样一份弥足珍贵的政治文明遗产。认真研究汉代刺史制度的兴起、演变的历史和制度设计得失,对完善现行巡视制度、促进执政能力的提高不无裨益。

一、刺史制度的兴起

1.刺史制度兴起于何时?这个问题学术界有争议。钱穆的《秦汉史》说“及武帝开广三边,而又有十三部刺史之制,其事在元封五年”,认为刺史制度是汉武帝刘彻于公元前106年创立的。很多学者赞成这种看法。他们依据《汉书·百官公卿表》,认为所谓刺史,刺即刺举不法,史即是使。但是,最近学术界有另外的看法,认为刺史制度不是创设于汉武帝时代,而是汉文帝时代。陈长琦在《中国古代国家与政治》一书中引用了《通典·职官一四》的记载:“文帝十三年(公元前167年),以御史不奉法,下失其职,乃遣丞相史出刺,并督监察御史。”他认为,“汉代刺史的名称即发源于此,它由出刺郡国的丞相史简

[2]化而来。”

2.为什么重视刺史制度?刺史制度到底是文帝还是武帝的创新并不重要,重要的是,汉文帝和汉武帝为什么都重视刺史———这样一种由皇帝派出中央官员巡视地方的政治制度?

公元前687年,秦武公在一些新征服的地方设置“县”———一种兼有军事和行政两种性质的组织(县即“悬”,《说文解字》释“系而有所属”,用绳子系住,虽悬挂着而有所归属,生动表明“县”与中央的关系)。这是中国政治制度史上一次重要的制度创新,其划时代意义在于:从根本上动摇了建构在西周分封制、宗法制之上的旧的国家形态,是对分封制造成诸侯大夫流血战争连年不断局面的根本治理,为466年后秦始皇统一中国废止分封制、确立郡县制开了先河。司马迁在评论秦始皇废止分封制、确立郡县制决策的深远意义时说:“秦无尺土之封,不立子弟为王、功臣为诸侯者,使后无攻伐之患”

[4]137[3]1221[1]280。郡县制最符合韩非子提出的“事在四方,要在中央。圣人执要,四方来效”的中央集权的国家构想,遏制了分封制

带来的地方割据和战乱,顺应了“大一统”的时代进步理念。但是,它没有也不可能消除中央与地方的矛盾,相反它使这一矛盾更敏感,从此成为不同朝代政治家棘手的难题。集权与分权、中央与地方的矛盾,犹如向心力与离心力,它们合规律的弹性张力运动,构成了中国一部丰厚的治国史。刺史,只是为处理这一矛盾而创新的制度设计之一。

收稿日期:2006-01-20作者简介:李耀建(1955—　),中央纪委驻教育部纪检组副研究员,哲学硕士。

　140北京大学学报(哲学社会科学版)2006年　

3.创设刺史制度的政治背景。刺史制度创设于汉代初期,那时中央集权很不稳定。秦始皇构建的第一个中央集权的国家形态,不到15年就覆灭了,这对汉初政治家是一个深刻教训。几个世纪春秋战国诸雄割据的政治形态有很强的惯性。刘邦为击败项羽,充分利用了这个惯性,分封了7个异姓诸侯国,后为抗衡异姓诸侯国,又封了9个同姓诸侯国。刘邦虽然夺取了江山,但却给后人留下了“内轻外重”的危险局势。到文帝登基时,诸侯分裂汉朝的趋势日显。汉初著名政治家贾谊在递呈汉文帝的《陈政事疏(治安策)》中,罗列了当时社会三大矛盾,首要的就是中央政权与各个诸侯封国之间的矛盾。诸侯王实力强大,阻挠中央政府政策法令的贯彻,威胁中央政权的存在。汉文帝不得不关注诸侯、郡县豪强的政治态度,于是刺史制度萌芽了。到了汉景帝时期,另一位著名政治家晁错也“患诸侯强大不可

[5]930制”,多次“言削诸侯事”,但吴楚“七国叛乱”还是爆发了。景帝采取了平叛削藩的系列措施,加强了

中央对地方的管辖权,使西汉实现了中央集权,出现了“文景之治”的繁荣局面。随后汉武帝登上历史舞台。他总结秦朝覆灭和汉朝开国66年的历史教训,深知集权对治国的重要性,采取了两大措施:一是削弱相权,集中军权,加强皇权;二是削弱诸侯,抑制豪强,加强中央集权。刺史制度的进一步完善是汉武帝抑制地方割据势力的重大措施之一。

4.刺史制度是矛盾斗争的产物。与西方比较,中国政治制度的漫长和完善是举世公认的。中国人很早就懂得了以权力制约权力。早在西周,监察制度就已经初具规模,例如《礼记·王制》说:“天子使其大夫为三监,监于方伯之国,国三人。”到了秦朝,监察制度相当完备,已经建起一套由御史大夫、监御史以及郡守和县令组成的从中央到地方的监察系统。其中御史大夫官秩仅次于丞相,与丞相、太尉并称三公,位高权重,“典正法度”、“举劾非法”,能监察和纠举包括丞相在内的百官违法事。并且在确立郡县制的同时,就建立了中央对地方的监察系统,秦统一六国,“分天下以为三十六郡,郡置守、尉、监”。这个“监”就是《汉书·百官公卿表》中“掌监郡”的“监御史”。有文献记载,秦监御史不仅代表皇帝监察地方官吏,而且可以监军,甚至将兵。

汉随秦制,监察制度已经完备,为什么汉文帝和汉武帝要另创刺史制度呢?《汉书·百官公卿表》说:“监御史,秦官,掌监郡。汉省,丞相遣史分刺州,不常置。武帝元封五年初置,部刺史,掌奉诏条察州。”《通典·卷三二》说:“秦置监御史,汉兴省之。至惠帝三年又遣御史监三辅郡,察词讼,所察之事凡九条,监者二岁更之,常于十月奏事,十二月还监。其后诸州复置监察御史。文帝十三年以御史不奉法,下失其职,乃遣丞相史出刺,并督监察御史。武帝元封元年,御史止不复监,至五年乃置部刺史,掌奉诏六条察州,凡十二州焉。”这两段文献透露了几个重要史实:一是汉朝立国后,刘邦没有继承,而是废弃了秦朝派中央官员监察郡县的监御史制度;二是14年后继承刘邦王位的惠帝感到这不行,又恢复了派员监察郡县的监御史制度;三是25年后的文帝感到监御史还不行,有被地方官员腐蚀的可能,不能有效监督地方,于是从行政———丞相系统派出“刺史”履行监察地方职责,同时对监御史进行反监察;四是27年后武帝登基,又经过30年执政,深知中央集权重要,终于废止了监御史制度,推出了全新的刺史制度。

从刺史产生过程的描述,我们透过历史的帷幕,看到的是中央集权与地方割据的剑拔弩张、你死我活的争斗。在楚汉逐鹿中,刘邦为对付实力强大的项羽,只得满足部将拥兵封王的要求,让权于地方,连监御史也不敢派。刘邦之后,地方豪强“常起波澜”,中央集权“多见侵逼”,为使国家长治久安,防止分裂,汉惠帝、文帝、景帝直至武帝不断推陈出新,终于从监御史制度发展到了刺史制度。[3]129

二、刺史制度的演变

政治学原理认为,分权制衡的各方天然具有反制衡的离心倾向,问题的关键在于:制衡的机制是否具有调节这种矛盾运动的能力。我们研究刺史制度,就是要通过考察它的演变历程,探究刺史在制衡地方权力方面的制度设计得失。,

　第4期李耀建:汉代刺史制度研究及其现实意义　141派员监察地方的巡视制度,有三个共同特点:一是,作为中央政府与地方政府之间联系的一个重要环节,监御史和刺史都不是地方官员,而是分属于御史大夫和丞相两个不同系统,由中央垂直派遣和管理的官吏,任务是监察地方政治,目的是维护中央集权和国家统一。二是,他们最初都是不常驻的,每年在固定的时间到所部州巡视。《汉旧仪》说:“监者二岁更,常以中月奏事”,又“丞相刺史常以秋分行部,御史为驾四封乘传到所部,郡国各遣史一人迎界上”[6]。三是,他们作为巡视监察官,地位不高,“郡置守、尉、监”,排在最后,刺史仅“秩六百石”,但任务特殊,权力很大。

刺史制度对监御史制度,形式上是继承,本质上却是扬弃;从监察对象、监察职责和制衡实效上都有很大区别。可比较两段文献:

惠帝三年,相国奏御史监三辅不法事:词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、苛刻、

[7]1231上、作非所当服,凡九条。侈及弩力十石以

刺史班宣,周行郡国,省察治状,黜陟能否,断治冤狱,以六条问事,非条所问,即不省。一条,强宗豪右田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡。二条,二千石不奉诏书遵承典制,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸。三条,二千石不恤疑狱,风厉杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰苛暴,剥截黎元,为百姓所疾,山崩石裂,妖祥讹言。四条,二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽。五条,二千石子弟恃怙荣势,请托所监。六条,二千石违公下比,阿附豪强,通行货

[8]490赂,割损正令也。

从比较可看出,刺史制度对监御史制度有脱胎换骨的变化:一是从监察对象上,监御史对地方官吏的监察没有重点,似乎一切官吏甚至百姓都在监察之列。刺史则很明确,监察重点是二千石官秩的地方主官以及强宗豪右。二是从监察内容看,监御史的九条多是经济、司法、一般工作作风以及缴粮纳税问题,是地方官该管的事。刺史的六条则十分“讲政治”,既有政治路线、组织路线,也有群众路线,都是关系中央集权的大问题,一条、六条涉及经济也是从政治着眼的,五条涉及地方主官教育亲属子女和如何对待监督的问题。三是从监察实效看,汉文帝对监御史制度不满是有道理的,在中央集权与地方割据矛盾十分激烈的情势下,如此监御史制度既没能力也无可能制衡地方豪强。原因在于,监御史对地方的巡视没有重点,缺乏针对性,纠缠地方政务,巡视与被巡视者、监察与被监察者之间没有距离,于是监御史与郡守之间“吏不奉法、乘公就私、凌暴百姓、行权相放”[6]的苟且之事越来越多,从而失去存在价值。相反,刺史由于在制度设计上把监督事务与地方政务严格区分,督察重点定位于二千石长吏、强宗豪右甚至诸侯王,“六条问事”抓大事要事,“六条”之外“不问”,故监督制衡实效显著。

关于刺史制约王侯守令、地方豪强的实效,王鸣盛在《十七史商榷》一四《汉刺史察藩国》考证条中列了一些:“历考诸传中,凡居此官者,大率皆以督察藩国为事。如《高五王传》,青州刺史奏淄川王终古罪。《文三王传》,冀州刺史林奏代王年罪。《武五子传》,青州刺史隽不疑知齐孝王孙刘泽等反谋,收捕泽以闻。又昌邑哀王之子贺既废,为宣帝所忌,后复徙封豫章为海昏侯,扬州刺史柯奏其罪。《张敞传》,拜冀州刺史,既到部,而广川王群辈不道,贼发不得,敞围王宫搜得之。……因劾奏广川王,削其户。盖自贾谊在文帝时已虑诸侯难制,吴楚反后,防禁益严,部刺史总率一州,故以为要务。”钱穆的《秦汉史》也转记:“《魏相传》相为扬州刺史,考案郡国守相多所贬退。《何武传》,武为刺史,所举奏二千石长吏,必先漏章。服罪者,亏除免之。不服,极章奏之,抵罪或至死。”这些有限的历史记载说明,刺史制度在当时复杂政治形势中确实起到了加强中央集权、制衡地方割据势力、整饬吏治的重要作用。《汉书·朱博传》描述:“汉家至德溥大,宇内万里,立置郡县,部刺史奉使典州,督察郡国,吏民安宁。”

2.刺史制度的演变。唐朝戴叔伦在《抚州刺史庭壁记》中高度概括了汉代刺史的制度特征:“汉置十三部刺史,以察举天下非法,通籍殿中,乘传奏事,居靡定处,权不牧人。”刺史制度在汉武帝手中达到,,

　142北京大学学报(哲学社会科学版)2006年　败笔,是改变了刺史“居靡定处”的特征,为刺史搞了一个固定治所。《汉书·武帝纪》元封五年初置刺史部十三州条下注引《汉旧仪》云:“初分十三州,假刺史印绶,有常治所。”

现在已无法了解武帝为什么要给专司巡视监察的刺史搞一个固定治所,或许是武帝时代的西汉已成了中国历史上疆域最大的伟大帝国,刺史因巡视工作实际需要(如每次行部,住在某处)而习以为常,渐成定制。但是,这个不经意的改变引起了刺史制度一系列的演变,最后走向制度设计的反面,应是武帝始料不及的。顾炎武一针见血地指出:“监临之任,不可以久也。久则情亲而弊生,望轻而法玩”[9]407,一句话就把问题说得十分透彻。刺史奉诏巡行郡国,无固定治所,岁末亲诣京师奏事,这是刺史作为监察官最重要的特征。一旦有所改变,刺史这个巡视官就逐步成了地方常驻官,在地方势力的包围和侵蚀之下,它就很难再代表中央,去履行制衡地方势力的职责了。

改变刺史“权不牧人”的特征,是刺史制度第二个演变,也是最重大、最根本的演变。《通典》卷三二说:

武帝元封元年,御史止不复监,至五年乃置部刺史,掌奉诏六条察州,凡十二州焉。居部九岁,举为守相。成帝绥和元年以为刺史(秩六百石)位下大夫,而临二千石,轻重不相准,乃更为州牧,秩真二千石,位次九卿,九卿缺,以高递补。哀帝建平二年复为刺史。元寿二年复为牧。后汉光武建武十八年复为刺史,外十二州各有一人,其一州属司隶校尉。……灵帝中平五年改刺史,唯置牧。是时天下方乱,豪杰各欲据有州郡,而刘焉、刘虞并自九卿出领州牧,州牧之任,自此重矣。

刺史秩六百石,位下大夫,是个小官,但刺史“讽诏察州”、“通籍殿中”,虽官小能制大,可以监临二千石。汉朝按照秩卑、权重、赏厚的原则处理刺史的地位,一方面可刺激刺史激昂、奋进,另一方面刺史权重而官小,易于控制。这是一个相当聪明的制度安排。可惜只运行了102年(武帝元封元年到成帝绥和元年),在西汉即将被东汉替代之时,它被改变了。糊涂的成帝以“卑不临尊”、“轻重不相准”、“失位次之序”为由,提拔了刺史的官秩,却阉割了刺史制度本身。刺史从六百石提到了二千石,位列九卿,俨然成了朝廷重臣。刺史官秩高了,然而刺史制度的原则却瓦解了。

首先抛弃的是“以六条问事,非条所问即不察”的原则。刺史已与郡县守令同为二千石官,二者没有了距离,再把后者作为考刺重点就难了。因此扩大巡察范围,盯住郡县其他朝廷命官,是已经升为二千石的刺史很自然的选择。西汉末年刺史所察已经到了墨绶(令长)一级的官,到了东汉中后期甚至扩大到了黄绶(县丞尉)。看起来,这似乎扩大了刺史监察范围,监察权更大了,实际上它却消除了中央对地方势力的控制掌握。

其次是抛弃了刺史“权不牧人”的原则。一切权力天然具有扩张的倾向。刺史与郡县守令同为二千石官了,并且还是奉皇帝之诏出巡,如此高的地位和权重,使得刺史不再安分监察之职。西汉末年刺史开始干预地方行政事务,东汉的和帝、安帝、顺帝、桓帝甚至下诏要求刺史亲预庶政,刺史有了选举、劾奏的人事权力,甚至有了兵权。至此,刺史与州牧(守令)———地方高级行政长官已无不同。刺史干预地方事务,政出多门。一方面地方政府的管理乱套了,顾炎武悲哀地说:“自刺史之职下侵,而守令殆不可为,天下之事,犹治丝而棼之矣。”

家政治混乱就不可避免了。

3.刺史制度演变的本质。刺史制度的创立本是为了国家政治统一、抑制地方割据的,由于违背刺史制度设计的原则,刺史权力过分膨胀,反而给分裂割据者创造了条件,甚至刺史也成了分裂割据者。《后汉书·袁绍传》记述了汉献帝时州牧、刺史与守相并起分裂割据国家的状况:,,、、、张邈、广[9]410另一方面,更严重的是,刺史加州牧,地方对抗中央的势力更大了,国

　第4期李耀建:汉代刺史制度研究及其现实意义　143太守张超、河南太守王匡、山阳太守袁遣、东郡太守桥瑁、济北相鲍信等同时俱起,众各数万。

从历史唯物论观点看问题,刺史制度的嬗变,决不只是某个决策者的糊涂,从根本上说,仍是中央与地方的矛盾决定的,是中央已经控制不了地方的势所必然。西汉成帝绥和元年改刺史为州牧;西汉哀帝复改州牧为刺史,元寿二年复为牧;东汉初建武十八年复为刺史;灵帝中平五年复改刺史为州牧。刺史变州牧的两段恰恰都是西汉末和东汉末,都是国家政治混乱、中央政府势衰力弱的时期。刺史与州牧如此改过来变过去,就是中央集权与地方割据之间势均力敌斗争的真实反映,演变的结局正是二者此消彼长的真实结局。

三、刺史兴亡的启迪

1.刺史制度的历史影响。刺史制度从汉文帝前元十三年(公元前167年)起,到东汉灵帝中平五年(公元188年)刺史有“州牧之任”止,前后不过355年,就走完了从兴起、演变到终结的全过程。但是,刺史制度像一道耀眼闪电,在中国政治制度史上划下了一道深深的印记,留下了深远的影响。历代帝王和政治家都不断研究它,分析它的长短得失,继承它的合理原则,吸取消亡教训,几乎历朝历代都有效法它的变种。例如,魏晋南北朝时期的“典签”,唐朝的“按察”、“巡抚”,宋朝的“走马承受”,明朝的“巡按御史”等,都是类似刺史———中央派员巡视地方行政长官的监察制度。

为什么汉代刺史制度演变消亡了,后续朝代帝王和政治家门还不断模仿它呢?顾炎武在建议恢复汉代刺史制度时讲了一番道理,他说:“至若号令之行,风教之出,先及于府,府以及州,州以及县,县及乡里,自上而下,由近及远,譬如身之使臂,臂之使指,提纲而众目张,振领而群毛理。”[9]412顾炎武认识到,刺史制度之必要,是因为它有利于国家政令畅通、国家政治集中统一。在封建制时代,一统天下是追求社稷安全的合乎逻辑的政治行为。自古以来,影响国家长治久安的,有两件大事:一是外族的入侵,二是内部的分裂。在二者中,安内比攘外更重要。一个强大的中央集权是国家安全的屏障。从政治学原理看,中央集权是国家必不可少的特征,一定的中央集权是国家存在和运行的前提,没有这一前提,国家的存在就会受到威胁。恩格斯在《集权与自由》一文中说:“集权是国家的本质、国家的生命基础,而集权之不无道理正在于此。每个国家必然要力求实现集权,每个国家,从专制君主政体起到共和政体止,都是集权的。美国是这样,俄国也是这样。没有一个国家可以不要集权,联邦制国家需要集权,丝毫也不亚于已经发达的集权国家。只要存在着国家,每个国家就会有自己的中央,每个公民只是因为有集权才履行自己的公民职责。”[10]396从这个道理看问题,汉代刺史制度顺乎时代的进步意义不言自明,它之所以为历朝历代政治家所继承,变种绵延不绝,原因就很清楚了。

2.研究刺史的现实意义。党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,在巩固党的执政地位、加强党的执政能力建设中,特别需要加强党的纪律。党的纪律的政治作用,就是维护党的团结统一,保持党的先进性和纯洁性,增强党的凝聚力和战斗力,保证党的纲领、路线和任务的实现。我们的国家是一个多民族的发展中大国,要把十二亿多人的思想统一起来,力量凝聚起来,向着社会主义现代化目标前进,必须把执政党和国家政治的集中统一放在十分重要的位置,否则,就会成为一盘散沙,四分五裂,不仅现代化实现不了,而且会陷于混乱的深渊。这是国家最大的政治,也是我们研究汉代刺史制度的现实意义。

维护党的团结统一,保证国家政令畅通,除了纪律保障之外,还必须强化制度建设。党内巡视就是这样的制度保证。我们积极稳健地推行党内巡视制度,应该从汉代刺史制度的兴亡中,吸取什么经验和教训呢?

3.刺史制度的经验和教训。汉代刺史作为中央控制地方的原创性制度设计,给后世的巡视制度留

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(一)关于“以六条问事,非条所问,即不省”的原则。顾炎武对此评价很高,认为“刺史六条为百代不

[9]407易之良法”。“六条问事”的原则,明确了巡视工作的对象———郡国二千石一级的主官,考察这一级

别干部的标准(六条),同时明确六条之外的事情,不要过问。其实质是对巡视主体和客体的共同约束。在处理中央与地方的关系中,最难把握的是“度”。汉代刺史在设计之初,就很注意处理这个问题。它似乎很熟悉现代管理学层级管理理论,按照中央下管一级的原则,以“六条”严格规定刺史主要职责是,奉帝诏,只考察(刺)郡国最主要的长官,而且只有权了解这些官员是否存在损害中央集权利益的重大事情,然后向皇帝报告,六条以外、二千石以下官员的事情无权也无必要了解。它对巡视监察的事项、范围、监察幅度的把握,是智慧的。

(二)关于挑选和约束刺史的原则。刺史代表皇帝出刺地方二千石长官,权任极重。怎么挑选刺史,如何约束刺史,是做好巡视工作的关键。一是,要选准人。汉朝在挑选刺史方面标准很高,《汉书·何武传》说:“刺史,古之方伯,上所委任,一州表率也。”顾炎武在《日知录·部刺史》中表述了选拔刺史的标准:“任寄已深,声实兼茂,咸贯通于理道,益纯固于公心,或华发不衰,或自圭无玷,可以轨仪郡国,康济黎元。”二是,约束刺史。顾炎武对汉朝刺史官秩低的制度安排(“刺史位下大夫,而临二千石”)大为赞赏,说:“夫秩卑而命之尊,官小而权之重,此小大相制,内外相维之意也。……盖方伯权重则易专,大夫位卑则不敢肆,此大小相维、内外相统之微意也。”他认为汉成帝、哀帝及其幕僚胡乱提升刺史官秩,从六百石提到二千石之举,是“不达前人立法之意,而轻议变更,未有不召乱而生事者。吾于成哀之际,见汉治之无具矣”。放纵刺史,废弃约束,最终使刺史演变成地方割据势力,汉朝天下就乱了。这样的教训在今天是有重要意义的。

(三)关于刺史“不当与守令事”原则。汉刺史以后,中央派遣的巡视专员,巡视地方往往威风八面。

[11]434唐代高宗时,韦思谦任监察御史时说:“御史出使,不能动摇山岳,震州县,为不任职。”如何严格约

束刺史,严格区分巡视者与被巡视者不同的工作职责,不仅关系巡视能不能到位而不越位,甚至关系到巡视会不会影响国家政治和政府行政管理正常运作的大问题。汉代刺史在制度设计之初,似乎考虑到了:“汉武帝谴刺史,周行郡国,省察治状,黜陟能否,断治冤狱,以六条问事。”刺史的使命就是六条

[9]410问事,而且只是问六条的事,规定:“刺史之职,不过以六条察郡国而已,不当与守令事。”

刺史不得干预地方事务。为确保这一点,汉朝作出了一系列制度安排。《三国志·司马宣王报夏侯太初书》曰:“秦时无刺史,但有郡守长吏,汉家虽有刺史,奉六条而已。故刺史称`传车',其吏言从事,居无常治,吏不成臣,其后转更为官司耳。”首先,把刺史的职权搞清楚,“奉六条而已”。其次,把刺史的身份搞清楚,不算封疆大臣,只是奉诏“传车”而已,官秩六百石,没有掾属,只有临时“从事”,不得摆谱。再次,把刺史工作方式搞清楚,不常驻一地,无固定办公衙门,“传车周流,匪有定镇”,“岁终得乘传奏事”(顾炎武语)。刺史违规干预“守令事”,就是不当行为。《汉书·鲍宣传》载:“丞相司直郭钦奏:(宣为刺史)举错烦苛,代两千石署吏听讼,所察过诏条,行部乘传去法驾,驾一马宿乡亭,为众所非,宣坐免。”鲍宣作为刺史,做了超越权限和身份的事情,被撤职了。这样的制度安排,对防止刺史越权和滥用职权,确保地方正常政务不受干扰,是有效的,对完善今天的巡视制度有重要借鉴价值。

汉代刺史制度的演变消亡,还有两个深刻教训:

(一)中央与地方、集权与分权的“度”,特别是中央管到什么程度,地方有多少空间,这种平衡,是和谐社会的政治前提。设置刺史制度的政治目的,是要把握这个“度”,维护社会政治和谐,但实践操作难。刺史职在监督,有时难免苛刻操切,破坏这个“度”。《汉书·王嘉传》载:“司隶、部刺史,察过悉劾,发扬阴私,吏或居官数月而退,送故迎新,交错道路。中材苟容求全,下材怀危内顾,一切营私者多”。刺史搞得地方官吏人人自危,造就了一大批反对者、对立面,打破了社会平衡。汉代刺史兴起是中央与地方、集权与分权矛盾的产物,它的消亡也是这一矛盾斗争的结局,当维持矛盾双方的“度”被打破,地方割据势力,[9]407

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(二)汉代刺史制度的消亡,还昭示了一个深刻道理:一个社会,如果根本制度有不可救药的弊端,再好的监察制度也不可能挽救“人亡政息”的结局,相反,这个好的监察制度也会走向它的反面。从历史看,汉代刺史制度并不是唯一的例证。

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StudyontheCishiSysteminHanDynastyanditsRealisticSignificance

LIYao-jian

(CentralCommissionforDisciplineInspectionoftheCPCstationedMinistryofEducation,Beijing　100871,China)

Abstract:CishiofHanDynastyisthesapientialandpower-balancedsystemdesignedbyancientChinesepoliticianstomanagetherelationsbetweencentralizationandseparationofstatepowerinpursuitofthestateunityandpeaceinthelongterm.Thepaperdescribestherise,evolvementanddeclineofCishisystem,discussesitsgoalandcorrespondingframeworkofencouragementandcondition,andprobesintothechangeswiththetransformationofpoliticalpatternanditssignificanceforreferentialusetocurrentscoutsystem.

Keywords:HanDynasty;Cishi;scout;supervisionsystem

(责任编辑　　廖志敏)

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