范文一：财政支出结构与规模

通过本章的学习，应主要理解财政支出各种不同分类的意义和内容，

特别是需要注意财政支出结构的变化趋势及其影响因素。同时，要正确分析财政支出规模的

含义与增长趋势，注意其相对规模与绝对规模变化的差异。本章的内容强调比较研究方法的

运用。

财政支出是国家各级政府的一种经济行为，是国家对集中起来的财力进行再分配的活动，

它要解决的是由国家支配的那部分社会财富的价值如何安排使用的问题。财政支出又是政府

施政行为选择的反映，体现着政府政策的意图，代表着政府活动的方向和范围。具体地讲，

财政支出是以政府为主体，以政府的事权为依据进行的一种货币资金的支出活动。财政支出

分析的主题大致可分为三个方面，即结构分析、总量分析和效益分析。

财政支出的不同分类形成了不同的支出结构，而不同的支出结构对财政运行乃至于对整

个经济运行产生的影响差异很大。因此，在分析财政支出的结构时，首先要了解财政支出是

如何分类的。本节从三个角度对财政支出进行分类，并用现实数据简要分析财政支出的构成；

然后介绍国际货币基金组织的分类方法，井与中国现行分类进行比较。

?3.1.1 按支出用途分类

根据马克思主义经济理论，社会总产品反映社会在一定时期内的生产成果，在价值形态

上由三部分组成：生产过程中已经消耗掉的生产资料的价值(c)；物质生产部门的劳动者所创

造的必要产品的价值(v)；物质生产部门的劳动者所创造的剩余产品的价值(m)。如图 3--1

所示，经过初次分配之后，社会总产品相应地转化为补偿基金、消费基金和积累基金。剩余

产品并非都转化为积累基金，有一部分转化为社会消费基金，用于扩大再生产和提高人民的

物质文化生活水平。

从最终使用来看，补偿基金并非全部用于补偿消耗掉的生产资料，因为在固定资产规模

不断扩大的情况下，在全社会的固定资产折旧价值中，有一部分可以用于积累性的投资。消

费基金也不会全部消费掉，有一部分会以储蓄的形式沉淀下来，用于新增投资。一般来说，

积累基金都用于新增投资。可见，社会总产品经过初次分配和再分配之后，最终的使用在静

态上形成了补偿性支出、消费性支出和积累性支出，在动态上形成了投资性支出和消费性支

出。

我国财政支出按用途分类，主要有基本建设支出、增拨国有企业流动资金、企业挖潜改

造资金、科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门的事业费、支援农村生产支出、

农林水利气象等部门的事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会福利救济费、国防费、行

政管理费、价格补贴支出等13大项。

按社会总产品的价值构成归类，其中企业挖潜改造资金属于补偿性支出；基本建设支出、

增拨国有企业流动资金、支援农村生产支出以及科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业

等部门的事业费、农林水利气象等部门的事业费、文教科学卫生事业费等支出中增加固定资

产的部分，属于积累性支出。抚恤和社会福利救济费、行政管理费、国防费、价格补贴支出

以及科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门的事业费、农林水利气象等部门的事

1

业费、文教科学卫生事业费等支出中非增加固定资产的部分，则属消费性支出。

C V M

补偿基金 消费基金 积累基金

储蓄

补偿（重置投资） 净 投 资 消 费

总 投 资

图3—1 社会总产品价值构成与最终用途

?3.1.2 按费用类别分类

按费用类别分类，也就是按国家职能分类。一般来说，财政支出结构与政府职能存在着

紧密的对应关系。如果把政府职能划分为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，那么，

国家财政支出就形成了经济管理支出和社会管理支出，前者主要是经济建设费，后者包括社

会文教费、国防费、行政管理费和其它支出。这样，按国家职能划分的国家财政支出分别为

经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其它支出五大类。

经济建设费主要包括：基本建设拨款、国有企业挖潜改造资金、科学技术三项费用（即

新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费）、简易建筑费、地质勘探费、增拨国有企

业流动资金、支援农村生产支出、工交商等部门的事业费、城市维护费、国家物资储备支出、

城镇青年就业经费等等。社会文教费包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通信、广播、

文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。国防费包括各种武

器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事的科研支出，对外军事援助支出，民兵建

设事业费支出，用于实行兵役制的公 安、边防、武装警察部队和消防队伍的各种经费和防空

经费等。行政管理费包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关（包括国家安全机关）、司

法机关、检察机关、外交机关（包括驻外机构）等方面的各种经费、业务费、干部培训费。

按国家职能对财政支出分类，能够明显地揭示出国家执行了哪些职能以及侧重于哪些职

能。对一个国家的支出结构进行纵向分析，可以清楚地看出该国的国家职能发生了怎样的演

变；对若干国家在同一时期的支出结构进行横向分析，可以比较各国国家职能的差异。表3--1

分时期概括了1950--1998年间按职能分类的各类财政支出的变化情况。

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—单位：%年份 经济建设费 社会文教费 国防费 行政管理费 其它支出 1950—1952 34.7 11.6 38.3 12.7 2.7 1953-1957 50.8 14.5 23.8 8.5 2.4 1958—1962 66.6 13.5 12.2 6.0 1.7 1963—1965 53.8 15.2 19.1 6.4 5.1 1966-1970 56.1 11.1 21.8 5.4 5.6 1971—1975 57.7 10.9 19.2 5.0 7.2 1976—1980 59.9 14.4 16.4 5.3 4.0 1981—1985 56.1 19.7 11.9 7.9 4.4 1985—1990 48.4 23.2 9.1 11.8 7.5 1991—1995 41.5 25.7 9.5 13.8 9.5 1996-1999 39.2 27.0 8.6 15.0 10.2

注： 不包括预算外支出。

资料来源：《中国财政年鉴（1996、2000）》。

从表5--2可以看出，不论是改革开放前还是改革开放后，经济建设费都是最大的财政支

出项目，不过，经济建设费所占比重的下降趋势是非常明显的。近20年来，在五大类财政支出中，经济建设费和国防费的比重下降的幅度比较大。经济建设费比重最高的时期是

1958--1962年的”二五时期”，平均高达66．6％。而改革开放以来，经济建设费比重持续下

降，到1996--1998年平均为39．6％，比历史最高时期的平均水平低27个百分点。国防费比重在解放初期之所以高达38．2％，是因为解放战争的延续，如解放西藏、平定叛乱、消

灭反动势力残余部队等。1996--1998年，国防费比重下降到8．8％，降低了29个百分点。相反，社会文教费、行政管理费和其它支出一直在稳定上升，从建国初期到1998年，分别上升了15个百分点、2个百分点和7个百分点，其中，行政管理费比历史量低水平(1971--1975年为5％)上升了近10个百分点。

可见，从财政支出结构的历史变化来看，国家职能的重点变化经历了三个阶段。解放初

期，国家的独立和安全职能表现得非常突出；1953年开始到改革开放之前，国家的经济建设

职能占据主导地位；而改革开放以来，国家的社会管理职能日益重要。

?3.1.3 按经济性质分类

在各种名目下安排的财政支出，虽然无一例外地表现为资金从政府手中流出，但不同的

财政支出对国民经济的影响却存在着差异。通过把财政支出按经济性质划分为购买性支出和

转移性支出，就可以看出不同类型的支出对经济影响的领域差异。

购买性支出是指政府从个人和企业购买原材料和土地、劳动力、资本的生产性服务并由

政府直接使用的支出，又称消耗性支出。政府这种购买商品和服务的活动，包括购买进行日

常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品和服务的支出，前者如政府各部门的事业费，

后者如政府各部门的投资拨款。这些支出的目的和用途虽然有所不同，但却有一个共同点，

即财政一方面付出了资金，另一方面相应地获得了商品和服务，并运用这些商品和服务实现

国家的职能。也就是说，在这样一些支出安排中，政府同其它经济主体一样，在从事等价交

换的活动。它体现的是政府的市场性再分配活动。

转移性支出是指政府在公民之间再分配购买力的支出。政府的这种支出表现为资金无偿

的、单方面的转移，主要有社会保障支出、财政补贴支出、捐赠支出和债务利息支出。这些

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支出的一个共同点是，政府不是为了交换商品和服务而支出。也就是说，财政付出了资金，

却没有直接获得什么东西；或者说，转移性支出是接受者的一种收入来源，而接受者无需提

供任何服务作为获得这种收入的交换。它体现的是政府的非市场性再分配活动，能使接受者

自由地作出他们将消费什么东西或他们将如何组织生产的决策。

可以看出，在财政支出总额中，购买性支出所占比重越大，政府配置资源的规模就越大，

财政活动对生产和就业的直接影响就越大；反之，转移性支出所占比重越大，财政活动对收

入分配的直接影响就越大。从财政职能角度来说，购买性支出比重大的支出结构表明财政的

资源配置职能较强，转移性支出比重大的支出结构表明财政的收入分配职能较强。表3—2概括了1950-1998年间按经济性质划分的各类财政支出的变化情况。

—单位：亿元，%

转移性支出 转移性购买性财政支抚恤和年份 价格 企业亏债务 支出所支出所出总额 总额 社会福占比重 占比重 补贴 损补贴 支出 利费

1950-1952 366.6 7.4 -- -- 4.4 3.0 2.02 97.98 1953-1957 1345.7 50.8 -- -- 25.2 25.6 3.78 96.22 1958-1962 2288.7 84.3 -- -- 50.5 33.8 3.68 96.32 1963-1965 1205.0 57.3 -- -- 19.2 38.1 4.76 95.24 1966-1970 2518.5 44.1 -- -- 7.9 36.2 1.75 98.25 1971-1975 3919.4 48.5 -- -- 1.5 47.0 1.24 98.76 1976-1980 5311.0 340.9 208.1 -- 28.6 104.2 6.42 93.58 1981-1985 7712.5 1868.9 1009.1 507.0 229.3 123.5 24.23 75.77 1986-1990 13334.9 4637.3 1623.3 2325.4 469.2 219.4 34.78 65.22 1991-1995 26791.4 6558.1 1674.1 2060.5 2403.9 419.6 24.48 75.52 1996-1998 35357.0 8825.1 1718.0 1039.4 5626.3 441.4 24.96 75.04

注：财政支出总额中包括企业亏损补贴和债务还本付息支出，不包括预算外支出。

资料来源：同表3--1。

从表3—2可以看出，改革开放前后，财政支出结构发生了明显变化。改革开放以前，购

买性支出比重占绝对优势，1980年以前平均占96．6％，表现出高度集中计划时期财政具有

极强的资源配置职能。改革开放以来，转移性支出比重突然大幅度上升，并一直保持比较稳

定的比例，说明财政的收入分配职能得到加强。

从上述三个角度对财政支出的分类来看，中国财政支出结构的变化具有两个明显特点。

一是支出结构变动很快，其决定性因素是经济体制的变迁和政府职能的转换。二是支出结构

的变化突出表现为经济建设支出比重迅速且持续下降，除国防支出外，其它支出比重均有所

上升。

?3.1.4 国际分类方法

在国际上，财政支出的分类并非完全一致。从现有的分类方法来看，大体上可以归为两

大类：一类是用于经济分析目的的理论分类；一类是用于编制国家预算的统计分类。

从理论分类来看，根据经济分析的目的不同，可按政府职能、支出目的、组织单位、支

出受益等标准分类。比如，以支出的用途和去向为标准，财政支出可分为防务支出和民用支

出两大类，前者包括国防、公安、司法等与防务有关的支出，后者包括除防务支出以外所有

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的其它各项支出。这种分类方法的目的在于分析一国财政支出的军事化程度或民用化程度。

上面所讲的按经济性质分类，也是一种理论分类。

值得一提的是，我们可以根据公共物品理论来区分财政支出，因为公共物品的含义、性

质和类别，已经界定了财政支出的对象、层次、次序以及筹资方式。就支出对象而言，财政

支出是政府提供公共物品的成本。因此，财政支出可分为用于提供纯公共物品的支出和准公

共物品的支出，前者包括国防支出、行政管理支出等，后者包括经济建设支出、社会文教支

出、社会保障支出等。可以看出，纯公共物品的支出需要政府全部提供，而准公共物品的支

出则需要政府部分提供，这就需要科学确定政府对这部分支出提供多少最合适。就支出层次

而言，由于公共物品可分为全国性公共物品、区域性公共物品和地方性公共物品，相应地，

财政支出可分为中央级财政支出、省级财政支出和县 (市)级财政支出，这也同时确定了各级政府的事权和支出范围。可以看出，中央政府的财政支出是全国性公共物品提供的保证，必

须在国家财政支出中保持适当的比例。就支出次序而言，纯公共物品无疑是财政支出安排首

先要考虑的领域，其次是具有非竞争性的准公共物品，最后是具有非排他性的准公共物品。

当然，次序的安排并不能决定规模的大小。就筹贷方式而言，纯公共物品的支出一般由强制

性税收来融资，而准公共物品的支出既可通过税收也可通过收费融资，还可以通过举债融资，

或三者同时并举。

根据公共物品理论确定财政支出的类别，只是从理论上界定了哪些项目应该由政府部门

支出，哪些项目应由私人部门支出；哪些项目应由中央政府支出，哪些项目应由中央政府以

下各级政府支出。这是确定政府支出范围与结构的基本理论依据。

我国国民经济核算体系已由原来的物质产品平衡表体系，转变为国民账户体系。可是，

我国在统计核算上，财政支出仍沿用与物质产品平衡表体系相适应的方法进行分类。为了便

于经济分析和国际比较，有必要借鉴国际做法并结合中国的实际建立新的分类方法。表3--3简单介绍了国际货币基金组织的分类方法。

—

职能分类 经济分类 1． 一般公共服务 1． 经常性支出 2．国防 (1)商品和服务支出 3．公共秩序和安全 1)工资和薪金 4．教育 2)雇主缴款商品和服务的购买 5．保健 3)其它商品和服务的购买 6，社会保障和福利 (2)利息支付 7．住房和杜区生活设施 (3)补贴和其它经常性转让 8．娱乐、文化和宗教事务 1)补贴

9. 经济事务和服务 2)对下级政府的转让 (1) 燃料和能源 3)对非营利机构和家庭的转让 (2) 农林牧渔业 4)国外转让 (3) 采矿和矿石资源业、制造业和建筑业 2． 资本性支出 (4) 交通和通信业 （1）固定资本资产的购置 (5) 其它经济事务和服务业 （2）存货购买 10．其它支出 （3）土地和无形资产的购买

（4）资本转让

1）国内资本转让

2）国外资本转让

3.净贷款

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从统计核算角度来看，国际货币基金组织采取了职能分类法和经济分类法对财政支出进

行分类。按职能分类，财政支出包括一般公共服务支出、国防支出、教育支出、保健支出、

社会保障和福利支出、住房和社区生活设施支出、其它社区和社会服务支出、经济服务支出

以及无法归类的其它支出。按经济分类，财政支出包括经常性支出、资本性支出和净贷款。

其中，国际货币基金组织的职能分类法与我国目前按费用类别分类法比较接近。

简单来说，财政支出结构是指各类财政支出占总支出的比重，也称财政支出构成。从社

会资源的配置角度来说，财政支出结构直接关系到政府动员社会资源的程度，从而对市场经

济运行的影响可能比财政支出规模的影响更大。不仅如此，一国财政支出结构的现状及其变

化，表明了该国政府正在履行的重点职能以及变化趋势。因此，本章分析的重点包括两个方

面：第一，从财政支出的不同分类角度，描述中国财政支出结构的现状及其变迁；第二，从

国际比较的角度，考察中国改革开放后的财政支出结构变化。

财政支出结构状况既与一国经济体制和相应的政府职能有关，又受经济发展阶段的制约；

中国的财政支出结构的演变是与前者相适应的，而合理的财政支出结构最终还是要取决于经

济发展阶段。

?3.2.1政府职能与财政支出结构

从某种程度上说，财政支出是政府活动的资金来源，也是政府活动的直接成本。因此，

政府职能的大小及其侧重点，决定了财政支出的规模和结构。

1. 政府职能的两种观点

在经济学中，关于政府的职能特别是政府在经济发展中的作用，一直存在着两种观点，

即市场主导型观点和政府主导型观点。

市场主导型观点源于新古典学派，强调自由运作的市场力量在经济发展中的作用，认为

市场机制本身能够运作得很好，只是在一个十分有限的范围和程度上才会出现失灵。因此，

只有着眼于促进市场机制运作效率的政府活动才是适当的。与此相适应，政府干预应局限于

一个狭窄的范围内，即除了提供诸如国防、法律这类基本的公共服务之外，政府的经济事务

应仅限于诸如环境保护、基础教育等这些具有明显外部性的领域。

政府主导型观点源于凯恩斯学派，强调政府要干预经济，特别是要通过财政政策实现充

分就业和经济增长目标，认为如果没有政府的强有力干预，就很难实现资源的配置优化、产

业的顺利成长和经济的稳定增长。在经济发展的初期，如果没有政府的强有力干预，就不可

能实现快速的资本积累、有效的资源配置、及时的技术追赶，而这三大要素正是现代经济增

长的必要条件。与此相适应，政府职能不仅体现在为民间部门的迅速扩张提供良好的经济环

境、提供充足有效的经济基础设施，而且还要直接参与战略性产业的投资活动。

当然，不论是新古典学派还是凯恩斯学派的经济学家，都在不断地修正自己的观点。如

今，几乎没有哪个经济学家主张纯粹的自由经济或纯粹的政府干预。人们都清楚地认识到，

市场机制有缺陷，政府干预也会失效；政府应对国民经济进行干预，但是干预的力度和方式

有所不同。

如果按照市场主导型观点，不仅财政支出规模不可能很大，而且财政支出结构无疑偏重

于行政管理、法律秩序、防卫等维持国家机器正常运转方面的支出。如果按照政府主导型观

点，财政支出规模可能比较大，或者即使受经济发展水平的制约，财政支出规模不是很大，

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但支出结构会偏重于集中资源和经济事务方面的支出。

2. 财政支出结构的变化

鉴于财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系，我们把政府职能简化为两大类，

即经济管理职能和社会管理职能，相应地，财政支出也就形成了经济管理支出和社会管理支

出。

新中国成立50多年来，经济管理体制和政府职能在20世纪70年代末发生了根本性变革。在计划经济时期，国家注重经济职能的实现，政府调动几乎全部资源，直接从事各种生产活

动，推祟“生产性财政”，财政支出大量用于经济建设。在社会主义市场经济体制下，市场在

资源的配置上起基础性作用，政府正在逐步减少资源配置的份额，退出一些适合民间部门从

事的生产活动领域，财政用于经济建设方面的支出比例已大大降低。伴随着政府职能的这种

转变，财政支出结构发生了很大变化。如表3--1所示，经济建设支出占财政支出总额的比重

从改革前的平均60％左右下降到“九五”时期的不足40％；相反，社会管理支出比重则大幅度提高，从40％左右上升到60％左右。

经济建设支出比重下降主要有两方面的原因：一是流动资金支出下降。从1983年7月开

始，除了核工业部、航空航天工业部部属的少数国有企业外，其它国有企业的流动资金供应

由拨款改为银行贷款，从而使流动资金支出占总财政支出的比重大幅度下降，从改革前的平

均6.6％的水平下降到目前的平均0.5％。二是基本建设支出下降。在经济体制改革过程中，

投资主体的多元化以及投资主体的资金来源多元化，使得基本建设支出比重迅速下降，从改

革前的平均36％急剧下降到1996---1998年的不到12％。这两项支出比重就下降了30个百

分点。

在政府的经济管理职能减弱的同时，社会管理职能得到加强，社会管理支出比重必然提

高。不过，在社会管理支出的增长中，有合理的成分，也有不合理的因素。

首先，社会文教费的增长是合理的。随着我们对“科学技术是第一生产力”认识的提高，

政府不断加大对教育、科学等领域的投入。特别是 1981--1985年的“六五”时期，文教科学卫生事业费支出比重增长速度很快，高达44％；1986--1995年该比重增长率平均也达17％。

其次，行政管理费的增长不尽合理。随着社会经济发展，经济活动日趋复杂，公共事务

也日益增多，行政管理支出增加有其必然性。但是，自改革开放以来，我国的行政管理费增

长速度过快，1981--1995年行政管理费支出比重增长率平均高达35％，成为我国财政支出中增长最快的项目。随着改革开放前期对过去遗留问题的逐步解决，再加上政府机构的改革，

行政管理费支出的这种增长势头已得到控制，比如，1996---1998年的行政管堙费支出比重比1990--1995年仅提高了5％，大大低于前期的增长速度。

?3.2.2 经济发展阶段与财政支出结构

从根本上说，同是在市场经济条件下，财政支出结构的长期演变就主要取决于经济发展

阶段。换句话说，不同的经济发展阶段要求财政支出的侧重点不同。

1. 财政支出结构的发展阶段论

马斯格雷夫和罗斯托在分析经济发展阶段与财政支出增长的关系时，突出强调了不同的

经济发展阶段会导致不同的财政支出结构。马斯格雷夫把整个财政支出划分为军用支出和民

用支出，而民用支出按其经济性质又进一步划分为公共积累支出、公共消费支出和转移支出；

同时把经济发展划分为三个阶段，即初级阶段、中级阶段和成熟阶段，并认为在不同的发展

阶段，这三类支出的增长情况也不同。

（1）公共积累支出。从理论上说，财政投资占社会总投资的比重取决于资本品的外部性

——外部性越大的资本品，财政投资的比重越高。一般来说，公共部门主要从事具有较大外

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部经济性的投资，私人部门则主要从事具有较大内部经济性的投资。

在经济发展的初期，公共积累支出应占较大的比重。交通、通信、水利设施等经济基础

设施具有极大的外部经济性，私人部门不愿投资，而这些经济基础设施的建设不仅影响整个

国民经济的健康发展，而且也影响着私人部门生产性投资的效益。因此，政府必须加大经济

基础设施的投资力度，创造良好的生产经营和投资环境，加速经济起飞。

在经济发展的中期，私人部门的资本积累较为雄厚，各项经济基础设施建设也已基本完

成，财政投资只是私人投资的补充。因此公共积累支出的增长会暂时放慢，在社会总积累支

出中的比重也会有所下降。

在经济发展的成熟期，财政投资的增长率有可能回升。因为在这一时期，人均收入水平

很高，人们对生活质量提出更高的要求，需要更新经济基础设施，加大社会基础设施和人力

资本的投资。

（2）公共消费支出。公共消费支出的增长率取决于社会成员对公共物品需求的收人弹性，

而从整个经济发展阶段来看，这一弹性一般大于1。根据恩格尔法则，随着一国人均收入水平的提高，人们的消费方式会发生变化，衣、食等基本消费品在整个消费支出中的比重会逐

渐下降，而需要公共物品做补充的私用消费品的支出比重会不断提高，因而公共消费支出占

社会总消费支出的比重就会相应提高。这种现象在经济发展的初期和中期表现得还不十分明

显，但到了经济发展的成熟期，人们的消费档次大大提高，特别是“成人玩具’的出现(如私

人拥有的摩托艇、豪华轿车、耐用娱乐奢侈品)，不仅需要政府提供各种公共设施与之配套，而且政府的各种管理费还会增加。此外，随着人们对生活环境和质量要求的提高，政府的有

关管理机构(如治安、环保)不断膨胀，这些都将导致公共消费支出的增长。

（3）转移支出。马斯格雷夫指出，转移支出的大小取决于经济发展各阶段政府的收入分

配目标。如果政府旨在减少收入分配中的不公平，转移支出的绝对额会上升，但转移支出占

GNP的比例不会有多大变化；如果政府的目标是确保人们的最低生活水平，转移支出占GNP

的比例会随着 GNP的增长而降低。

罗斯托则认为，一旦经济发展进人成熟期，公共支出的主要目标是提供教育、卫生和福

利等方面的社会基础设施。此时，用于社会保障和收入再分配方面的转移支出规模将会超过

其它公共支出，而且占GNP的比重都会有较大幅度的提高。

2. 财政支出结构的国际比较

为了进一步说明经济发展阶段与财政支出结构之间的关系，我们首先把政府提供的公共

服务分为三类：一是维持性服务；二是经济性服务；三是社会性服务。相应地，财政支出分

为维持性支出、经济性支出和社会性支出。维持性支出是指用来保证国家机器正常运转的支

出，主要包括行政管理支出、国防支出以及公共秩序和安全支出等。经济性支出是指政府参

与生产和投资活动的支出，如扶持基础产业发展的支出、基础设施建设的投资等。社会性支

出是指用于提高全民素质和健康水平、消除贫困、提高福利水平等方面的支出，包括教育、

保健、养老、失业及其它福利服务的支出。

从百年来的世界经济发展史来看，各国政府的活动扩张和财政支出结构演变的概况是：

从维持性服务开始，首先扩展到经济性服务领域，然后进一步扩展到社会性服务领域；与此

相适应，维持性支出比重逐渐下降，经济性支出比重逐步上升，然后这两者都逐渐下降而社

会性支出比重明显提高。换一个角度，从目前世界各国的不同发达程度来看，也是如此。下

面，我们以世界银行关于国家类型的划分标准为依据，按1992年人均GNP划分，675美元以

下为低收入国家，676美元--8355美元为中等收入国家(其中，676美元--2695美元为下中等

收入国家，2696美元--8355美元为上中等收入国家)，8336美元以上为高收入国家。这三类国家的财政支出结构状况见表3--4。

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—（1983-1993）

高收入国家 中等收入国家 低收入国家 项目 占GDP% 占总支出% 占GDP% 占总支出% 占GDP% 占总支出% 维持性支出 11.3 26.2 7.0 28.3 9.1 37.7

国防支出 5.5 12.2 3.4 13.2 3.0 10.9 经济性支出 5.5 14.O 5.7 20.4 6.4 22.2 社会性支出 21.1 49.5 11.5 42.1 7.6 27.5

教育 4.3 11.O 3.8 14.9 3.9 14.7

卫生保健 3.4 8.3 2.0 7.7 1.7 6.3 社会保障 12.2 27.5 4.6 15.7 1.3 4.2

住房 1.2 2.7 1.1 3.8 0.7 2.3 利息支出 4.6 10.3 2.5 O.3 3.2 12.6 国家个数 19 19 26 26 11 11

资料来源：IMF《1995年政府统计年鉴》。

从表3--4中，我们可以得出以下几个结论。

（1）维持性支出占财政支出的比重随着经济发展阶段的上升呈明显递减趋势。低收入

国家的维持性支出占财政支出的比重平均高达37.7％，中等收入国家的这一比重比低收入国

家低了9.4个百分点，而高收入国家又比中等收入国家低了2.1百分点。维持性支出比重之

所以会随着经济发达程度的提高而降低，主要是因为维持性支出提供的服务属于社会必需品，

具有类似于私人生活必需品的性质，也在一定程度上遵从于恩格尔法则，即维持性支出的收

入弹性小于1，随着经济的发展和人均收入水平的提高，维持性支出比重不断下降。

（2）经济性支出占财政支出的比重随着经济发展阶段的上升呈递减趋势。低收入国家的

经济性支出占财政支出的比重平均为22．2％，中等收入国家的这一比重比低收入国家低了

1．8个百分点，而高收入国家又比中等收入国家低了6．4个百分点。经济性支出比重之所

以会随着经济发达程度的提高而降低，主要原因在于经济性支出所服务的领域逐渐成熟，无

需政府再过多地介入。或者说，随着基础产业的成长壮大和基础设施的逐渐完备，经济性支

出的绝对规模也许并未减少，但相对规模或所占比重必然下降。

（3）社会性支出占财政支出的比重随着经济发展阶段的上升而快速递增。低收入国家的

社会性支出占财政支出的比重平均为27．5％，中等收入国家的这一比重比低收入国家提高

了14．6个百分点，而高收入国家又比中等收入国家高出7．4个百分点。社会性支出比重之

所以会随着经济发展水平的提高而上升，主要原因在于：?当经济发展到成熟阶段时，人均

收人水平很高，人们的消费偏好发生根本性变化，特别是对教育、保健、养老、失业及其它

福利等社会性服务的需求日益增加，而社会性服务又恰恰最适合由政府来提供，故政府的社

会性支出比重必然提高。?人口增长特别是人口的年龄结构变化对社会性支出比重提高产生

了极大影响。人口增长要求政府提供的教育、医疗保健等服务要相应增加，人口老龄化导致

社会保障支出急剧膨胀。从表3--4看出，低收入国家的社会保障支出比重仅为4.2％，而中等收入国家和高收入国家的社会保障支出比重分别提高到15.7％和27.5％，成为社会性支出比重提高的主要推动因素。

中国处于低收入和下中等收入的临界区，财政支出结构更多地相似于低收入国家。如表

3--5所示，经济性支出比重比较高，除1997年外，1995年以来的其它各年均在30％左右；社会性支出比重比较低，1995---1998年的平均水平为19．7％。但是，中国的财政支出结构

与低收入国家的财政支出结构不完全吻合，比如维持性支出比重没有那么高。

从近年来的变化来看，财政支出将呈现以下趋势：(1)经济性支出比重还有继续下降的趋

9

势，只是下降的速度变得非常缓慢了。(2)社会性支出比重一直呈现上升的趋势，而且可以预

计，随着社会保障制度的建立和逐步完善，社会性支出比重上升的速度将加快。随着中国刚

刚进入下中等收入国家的行列，且人均收入水平还会继续快速提高，这两个趋势应当说不仅

适应了社会主义市场经济运行的要求，也适合中国所处的经济发展阶段。(3)其它支出(包括国债利息支出)比重尚显得比较高，而且各类支出中有些项目尚需调整和控制；特别是财政补

贴支出占国家财政支出的比重1985年曾达到30．6％，但当时主要是为了支持国有企业改革

和价格改革，目前已逐步降低到5％左右。

最后应当指出，我们不能轻易地说中国目前的财政支出结构是合理还是不合 理，既不能拿发达国家的支出结构作为判断标准，也不能以发展中国家的支出结构作为判断

依据。这是因为，各国的国情极为不同，特别是中国还处于经济体制改革和政府职能转变的

动态过程中，财政支出结构正与此相适应地发生变化，其实这也正是财政支出结构逐步优化

的过程。

—单位：%

项 目 1995年 1996年 1997年 1998年 维持性支出 20.9 21.8 22.4 21.5 经济性支出 29.4 29.6 26.5 31.6 社会性支出 18.7 19.9 19.8 20.4 教育 10.2 10.7 10.0 9.8

保健 3.3 3.3 3.4 3.2 社会保障和福利 1.1 1.6 2.5 3.8

住房和杜区生活设施 4.1 4.3 3.9 3.6

娱乐、文化和宗教事务 1.5 1.4 1.5 1.5 其它支出29.627.329.725.O

资料来源：根据IMF《2000年政府统计年鉴》有关数据计算而得。

衡量财政活动规模，通常可以使用两个指标：财政收入占GDP的比重和财政支出占GDP的比重。因为通常的情况是财政支出大于财政收入，所以财政支出占GDP的比重高于财政收入占GDP的比重。一般认为，财政支出占GDP的比重更能真实反映财政活动的规模。

?3.3.1衡量财政支出规模的指标

财政支出规模自身的衡量指标有两个，一个是财政支出的总额，即财政支出规模的绝对

量指标，另一个是财政支出比率，即财政支出占GDP的比重，是财政支出规模的相对量指标。

一般来讲，绝对量指标在对一国财政支出变化进行纵向对比时有实际意义，而相对量指标在

对一国财政支出与其它国家财政支出进行横向对比及对本国财政支出变化进行纵向比较时均

有参考意义。

?3.3.2财政支出规模的增长趋势

1.经济发达国家财政支出规模增长分析

在早期的资本主义经济中，财政支出总额及其占GDP的比重都是比较小的，那时，资本

10

主义国家奉行经济自由主张，采取放任政策，对私人生活和私营企业的经营活动不加干预，

国家的职能基本上限于所谓“维持社会秩序”和“保卫国家安全”，在经济、文化、社会等方

面很少有所作为。随着资本主义基本矛盾的发展和激化，资本主义国家为了维持经济发展和

克服日益频繁的经济危机，加强了对经济的干预。同时，为了防止社会动荡，不得不为公众

提供基本的社会保障，由此而导致财政支出日益膨账。另外，GDP的增长，筹措财政收入的

措施的加强，以及增发公债作为弥补支出的手段成为可能，也从财源方面支持了财政支出的

不断增长。尤其从20世纪50年代至80年代，主要发达国家财政支出的绝对额巨幅上升（见

表3—6），财政支出比率上升比例也都超过了20%（见表3--7）。

单位：亿美元，%

英国 法国 前联邦德国 日本 年份 支出 比上期支出 比上期支出 比上期支出 比上期

金额 增 长 金额 增 长 金额 增 长 金额 增 长 1955 145 -- 119 -- 57 -- 37 -- 1960 195 34.5 142 19.3 98 71.9 65 75.7 1965 289 48.2 216 52.1 158 61.2 112 72.3 1970 380 31.5 301 39.4 238 50.6 232 107.1 1975 884 132.6 645 114.3 668 180.7 599 158.2 1980 1568 77.4 1422 120.5 1256 88.0 1401 133.9

资料来源：（1）《国外经济统计资料（1949-1978）》，中国统计出版社1981年版；

（2）《世界经济统计简编（1982）》，三联书店1983年版。

单位：%

前联邦年份 法国 日本 瑞典 英国 美国 意大利 荷兰 德 国

1880 15 10 11 6 10 8 -- -- 1929 19 31 19 8 24 10 -- -- 1960 35 32 18 31 32 28 29 31 1973 43.4 40.5 22.1 -- 40.7 31.1 37.7 49.0 1980 45.2 46.2 33.3 -- 41.7 32.7 46.5 57.7 1985 52 47 33 65 48 37 -- --

资料来源：经合组织（1982）：经济政策委员会小组报告；《世界发展报告（1988）》，中

国财政经济出版社1988年版。

自20世纪80年代中后期开始，主要西方国家财政支出的绝对额依然继续增长，但在国

民生产总值中的比重变化不大，有些国家甚至出现略有下降的局面。如荷兰王国，1988年公共支出总额为2843亿荷兰盾，占当年GNP的62．1％，到1992年，支出总额为3351亿荷兰盾，占当年GNP的59.2％，1997年，支出总额为3 679亿荷兰盾，占当年GNP的53.1％。之所以发生这种变化，主要是从20世纪70年代开始，西方国家经济出现了滞胀现象。人们

普遍认为财政支出过快增长是导致这一局面的重要原因之一。为了治理滞涨，各国政府都不

得不尽量控制财政支出的增长，因而延缓了财政支出的增长速度。

2.发展中国家财政支出规模增长分析

11

发展中国家在经济发展过程中，同样出现了财政支出增长的情况。发展中国家自二战结

束后，纷纷走上经济独立的道路。为了能够早日赶上发达国家，解决本国贫困问题，政府大

量参与经济方面的建设，从而使政府的财政支出规模迅速扩张。特别是20世纪80年代以来，这种财政支出增长的态势更加明显(见表3--8)。尽管发展中国家的财政支出无论从绝对量还

是从相对量来说都在增长，但与发达国家相比，发展中国家的支出增长主要集中在购买性支

出方面，这与发达国家转移性支出增长更快是有区别的。

—单位：%年份 印度 马来西亚 巴基斯坦 菲律宾 巴西 韩国 新加坡 1979 13.9 22.2 18.6 11.7 17.4 16.7 18.6 1980 13.3 28.5 17.5 12.3 19.0 17.3 19.2 1981 13.1 38.4 19.2 12.7 19.5 16.9 22.7 1982 13.8 36.1 17.1 12.0 20.8 18.6 20.7 1983 13.9 31.2 19.4 11.7 20.9 16.7 22.0 1984 15.2 27.6 19.7 9.8 20.3 16.4 26.3 1985 16.4 29.6 19.8 10.5 24.9 16.5 27.2 1986 17.7 34.6 23.3 13.1 27.5 16.0 28.9 1987 18.0 30.0 22.3 15.3 24.1 15.6 34.5 1988 17.9 27.1 21.2 15.6 29.5 15.2 23.1

资料来源：世界银行：《政府财政统计年报（1983，1990）》

?3.3.3制约财政支出规模的因素

对于财政支出规模不断增长的趋势，许多经济学家从理论上进行了分析研究，其中主要

的研究成果有政府活动扩张论和梯度渐进增长论。

1.政府活动扩张论

19世纪80年代，德国经济学家瓦格纳考察了英国产业革命和当时的美、法、德、日等

国的工业化状况之后，认为一国工业化经济的发展与本国财政支出之间存在着一种函数关系，

即随着现代工业社会的发展，“对社会进步的政治压力”增大以及在工业经营方面因“社会考

虑”而要求增加政府支出。后人称之为“瓦格纳法则”。瓦格纳法则可以表述为：随着人均国

民生产总值的提高，财政支出占 GNP的比重相应提高。

瓦格纳认为，形成财政支出规模上升趋势的最基本的原因是工业化。从政治因素看，随

着经济的工业化，不断扩张的市场与这些市场中的行为主体之间的关系更加复杂化。这需要

建立司法体系和管理制度，以规范行为主体的社会经济活动。从经济因素看，政府对经济活

动的干预以及从事的生产性活动也会随着经济的工业化而不断扩大。因为随着工业化经济的

发展，不完全竞争市场结构更加突出，市场机制不可能完全有效地配置整个社会资源，需要

政府对资源进行再配置，实现资源配置的高效率。另外，城市化以及高居住密度会导致外部

性和拥挤现象，这些都需要政府出面进行干预和管制。最后，教育、娱乐、文化、保健以及

福利服务的需求收入弹性较大。也就是说，随着人均收入的增加，人们对上述服务的需求增

加得更快，要求政府为此增加支出。

2.梯度渐进增长论

英国经济学家皮考克和威斯曼在20世纪60年代初对英国1890年以后的财政支出历史数

据进行了经验分析，认为在正常年份财政支出呈现一种渐进的上升趋势，但当社会经历激变

时(如战争、经济大萧条或其它严重灾害)，财政支出会急剧上升；当这种激变时期过后，财

12

政支出水平将下降，但不会低于原来的趋势水平。这就是所谓的梯度渐进增长。因其理论实

质上揭示了财政支出增长的两类原因，即内在因素和外在因素，故也称之为内外因素论。

财政支出增长的内在因素是指公民可以忍受的税收水平的提高。一般来说，政府的意愿

总是财政支出越多越好，这样可以使政府的权力不断扩大；而民众的意愿是税收负担越低越

好。政府的征税水平一旦超过了公众的忍受限度，他们就会通过手中的选票行使否决权。因

此，政府的财政支出水平在一定程度上受到税收水平的制约。但是，随着经济的发展和人均

收入水平的提高，即使税率保持不变，税收收入也会随之增加，财政支出便与GNP呈同步增

长。

财政支出增长的外在因素是指社会动荡对财政支出造成的压力。在危急时期，私人部门

无法解决战争、饥荒、经济危机等所造成的种种社会经济问题，只有政府采取行动才能缓解

这些灾难对社会、经济的消极影响。因此，此时的财政支出必然呈阶梯式上升。皮考克和威

斯曼利用三个相互联系的概念即置换效应、审视效应以及集中效应，分析了非常时期的财政

支出增长过程。

1．置换效应。置换效应包括对以前财政支出水平的置换和对私人部门支出的置换。前者

是指在危急时期，新的、较高水平的支出(税收)替代了以前的、较低的支出(税收)水平；而

在危急时期过后，这种新的支出水平因公众的税收容忍程度提高而不会逆转；即使支出水平

有所下降，也不会低于原来的趋势水平。后者是指在社会总资源的配置中，私人部门的份额

因公共部门的份额增加而减少。也就是说，在危急时期，财政支出在一定程度上会取代私人

支出，而且财政支出的增加呈阶梯状。

2．审视效应。社会动荡暴露出许多社会问题，迫使政府和公众重新审视公共部门和私人

部门各自的职责，认识到有些社会经济活动应当纳入政府的活动范围，公共部门需要提供一

些新的公共物品。与此同时，随着公众觉悟水平的提高，可容忍的征税水平在危急时期过后

明显增加。这样，公共部门规模的扩张、财政支出规模的增长趋势不可避免。

3.集中效应。在非常时期，中央政府显然要集中较多的财力，甚至会发行大量国债以满

足其猛增的需求。即使在正常时期，为了促进经济增长，中央政府的经济活动在整个公共部

门的经济活动中所占比重也具有明显提高的倾向。

本节的分析说明，世界各国的财政支出不论是从绝对规模来看还是从相对比重来看，都

呈现出随着人均收人的提高而增长的趋势，而且也从各个角度阐明了形成这种增长趋势的原

因。我们把这些原因大致归为三类：(1)经济性因素。包括经济发展水平、经济体制的选择、物价水平、征税能力以及政府的干预政策等。一般而言，经济发展水平越高，财政支出规模

越大；经济管理体制越集权，财政支出规模越大；物价水平越高，名义财政支出规模就会越

大；政府的征税能力越强，财政支出规模就越大；如果政府减少干预且干预手段主要是管制

而不是财政收支活动，财政支出规模就会相对缩小。(2)政治性因素。包括政局是否稳定、政

体结构的行政效率等。如果一国政局不稳，出现内乱、战争等突发事件，财政支出规模必然

会超常规扩张。如果一国的行政机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下，必然导致经费

开支增加。(3)社会性因素。包括人口状况、文化背景等。人口增加，相应的教育、医疗保健、

交通、住房、治安等方面的需求就会增加，财政支出的压力增大；人口老龄化导致社会保障

支出和其它社会福利性支出增加，这是使上中等收入国家特别是高收入国家财政支出规模不

断膨胀的主要原因。

?3.3.4 中国财政支出规模的变动

我国自1978年改革开放以来，社会主义经济体制发生了巨大变化，从高度集中的计划

经济转变到有计划的商品经济，继而走向社会主义市场经济。经济体制的改革充分调动了生

13

产要素的积极性，生产效率不断提高，经济增长率年均9.8％，人均GDP大幅度增加，从1978年的379元迅速提高到1998年的6307元，是1978年的16.6倍。根据瓦格纳法则，随着经

济不断增长和人均收入增加，财政支出占GDP的比重应不断提高。可是，中国这20年的情况是，虽然财政支出规模在不断扩张，财政支出增长率也比较高，但这一比重却不断下降。

—单位：亿元，%

国家预算预算支出预算外支预算外支预算内外总名义GDP年份 支出总额 增长率 出总额 出增长率 支出增长率 增长率

1978 1122.1 33.0 347.1 11.5 -- 13.2 1979 1281.8 14.2 452.9 30.5 49.7 11.4 1980 1228.8 -4.2 557.4 23.1 3.0 11.9 1981 1138.4 -7.5 601.1 7.8 -2.6 7.6 1982 1229.9 8.0 743.5 22.2 13.5 8.9 1983 1409.5 14.6 875.8 19.2 15.8 12.1 1984 1701.0 20.7 1114.7 27.3 23.2 20.8 1985 2004.3 17.8 1375.0 23.4 20.0 25.0 1986 2204.9 10.0 1578.4 14.8 12.0 13.8 1987 2262.2 2.6 1840.8 16.6 8.5 17.3 1988 2491.2 10.1 2145.3 16.5 13.0 24.8 1989 2823.8 13.3 2503.1 16.7 14.9 13.3 1990 3083.6 9.2 2707.1 8.2 8.7 9.7 1991 3386.6 9.8 3092.3 14.2 11.9 16.6 1992 3742.2 10.5 3649.9 18.0 14.1 23.2 1993 4642.3 24.1 1314.3 -- -- 30.0 1994 5792.6 24.8 1710.4 30.1 26.0 35.0 1995 6823.7 17.8 2331.3 36.3 22.0 25.1 1996 7937.6 16.3 3838.3 64.6 28.6 16.1 1997 9233.6 16.3 2685.5 -- -- 9.7 1998 10798.2 16.9 2918.3 8.7 15.1 5.2

资料来源：《中国统计年鉴（2000）》，北京，中国统计出版社，2000。

1.财政支出增长率

在分析中国改革开放以来财政支出增长率之前，我们需要澄清两点。其一，这里所说的

财政支出是指包括中央政府和地方政府的财政支出，即国家财政支出。其二，鉴于我国政府

支出不仅有预算支出，还有预算外支出，所以要客观反映我国的财政支出增长状况，需要综

合考虑这两类支出。

（1）预算支出增长率。1978--1998年，我国预算支出的规模不断扩大，年均增长率达

13.3％。这一时期的预算支出增长表现出以下三个特点：

一是预算支出持续增长。从绝对规模来看，预算支出规模大大提高，从1978年的1122.1亿元增加到1998年的10798.2亿元，增长了8.6倍。从增长速度来看，除1980年和1981年是负增长之外，其它各年度的预算支出增长率平均高达15.3％，而且有15年的增长率在10％以上。

14

二是预算支出增长率的波动很大。除了改革开放伊始的1978年预算支出增长率高达33％之外，1994年的增长率最高，达24.8％，比1981年高出32.3个百分点，比平均值高出11.5个百分点。

三是预算支出增长率慢于名义GDP增长率。1978--1998年预算支出增长率年均13.3％，而名义GDP增长率年均16.7％，比名义GDP增长速度平均慢3.4个百分点。

（2）预算外支出增长率。在走向社会主义市场经济体制的进程中，预算管理制度不断调

整，特别是预算外资金的范围和管理变化很大。因此，我们需要分时期对预算外支出的增长

情况进行分析。

?1978--1985年。这—时期预算外支出增长率的特点是增长率比较高，年均达20.6％，不仅大大高于同期预算支出的年均增长率 (12.1％)，还高于名义GDP的年均增长率（13.9％）。同时，如果把 1978--1982年的预算外收入增长率视同预算外支出增长率，那么，

预算外支出增长率的波动较大。1979年的增长率为30．5％，而1981年的增长率仅为7.8％，相差22.7个百分点。

?1986--1992年。这一时期的预算外支出增长率年均15％，虽然比同期预算支出增长率

(9.4％)高出5.6个百分点，但比同期名义GDP增长率(17％)低2个百分点。而且，除了1990年增长率比较低 (8.2％)之外，其它年份的增长率比较平稳。

?1993--1997年。1993年和1996年先后缩小了预算外资金的收支范围，预算外资金总

额也大大降低了，但这几年的预算外支出增长速度却非常快，年均增长率高达43.7％，比同期预算支出增长率(19.6％)高出 24.1个百分点，比同期名义GDP增长率(25.4％)高出18.3个百分点。

（3）预算内外总支出增长率。从有预算外支出官方数据的1982年到 1998年(剔除1993年和1997年因制度性变化导致的数据不可比)，预算内外总支出增长率平均为16.5%，同期名义GDP增长率平均为18.1%。所以，20年来，财政支出虽然平均每年以16.5％的速度增长，但比同期名义GDP增长率（18．1％）低1．6个百分点，财政支出比率必然会下降。

2.财政支出比率

改革开放以来，包括预算内外支出的财政支出比率呈不断下降的趋势，从1978--1980年的38.4％，一直下降到1996--1998年的17.0％。 1990年以前，财政支出比率下降的速

度比较缓慢，1991--1995年下降的速度比较快，几乎一年下降1个百分点。这种下降趋势直

到1996年才停止，且预算支出比率开始回升。

如何评价我国财政支出比率及其变化趋势?从短期来看，在从计划经济体制转向市场经济

体制的过程中，随着政府职能的转变，市场机制配置资源的作用加强，财政支出比率下降有

其合理性。特别是1991--1995年间，财政支出比率下降之所以最快，是因为这是我国市场化

进程比较快的时期，在一定程度上符合建立社会主义市场经济体制的要求。从长期来看，我

国处于经济发展过程中的财政支出比率过低，而且这种变化趋势不仅与其它国家的财政支出

增长趋势相悖，也与实证理论的分析结论不符。

（1）从静态角度来看，1991—1998年的财政支出比率平均为18．2％，同其它国家和实际需要相比，这一比率无疑是较低的。与其它国家相比，这一时期的财政支出比率比经济发

达国家低20--30个百分点，比其它发展中国家低5--10个百分点。从实际需要来看，我国处

在经济起飞阶段，需要大量的社会经济基础设施。可是，在目前的经济发展过程中存在着许

多阻碍经济快速发展的“瓶颈”部门。如交通、能源、通信等设施滞后于经济发展的需要，

中小学义务教育还需要“希望工程”来解决部分问题等，这些都说明财政支出规模与经济发

展的需要不相称。

15

—单位：亿元，%

国家预预算内年 份 国家预算预算外支预算内外人均GDPGDP 算支出外总支 支出总额 出总额 支出总额 增长率 比率 出比率 1978 1122.1 347.1 1469.2 3624.1 31.0 40.5 10.2 1979 1281.8 452.9 1734.7 4038.2 31.7 43.0 6.1 1980 1228.8 557.4 1786.2 4517.8 27.2 39.5 6.5 1978-1980 3632.7 1047.4 4680.1 12180.1 29.8 38.4 5.2 1981 1138.4 601.1 1739.5 4862.4 23.4 35.8 3.9 1982 1229.9 743.5 1973.4 5294.7 23.2 37.3 7.5 1983 1409.5 875.8 2285.3 5934.5 23.8 38.5 9.3 1984 1701.0 1114.7 2815.7 7171.0 23.7 39.3 13.7 1985 2004.3 1375.0 3379.3 8964.4 22.4 37.7 11.9 1981-1985 7483.1 4710.1 12193.2 32227.0 23.2 37.8 9.3 1986 2204.9 1578.4 3783.3 10202.2 21.6 37.1 7.2 1987 2262.2 1840.8 4103.0 11962.5 18.9 34.3 9.8 1988 2491.2 2145.3 4636.5 14928.3 16.7 31.1 9.5 1989 2823.8 2503.1 5326.9 16909.2 16.7 31.5 2.5 1990 3083.6 2707.1 5790.7 18547.9 16.6 31.2 2.3 1986-1990 12865.7 10774.7 23640.4 72550.1 17.7 32.6 6.3 1991 3386.6 3092.3 6478.9 21617.8 15.7 30.0 7.7 1992 3742.2 3649.9 7392.1 26638.1 14.0 27.8 12.8 1993 4642.3 1314.3 5956.6 34634.4 13.4 17.2 12.2 1994 5792.6 1710.4 7503.0 46759.4 12.4 16.0 11.4 1995 6823.7 2331.3 9155.0 58478.1 11.7 15.7 9.3 1991-1995 24387.5 12098.1 36485.6 188127.8 13.0 19.4 10.7 1996 7937.6 3838.3 11775.9 67884.6 11.7 17.3 8.4 1997 9233.6 2685.5 11919.1 74462.6 12.4 16.0 7.7 1998 10798.2 2918.3 13716.5 78345.2 13.8 17.5 6.7 1996-1998 27969.3 9442.2 37411.5 220692.4 12.7 17.0 7.6

资料来源：楼继伟《新中国50年财政统计》北京，经济科学出版社，2000；《中国统计年鉴（2000）》中国统计出版社，2000。

（2）从动态角度来看，1980年特别是1990年以来，财政支出比率几乎每年下降1个百分点，这种态势与实证分析的结论不符。从人均收入水平来看，1978--1998年间，我国实际人均GDP增长率平均为8.4％。根据瓦格纳法则，这种高速的人均GDP增长率应当伴随着财政支出增长率的提高而提高。可是，我国的财政支出比率不但没有上升，反而在逐年下降。

更为反常的是，实际人均GDP增长率最高的时期，却是财政支出比率下降最快的时期。

那么如何解释我国财政支出比率的下降趋势?

财政支出比率连年下降的外生因素是经济管理体制的变化。尽管这是一种外生因素，但

却是导致财政支出比率下降的最直接的原因。在过去高度集中的计划管理体制下，财政支出

比率非常高。随着体制改革的不断深入，财政支出比率不断下降，这在一定程度上是合理的。

不过，经济体制改革毕竟是一个短期因素。经济体制改革到了今天，各种体制没有大的变化，

企业组织形式已基本定型。在这种情况下，经济体制改革作为一个因素已不具有多大解释力

16

了。

财政支出比率逐年下滑的根本原因在于税收限制。从税收规模和变化趋势来看，税收收

入占GDP的比率，1986—1995年的10年间也几乎平均每年降低1个百分点，到1995年仅为10．32％，是发达国家平均水平的20％左右，是发展中国家平均水平的40％左右。再从税收弹性和边际税收倾向来看，这10年间的平均边际税收倾向仅为0.077，平均税收弹性值仅为O．53，该弹性值相当于经济发达国家1960-1973年平均值(1．21)的44％、1975-1981年平均值(1．12)的47％。这表明我国的税收制度是典型的无弹性税制，税收收入的实际增长率

大大低于经济增长率。因此，要扭转财政支出比率下降趋势，除了合理调整财政支出结构、

整顿和归并预算外资金外，最重要的是提高税收收入占GDP的比率。?

3.财政支出增长的潜在压力

通过上述分析，我们说中国改革开放的前20年财政支出比率比较低，而且每年下降1个百分点的这种趋势不尽合理，并不表示中国今后没有必要控制财政支出的增长。实际上，

中国今后财政支出增长的潜在压力很大，至少表现在以下三个方面：

（1）如上所述，中国正处在社会主义市场经济发展的初级阶段，是实现工业化的关键时

期，政府不仅要在经济基础设施上加大投入力度，而且要在包括保健、文化、教育等社会基

础设施上增加支出，这些对财政支出比率的提高形成了巨大压力。

（2）由于官方从未公布过公债利息支出数据，故前面在计算财政支出比率时，没有考

虑本应包括在内的利息支出。可是，随着公债发行额的规模越来越大，债务余额不断累积，

利息支出占GDP的比率将逐渐提高。

（3）由于我国尚未全面建立社会保障制度，故在前面计算财政支出比率时，几乎没有社

会保障支出。可是，社会保障支出是目前多数国家特别是发达国家政府的沉重负担。中国不

仅人口众多、预期寿命在延长，而且在现行计划生育政策下，老龄化社会将很快到来。可以

预见，在不远的将来，社会保障支出将成为财政支出比率提高的重要决定因素。

财政支出是国家对集中起来的财力进行再分配的过程。依据不同的目的和标准，可对财

政支出做出不同的分类。不同种类财政支出之间的数量关系，形成了财政支出的结构。按费

用类别考察财政支出结构，实质是反映政府行使的职能。从经济性质考察的财政支出结构，

是财政的购买性支出和转移性支出。

世界各国的财政支出自20世纪以来不断上升，财政支出占GDP的比重经历了由上升到逐渐稳定的过程。我国财政支出规模从绝对额看逐年增长，从相对量看改革之后持续下降，

近几年略有反弹。财政支出不断增长已成为一种趋势。

1．如何根据马克思的社会再生产理论对财政支出进行分类?

2．如何根据公共物品理论对财政支出进行分类?

3．按费用类别和经济性质对财政支出分类有何经济意义?

4．不同的政府职能论对财政支出结构有何影响?

5．根据经济发展阶段论，哪些财政支出项目的增长速度应当快些?

6．从全球范围来看，处于不同经济发展阶段的国家财政支出结构是否有共同性?表现在

哪些方面?

7．在政府活动扩张论中，解释财政支出长期增长趋势的最重要因素是什么?

8．在梯度渐进增长论中，置换效应、审视效应和集中效应哪一种效应起决定性作用?

9．在中国改革开放的前20年，财政支出比率为何不断下降?这种下降趋势会持续下去吗?为什么?

17

范文二：财政支出规模与结构

7月27日，2010年年中全国财政厅（局）长座谈会上，财政部部长谢旭人表示，今年全年财政收入增幅将呈现明显的前高后低走势，而财政支出压力依然很大，全年财政收支紧张的矛盾仍较突出。

数据显示，2002到2007年，中国GDP 年均增长10.6%，而财政收入年均增长21.09%。即使是最困难的2009年，中国财政收入仍实现11.7%的增长。最新的数据显示，今年上半年全国财政收入43349.79亿元，同比增长27.6%。

按照此前的增长预期，全年财政收入将超过8万亿，中国将成为全球第二财政收入大国，但在“松财政、紧货币”的思路下，为“保增长”势必要求财政政策进一步扩大支出规模———例如，日前发改委公布的今年下半年新开工的23个西部重点投资项目，总规模高达6822亿元，这比过去10年西部大开发年均投资总额增长3倍有余。

当前财政收支的压力的确非常巨大，尽

管从赤字率及累计国债余额占GDP 比重等指标来看，中国财政状况可以称得上稳健，但近年来绝对规模正在迅速膨胀，2008年赤字1800亿，2009年达到9500亿，今年赤字预算达到10500亿。其中最大的问题还在于，在中国目前的分税制财政体制下，地方政府债务给中国的经济发展埋下隐患。根据此前国家审计署发布的报告，地方政府性债务总体规模较大，特别是2009年的地方债务增长迅速。在巨大的财政收支压力下，即使全年财政收入达到8万亿，可能依旧捉襟见肘，这难免会增大扩大财政赤字的冲动。

由于中国统计数据不公开，属于国家机密，外界很难了解真正的实际情况，在不久前高盛5月发布的报告认为，截至2009年底，地方政府总负债7.8万亿元，约占GDP 的23%。但最近，中金、花旗等分析机构发布报告，经过统计，到2010年底地方债务将达到12万亿元以上。如果再加上高悬的、没有进入统计的隐性债务，真实负债水平可

能占GDP 的70%-80%，即高达23万亿元至27万亿元。

另一方面，庞大的财政支出怎么用谁来用？是继续黑箱操作还是相对透明？是惠及民生还是滋补官吏？对老百姓而言似乎都是不明不白糊里糊涂。

财政收入的超常规增长也造成国民收入普遍“被增长”，而民生却越来越艰难。从1995年到2007年，去掉通胀成分后，政府财政收入增长了5.7倍，而城镇居民人均可支配收入仅仅增长了1.4倍，农村居民的纯收入则只有城镇居民的1/3。更有甚者，现在政府的行政支出占到财政收入的20%，是日本的10倍、美国的两倍。而政府在民生支出方面则明显落后，2009年全国财政收入

6.65万亿元，医疗、教育、社保、就业支出占比仅有14.9%。相比之下，美国这一比例达到61%。

2009年，中国的GDP33.5万亿元，财政收入和大多数国家相比，似乎不算太高，但在税收之外，各级政府包括职能部门和垄

断部门还通过种种渠道搜刮民财，这些非税收入没有计入国家的税收收入，也没有计入财政收入，完全在体外循环，甚至连具体的数字也难以估计，其金额之巨大，不亚于财政收入，让世人瞠目结舌！如果将这些非税收入完全计算出来，中国毫无疑问是世界上纳税指数最痛苦的国家。

海外学者郑永年曾质疑政府把数万亿财政资金投入所谓的基础设施，而不去建设社会保障制度，不把钱花在老百姓身上，从而再度错失了中国社会改革的良机。郑永年认为：“中国的社会改革需要钱，中央政府有大量的钱，但是花不出去或者不想花出去，这是一件非常可悲的事情”。

鉴于中国是个人口众多的发展中国家，政府在国民收入和社会财富的分配中多拿一点似乎理由充分，但如果没有一套严密的约束机制，政府对国民的掠夺就会变本加厉。而要解决政府、企业和个人的分配不公问题，缩小分配差距，必须推进经济结构和政治制度、社会制度的全面改革，除了完善

基本公共服务体制建设外，更要建立健全良好的惠及全民的社会福利医疗养老保障机制。政府要大力削减居高不下的行政开支、固定资产投资开支、维稳开支，把更多的财富真正用于民生，只有这样才能保证社会的长治久安，才能减缓财政支出的长期压力。

问题：

1、财政支出增长是否合理？以后的趋势？

2、财政支出的方向？

3、政府职能的侧重点？

范文三：适度调控财政支出规模与优化财政支出结构问题分析

3

适度调控财政支出规模与优化财政支出结构问题分析

? 王欢

()安徽财经大学 财政与公共管理学院 , 安徽 蚌埠 233041

摘 要 :财政支出的规模趋势虽然是在逐年增长 ,但是更应注重其适度性 ,应与经济发展相适应 。优化财政支出结构 ,着

力保障和改善民生 ,注重提高与人民群众生活直接相关的财政支出 ,将更多的财政资源用于保障和改善民生事业中 ,切

实推进我国社会主义经济社会和谐发展 。

关键词 :财政支出规模 ;财政支出结构 ;民生

DO I :10 . 3969/ j . i ssn. 1009 - 4458 . 2011 . 04 . 023

() 中图分类号 : F812 . 4 文献标识码 : A 文章编号 :1009 - 4458 201104 - 0062 - 02

,政府为提供公共产品和服财政支出是指在市场经济条件下 3. 财政支出增长率与财政收入增长率的关系

我国除“六五”和“十五”时期 ,财政收入增长率比财政支出增 务 ,满足社会共同需要而进行的财政资金的支付 。财政支出能为

长率高之外 ,其他时期的财政收入增长率均略低于财政支出增长 国家完成各项职能提供财力上的保证 ,是政府发挥财政职能强有 率 。 力的政策工具 ,可通过绝对数指标和相对数指标来衡量 。世界各

国财政支出规模不断增长是一种普遍现象 。这一经济现象 ,促成 表 1 我国财政支出、GDP 及财政收入的增长率 了外国各经济学家的理论观点 。瓦格纳认为 :随着人均 GDP 的增 时期 财政支出增长 率财政收入增长 率GDP 增长率 财政支出G占D P 的比重 12. 6 % 19 .7 % 24 .6 % 14 .6 % “六五” 长 ,财政支出占 GDP 比重也相应随之提高 ;皮科克和怀斯曼的替 10. 8 % 21 .4 % 19 .4 % 9. 3 % “七五” 代 ———规模效应理论强调财政支出的增长呈现出一种阶梯增长的 24. 3 % 45 .1 % 13 .2 % 22 .5 % “八五” 特点 ,而战争之类的社会剧变是财政支出步上新台阶的主要因素 ; 26. 6 % 12 .6 % 13 .3 % 22 .9 % “九五”

22. 7 % 17 .3 % 18 .0 % 27 .3 % “十五” 马斯格雷夫与罗斯托的经济发展阶段论是在瓦格纳观点的基础上 31. 2 % 21 .0 % 19 .9 % 29 .1 % “十一五”前四 年提出了更为详尽的假说 ,即财政支出的增长在不同的阶段具有不

资料来源 :根据《中国统计年鉴 2010》相关资料计算 同的特点 。

一 、我国财政支出规模现状分析

我国财政支出规模发展存在其特殊性 ,主要是由于我国经济

体制的变革以及特定的基本国情所决定 。自改革开放以后 ,我国

的财政支出绝对数除 1980 、1981 两年负增长外 ,其余年份都是正增

长的 ,切增长速度也较快 ,尤其是“十一五”期间 。以下对一些相对

指标的关系及变化情况进行分析 :

1. 财政支出增长率与 GDP 增长率的关系

由下列图表可以看出 ,财政支出在“七五”期间的增长率最低 ,

在“十一五”期间增长率最高 。而 GDP 在“九五”期间增长率最低 ,

在“八五”期间增长率最高 。在“六五”“、七五”和“八五”期间 ,我国

财政支出的增长率均低于 GDP 的增长率 ,而后时期财政支出的增 图 1 我国财政支出GDP、、财政收入的增长率及财政支出GD占P比重的比 较 长率均高于 GDP 的增长率 。

二 、我国用于保障民生的财政支出项目的现状 2. 财政支出占 GDP 的比重

财政支出占 GDP 的比重在“六五”至“八五”期间在不断下降 , 分析

() 而“八五”时期之后 包括“八五”时期财政支出占 GDP 的比重在逐 财政支出结构是指财政支出总额中各类支出的组合以及各类 期上升 ,这也是符合瓦格纳法则的 。 支出在支出总额中所占的比重 。由于我国特殊的经济发展战略 ,

3 收稿日期 :2011 - 02 - 15 ( ) 作者简介 :王 欢 1986 - ,女 ,黑龙江哈尔滨市人 ,安徽财经大学财政与公共管理学院研究生 ,研究方向 :财政学 。

经 济 ? 王 欢 适度调控财政支出规模与优化财政支出结构问题分析

在经济迅速发展的同时 ,为了促进社会和谐发展 ,财政支出更应该上升外 ,教育 、社会保障和就业以及文化方面占国家财政支出的比 保障民生 。国家财政部长谢旭人指出与人民群众生活直接相关的 重均是波动性的 ,而保障性住房仍需要财政大力支持 。这些与人 财政支出包括教育 、医疗卫生 、社会保障和就业 、住房保障 、文化方 民群众生活密切相关的财政支出在绝对数不断增加的同时 ,也应

面的支出 。 ?“十一五”前四年与群众生活直接相关的财政支出占 保证其在总支出中所占得比重 ,而我国以上各项的总支出占国家 全国总财政支出的比重不到三分之一 ,虽然绝对数每年都在增长 , 财政支出的比重未超过三分之一 。

但是相对数却增长不大 。保障民生的财政支出项目的现状分析 : 3. 财政监督检查力度不够

1. 教育支出情况 财政监督检查对加强财政管理和维护财经纪律具有重要意

教育支出占国家财政总支出的比重一直没有超过 15 % ,2007 义 ,而我国的财政外部监督及内部监督均存在着不同的问题 。我

国财政外部监督的制度尚不健全 ,没有充分发挥好民主监督的力 年和 2008 年得比重都略有上升 ,2009 年却略有下降 。一个国家若

想快速且持续的发展 ,切不可忽视教育的投入 ,只有把握好教育才 度 。我国虽然在不断完善内部监督制度 ,但是玩忽职守 、行贿受贿 能把握好未来 。 等现象仍然存在 ,且不在少数 。

2. 医疗卫生支出情况 四 、适度调控财政支出规模与优化财政支出结 医疗卫生支出占我国财政支出的比重在逐年上涨 ,说明我国

构的建议 现在越来越重视医疗 ,重视群众的健康 。在重视加大医疗投入的

1. 财政支出规模增长应适度 同时 ,更要注重医疗投入的质量 。

3. 社会保障和就业支出 我国处于经济高速发展时期 ,由于历史原因以及经济运行方

社会保障和就业支出的绝对数虽然每年都有所增长 ,但是社 式发生的重大转变 ,要求我国财政支出规模不断扩大 ,但是财政支 会保障和就业占国家财政支出的比重却不是持续增长 ,在 2007 年 出的扩大不应是盲目的 ,而应该是适度的 。首先 ,财政支出受到财 社会保障和就业占国家财政支出的比重比上一年的增长了 3. 政收入的制约 ,不能无止境的扩大财政赤字与债务累积 。其次 ,财 44 % ,而后 2008 年和 2009 年却均比上一年有所下降 。社会保障和 政支出应与经济水平相适应 ,不能阻碍市场经济的运行 。因此 ,财 就业是保障民生的重中之重 ,做好社会保障和就业工作是国家安 政支出规模增长应适度 。

定和谐发展的必要 。 2. 优化财政支出结构 ,着力改善民生

4. 保障性住房支出 在与人民群众生活直接相关的财政支出中 ,各项支出的绝对

在房价迅猛增长的同时 ,由于无能力购买住房的人日益增多 , 数额均在不同程度的增加 。为了切实推进我国社会主义经济社会 因此 2009 年政府增加保障性住房的投入 ,虽然现在的保障性住房 和谐发展 ,应进一步优化财政支出结构 ,将更多的财政资源用于保 占国家财政支出的比重还不高 ,但是持续的投入是必然的 。 障和改善民生事业中 ,且特别是涉及人民群众切身利益的问题 。

5. 文化体育与传媒支出 如保障性住房支出 ,要解决高房价的问题 ,必须从解决供求入手 ,

文化方面的支出占国家财政支出的比重 2006 年到 2008 年间 增加社会保障性住房投入可以加大保障性住房供给力度 ,缓解供 却在逐年降低 ,到 2009 年才有所上升 。文化体育与传媒支出目的 求 ,利于房价泡沫减少 。同时各项保障民生的财政投入的不断增 在于促进文化体育与传媒事业的发展 。随着人们生活水平的提 加 ,更加体现了社会的公平 ,进一步促进公共服务均等化目标的实 高 ,但对文化等方面的要求也在不断提高 。 现 。因此 ,在“十二五”期间 ,优化财政支出结构 ,加大与人民群众

表 2 与人民群众生活直接相关的财政支出项目占国家财政总支出的比 重生活密切相关的财政支出项目 ,着力保障和改善民生是必然的选

教 育 占 总 医 疗 卫 生 社会保障和就 保 障 性 住 文化体育与传 择 。 各 项 比 重 支 出 的 比占 总 支 出业占总支出的房 占 总 支媒占总支出的年份 之和 3. 完善财政监督制约机制 重 的比重 比重 出的比重 比重

2006 11. 83 % 3. 27 % 7. 50 % 2. 08 % 24. 67 % ——— 有效的财政监督是财政运行的“监测器”,财政的内外部监督 2007 14. 31 % 4. 00 % 10. 94 % ——— 1. 81 % 31. 05 % 同等重要 ,应不断由外部监督向内外监督结合转变 。充分发挥外 ——— 2008 14. 39 % 4. 40 % 10. 87 % 1. 75 % 31. 42 % 部监督的作用 ,财政工作应该不断公开化 、透明化 ,勇于接受上下 2009 13. 68 % 5. 23 % 9. 97 % 0. 95 % 1. 83 % 31. 66 %

资料来源 :根据《中国统计年鉴 2007》《、中国统计年鉴 2008》《、中国统 级及广大群众的监督 。同时 ,切实做好财政内部监督工作 ,不断完 计年鉴 2009》《、中国统计年鉴 2010》相关资料计算 善改进 。在监督方式上 ,不仅要注重事后专项检查 ,更应注重事前

三 、我国财政支出存在的问题 审查审核以及事中跟踪监控 ,充分发挥监督的预防性 、效益性等作

用 。 ? 我国的财政支出规模的不断增加 ,在不断满足我国社会各项

需求的同时仍然存在一定的问题 。

: 参考文献 1. 财政收支矛盾突出 [ 1 ] 陈共. 财政学 ( 第六版) [ M ] . 北京 :中国人民大学出版社 ,2009 . 虽然我国的财政收入与财政支出都在迅速增长 ,但是财政收 [ 2 ] 余可. 构建和谐社会与地方财政支出结构调整 [ J ] . 广东商学院学 支间的矛盾也在日益加剧 。由图 1 可以看出 ,多数期间 ,我国的财 ( ) 报 ,2009 3. [ 3 ] 蔡霞 ,杨慧敏 ,凌晓亮. 中国 GPD 与财政支出之间关系的协整分析 政收入增长速度都是低于财政支出的增长速度的 ,从而我国的财 ( ) ( ) [J ] . 内蒙古农业大学学报 社会科学版,20009 1. 政赤字和债务规模也在逐期增加 ,长期下去 ,财政缺口愈来愈大 , [ 4 ] 林炜. 财政支出规模变化趋势的理论依据与影响因素分析 [ J ] . 财政 ( ) 论坛 ,2008 11. 不仅影响到财政支出问题 ,甚至会影响到我国的经济发展 。 [ 5 ] 谢旭人. 2011 年财政支出结构调整优化加大保障改善民生[ EB/ OL ]. ht2 2. 保障民生的财政支出仍不足 tp :/ / www. zhicheng. com/ ht ml/ archive/ 140/ 201103/ 1744041. ht ml .

由表 2 可以看出 ,除医疗卫生占国家财政支出的比重在逐年

63

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范文四：第三章 财政支出规模与结构分析

第三章 财政支出规模与结构分析

第一节 财政支出分类

一、我国现行财政支出功能分类

财政支出分类, 既是财政理论问题, 也是实践问题, 合理的分类对于经济分 析和财政管理具有重要意义。

我国改革开放以后, 长期内仍延用计划经济时期的财政收支分类, 已经不能 适应社会主义市场经济经济体制和政府职能转变的要求, 不能适应财政收出结构 和预算管理改革的要求, 不利于财政管理和财政监督; 同时, 我国国民经济核算 体系以及金融统计指标体系已经按按国际通用标准做了调整, 而财政收支分类和 预算科目的调整长期滞后, 形成统计指标不一致, 由此带来每年调整口径和转换 数据的大量工作, 也不利于保证指标的准确性和可比性。 因此, 政府于 2007年按 公开透明、 便于操作和参照国际经验的原则对 《政府收支分类科目》 进行了全面 改革。 新的分类和科目体系与部门分类编码、 基本支出预算、 项目支出预算相配 合, 在财政信息管理系统的支持下, 可对任何一项收支运行进行多维的定位, 清 晰地说明政府的每一笔钱是怎样来的,花在哪里,怎样花的,可以为统计分析、 财政管理、财政监督以及宏观决策提供全面、真实又准确的经济信息。

新的《政府收支分类科目》在财政支出分类改革中设置新的支出功能分类体 系。 功能分类体系更为清楚地反映政府各项功能活动, 这是财政收支分类改革的 核心。从分类结构来看,不再按基建费、事业费等经费性质设置科目,而是根据 按政府管理和部门预算的要求,按支出功能设置类、款、项三级科目。类级科目 是综合反映政府的职能活动,如国防、外交、科技、社会保障、环境保护等;款 级科目是反映为完成政府某项活动的某一方面的工作,如“教育”类下的“普通 教育”;项级科目是反映为完成某一方面工作所发生的具体事项,如“水利”款 下的“抗旱”、“水土保持”等。

根据经调整的《 2011年政府收支分类科目》支出功能分类科目中类级科目现 行规定有 26项, 包括:一般公共服务、 外交、国防、 公共安全、 教育、 科学技术、 文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保障基金支出、医疗卫生、节能环保、 城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业 等事务、金融监管等事务、地震灾后恢复重建支出、国土资源气象等事务、住房 保障支出、粮油物资管理事务、储备事务支出、预备费、国债还本付息支出、其 他支出、转移性支出。

二、我国现行支出经济分类

新的财政收支分类还设置了支出经济分类体系。 按国际货币基金组织对支出 的经济分类方法, 实际上是按支出产生效益的时间分类, 即根据财政支出所产生 收益的时间将财政支出分为经常性支出、 资本性支出和净贷款三大类。 这是现代 公共经济学研究财政支出的一种重要分类方法。 经常支出是维持公共部门正常运 转或保障人们基本生活所必需的支出, 主要包括人员经费, 公用经费及社会保障 支出。这种支出的特点是,它的消耗会使社会直接受益或当期受益,比如,行政 管理费包含公务员的工资、办公费、差旅费、修缮费等,这些费用的消耗就会形 成为当期服务的公共物品 ― 行政管理、社会秩序、社会安定、经济信息等等。

由此可见, 经常性支出直接构成当期公共物品的成本, 按照公平原则, 当期公共 物品的受益应与本期公共物品的成本相对应, 如果人们消费了本期公共物品却没 有支付相应的代价,那就会违背公平原则。因而,在理论上说,经常性支出的补 偿方式应为税收, 如果以公债方式来对经常支出筹资, 实际上就是将本期公共物 品的成本递延到未来, 这样就会使公共物品的受益与公共物品的付费在时间上发 生差异。 资本性支出则不同。 资本支出是用于购买或生产使用年限在一年以上的 耐久品所需的支出, 其中有用于建筑厂房、 购买机械设备、 修建铁路和公路等生 产性支出, 也有用于建筑办公楼和购买汽车、 复印机等办公用品等非生产性支出。 这种支出的明显特点是, 它的耗费的结果将形成供一年以上的长期使用的固定资 产。 所以, 资本性支出不能全部视为当期公共物品的成本, 因为它所形成的成果, 有一部分是在当期受益, 但更多的是在以后的较长时间内受益, 与此相对应, 资 本支出的一部分应在当期得到补偿, 而大部分应分摊到未来的使用期; 如果用当 年税收去补偿全部的资本支出, 就等于将未来公共物品的成本提前到本期, 这样 也会使公共物品的受益与公共物品的付费在时间上发生差异。 这就是说, 资本支 出的补偿方式有两种,一是税收,意味着本期享用的公共物品,本期付出代价; 二是国债,意味着未来享用的公共物品,未来时期付出代价。

我国的支出经济分类主要是全面和规范地反映政府各项支出的具体用途, 对 原来的支出目级科目做了扩充和完善。 支出经济分类科目仅设置类、 款两级, 款 级科目是对类级科目的细化, 主要体现部门预算编制和单位财务管理等有关方面 的要求, 如将基建支出细化为房屋建筑物购建、 大型修缮、 土地资源开发等各种 形态。支出经济分类的类级科目现行规定有 12 项,包括:工资福利支出、办公 费、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息 支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股、 其他支出。

三、按财政支出与经济活动的关系分类 ― 购买性支出与转移性支出

还有一种分类对分析财政支出与经济活动的关系有重要意义, 即将全部支出 分为购买性支出与转移性支出。 在各种名目下安排的财政支出, 虽然无一例外地 表现为资金从政府手中流出, 但是, 不同的财政支出对国民经济的影响却存在着 差异。 以财政支出是否与商品和服务相交换为标准, 可将全部财政支出分为购买 性支出和转移性支出两类。购买性支出直接表现为政府购买商品和服务的活动, 包括购买进行日常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品和服务的支出, 前 者如政府各部门的事业费, 后者如政府各部门的投资拨款。 这些支出的目的和用 途虽然有所不同, 但却具有一个共同点:财政一手付出了资金, 另一手相应地购 得了商品和服务, 并运用这些商品和服务实现国家的职能。 就是说, 在这样一些 支出安排中, 政府如同其他经济主体一样, 在从事等价交换的活动, 我们称此类 支出为购买性支出。 它所体现的是政府的市场性再分配活动。 转移性支出则与此 不同,它们直接表现为资金无偿的、单方面的转移。这类支出主要有补助支出、 捐赠支出和债务利息支出。 这些支出的目的和用途不同, 但却有一个共同点:即 财政付出了资金,却无任何所得,在这里,不存在交换的问题。我们将此类支出 称之为转移性支出,它所体现的是政府的非市场性再分配活动。

购买性支出与转移性支出分类具有较强的经济分析意义:一是, 购买性出所 起的作用, 是通过支出使政府掌握的资金与微观经济主体提供的商品和服务相交 换,在这里,政府直接以商品和服务的购买者身份出现在市场上,因而,对于社 会的生产和就业有直接的影响。 此类支出当然也影响分配, 但这种影响是间接的。

转移性支出所起的作用,是通过支出过程使政府所有的资金转移到领受者手中, 是资金使用权的转移, 微观经济主体获得这笔资金以后, 究竟是否用于购买商品 和服务以及购买哪些商品和服务, 这已脱离开了政府的控制, 因此, 此类支出直 接影响收入分配, 而对生产和就业的影响是间接的。 二是, 在安排购买性支出时, 政府必须遵循等价交换的原则, 因此, 通过购买性支出体现出的财政活动对政府 形成较强的效益约束。 在安排转移性支出时, 政府并没有十分明确和一以贯之的 原则可以遵循,而且,财政支出的效益也极难换算。由于上述原因,转移性支出 的规模及其结构也在相当大的程度上只能根据政府同微观经济主体、 中央政府与 地方政府的谈判情况而定, 显然, 通过转移性支出体现出的财政活动对政府的效 益约束是软的。 三是. 微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时, 也须遵 循等价交换原则。 对于向政府提供商品和服务的企业来说, 它们收益的大小, 取 决于市场供求状况及其销售收入同生产成本的对比关系, 所以, 对微观经济主体 的预算约束是硬的。 微观经济主体在同政府的转移性支出发生联系时, 并无交换 发生。 因而, 对于可以得到政府转移性支出的微观经济主体来说, 它们收入的高 低在很大程度上并不取决于自己的能力 (对于个人 ) 和生产能力 (对于企业 ) , 而取 决于同政府讨价还价的能力,显然,对微观经济主体的预算约束是软的。

注意到上述区别, 我们可以得到这样的认识:在财政支出总额中, 购买性支 出所占的比重大些, 财政活动对生产和就业的直接影响就大些, 通过财政所配置 的资源的规模就大些; 反之, 转移性支出所占的比重大些, 财政活动对收入分配 的直接影响就大些。 联系财政的职能来看, 以购买性支出占较大比重的支出结构 的财政活动, 执行配置资源的职能较强, 以转移性支出占较大比重的支出结构的 财政活动,则执行收入分配的职能较强。

第二节 财政支出规模分析

一、衡量财政活动规模的指标

(一)反映财政活动规模的两个指标

在第一章的分析中, 我们界定了社会公共需要质的规定性, 财政支出规模分 析则是回答公共需要量的满足程度。 衡量财政活动规模可以用财政收入和财政支 出的绝对数指标来表示,但通常是以两个相对数指标来表示,即财政收入占 GDP (或 GNP )的比重和财政支出占 GDP (或 GNP )的比重。财政收支与企业和个人的 收支在性质上是不同的, 但从会计学原理上说, 这几类收支并无任何差别, 即有 支必有收,收支必相等。这就是说,对于任何收支主体来说,在任一时点上,无 论是收入大于支出还是支出大于收入, 都是不可能的。 但是, 在大多数国家的大 多数财政年度中, 财政收入的量与财政支出的量是不相等的, 通常的情况是后者 大于前者。那么,如何理解财政支大于收或者财政收大于支的现象呢 ? 关键在于 对财政收入定义的理解。

在各种名目下支用财政资金, 都要形成财政支出, 对此一般不存在歧义, 而 对财政收入则可能有不同的理解和不同的处理方法。 有些国家是将仅包括以税收 为主和少量收费的经常性收入, 界定为财政收入; 而有的国家则把财政收入的概 念扩大, 将政府向国内外发行的债券取得的收入, 也包括在财政收入之内。 世界 各国通常采用的收入概念为上述的第一种。 在这种概念下, 债务收入不列入财政 收入, 而使用债务收入所形成的支出必然列入财政支出, 于是形成支大于收, 表 明存在财政赤字, 则债务收入被视为弥补财政赤字的收入来源。 1993年以前, 我

国曾采用第二种收入概念。 在这种概念下, 债务收入被列入财政收入, 债务支出 列入财政支出, 于是收支平衡, 不存在财政赤字, 也就是说债务收入不被视为弥 补财政赤字的收入来源,当时只将向银行透支或借款视为弥补财政赤字的来源。 我们认为, 在采用第一种收入概念的情况下, 作为衡量财政活动规模的指标, 财 政支出占 GDP 的比重比财政收入占 GDP 的比重更能反映实际情况。理由有三:(1)财政收入占 GDP 的比重常常被人们看作为衡量财政集中程度的指标,其实,论集 中程度,倒是财政支出占 GDP 的比重更切近实际。因为,财政支出,无论取何种 形式,无一例外地都表现为财政对 GDP 的实际使用和支配的规模。而财政收入则 只是标示了财政可能使用和支配的规模,它常常并不代表实际发生的规模。 (2)财政收入反映的是财政参与 GDP 分配过程的活动, 财政支出反映的则是财政在 GDP 使用过程的活动, 从川流不息的社会再生产过程来看, 是通过财政支出的规模和 结构实现资源的配置, 直接影响社会再生产的规模和结构, 财政分配的全过程固 然始于财政收入,但最终完成于财政支出。 (3)财政收入和财政支出都体现了财 政对宏观经济运行的调控, 但后者更能全面而准确地反映财政对宏观经济运行的 调控能力。因为,举凡财政的“三大职能”特别是其中的配置资源职能,更主要 的是通过财政支出来实现的。

(二)反映财政支出规模及其变化的指标

上面已经说明, 财政支出规模可以用绝对数指标来表示, 也可以用相对数指 标即财政支出占 GDP 的比重来表示,由这两个基本指标又可以衍生出反映财政支 出发展变化的三个指标:

1.财政支出增长率,以△ G (%)表示。财政支出增长率表示当年财政支出 比上年同期财政支出增长的百分比(%),即所谓“同比”增长率。用公式表示 为:

1n 1n n 1n G G G G G (%)G ----=?=?

式中:ΔG 代 表 当 年 财政支出比上年增(减)额, G n 代 表 当 年 财政支出, G n -1代 表 上 年 财政支出。

2.财政支出增长弹性系数,以 Eg 表示。财政支出增长弹性系数是指财政 支出增长率与 GDP 增长率之比。弹性(系数)大于 1,表明财政支出增长速度 快于 GDP 增长速度。用公式可以表示为:

(%)

(%)GDP G Eg ??= 式中 1

n 1n n 1n GDP GDP GDP GDP GDP (%)GDP ----=?=?代表 GDP 增长率, ΔGDP 代表当 年 GDP 比上年 GDP 的增长额。

3.财政支出增长边际倾向,以 MGP 表示。该指标表明财政支出增长额与 GDP 增长额之间的关系,即 GDP 每增加一个单位的同时财政支出增加多少,或 财政支出增长额占 GDP 增长额的比例。用公式表示为:

GDP

G MGP ??=

二、财政支出规模增长变化的一般趋势

(一)关于财政支出规模增长变化的学说

在资本主义经济的早期,财政支出占 GDP 的比重是比较小的,那时,遵循亚 当?斯密学说,提倡经济自由化,主张“廉价政府”,政府在经济、文化、社会 发展方面很少有所作为。 随着资本主义基本矛盾的发展和激化, 政府为了维持经 济发展和克服日益频繁的经济危机, 加强了对经济的干预, 同时, 随着人均收入 的不断提高和收入差距的扩大, 为了防止社会动荡, 政府通过财政的转移支付向 广大群众和低收入阶层提供基本生活保障和社会保障, 由此而导致政府财政支出 的日益膨胀。另外,由于 GDP 的增长,筹措财政收入的措施的加强,以及增发公 债作为弥补支出的手段成为可能, 也从财源方面支持了财政支出的膨胀。 对于财 政支出增长变化的一般趋势,许多学者做了大量的研究。

1、瓦格纳法则。 19世纪德国经济学家阿道夫·瓦格纳 (Adolf Wagner)最 先提出财政支出扩张论,他的研究成果被后人称之为“瓦格纳法则 (Wagner, s Law) ”。但瓦格纳关于公共支出增长的含义究竟是指财政支出在 GDP 中的份额上 升, 还是指它的绝对增长, 这一点在当时并不清楚, 按照美国财政学家马斯格雷 夫 (R.A.Musgrave)的解释, 瓦格纳法则指的是财政支出的相对增长。 于是, 瓦格 纳法则可以表述为:随着人均收入的提高,财政支出占 GDP 的比重也相应随之提 高。 根据这种解释, 瓦格纳法则可以理解为图 3-1所表示的财政支出与 GDP 之间的

瓦格纳的结论是建立在经验分析基础之上的, 他对 19世纪的许多欧洲国家加 上日本和美国的公共部门的增长情况做了考察。 他认为, 现代工业的发展会引起 社会进步的要求, 社会进步必然导致国家活动的扩张。 他把导致政府支出增长的 因素分为政治因素和经济因素。 所谓政治因素, 是指随着经济的工业化, 正在扩 张的市场与这些市场中的当事人之间的关系会更加复杂, 市场关系的复杂化引起 了对商业法律和契约的需要, 并要求建立司法组织执行这些法律, 这样, 就需要 把更多的资源用于提供治安的和法律的设施。 所谓经济因素, 是指工业的发展推 动了都市化的进程, 人口的居住将密集化, 由此将产生拥挤等外部性问题, 这样 也就需要政府进行管理与调节工作。此外,瓦格纳把对于教育、娱乐、文化、保

健与福利服务的公共支出的增长归因于需求的收入弹性,即随着实际收入的上 升,这些项目的公共支出的增长将会快于 GDP 的增长。

2、皮科克 (Peacock)和威斯曼 (Wiseman)的替代-规模效应理论。皮科克和 威斯曼在瓦格纳分析的基础上,根据他们对 1890-1955年间英国的公共部门成长 情况的研究, 提出了导致财政支出增长的内在因素与外在因素, 并认为, 外在因 素是说明财政支出增长超过 GDP 增长速度的主要原因。他们对内在因素的分析是 建立在这样一种假定上:政府喜欢多支出、公民不愿意多缴税,因此,当政府在 决定预算支出规模时, 应该密切注意公民关于赋税承受能力的反应, 公民所容忍 的税收水平是财政支出规模的约束条件。 在正常条件下, 经济发展, 收入水平上 升,以不变的税率所征得的税收也会上升,于是,政府支出上升会与 GDP 上升成 线性关系。这是内在因素作用的结果。但一旦发生了外部冲突,例如战争,政府 会被迫提高税率, 而公众在危急时期也会接受提高了的税率。 这就是所谓的 “替 代效应”,即在危急时期,公共支出会替代私人支出,财政支出的比重上升。但 在危急时期过去以后, 公共支出并不会退回到先前的水平。 比如, 一个国家在结 束战争之后,总会积累大量的债务,公共支出会持续较高水平,因此,每一次较 大的经济和社会动荡, 都会导致财政支出水平上一个新的台阶。 这种财政支出上 升的规律,即称为替代-规模效应理论。

经济发达国家自 18世纪末到如今 100多年经济发展的实践,证明了瓦格纳以 及皮科克和威斯曼等人的论述符合财政支出占 GDP 比重的发展变化的一般趋势。 尽管由于各国的国情有所不同,因而财政支出占 GDP 比重的高低以及变化情况也 有所不同,但却明显存在一种共同的趋势,即随着人均 GDP 的增长而逐步上升。 同时,历史数据也说明,财政支出占 GDP 比重的上升不可能是无止境的,当经济 发展达到一定高度, 则呈现相对稳定的趋势, 即稳定在一定的水平上, 上下有所 波动。 上个世纪八十年代, 主要经济发达国家已经达到这个发展阶段, 主要经济 发达国家财政支出占 GDP 比重的发展变化情况和趋势参见图 3-2。

图 3-2 主要经济发达国家财政支出占 GDP 比重变化趋势(%)

资料来源:根据中国财政经济出版社 1988年 9月出版《 1988年世界发展报告》 44页表 2.1资料绘制。

三、我国财政支出规模发展变化的特殊性

(一)我国改革开放后财政支出增长的基本特征

目前西方经济发达国家财政支出规模的发展趋势以及财政支出规模水平几 乎已经定形, 然而, 对于中国这样经济正处于发展中而且经济体制处于转轨过程 中的国家, 财政支出规模的发展趋势以及合理的财政支出规模水平, 仍有待于探 索和研究。上面的分析说明,财政支出的规模,或者说,财政支出占 GDP 比重的 发展变化的一般趋势, 是随着人均 GDP 的增长而上升, 达到一定水平则相对稳定; 同时, 由于各国国情的不同, 不同的国家以及同一个国家的不同发展时期, 这一 比重的高低也是不同的。我国财政支出占 GDP 比重的发展变化有本身的特殊性。 改革开放后, 我国财政支出除 1980、 1981两年负增长外, 其余年份都是增长 的,而且增长速度不算很慢,如年均增长速度“六五”时期为 10.3%,“七五” 时期为 9.0%,“八五”时期为 17.2%,“九五”时期为 18.4%,“十五”时期 为 16.2 %,所以,财政支出增长率基本上是一条波折上升的曲线,而且有的年 份波折度较大。但是,财政支出占 GDP 比重的运行则是另外一种情形。 1995年以 前这段时间内,由于财政支出增长速度慢于 GDP 增长速度,导致财政支出占 GDP 的比重一路下滑, 1986年才停止下滑, 1997年开始回升,而且回升速度较快,因 此,改革开放后,我国财政支出占 GDP 比重运行的曲线呈现先逐年下滑而后又逐 年回升的特征(参见图 3-3)。这种发展变化的趋势是明显体现了经济体制转轨 时期的特征。

图 3-3 我国财政支出增长率和财政支出占 GDP 比重发展变化趋势(%)

资料来源:1978年 -2088年根据《中国财政年鉴(2009)》相关资料编辑, 2009年、 2010年根据当年预算执行情况报告相关资料编辑。

(二)我国财政支出占 GDP 比重发展变化原因的分析

在经济体制改革前,我国财政支出占 GDP 的比重是比较高的,这是由当时的 计划经济体制决定的。一方面,实行 “ 低工资、高就业 ” 政策,在 GDP 的初次分配 中, 个人收入所占的比重较小, 同时, 许多个人生活必需品由国家低价乃至无偿 供给;另一方面,国有企业的利润乃至折旧基金几乎全部上缴国家,相应地,它 们的固定资产和流动资金投资乃至更新改造投资, 都由国家拨付。 简言之, 在改 革前的社会主义经济中, 国家扮演了一个总企业家和总家长的角色, 这种角色在 GDP 分配上的体现,便是实行“统收统支”制度,既然要“统”,财政支出占 GDP 的比重就必然较高。 经济体制改革以后, 这种情况发生了变化。 经济改革首先要

解决的核心问题是调动起千千万万个微观经济主体的积极性, 使社会主义经济充 满勃勃生机,为实现这一目标,实行放权让利政策显然是一个必要条件。所以, 在改革之初, 不可避免地要经历一个向国有企业放权让利和提高城乡居民收入水 平的阶段, 与此相对应, 财政收入增长放慢了, 许多项目的支出特别是预算内基 本建设支出, 便在财政支出账上或多或少有所缩小, 有的甚至消失了, 于是导致 财政支出增长弹性和增长边际倾向的下降。从表 3-1可以看出, 1978年财政支出 弹性系数高达 2.5,即财政支出增长速度相当于 GDP 增长速度的 2.5倍,从此一路 下滑, 甚至 1980、 1981两年出现负增长, 1985-1995年间长时间内小于 1, 直到 1997年才恢复为 1.49。 财政支出增长边际倾向的变化说明了同样的情形。 1978年财政 支出增长边际倾向高达 66%, 即 GDP 每增长 100元, 财政支出可增长 66元, 此后曾 一路下滑, 1985-1995年间始终低于 17%,也就是说, GDP 增加 100元,财政支出只 增加 17元钱。由于财政支出增长弹性和边际倾向的下滑,财政支出占 GDP 的比重 自然出现逐步下滑的趋势,而且我国预算内财政支出占 GDP 的比重下滑的速度较 快, 下降的幅度较大, 1979-1985年 17年间下降了近 20个百分点, 平均每年下降 1个多百分点 (参见表 3-3) 。 但是, 财政支出占 GDP 比重的逐年下滑并不符合经济 发展的一般规律。 我国经济改革初期之所以逐年下滑, 是经济体制转轨的必然结 果, 即为了改变计划经济时期政府包得过多、 统得过死的局面, 调整政府职能和 分配格局, 激发经济活力, 推进经济体制改革; 一旦经济体制迈上市场经济的运 行轨道, 随着经济改革的逐步到位和 GDP 的增长, 逐年下滑趋势理应逆转, 即下 降的趋势会在某一时点中止,转而趋于回升。从图 3-3和表 3-1可以看出,我国财 政支出增长弹性系数和边际倾向以及由二者决定的财政支出占 GDP 的比重都是 于 1996年停止下降, 1997年开始回升。 特别是自 1998年实行积极的财政政策以后, 回升速度较快, 2002年三者分别达 1.72、 30%和 18.3%, 1998-2002年 5年间财政支 出占 GDP 的比重上升了 6.6个百分点,平均每年上升 1个多百分点。 2003年转向稳 健财政政策 , 随后几年虽然财政赤字逐年压缩, 但同时财政收入增长率却是上升, 因而财政支出占 GDP 比重仍是上升趋势。 特别是 2009年由于骤然增加 9500亿元赤 字,使财政支出弹性系数上升为 2.51,边际倾向高达 50,导致财政支出占 GDP 的 比重上升的幅度较大,达 22.3%。

如果进行横向比较,按这个口径同图 3-2反映的各发达国家的数据对比,我 国当前财政支出占 GDP 的比重仍然处于较低水平,(如发达国家中水平较低的 美国 1985年为 37%, 1996年降为 33.7%),仍然存在着上升的空间。但是,应 当指出,这里由于对比口径的差异,存在不可比的因素。问题在于,这里我国的 财政支出仅是预算内支出, 而我国还存在预算外的政府性支出, 若按国际货币基 金组织(IMF )标准计算的全口径财政收入进行横向比较,还应加上社会保险支 出和政府性基金支出。按 2010年数据计算,五项社会保险总支出为 14810.9亿 元, 政府性基金支出为32582. 6亿元, 加上预算内财政收入83080. 3亿元,共为 130473.6亿元,占 GDP32.8%,已经接近美国的水平。鉴于我国预算 内财政支出占 GDP 的比重仍处于上升的趋势,还存在预算外的政府性支出,因 此, 应随时观测财政支出增长弹性系数和增长边际倾向的动向, 有意识地及时地 调节财政支出占 GDP 比重的发展变化(请参照本书第七章第二节“财政收入规 模分析”)。

四、财政支出的影响因素暨合理规模选择的路径

(一)影响财政支出规模的宏观因素分析

为探讨财政支出的合理规模,必须从分析影响财政支出规模的宏观因素入 手, 参照前人的规范性分析并结合本国财政支出发展变化的现实情况, 寻求本国 财政支出的最佳规模。 归纳起来, 经常影响财政支出规模的宏观因素有经济性因 素、政治性因素和社会因素三个方面:

1、经济性因素。主要指经济发展的水平、经济体制以及中长期发展战略和 当前经济政策等。 关于经济发展的水平对财政支出规模的影响, 上面讲到的马斯 格雷夫和罗斯托的分析, 说明了经济不同发展阶段对财政支出规模以及支出结构 变化的影响。 经济发展水平决定财政支出规模的明显例证, 是经济发达国家高于 发展中国家。 我国总的情况, 长期内仍是一个发展中国家, 经济体制仍处于转轨 过程中。从经济性因素来看,经济改革之初曾导致财政收入占 GDP 比重的下滑, 这是财政为经济改革必须付出的成本和代价。 随着经济体制改革的进展和经济稳 定的增长,财政收入增长加快了,但为了构建和谐社会,实现建设新农村、大力 发展教育卫生事业、 扩大就业和完善社会保障制度、 推进产业结构优化升级、 保 护生态环境等任务,这就要求在一段时间内仍然需要适度提高财政支出占 GDP 的 比重, 因而财政收入增长的可能性和财政支出规模增长的必要性, 将是今后一段 时间内财政运行的主要矛盾。

2、政治性因素。政治性因素对财政支出规模的影响主要体现在三个方面:一是政局是否稳定; 二是政体结构和行政效率; 三是政府干预政策。 关于政局稳 定问题, 皮科克与威斯曼的分析已略有所述, 当一国发生战争或重大自然灾害等 突发性事件时, 财政支出的规模必然会超常规的扩大, 而且事后一般难以降到原 来的水平。 关于政体结构和行政效率, 首先是和一国的政治体制和市场经济模式 有关,一般而言,倾向于集中的单一制国家,财政支出占 GDP 的比重高一些,倾 向于分权的联邦制国家则相对低一些, 北欧各国由于政府包办高福利而导致财政 支出规模最高。 至于行政效率则涉及政府机构的设置问题, 若一国的行政机构臃 肿,人浮于事,效率低下,经费开支必然增多,这是确定无疑的。我国当前的关 键, 还是在于正确处理政府与市场关系, 进一步转变政府职能。 这里要抓好四个 环节:一是 坚决实行政企分开。把政府不该管的事务交给企业、市场、社会组织 和中介机构, 充分发挥市场在资源配置中的基础性作用, 把政府经济管理职能转 换到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来, 主要运用法律手段和经济手 段管理经济。 二是加快行政审批制度改革。 各级政府和部门要全面贯彻实施 《行 政许可法》,加快投资体制改革,确立企业投资主体地位,使行政审批走向制度 化、 规范化和法制化。 三是 在加强经济调节和市场监督职能的同时, 更加重视社 会管理和公共服务职能。 当前特别要建立和健全各种应急机制, 提高应对突发事 件的能力,大力推进教育、卫生、科技、文化等公共事业发展,扩大就业,提供 社会保障,建设公共设施,提高公共服务水平。四是树立以人为本的管理思想, 坚持全面协调和可持续的发展观。 统筹兼顾经济和社会、 城市和农村、 东部地区 和中西部地区、 人与自然的协调发展, 全面提高人民的物质文化水平和健康水平。 政府的经济干预政策也是影响财政支出规模的重要因素。 显然, 政府通过法律和 行政的手段对经济活动的干预与通过财政等经济手段对经济活动的干预, 具有不 同的资源再配置效应和收入再分配效应, 如通过政府管制和政府法令进行经济干 预, 并未发生政府的资源再配置或收入再分配活动, 即财政支出规模不变。 不同 财政手段的干预效应也是不同的, 比如, 财政资金的全额投资可以带动社会的配

套资金是无疑的, 但如果采取财政贴息、 财政补贴和税收支出等手段投入, 则可 能以少量的财政资金诱发更多的社会资金投入, 并引导社会资金的使用方向, 即 发挥所谓“四两拨千斤“的效应。

3、社会性因素。如人口、就业、医疗卫生、社会救济、社会保障以及城镇 化等因素, 都会在很大程度上影响财政支出规模。 在发展中国家人口基数大、 增 长快,相应的义务教育、卫生保健、社会保障、失业和贫困救济、生态环境保护 以及城镇化等支出的增长压力便大。 比如, 我国在尚未实现工业化之前人口的老 龄化已经来临, 农村富余劳动力的增加迫切要求加快城镇化速度, 加快经济建设 与生态环境保护的矛盾日益突出,国有企业改革带来大量职工下岗失业,等等, 诸如此类的许多社会问题, 会对财政支出不断提出新的需求, 构成扩大财政支出 规模的重要因素。

(二)影响财政支出规模的微观因素分析

为了寻求合理的财政支出规模, 不仅需要分析影响财政支出的宏观因素, 而 且要分析和控制影响财政支出的微观因素。 福利经济学对财政支出增长的分析主 要是从微观角度进行的, 它采用效用最大化的分析方法, 将市场有效供给原理运 用到政府公共物品的供应中, 通过影响财政支出增长的变量, 如公共物品的需求、 公共物品的成本和价格、 公共物品的质量、 生产组织形式等, 来分析和研究财政 支出规模。 实际上, 本书第二章所介绍成本-效益分析法、 最小费用法等分析方 法, 不仅是事后考核支出效用的方法, 而且也是事前测定经济性支出和非经济性 支出项目支出规模的方法,即从具体支出项目支出来分析和控制财政支出总规 模。在随后的章节中将要讲到的我国近年来财政管理中所采取的编制部门预算、 政府采购制度、 国库集中收付制度以及对预算外资金的 “收支两条线 “管理制度, 都是从微观管理入手,提高财政支出效益,控制财政支出规模。

(三)政治决策程序

在本书第一章曾强调指出财政是一种国家 (或政府) 的经济行为, 可以说财 政学是名副其实的政治经济学, 财政是一种与政治联系最紧密的经济问题, 因而 政治决策必然是确定财政支出规模的重要因素。 从以上的分析可知, 财政支出规 模是随着经济发展而逐步上升, 达到一定阶段而相对稳定, 但各经济发达国相对 稳定的财政支出规模却是高低不一的, 同样是所谓自由市场经济的国家, 美国财 政支出占 GDP 的比重只有 35%左右,而英、法两国则高达 50%左右。经济发达国家 目前相对稳定的水平,主要是由几百年市场经济运行中市场与政府的磨合形成 的, 而各国水平的差异则是由各国的具体国情的不同决定的, 这个水平也就是适 合该国的市场与政府之间资源配置的最佳模式。 可以说, 没有一种精确的模型能 够测算出某一个国家的财政支出规模的最佳水平, 除由市场运行自发形成这个主 要因素外, 无疑问地还含有政治决策的因素。 至于达到相对稳定水平以后, 不可 能是绝对停止的, 不同时期甚至每年都会存在一定幅度的波动, 而这种波动则必 然是由各国政府通过政治决策程序来决定。 正是因为政治决策与财政支出规模之 间的紧密关系, 才出现公共选择理论, 而公共选择理论则是将经济分析的工具和 方法应用到政治决策过程, 深入研究了政府决策程序和选举制度, 寻求财政决策 的最佳途径。

我国的特殊性在于, 社会主义市场经济体制是在政府推动下由计划经济体制 转换过来的, 市场经济体制是在政府推动下建立和形成的, 因而政治决策对我国 财政支出规模的发展变化以及最终形成最佳的相对稳定水平具有决定性作用。 为 此,必须完善科学民主决策机制,健全重大问题集体决策机制和专家咨询制度,

实行社会公示和社会听政制度, 大力推进依法行政, 严格按法律规定的权限和程 序行使权力和履行职责, 形成对行政权力的制约和监督。 根据上述对影响财政支 出规模的经济因素分析, 可以建立财政支出的回归分析模型, 回归分析的结果对 确定财政支出合理规模的政治决策具有重要的参考价值。

第三节 财政支出结构分析

一、关于财政支出结构发展变化的学说

财政支出结构, 简单来说, 是指各类或各项财政支出占总支出的比重, 也称 财政支出构成。 财政支出规模与财政支出结构二者是紧密联系的, 许多学者在研 究财政支出规模增长趋势的同时也研究了财政支出结构变化的趋势。

1、马斯格雷夫和罗斯托 (W.W.Rostow)的经济发展阶段论。马斯格雷夫和罗 斯托的经济发展阶段论就是联系财政支出结构的变化来解释财政支出规模增长 的原因。 他们认为, 在经济发展的早期阶段, 政府投资在社会总投资中占有较高 的比重,公共部门为经济发展提供社会基础设施,如道路、运输系统、环境卫生 系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等。这些投资,对 于经济与社会发展处于早期阶段的国家进入 ” 起飞 ” 以至进入发展的中期阶段是 必不可少的。 在发展的中期, 政府投资还应继续进行, 但这时政府投资将逐步转 换为对私人投资的补充。 马斯格雷夫认为, 在整个经济发展进程中, 社会总投资 以及政府投资的绝对数会是增长的, 但社会总投资占 GDP 的比重以及政府投资占 财政支出的比重,则会趋于下降。罗斯托认为,一旦经济发展达到成熟阶段,公 共支出将从基础设施支出转向不断增加的教育、 保健与福利服务的支出, 而且这 方面支出的增长将大大超过其他方面支出的增长速度,也会快于 GDP 的增长速 度。

2、内生增长理论。内生增长理论对财政政策在经济增长中的作用做出了新 的解释。 在现代经济增长理论中, 新古典增长理论是最成熟也最具有代表性, 该 理论将经济增长解释为生产要素 (特别是物质资本) 的积累过程, 认为只要投资 超过重置的原有机器 (或者人口增长带来的人均资本下降) , 人均产出就会增加, 经济就会增长。 但是, 资本积累存在收益递减趋势, 当投资减少到只足以抵补折 旧时, 资本积累就会稳定下来, 人均产出和经济增长则将停滞。 尽管有的经济学 家已经意识到, 如果物质资本的载体在技术上更加先进, 资本积累收益递减的趋 势就会得以克服, 即可实现人均产出和经济的持续增长。 然而, 该理论没有构建 起相关的模型,仍然是将技术进步视为经济增长的一种外生因素。从 20世纪 80年代开始,以罗默、卢卡斯为代表的一批学者,针对新古典模型的缺陷,提出了 一种新的经济增长理论。该理论的基本思想是,劳动投入过程中包含着因教育、 培训及职工再教育而形成的人力资本, 物质资本积累过程中包含着因研究开发活 动而形成的技术进步, 生产性公共投资的增加也有助于提高物质资本的边际收益 率,因此,生产要素积累的收益率不会发生递减趋势,长期增长率将大于“ 0” 。 显然,这一理论的贡献,是在于将原来认为是促进经济增长的外在要素内在化, 据此人们将这种理论称之为内生增长理论。 这一理论, 对财政政策在经济增长中 的作用也做出了崭新的诠释。 认为生产性公共资本、 人力资本和研究开发活动是 一个国家长期经济增长的内在因素和内在动力,而这些因素具有明显的非竞争 性、非排他性和外溢效应,具有“公共物品”的某些属性。也就是说,这些因素 属于财政政策的变量的范围之内, 所以, 财政政策对经济增长和经济结构的调整, 特别是对长期经济增长和经济结构的调整, 具有重要的特殊的作用。 财政支出结

构不是一成不变的, 不是僵化的。 从客观上说, 它取决于一个国家所处的经济发 展阶段, 财政支出结构的发展变化带有一定的规律性。 但从政府制定财政政策的 角度看,则必须根据一定时期的发展战略和政策目标以及经济形势的发展变化, 推动财政支出结构的调整和优化, 而内生增长理论为调整和优化财政支出结构提 供了重要思路。

下图 3-4反映了美国 1902-1980年间财政支出结构的发展变化趋势, 其中民生 福利支出由 7.1%上升为 39.4%,而经济发展和运输支出则由 28%下降为 13.5%,另 外,一般行政支出由 12%下降为 3.5%。

图 3-4 美国财政支出中主要项目所占比重的发展变化趋势(%

资料来源:根据《美国财政理论与实践》第 146页表 7-5的数据改编

二、我国财政支出结构的变化与优化财政支出结构的思路

(一)我国财政支出结构变化的历史进程

前面说的是西方国家财政支出结构变化的一般趋势, 我国财政支出结构的变 化也具有自身的特殊性。我国社会主义市场经济是由计划经济体制转换过来的, 改革开放初期的财政支出结构仍明显显示出计划经济时期财政支出结构的特征, 主要表现是以基本建设支出为主的经济建设支出占有较大的比重, 如 1978年基本 建设支出占财政支出的比重为 40.3%, 经济建设费占财政支出的比重为 59.9%, 因 此, 我国财政支出结构变化的总趋势首先是和经济体制改革和政府职能的转变相 联系的, 是随着经济体制改革和政府职能的转换而变化的, 同时也是随着社会经 济发展阶段的转变而变化的, 虽然不同时期的经济形势以及政府采取的不同的政 策对财政支出结构的变化也有直接的影响,但在其中只会起加速或延缓的作用, 而不会改变变化的总趋势。

1、改革开放之初,为了激发经济活力,曾导致财政收入下降,首要应对措 施是压缩基本建设支出, 随着财政收入的恢复和增长, 基本建设支出规模也有所 恢复和增长, 但基本建设支出和经济建设支出占财政支出的比重却仍然是下降的 趋势。

2、 1992年 10月中共十四大确立经济体制改革目标模式是建立社会主义市场 经济, 并明确 “建立社会主义市场经济体制, 就是要使市场在国家宏观调控下对 资源配置起基础性作用” , 这也就明确了财政支出结构调整变化的方向和发展趋 势。国有企业要转换经营机制,建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科 学” 的现代企业制度, 政府管理经济的职能要转变为以经济手段和法律手段以及 必要的行政手段为主的间接的宏观调控, 相应地, 财政投资则要退出一般的竞争

性领域, 集中于提供那些具有非排他性和非竞争性的公共物品, 满足社会公共需 要。

3、 2002年召开的党的十六大明确我国已初步建立起社会主义市场经济体制 的基本框架,十六届三中全会提出了 “ 坚持以人为本,树立全面、协调、可持续 的发展观,促进经济社会和人的全面发展 ” 的科学发展观,要求统筹城乡发展、 统筹区域发展、 统筹经济社会发展、 统筹人与自然和谐发展、 统筹国内发展和对 外开放。 进入新世纪, 我国社会经济发展进入一个新阶段, 我们既面临前所未有 发展机遇, 也面对严峻的挑战。 在战略机遇与矛盾凸显的时代, 必须坚定不移地 以经济建设为中心, 把构建和谐社会摆在更加突出的地位。 我国已经进入注重加 强各项社会事业的发展阶段, 要求优先发展教育, 提高医疗卫生服务, 实行积极 的就业政策, 完善社会保险体系; 我国也已经进入二元结构转化的关键阶段, 要 坚持以工补农的方针, 加强社会主义新农村建设, 推动城乡协调发展; 坚持可持 续发展的路线,保护生态环境,合理利用资源,推动发展方式的转变。总之,随 着经济体制改革的不断深化和社会主义市场经济体制基本框架的初步建立, 已经 为财政支出结构的调整变化确立了基本目标和基本格局。 按原财政支出按功能性 质分类计算,经济建设费与社会文教费对比, “五五”时期至“十五”时期,前 者由 59.9%下降为 29.1%, 后者由 14.4%上升为 26.6%; 按原财政主要支出项目分类 计算, 基本建设支出与文教、 科学、 卫生事业费对比, 前者由 35.1%下降为 12.9%, 后者由 11.0%上升为 18.0%。

近年来财政收入的快速增长,为优化财政支出结构提供了较大的空间,财 政支出结构发生了明显的变化, 朝着构建和谐社会的方向转变已经迈出重大的一 步。下图 3-5是按新的财政支出按功能性质分类计算的 2009年财政支出结构。

12

8.8

6.31.5

图 3-5 2009年财政支出结构图示

资料来源:财政部 网站

(二)优化财政支出结构,建立保障社会民生的长效机制 1

优化财政支出结构的基本依据和基本方针是全面贯彻落实科学发展观。科学 发展观的第一要义是发展, 核心是以人为本, 基本要求是全面协调可持续, 根本 方法是统筹兼顾。当前和今后的中心任务是促进国民经济的又好又快的发展 , 主 要途径是:提高自主创新能力, 建设新型国家是国家发展战略的核心, 是提高综 合国力的关键; 加快经济发展方式的转变, 推动产业结构升级, 是关系国民经济 全局紧迫而重大的战略任务; 统筹城乡发展, 推进社会主义新农村建设, 解决好 农业、农村、农民问题,事关全面全面建设小康社会大局,必须始终作为各项工 作的重中之重; 加强能源资源节约和生态环境保护, 增强可持续发展能力, 必须 把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出地位; 推动区域协调发展, 优化国土开发格局; 完善基本经济制度, 健全现代市场体系; 深化财税、金融等体制改革,完善宏观调控体系;拓展对外开放广度和深度,提 高开放型经济水平。 我国实行社会主义市场经济体制, 而市场经济不可能自发地 构建和谐社会。 相对于市场机制而言, 财政的功能是满足公共需要, 也就是满足 那些市场不能保障的具有 “外部效应” 的公共物品和公共服务的需要。 在全面贯 彻科学发展观和构建和谐社会中, 财政必须坚持从那些从属于市场竞争性的投资 中解脱出来,大力支持和保障诸如义务教育、公共卫生、社会保障、基础科学、 治理污染以及支持 “三农” 等各项社会事业的发展, 建立保障社会民生的长效机 制。

当前财政全面贯彻落实科学发展观和建设小康社会中肩负着重要而又艰巨 的任务, 主要是:全面落实国家中长期教育改革和发展规划纲要要求, 加大教育 投入力度, 提高教育资金使用效率; 大力支持医药卫生体制改革, 提高医疗服务 和保障水平; 加大保障性安居工程投入力度, 推进公共租赁房、 廉租房建设和农 村危房及城市棚户区改造; 支持加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系, 进一步 扩大新型农村社会养老保险试点范围, 并将试点地区城镇无收入居民纳入保障范 围;加强农业农村基础设施建设,大力推进农田水利建设、中小河流治理、小型 病险水库除险加固、 山洪灾害防治等, 切实改善农村生产生活条件; 支持节能减 排和科技创新, 促进经济结构调整和发展方式转变; 采取切实有效措施, 大力压 缩行政经费,提高行政效率。同时,也要清醒地认识到,当前我国社会事业发展 相对滞后,基础比较薄弱,社会保障总体上覆盖范围较窄、标准较低,且农村人 口所占比例高, 地区间、 城乡间基本公共服务水平差距也较大, 而财政对社会民 生的支持和保障, 与全面落实科学发展观和构建和谐社会的要求还存在较大的差 距。 一方面, 财政对社会民生领域的投入需要持续加大, 这是财政贯彻落实科学 发展观的责无旁贷的义务,一方面,行政成本过高,一般性开支控制不严,管理 水平有待提高, 绩效考评刚刚起步等, 又制约着财政对社会民生保障的力度。 为 了妥善解决这种矛盾, 必须采取正确的方针, 处理好和把握好财政支持和保障社 会民生的几种关系。

一是, 促进经济发展与推进社会事业建设协调的关系。 经济发展是社会事业 建设的前提和基础, 是社会事业建设的重要保证, 而社会事业建设则是社会经济

1请参阅谢旭人:《优化财政支出结构 建立保障和改善民生的长效机制》 (载《经济日报》 2008年 11月 5日)和 2011年国家预算(草案)报告。

协调发展的重要组成部分, 正如前面的分析所指出的那样, 当经济发展到一定阶 段, 要求加快发展与之相匹配社会事业, 社会事业发展了, 会对经济的进一步发 展提供内在动力和支撑。二者相辅相成,相互促进,共同发展,这是一条不可逾 越的经济发展规律。经济发展与社会事业建设是互融的而不是对立的。一方面, 内生增长理论诠释了教育、 科技以致医疗卫生事业构成经济增长的内在因素, 它 可以克服资本积累效益递减的效应, 推动经济的持续增长; 另一方面, 社会事业 支出属于社会消费性支出, 一部分将转化为个人消费, 所以社会事业建设具有直 接扩大内需和为扩大个人消费解除后顾之忧的功能。 因此, 财政既要促进国民经 济又好又快发展, 在此基础上不断壮大财政实力, 为改善社会民生提供坚实的财 力保证,同时,财政又要注重推动社会事业建设,注重改善民生,解决群众关心 的突出问题, 为经济发展创造和谐的社会环境, 促进经济发展与社会事业二者相 互促进,协调发展。

二是,统筹兼顾与突出重点的关系。我们是一个发展中的大国,人口多、底 子薄, 仍处于并将长期处于社会主义初级阶段, 目前经济发展总体水平不高而且 发展很不平衡, 社会事业发展相对滞后, 建设社会事业需要有足够的投入, 但财 政承受能力毕竟是有限的。 因此, 财政既要统筹兼顾, 全面支持各项社会事业加 快发展, 又要突出重点, 从我国具体国情和发展阶段出发, 充分考虑各方面的条 件和财政承受能力,适当集中财力,着力支持解决人民群众最关心、最直接、最 现实的利益问题, 优先保障基本公共服务需要, 并随着经济发展逐步提高社会事 业发展和民生保障水平。

三是, 财政支持和社会参与的关系。 在社会主义市场经济条件下, 改善民生, 加快社会事业建设, 既要充分发挥财政职能作用, 也要积极调动社会各方面参与 的积极性。教育、医疗卫生、社会保障等社会事业,具有明显的公益性质,直接 关系社会公众利益和福祉, 直接关系社会公平正义, 要切实发挥财政的职能作用, 不断增强各级政府提供公共产品和服务的财政保障能力, 减轻群众在教育、 医疗 卫生、养老、住房等方面的支出负担。同时必须认识到,广大人民群众多样性、 多层次和不断变化的社会需求不可能完全由政府 (财政) 直接提供, 公益性事业 发展形式不是单一的, 运行机制也各异, 政府不应当也不可能包办一切。 对于那 些可以而且能够通过市场满足的社会需求, 要充分调动各类市场主体和社会组织 的积极参与性,尽可能地发挥市场机制在建设社会事业中的作用。

四是,增加投入和制度建设的关系。加快发展社会事业,不断改善民生,既 要增加财政投入,更要加强制度建设。不增加投入,社会事业就不能加快发展。 而没有相应的制度保障, 增加的投入也难以有效发挥作用。 要在加大财政投入力 度、提高财政资金使用效益的同时,针对管理体制和运行机制中存在的不适应、 不符合科学发展观的问题,着力支持改革创新,不断完善管理体制与运行机制, 建立健全民生保障的长效机制, 确保取得长远效果, 更有力地促进社会事业的发 展。

《关键词》 财政支出功能分类 财政支出经济分类 购买性支出 转移性支出 财政支出增长弹性系数 财政支出增长边际倾向

《复习与思考》

1.“瓦格纳法则”阐述的基本原理。

2.我国财政支出规模发展变化的特殊性及其原因分析。

3.影响财政支出规模的宏观因素。

4.“内生增长理论”对我国优化财政支出结构的借鉴意义。

5. 根据个人的理解, 阐述我国当前优化财政支出结构应采取的政策和措施。

范文五：第三章 财政支出规模与结构 作业

第三章

一、单项选择题

1. 最早提出公共支出规模不断增长具有一定规律性的是（ ）

①皮科克 ②马斯格雷夫 ③萨缪尔森 ④瓦格纳

2. 梯度渐进增长理论认为（ ）

①财政支出不会出现突然上升

②只有当社会经历“激变”时，财政支出才会急剧上升

③财政支出总是按比例增长

④财政支出与财政收入一起按比较增长

3. 发展阶段增长论提出，在经济发展中期，（ ）

①转移支出会减少 ②公共积累支出在整个社会总积累中所占比重会上升 ③公共积累支出在整个社会总积累中所占比重会下降

④公共积累支出在整个社会总积累中所占比重不变

4. 控制公共支出增长总量的基本前提是（ ）

①科学界定政府的职能范围 ②满足政府支出的需要

③确定保证经济增长的需要 ④确定社会发展的需要

5. 财政支出规模与增长的总量的确定，从根本上讲（ ）

①要根据财政支出的需要来确定

②要看一定经济发展阶段上的经济总量和增长速度

③要由财政收入的总量来确定

④要根据财政收支的对比关系来确定

6. 当财政收不抵支或有赤字、国债时，（ ）

①财政收入占GDP 的比重大于财政支出占GDP 的比重

②财政收入占GDP 的比重小于财政支出占GDP 的比重

③财政分配的数量不能超越财政收入占GDP 的比重

④财政收入占GDP 的比重等于财政支出占GDP 的比重

7. 当财政支出弹性小于1时，（ ）

①反映财政支出增长慢于GNP 的增长

②反映财政支出增长快于GNP 的增长

③反映财政支出增长快于财政收入的增长

④反映财政支出与GNP 同步增长

8. 一般情况下，在发展中国家，财政支出中（ ）

①经济建设支出比重大而用于社会发展与社会福利方面的支出比重小 ②经济建设支出比重小而用于社会发展与社会福利方面的支出比重大 ③购买支出比重小而转移支出比重大

④用于社会发展与社会福利方面的支出比重大

9. 边际财政支出倾向是指（ ）

①财政支出/GNP增加额 ②财政支出/财政收入

③财政支出增加额/GNP增加额 ④财政支出增加额/财政收入

10. 在公有制度社会制度下，如果一国同时选择了计划经济制度，（ ） ①财政支出结构中经济建设投资可能占较低比重

②财政支出结构中的社会福利支出可能占较大比重

③财政支出结构中经济建设投资可能占较大比重

④财政支出结构中的转移支出可能占较大比重

11. 政府转移支出的实现（ ）

①需要获得相应的经济补偿物

②不需获得相应的经济补偿物

③需要进行社会产品的交换

④是财政资金的有偿转移

12. 按财政支出的经济分类方法，（ ）

①可将财政支出分为购买支出与转移支出

②可将财政支出分为积累性支出与消费性支出

③可将财政支出分为生产性支出与非生产性支出

④可将财政支出分为经常性支出、资本性支出

二、多项选择题

1. 公共支出的过度增长会（ ）

①产生挤出效应 ②解除个人的预防动机 ③影响国际收支 ④导致通货膨胀 ⑤导致通货紧缩

2. 在物价总水平下降，经济不景气，失业增加时，（ ）

①政府财政的转移支出将扩大 ②会增加对社会失业和基本生活的补贴 ③政府财政的转移支出将减少

④会减少对社会失业和基本生活的补贴 ⑤应对一些重要的国民经济部门给以补贴

3. 确定财政支出的结构性的增长应当考虑（ ）

①财政支出规模与增长总量的合理确定 ②不同社会阶层受影响的程度 ③对财政支出增长的边际效益的比较 ④是否能达到政府的预定目标 ⑤财政支出结构调整后的社会中长期成本的高低

4. 财政支出占财政收入的比重大于100%时，（ ）

①表示财政收不抵支，产生了赤字 ②表示可以按财政收入来确定财政支出 ③表示财政支出超出财政收入总量进行了分配 ④表示财政收入对财政支出的基本制约作用仍然存在

⑤表示财政收入对财政支出的基本制约作用已经丧失财政支出超出财政收入总量进行了分配

5. 财政支出弹性大于1 时，（ ）

①说明财政支出的增长慢于GNP 的增长 ②说明财政支出的增长快于GNP 的增长

③说明财政支出的弹性较差 ④说明财政支出的弹性较好 ⑤说明财政支出增长困难

6. 国家、社会的基本需要支出一般指（ ）

①上年已达到的满足社会共同需要的支出 ②本年新增的满足社会共同需要的支出

③随生产发展和人口增长应相应增加的社会共同需要支出

④必须追加的生产性支出中应由国家承担的部分支出

⑤在上年支出基础上增加的财政支出

7. 按国家职能分类的财政支出内容有（ ）

①积累性支出 ②国防行政支出 ③文教科卫, 社会福利支出 ④购买支出 ⑤经济建设投资支出

8. 下列财政支出中的无偿性财政支出形式有（ ）

①国家政权机关和政府各职能部门的支出 ②科学、文化、教育、卫生部门的支出 ③特殊的企业亏损补贴支出

④一般企业的生产性支出 ⑤扶持落后地区和农业的支出

三、解释题

1. 瓦格纳法则：

2. 财政支出弹性

3. 边际财政支出倾向

4. 购买支出

5. 转移支出

四、简答题

1. 发展阶段增长论是如何解释政府公共支出的变化的？

2. 分析影响财政支出规模扩张的主要因素？

3. 试用量度财政支出规模的指标来评价财政支出规模的合理程度？

4. 分析财政的购买支出和转移支出对社会总供需的影响。

五、论述题

1. 财政支出规模过度扩张有何问题？应怎样有效控制这种现象？

2. 应怎样优化我国的财政支出结构？

一、单项选择题：

1.④ 2.② 3.③ 4.① 5.② 6.② 7.① 8.① 9.③ 10.③ 11.② 12.④

二、多项选择题：

1.①②③④ 2.①②⑤ 3.①②③④⑤ 4.①③⑤ 5.②④ 6.①③④ 7.②③⑤

8.①②③⑤

三、解释题：

1. 瓦格纳法则：这一理论认为，随社会经济的发展，公共支出呈现一种不断增长的长期趋势。而政治因素和经济因素是公共支出不断增长的原因。国家活动规模日益扩大是公共支出不断增长的政治因素，工业化、城市人均收入的提高是公共支出增长的经济因素。

2．财政支出弹性：可用财政支出增长率/GNP增长率来表示。主要反映财政支出增长与GNP 增长之间的关系，当计算结果大于1 时，说明财政支出的增长快于GNP 的增长，财政支出的弹性较好；计算结果小于1，反映财政支出增长慢于GNP 的增长，财政支出的弹性较差或无弹性；计算结果等于1，可反映财政支出与GNP 呈同步增长。

3．边际财政支出倾向：可用财政支出增加额占 GNP增加额来表示。主要用以说明在GNP 的增加额中，用于增加财政支出份额的大小。通过这一指标在不同时期与若干年度中的变化，可以在一定程度上考查财政支出增长的趋势。

4．购买支出：也可称为消耗性支出，指政府为购买特定的商品和劳务所安排的支出，其支出的实现是以换回等价的商品和劳务为条件。这类支出一般由政府投资和社会公共消费支出两部分构成。

5．转移支出：政府通过一定的渠道和形式对相关的社会成员或特定的社会集团所给予的部分财政资金的无偿转移。

四、简答题：

1．

①在经济发展的早期阶段，政府公共投资在社会总投资中占有较大的比重。 ②到经济发展中期，公共积累支出在整个社会总积累中所占比重会下降。 ③当经济进一步发展进入成熟期，公共积累支出与公共消费支出将出现新的较高增长。

④随经济的发展和人均收入的提高，转移支出占GNP 的比重，则取决于政府再分配的目标。

2．见课件

①经济发展的需要：经济发展对财政支出规模扩张的刺激作用

②国家职能的扩张和社会活动规模的扩大与复杂化。

③国家干预经济的需要

④人口增长与环境保护压力

⑤社会福利的改善

⑥物价影响

⑦国际关系的复杂化

3．

①财政支出总额是反映一定时期内财政支出规模的绝对数指标，通过财政支出总额可以直观地表现国家一定时期内直接运用的财力。

②财政支出占财政收入的比重。财政收支具有总体上的数量对比关系，财政多收可以多支，财政支出规模可以扩大。反之财政支出规模必须压缩。

③财政支出占GDP 的比重。财政支出占GDP 的比重更能反映财政分配对GDP 的占有额度。但应有的合理界限，否则会削弱民间积累，影响市场经济的正常发展。 ④ 财政支出弹性与边际财政支出倾向。前者反映财政支出增长与GNP （或GDP ）增长之间的关系，后者说明在GNP 的增加额中，用于增加财政支出份额的大小。

4．

①购买支出指政府为购买特定的商品和劳务所安排的支出，其支出的实现是以换回等价的商品和劳务为条件。

②转移支出是政府通过一定的渠道和形式对相关的社会成员或特定的社会集团所给予的部分财政资金的无偿转移。政府这类支出的实现不需获得相应的经济补偿物。

③这种分类能较为准确地分析政府公共支出对社会总需求的影响，增加购买支出势必扩大社会总需求，压缩购买支出，社会总需求也将相应缩小。转移支出只有部分会间接增大社会总需求, 但会直接影响收入分配

五、论述题

1．

①财政支出过度增长的主要问题：

第一，政府财政支出过度扩张能影响人们关于目前消费和储蓄的选择，会解除个人的预防动机；

第二，过度的财政支出会产生负面效应：财政投资性支出的过度增加，会减少（或挤出）相应数量的私人投资；消费性财政支出过多，会对个人消费支出安排产生替代作用，形成社会成员对政府的过度依赖；

第三，如果不能有效地控制财政支出，可能增大国债发行，而国债发行越多，造成通货膨胀的可能性也越大；

第四，财政支出的过度增加，可能刺激利率的上升，外资流入，本币对外币的汇率上扬，这将使出口成本扩大，影响出口收汇，形成国际收支逆差。 ②怎样有效控制财政支出规模：

第一，明确政府的职能范围，应根据国家的政治经济制度和所处的经济发展阶段来确定政府职能范围；

第二，合理控制财政支出规模总量，财政支出应当有多大的规模，其增长的总量应如何决定，从根本上讲要看一定经济发展阶段上的经济总量和增长速度。一般情况下，公共支出的增长速度不应超过GDP 的增长速度；

第三，控制财政支出结构的增长，应在不同时期因各种社会经济因素要求进行的财政支出结构的调整，以及可能带来的不同支出结构的增长，进行科学的测算与比较，应当在合理确定财政支出规模与增长总量的前提下来确定财政支出的结构性增长。

2． 具体见课件

①配合预算管理制度，改革调整财政支出结构

②配合行政管理体制改革，压缩行政管理经费

③调整财政的经济建设支出结构

④增加对文教科卫的支出

⑤加强财政支出对社会救济、基本生活保障与基本养老的保障力度 此外，加快我国的各项制度的改革完善，也是我国财政支出结构的优化的重要的前提条件。

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