范文一：山西省主体功能区规划发布

《山西省主体功能区规划》发布 2014-05-07 09:01:35 来源: 中国国土资源报 作者:邢云鹏 王建伟

4月11日，山西省政府发布《山西省主体功能区规划》，将全省国土空间细分为重点开发区域、限制开发的农产品主产区、限制开发的重点生态功能区和禁止开发区域四类，并赋予其不同的发展功能定位。计划到2020年前，在全省着力构建四大战略格局。

重点开发区域占省域面积20.15%，未来功能定位为:支撑全省乃至全国经济发展的重要增长极，提升综合实力和产业竞争力的核心区，引领科技创新和推动经济发展方式转变的示范区，全省重要的人口和经济密集区。

限制开发的农产品主产区占全省面积的28.65%，未来规划为:着力保护耕地，稳定粮食生产，提高农业综合生产能力。限制开发的重点生态功能区分为水土保持型、水源涵养型、防风固沙型和生物多样型四种类型，占全省面积的50%以上。

禁止开发区域主要包括各级自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、水产种质资源保护区、重要湿地(湿地公园)、重要水源地等，占全省国土面积14.2%。

“一核一圈三群”为主体的城镇化战略格局，引导人口和产业向发展条件好的河谷盆地相对集中，加快发展太原都市区和都市圈，培育壮大晋北、晋南、晋东南城镇群。六大河谷盆地为主体的农业发展战略格局，将构建汾河平原综合性农业发展区域，桑干河河谷盆地、滹沱河河谷盆地优质杂粮和肉乳产品为主的农业发展区域。“一带三屏”为主体的生态安全战略格局将建设以黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区和京津风沙源治理区为主体的生态治理带。“点状开发”的生态友好型能矿资源开发格局，将在煤炭、煤层气分布面积广的地区，突出“小点上开发、大区域保护”，坚持资源开发与生态环境的保护、修复并重。

范文二：《山西省主体功能区规划》出台

2.22万km2面积禁止开发、一半以上面积为限制开发的重点生态功能区……《山西省主体功能区规划》出台，明确山西省国土空间划分为四类区域

4月11日，省政府发布《山西省主体功能区规划》（以下简称《规划》），将山西省国土空间细分为：重点开发区域、限制开发区域（农产品主产区）、限制开发区域（重点生态功能区）和禁止开发区域四类区域，并赋予其不同的发展功能定位。

到2020年，山西省计划在全省15.67万平方公里国土面积上着力构建：“一核一圈三群”城镇化战略格局、六大河谷盆地为主的农业发展战略格局、“一带三屏”为主体的生态安全战略格局、“点状开发”生态友好型能矿资源开发格局等四大战略格局。

39个县（市、区）：重点开发区域

重点开发区域包括国家级重点开发区域、省级重点开发区域和其他重点开发的城镇。按县域面积统计，全省重点开发区域占省域面积的20.15%。未来的功能定位为，支撑全省乃至全国经济发展的重要增长极，提升综合实力和产业竞争力的核心区，引领科技创新和推动经济发展方式转变的示范区，全省重要的人口和经济密集区。

《规划》中，山西省共有39个县（市、区）列为重点开发区域，主要包含在太原都市圈中重点开发区域、三大城镇群中重点开发区域。具体来讲，太原都市圈重点开发区域包含太原市杏花岭区、小店区、迎泽区、尖草坪区、万柏林区、晋源区、古交市、清徐县、阳曲县，晋中市榆次区、介休市、平遥县，忻州市忻府区，吕梁市孝义市、汾阳市、文水县、交城县17个国家级重点开发区域；吕梁市离石区，阳泉市城区、矿区、郊区4个省级重点开发区域；三大城镇群重点开发区域包含大同市城区、矿区、南郊区、新荣区、大同县，朔州市朔城区，运城市盐湖区、闻喜县、河津市、永济市，临汾市尧都区、侯马市、襄汾县，长治市城区、郊区、潞城市、长治县，晋城市城区18个省级重点开发区域。

山西省将太原都市圈重点开发区域的功能定位为：资源型经济转型示范区，全国重要的能源、原材料、煤化工、装备制造业和文化旅游业基地，主要包含国家级重点开发区域（太原城市群）和省级重点开发区域（吕梁市区、阳泉市区）。

46个县：限制开发的重点生态功能区

46个限制开发的重点生态功能区包括国家级（18个县）和省级（28个县）两个层次，按生态功能分为水土保持型、水源涵养型、防风固沙型和生物多样型四种类型，总面积8万平方公里，占全省面积的50%以上。

山西省限制开发区域重点生态功能区共有46个县，其中18个国家级限制开发的重点生态功能区包括：忻州市的神池县、五寨县、岢岚县、河曲县、保德县、偏关县，临汾市的吉县、乡宁县、蒲县、大宁县、永和县、隰县、汾西县和吕梁市的兴县、临县、柳林县、石楼县、中阳县。

28个省级限制开发的重点生态功能区包括：太原市的娄烦县；大同市的灵丘县、左云县；阳泉市的盂县；长治市的平顺县、黎城县、壶关县、沁源县；晋城市的沁水县、阳城县、陵川县；朔州市的平鲁区、右玉县；晋中市的左权县、和顺县、灵石县、榆社县；运城市的平陆县、垣曲县；忻州市的五台县、繁峙县、宁武县、静乐县；临汾市的古县、安泽县；吕梁市的岚县、方山县、交口县。

34个县（市、区）:限制开发的农产品主产区

34个县（市、区）为山西省限制开发的农产品主产区，占全省面积的28.65%，共计4.49万平方公里。

农产品主产区的未来规划：着力保护耕地，稳定粮食生产，提高农业综合生产能力，增加农民收入，优化农业产业结构，着力提高品质和单产，保障农产品供给。限制开发的农产品主产区，包括山西省34个县（市、区）。其中，国家级限制开发的农产品主产区共22个，主体部分为汾河平原农产品主产区，包括长治市的屯留县、长子县、襄垣县、沁县；晋城市的高平市、泽州县；晋中市的太谷县、昔阳县、寿阳县、祁县；运城市的芮城县、临猗县、万荣县、新绛县、稷山县、夏县、绛县；临汾市的霍州市、曲沃县、翼城县、洪洞县、浮山县。

省级限制开发的农产品主产区共12个，其中包括大同市的阳高县、天镇县、广灵县、浑源县；阳泉市的平定县；长治市的武乡县；朔州市的山阴县、应县、怀仁县；忻州市的原平市、定襄县、代县。

2.22万平方公里：禁止开发区域

禁止开发区域主要包括各级自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、水产种质资源保护区、重要湿地（湿地公园）、重要水源地等。

目前山西省境内共有国家层面的禁止开发区域共计42处，面积8246.72平方公里（含重叠面积），占全省国土面积的5.26%。省级禁止开发区域956处（包括交叉重叠的），面积16534.02平方公里（包括交叉重叠的，不含重点文物和水源地），占全省国土面积的10.55%，扣除相互重叠的面积，全省各类禁止开发区域实际面积2.22万平方公里，占全省国土面积的14.20%。《规划》提出，今后新设立的自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、水产种植资源保护区、重要湿地（湿地公园）、重要水源地，自动进入禁止开发区域名录。

○重点解读

四大战略格局预计2020年形成

1 构建“一核一圈三群”为主体的城镇化战略格局

具体举措 按照“空间集聚、组群推进、城乡统筹、协调发展”的原则，引导人口和产业向发展条件好的河谷盆地相对集中，加快发展太原都市区和都市圈，培育壮大晋北（大同—朔州）、晋南（临汾—运城）、晋东南（长治—晋城）城镇群，构建“一核、一圈、三群、多点”的城镇化格局。

2 构建以六大河谷盆地为主体的农业发展战略格局

具体举措 汾河平原形成优质小麦、玉米、特色杂粮、油料、蔬菜、优质畜禽、特色林果产品生产和加工的综合性农业发展区域，桑干河河谷盆地、滹沱河河谷盆地与寿（阳）—昔（阳）—平（定）形成以优质杂粮、蔬菜、玉米、薯类和优质肉乳产品为主的农业发展区域，漳河河谷盆地、沁河河谷盆地形成以优质杂粮、蔬菜、林果、中药材、草山草坡牧业为主的农业发展区域。

3 构建以“一带三屏”为主体的生态安全战略格局

具体举措 建设以黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区和京津风沙源治理区为主体的生态治理带。建设以吕梁山为主体的黄河干流和汾河源区生态屏障带，以太行山为主体的海河主要支流源区生态屏障带，以太岳山、中条山为主体的沁河、涑水河与黄河干流源区屏障带。

4 构建“点状开发”的生态友好型能矿资源开发格局

具体举措 能矿资源的集中开采区域必须以保护生态、清洁生产为前提，突出集约有序、高效开发，在煤炭、煤层气分布面积广的地区，应突出“小点上开发、大区域保护”，坚持资源开发与生态环境的保护、修复并重，坚持“开发一点、修复一点、保护一片”。其他矿产资源分布比较集中的地区，应坚持“点上开发、小区域保护”。

范文三：主体功能区规划

主体功能区规划：重整河山？

http://www.sina.com.cn 2010年07月16日13:22 南风窗

主体功能区规划：重整河山？

文_本刊记者 许圣如 发自广州

广袤丰饶的中国西部迎来了最好的时代，7月5日，高规格的西部大开发工作会议无疑是最强的冲锋号，而在这之前的6月12日，国务院常务会议审议通过的《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》)则是猛烈的催化剂，生态补偿机制、优先财政转移支付等配套政策会从制度上为西部开发“准备充足的钱粮”。

“这是国家在空间开发方面提出的一个新战略，是中国的一个独创。”国家发改委副秘书长杨伟民表示，规划既指引中国发展模式转变的方向，又设定了一个保护国土及生态环境的底线，而这条底线是直接划定到行政边界的硬性规定，不给地方政府太多的模糊空间。

中国社科院城市发展与环境研究中心牛凤瑞研究员认为，《规划》选在“十二五”规划编制期通过，意味着《规划》在“十二五”期间即将发挥重要作用，“弥补传统国土管治模式的缺点、制约地方政府片面追求GDP的非理性政绩观，制定一个科学合理的新的整体规划，为未来数十年内中国各区域发展方向提供指引。”

全国主体功能区将分层次推进，分为国家和省级两个层面。国家层面将选取30%左右的国土，分为国家优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类。其余的全部国土由省级划定主体功能区。

“这是对目前地方政绩考评体系的一个有力纠正。” 国家行政学院公共行政教研室主任竹立家分析，中国目前各级地方政府在政绩考评上基本上是一个标准，没能充分考虑各个地区不同的资源环境人口经济发展的特殊省情、市情、县情。比如有些地区过度开发，已经到了难以为继的程度。

不过，竹立家特别注意到一些地方，把“限制开发”类改为“生态发展类”。“这样的一个改动，事实上意味着政策的松动，仍在强调发展，这是很危险的，多米诺骨牌一路松动下去，最后很可能回到不顾生态，经济发展至上的老路上来。”

重构经济新地图？

其实，在《规划》制订过程中，就充斥着中央政府和地方政府，甚至中央部门之间的博弈。 2006年中央经济工作会议上提出主体功能区规划的概念——“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据。”2007年9月，《规划》形成初稿，3年后获通过。之所以经过长时间酝酿慎重推出，除了涉及繁琐的核算和制度因素外，还牵涉各个地区的发展利益，涉及各个部门政策的调整。 牛凤瑞表示，经济转型时期，中央和地方的分税制及事权的下放，导致了地方政府围绕地区GDP的税收增长推动经济增长的激励和冲动，形成了一个较长时期内由地方政府推动的经济增长格局。“主体功能区的划分，就是给地方政府戴上绳索，不可以信马由缰。”

最受关注和争议的，是限制开发功能区域的划定。“由于这些地区本身经济发展水平比较低，所以对增长经济有着很强的欲望。但这个区域恰恰被定位为保护环境的重点地区，对工业有着严格的控制，而这也就意味着至少在短期内不能快速提高经济发展速度。有部分官员存在异议也可以理解。”广东省社科院竞争力研究中心主任丁力分析。

虽然四大主体功能区目前还没有完全进入操作层面——“这不是一年两年之间就能完成的事。”但是，潜流之下，是否会使中国的区域经济势力进行重构？

此前，整体的国土管治模式将中国分为了东部、中部、西部和东北部四大板块。“现在提四大主体功能区也没有否定原来的提法。”国家发改委宏观经济研究院国土所副所长肖金成表示，四大主体功能区仍然少不了之前的东中西区域政策的支持。

“四大主体功能区的划分，可以推动地方管理经济理念的转变，不应单纯以行政区划来塑造地方的经济结构。”牛凤瑞介绍，主体功能区的划分，显然比原有的区域划分，更能打破行政区划的界限，促进生产要素在区域间自由流动。

肖金成表示，从去年至今，国务院围绕已形成的经济区域，密集批复了十几个区域规划。这些区域规划中，缺少一个指导性的文件来指导各区域的发展。“主体功能区规划显然高于这些单一的区域规划，地方政府不能不顾自身发展定位，忽视全国性、总体性的利益。”

“主体功能区规划也并非一成不变，在国家经济社会发展的不同阶段，会做出相应的动态调整。”杨伟民表示，但以县为基本单位划分主体功能区的原则不会改变。

生态补偿难题待解

丁力认为，要使得规划真正落到实处，有两个因素非常关键：一是财政转移支付下的生态补偿；二是地方政府的绩效考核机制要突破。“而这两点恰恰最难操作。”

限制开发和禁止开发给地方经济和财政增长带来的影响不可避免。“这些地方财政收入减少两三年或许没问题，但是十年八年的增长受限制，那影响就很大。一个关键的问题便是生态补偿机制。”丁力表示，从目前来看，虽然也有一定的资金补偿，但远远不够。而要真正完善财政转移支付，地方政府之间的博弈也不容易解决。

由于生态补偿发生在不同的地域和领域，其补偿主体、补偿渠道、补偿方式和补偿金的筹集、使用和监管，也必须是多样的。目前由国家发改委西部司牵头起草的《生态补偿条例》正试图用制度的形式来厘清这些难题。西部地区或会是生态补偿政策的最大受益方。

不过，肖金成对于“东部补偿西部”的说法并不赞同。在中国现有框架下，要想依靠各省诸侯去解决跨省补偿问题，只会弄乱。一旦缺乏中央政府协调机制，许多重要跨界流域和生态功能区的生态补偿机制无法建立，一般是上游地区反映强烈，下游尽量回避，免除了治理和恢复生态环境的责任。

在目前的生态补偿实践中，地区间的补偿是较弱的一项，“其中最难解决的，就是东西部之间跨省的流域补偿。综观全国，到目前为止，凡是跨省的流域补偿，没有一个成功的案例。”肖金成表示，目前一些省内的流域生态补偿，并不能作为省际补偿的样板。

牛凤瑞表示，一些东部发达地区认为他们每年给中央上缴那么多税收，里面应该包含了生态补偿金，最好由中央来反哺西部地区。“生态补偿已经演化为中央与地方的利益关系协调。”

“在政府层面，打破行政边界对财政横向转移的障碍，发挥市场机制在生态补偿中的杠杆作用，建立国家生态补偿专项基金。资金来源包括：现有中央财政每年投入的生态建设与保护工程资金，全部纳入基金中，通过碳汇交易、矿产资源开发环境恢复费、发行政府债券，将国家对林业、水利、农业、扶贫等专项补助金和相关收费收入按一定比例提留等。”丁力建议应在国家层面设生态补偿委员会之类的议事非常设机构，来协调管理，仲裁省际间的有关纠纷。

牛凤瑞认为要改变财政转移支付等政策的滞后问题需要对财政体制进行“再改革”。使各地区财政支出的规模主要取决于人口的规模，而不是现在的主要取决于财政收入的规模，这样地方推动发展的行为才能不被扭曲。针对限制开发和禁止开发地区特征，应该增设相应转移支付项目。“逐步建立以均衡性财政转移支付为主体的转移支付体系，提高中央和省级财政对生态地区和农业地区的均衡性转移支付系数，最终实现地区间人均财政支出水平的均等化。”

GDP崇拜是最大拦路虎

竹立家分析，在中国现行政治体制下，倘若不改变“GDP崇拜”的官员考核机制，《规划》仍无法落实。这也是国家发改委2007年开始推动以来，全国范围内迟迟没有进展的原因所在。

“绩效评价是科学开发国土空间的评价导向，应根据不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效评价和政绩考核，而不应对所有地区实行同样内容的考核。”杨伟民表示，对于地区发展的评价，应该突出民众是否得到实惠，基本民生是否得到改善，资源节约、社会稳定程度等方面。

很长一段时间以来，一些地方政府出现无序开发、不当竞争、盲目攀比GDP等现象，其中一个重要原因就是现行的对地方政府政绩考核或者说评价机制不合理、不科学、不规范，从而诱导许多地方领导的短期行为，热衷于政绩工程和面子工程。“对于地方官员来说，更关心的还是自身的政绩考核问题。原来的考核机制不改，官员依然会把GDP作为首要的追求。”竹立家分析说。

虽然《规划》中根据不同功能区域的分类，提出了不同的绩效考核体系。比如，针对优化开发区域，将强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化对经济增长的评价；针对重点开发区域实行工业化和城镇化水平优先的绩效评价，突出承接产业和人口转移方面的考核；对于限制开发的生态地区，强化对提供生态产品能力的评价，不评价工业、财政收入和工业化、城市化等；对于禁止开发区域，主要评价保护自然文化资源的完整性。

“实际上，这只是确定了一个方向，要考虑的应该是具体衔接的问题，这方面一定要出台相关文件才行。”竹立家表示，这涉及整个干部考评体系的再造，“即使组织部门都没有那么大魄力去推翻旧有的体系，几年内打造出一套行之有效的新考评体系，更遑论具体执行的政府部门。”

“二次转型”之难

事实上，摒弃GDP导向的指标体系，取消GDP政绩评价的问题，国内已喊了多年，为什么就没有大的改观？“GDP政绩导向现在可能只是表象，随着利益集团的分化，地方政府的很多投资发展计划已不是为了一个整体性的GDP目标，而是为了其中的集团利益。”牛凤瑞表示，部分地方官员越来越膨胀的对个人

财富极大化的追寻隐藏在GDP幌子之下，“对于一个完全世俗化的官员阶层来说，真正崇拜的是藏在GDP背后的个人利益。”

部分中国官员的利益极大化追寻对中国经济、社会、政治的影响程度之深，影响范围之广，无论怎样估计都不过分。“分权改革一定程度上已经变成了对核心官员个人的分权。”竹立家认为，要解开现有改革问题的症结，必须从政府改革来着手。

“制定一个好的规划并不困难，关键在于政府转型能否突破。”在竹立家看来，2003年，政府已经提出了政府转型，但政府自身利益倾向加深了转型的难度。

丁力认为，中国社会面临着自1978年改革开放以来的第二次转型。这次转型与第一次转型有着本质的不同，30多年以来的第一次转型主要完成从计划经济到市场经济的转变，而这次是需要政治、经济、文化以及社会心理等紧密配合、全面平衡的变革，其难度比第一次要大得多。“既要保持GDP的稳定增长，又要想办法改善民生，减轻社会集体性焦虑，遏制贫富差距加剧的势头，平衡如此复杂的利益关系，尤其是要打破被固化的利益结构，可以想见其中的阻力。”

然而中国经济增长的空间，已经非常需要果断地推进改革与转型。“或许中国过于担忧经济转型带来的增长速度减缓，从而惯性依赖，使得转型从根本上缺乏动力。主体功能区规划或许是一次很好的契机。”丁力认为现在教育、医疗、房价等民生和社会问题集中爆发，实际上触及了改革开放以来累积下来的矛盾和纠结，已经到了不得不解决的阶段。

范文四：全国主体功能区规划

全国主体功能区规划

基本划分

城市化战略格局

优化开发区域:国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域

重点开发区域:资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域

限制开发区域:资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国 或较大区域范围生态安全的区域

禁止开发区域:依法设立的各类自然保护区域

国家建设部网站公布了《 国务院关于编制全国主体功能区规划的意见 》(国发

[2007]21号,下简称《意见》),《意见》要求,全国主体功能区编制规划将于 9月完成 初稿,并开始征求意见。

《意见》认为,编制全国主体功能区规划,有利于打破行政区划,制定实施有针对性 的绩效考评体系。

“ 全国主体功能区 ” 是《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》所确定的全国国 土空间最新布局办法。根据这一布局,全国国土空间将被统一划分为优化开发、重点开发、 限制开发和禁止开发四大类主体功能区。《意见》称,全国主体功能区规划是战略性、基 础性、约束性的规划,也是国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本 依据。

划分类别

根据《意见》,四大类功能主体区中的优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源 环境承载能力开始减弱的区域;重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集 聚条件较好的区域;限制开发区域是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不 够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域;禁止开发区域是指依法设立的各类自 然保护区域。

而按照这一规划标准,全国传统行政区划界限将被打破,包括各类政策以及考核模式 等都将以功能区为单位。

财政、土地政策将调整

“ 四类主体功能区 ” 构想的主要倡导者和推动者、国家发改委副秘书长杨伟民此前曾表 示,随着城市化进程的加速,全国各个城市建设也出现比较混乱的情形,盲目建设、开发 区建设全面开花的现象屡见不鲜。

另一方面,根据传统的考核模式,区域政府部门把缩小区域差距定位于缩小 GDP 的 差距。这导致 GDP 排名成了地

方政府追求的主要目标。

而根据最新的区域规划,政绩考核模式将出现颠覆性的变化。实施全国主体功能区规 划,实现主体功能区定位后,包括财政政策、投资政策、产业政策、人口政策、土地政策、 环境政策和绩效考核政策等都将有所调整。

具体内容包括,引导各个区域的产业转移和布局,实行差别化的土地利用政策;调控 人口总量,引导人口有序流动,逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制等。

两层编制

在 2011年的国家领导小组制定政府规划外,各省(区、市)人民政府被要求组建本 地区主体功能区规划编制工作领导小组落实地区性规划。

按照工作进度,国家主体功能区规划 2007年 9月形成初稿并开始征求意见,于 12月报国务院审议。省级主体功能区规划初稿 2008年 6月完成并与国家主体功能区规划和 相邻省(区、市)主体功能区规划进行衔接; 2008年 9月,根据衔接意见修改形成规划; 2008年 11月形成规划送审稿。

省级主体

功能区规划要根据国家主体功能区规划。

全国主体功能区构想酝酿出台大概经历了 3个阶段:

2000年,国家发改委作了一个关于规划体制改革的意见,提出空间协调与平衡的理 念。政府在制定规划时,不仅要考虑产业分布,还要考虑空间、人、资源、环境的协调。 此后,国家发改委开始针对这一构想开始大量研究。

2003年 1月,国家发改委委托中国工程院研究相关的课题,在课题中提出增强规划 的空间指导,确定主体功能的思路,功能区的概念也在这时开始清晰。

最后,中央在 “ 十一五 ” 规划纲要建议中提出功能区的概念,并最终列入 “ 十一五 ” 规划 纲要。

范文五：全国主体功能区规划

全国主体功能区规划 时间：2011-08-29 22:46来源：中国经济网 点击： 213次 2010年底，我国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》

出台。我国过去在国土资源规划中存在哪些问题？新规划将如何深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措？如何推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局？许正中教授为我们深入讲解

2010年底，我国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》出台。《规划》明确我国将构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局，在优化提升东部沿海城市群的基础上，在中西部一些资源环境承载能力较好的区域，培育形成一批新的城市群。

科技部国家区域经济规划委托项目首席科学家、国家行政学院教授：许正中

我国过去在国土资源规划中存在哪些问题？新规划将如何来深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措？将如何推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局？

空间单元过大，发展不应齐头并进

几千年来，我国的国土开发都是以农业为主，即使近代工业化有了较大发展，但实际全国发展并不平衡。按照以往的规划，从政策上将全国划分为东北老工业基地、中部地区、东部沿海地区和西部地区四个经济板块。但是按照这样的空间划分，在制定并实施政策的时候，“空间单元”太大，而且不具有差异性。比如西部12个省，四川的条件和西藏的条件是完全不同的，又比如内蒙古，东西幅度几千公里，条件几乎不完全一样，要给予这些地区同样的政策是不合适的，这是空间单元的问题。

另外，全国各地的发展也是齐头并进，区域缺乏核心，齐头并进就等于什么也没有抓，没有差异化、没有特色。从世界经济发展规律看，大约60%多的人生活在离海岸线一百公里以内，而这样的大城市群支撑着一半以上的GDP。虽然我国近几年的经济增长极使一些地区的经济有了较快发展，但是带动作用和辐射作用还没有发挥。目前，我国以省为单位进行规划，各省、市、乡、县都发展经济，齐头并进，却无法实现良好的效果。

空间规划代替时间规划保持可持续发展

“十二五”规划和以往五年规划最大的区别就是主体功能区的推行，这是第一次以空间规划替代时间规划。从“一五”到“十一五”，都是以时间为轴来布局。而“十二五”不仅有时间规划，还有空间规划——主体功能区，这是中央在我国加速城市化和工业化过程中的一个重要布局。

主体功能区是根据资源、环境、气候、人口等对中国的国土重新进行规划。从整个人类的发展过程来看，中国经历了从农业社会向工业社会和城市社会的转型。农业社会是以土地作为最重要的生产资源，而随着知识经济和工业经济的发展，土地的作用明显降低，在每一块土地上都承载人口、经济和环境已经变得不可能。特别是改革开放30年来，追赶型工业化的发展模式导致了资源环境大量的浪费。基于可持续发展的角度，必须要提出一种新的发展方式，减少对资源环境的破坏。

于是，主体功能区的概念被提出，它是根据资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力，把整个国土划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类。优化开发区主要是指长三角城市群、珠三角城市群、环渤海城市群等，这些地区规模性开发强度已经很大，深圳达到40%多，北京也有20%多，而日本、荷兰的开发强度是百分之十几，英国仅有6%。而这三个城市群的面积占国土的14%，人口也占14%，GDP却占了将近40%。这些地区的开发强度过大，需要优化结构发展。

重点开发区要解决的是增长的问题，规划以中西部为主划分了十大城市群，这些地区具有一定的经济基础，资源环境承载力较强，发展潜力较大，可以承接禁止开发区转移来的人口，有条件聚集发展经济。限制开发区是资源环境承载力较弱、不适宜进行大规模开发的地区，一方面要集约化，另一方面又要提供农产品和生态产品，既要调节生态，又要提供产品、保障人居。禁止开发区并不是禁止发展，而是需要保护的自然保护区，比如三江源水源地、历史文化遗产、森林公园、世界地质公园等。

按照过去的发展思路，表面看我们已经走出了短缺经济，但当发展到一定程度时却会突然发现，我们各方面的资源都存在短缺现象。过去的发展方式已经不能再适应可持续发展的要求，由空间规划代替时间规划，以空间为主进行时序开发，这是基于承载力和可持续发展的必然。

“主体功能区”的“主体”可以有主有次

主体功能区的主体，就是要有主有次。在优化开发区里也要限制或禁止发展。就像芝加哥，在建市之初沿着密西根湖放了很大的一片作为绿地，千禧公园就在这里。纽约也有一个中央公园是禁止开发、受法律保护的。而寸土寸金的曼哈顿华人街只有1平方公里，就安排就业40万人，容纳了2000多家世界级的金融机构，300多家世界500强总部，对世界GDP的增长有很大影响。即使是这么密集开发的地方也有限制、有禁止、有优化的。同样，禁止开发区也不是完全禁止的，也可以根据具体情况开发一些适宜的旅游资源。而限制开发区又分为两部分，一部分是适宜发展农业的农产品主产区，在该地区有良好的农业发展条件，可以大力提高农业发展水平，而另一部分是重点生态功能区，自然资源承载力薄弱，不适宜大规模发展工业化和城镇化，可以适当增加生态农业的发展。

因此，主体功能区中四类功能区的划分并不是绝对的，而是有主有次、相互包容、相互协调、共同发展的。而主体功能区规划的推行一定要上升为国家的意志，法律的刚性，这样才能解决危机。

跳出资源开发，增加教育投入

主体功能区并不仅仅是对国土资源严格进行布局，从严格意义上讲，主体功能区的真正推行应该基于简单的概念之上。过去我们认为，一个地方有资源就建资源城市，等资源枯竭了，这个城市就衰亡了，但实际不应该这样去布局。我们要用新的观点看，就是在重点开发区基于能源和资源。而在能源和资源问题之上，还应考虑一个更重要的问题，就是现代经济的主要推动力发生了重大变化，主要在于技术、技能和创业。过去我们认为，没有能源和资源就几乎不可能发展，但现在不是这样，经济双转型不仅要搞工业化，还要大规模搞城市化和知识化。站在全球的角度之上，在进行规划时不要仅仅基于我们自己的能源和资源，还要跳出资源开发，增加教育投入。比如美国，在此次金融危机以后，立即增加教育的投入，奥巴马第一次在美国总统任内提出，四年向中国派遣10万名留学生，这是财富标志发生了变化。过去我们的财富标志是钢铁，现在的财富标志是知识。我国每年用于购买芯片的外汇比买矿石和原油的外汇还多。所以，在能源和资源开发方面必须要有国际性，要增加对教育的投入，储备知识和技术，在推进主体功能区规划过程中改变原有的能源结构。

解决梯度转移，找准基准单元

西部怎么解决梯度转移问题？改革开放30年来，西部也在进行改革开放，在一定程度上有了发展，而在新产业设计方面，有些发明是西部人创造的，却在东部开花结果，因此，传统上一直认为的产业转移是一层层向外转移的概念还有待商榷。这次规划中西部的两个区——重庆的两江经济区，陕西的西咸经济区，再加上滨海新区、浦东新区，这是四个副省级的区域，它们需要进化并不断攀升。两江区和西咸新区是大学最密集的地区，这样的地区如

果能率先实现突破，变成知识经济区，问题就解决了，就可以让追随变为引领。要是平面的、梯度的转移，必然是落后的。西咸经济区、两江经济区率先建立以知识经济支撑的高端、高附加值的产业，又是国际化的，这样就把“路径”缩短了。芝加哥现在大部分产业都在做动漫，没有工业和农业了。

另外，西部落后不落后关键还要看基准单元是什么。现在很多人都把主体功能区细分到县级，县里也要划分优化、重点、限制和禁止。主体功能区的单元划得越小错误越大，不能在三江源地区选一个点进行发展，单元越大合理性越强。主体功能区规划提出的的“四三二”，“二”是中央和省，再细化就是以省为单位布局，不能再细划到县里。在西部，支撑产业的基准人口单元是40万。以现在西部县级的人口数量还达不到基准单元的要求，再进行划分就无法发展，更谈不上聚集化、专业化和城市化了。只有找准基准单元才能找准切入点，再进行城市化和聚集化，才不会走过去先开发再污染再治理的老路。

实现“三个集约、两个切换”

主体功能区规划中提到的“两横三纵”指的是城市带和城市群的分布，在“两横三纵”的区域要重点发展，其他地区，尤其是限制开发区和禁止开发区的人要向这里集中。

由此可以提出“三个集约、两个切换”。三个集约就是人口向中心城市和重点城市转移，土地要集约化，在产业集中的过程中实现人口的集中。并不是每一寸土地都能产生GDP，GDP在全国范围内也不是平均分布的，因此需要向三个集约发展。两个切换，第一指的是农民身份向市民身份的切换，这是尤为重要的，而我国现行的工作做得还不够，现在农村和城市社保差距就是不正确的，社保的差距将导致人口的不流动，宏观政策的变化是现代社会发展导致出现问题的关键中的关键。第二个切换是静态的农业社会向动态的城市社会切换。这两个切换是在很大张力下的思维。

“三园互动”解决农民向城镇转移的城市化问题

三园互动是主体功能区与现代开发区的问题。通过对农业主产区的调研可知，农村人均占有的耕地比城市大得多，河南大概有28倍，河北30多倍，内蒙50多倍，耕地越集约就要促使越多的人进城，通过搞新农村建设，用宅基地换楼，把人们集中到楼上，接着再向城市集中，在城市中建安居园，为农村进城的人提供居住保障。随着农民进城，教育水平大大提高，人们获取了更多的知识，就开始利用知识谋求生存，于是建立创业园，1个人创业能带动13个人就业。此次金融危机的爆发导致了2000万人由城市涌回农村，如果把他们集中在中心城镇，鼓励并指导他们创业，由创业又带动就业，从而一系列解决了农民问题。建立了安居园和创业园之后，还要建立培训园，对劳动者进行知识和技术的培训，不断提高劳动者技能，促进产业发展。农民上交土地得到安居房，然后增加技能进行创业，把整个产业进行联动，安居园、创业园、培训园，三者互动解决农民向城镇转移的城市化问题，并且在试点地区已

经取得了很好的效果。

推进主体功能区规划，划分各级政府和部门之间的责、权、利

推进主体功能区规划就要强调约束力和权威性，目前我国有十几个省已经编制了自己的主体功能区规划，而且通过了国家论证，特别是福建、辽宁、广东、黑龙江，这些地方都是走到前面的。而主体功能区规划真正的落实还要依靠地方政府，地方政府要增加自觉性，还要改变考评标准。所以，对于不同类型的区县，其考评标准也应该是不一样的，这样才能把起跑线拉平。而不同政府和部门的责、权、利应该是对称的，这就要建立专业化的制衡机制。

专业化的机制是先设计一套评价标准，这些评价标准是科学的、合理的。其次，需要第三方评价。规划的专业化就是要公开，责、权、利的关键就是要阳光，就应该让百姓监督，进行一种体制内的再改造。近期，南宁市就建立了一个公共评价网，百姓可以直接到网上来评价。主体功能区也可以办一个中国主体功能区公开网，如果禁止开发区域一旦开发了，人们可以马上举报，举报要进入体制内，在体制内部也是专业化制衡。信息化时代，一切资源和信息都可以在网上共享，我们要在主体功能区建设的过程当中率先导入这一体制，让我们的行政体制、经济发展、文化建设、社会治理模式之间进行良性互动。传统社会和现代社会的主要区别就是，传统社会的新技术、思维、想法扩散的太慢，而现代社会有了网络，扩散了，才能进行良性互动。

始于规划，重在落实

主体功能区规划推行的意义非常巨大，应该是基础性的，纲领性的，而且是约束性的，只有这样才能落实，而且落实比规划更重要。

限制开发区和禁止开发区需要解决人口转移的问题，这个转移应该通过产业转移带动，而不是通过行政带动。而在转移的过程中，要用利益驱动和利益引领来解决问题。对于中央和一些省来说，在区域调整过程中配套措施的问题可能比主体功能区规划本身还重要，没有配套是不行的。禁止开发区的人口进城后，优化开发区和重点开发区就要有相应的户籍、就业、培训等政策手段，提供机会吸纳更多的转移人口，把提高技能、技术、创业放到重点，不要仅仅局限于行政区划，而要彻底把主体功能区规划落到实处。

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