范文一：“民族自治地方”的两层涵义

作者：沈寿文

贵族民族研究 2013年06期

　　中图分类号：D911.8 文献标识码：A 文章编号：1002－6959(2013)01－0001－07

　　一、问题的提出

　　“民族自治地方”是民族区域自治制度的基础性概念之一。“民族自治地方”这一概念在仅有138个条文的现行《中华人民共和国宪法》中，出现了18次；在仅有74个条文的《民族区域自治法》中，出现了62次；在仅有35个条文的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》中，则出现了72次。显然，离开了“民族区域自治地方”便无所谓民族区域自治制度。“民族自治地方”虽然是个法律概念，多次出现在新中国历部宪法和涉及民族区域自治的其他法律性文件中，但是，这个法律概念却并非想象中的明确和清晰。比如在一般的理解中，“新疆维吾尔自治区”是一个“民族自治地方”，但是作为“新疆维吾尔自治区”辖区范围的“乌鲁木齐市”却又不是“民族自治地方”；又如，“云南省红河哈尼族彝族自治州”是一个“民族自治地方”，但是作为其辖区范围的“蒙自县”、“个旧市”、“建水县”等地方又不是“民族自治地方”；再比如，“云南石林彝族自治县”是一个“民族自治地方”，但是作为该自治县辖区范围的“乡”或者“镇”却又不是“民族自治地方”。那么，到底什么是“民族自治地方”？显然，明确“民族自治地方”的内涵和外延，确定“民族自治地方”的范围，不仅是正确理解涉及“民族自治地方”相关法律、法规条款的需要，也是关系到能否设立“自治机关”、享受“国家”特殊照顾和优惠的“自治权”的重大问题。

　　二、作为法律术语的“民族自治地方”之历史沿革

　　为了廓清现行体制下“民族自治地方”这一法律术语的含义，有必要考察新中国成立以来相关法律性文件的规定。

　　1.1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法的规定。1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1952年颁布的《民族区域自治实施纲要》并没有出现“民族自治地方”这一术语。1954年宪法明确规定了“民族自治地方”这一概念。按照该宪法第四条第四款的规定，“民族自治地方”指的是“实行区域自治”的“各少数民族聚居的地方”。该宪法还明确规定了三个层级的“民族自治地方”，即“自治区”、“自治州”和“自治县”，其中，“自治区”是与“省”平行的行政建制，“自治县”是与“县”平行的行政建制。之所以改变《共同纲领》和《民族区域自治实施纲要》关于“民族自治区”的规定，正是由于根据上述两个法律性文件建立了“许多相对于乡、镇、村行政级别的民族自治区，这些民族自治地方赖以建立的少数民族聚居区规模都很小。实践证明，这些民族自治地方由于规模小、行政级别低，实际上无法履行法律规定的自治权利。”[1]换句话说，1954年宪法之所以将“民族自治地方”限定为自治区、自治州和自治县三个层级，是从成立“民族自治地方”的角度考虑的——换言之，如果少数民族聚居的地方在规模上达到“省”级规模，便建立“自治区”这一层级的民族自治地方；如果少数民族聚居的地方在规模上超过“县”级规模，便建立“自治州”这一层级的民族自治地方；如果少数民族聚居的地方在规模上达到“县”级规模，便建立“自治县”这一层级的民族自治地方；如果少数民族聚居的地方在规模上没有达到“县”级规模，便不能建立民族自治地方。因此，1954年宪法关于“自治区”、“自治州”和“自治县”三个层次的“民族自治地方”的规定，主要从行政建制的角度出发的思考。

　　2.现行宪法和《民族区域自治法》的规定。现行宪法(1982年宪法)继承了1954年宪法关于“民族自治地方”的立宪思路，同样从行政建制角度将“民族自治地方”限定为“自治区”、“自治州”和“自治县”三级(第三十条第三款)；同样有大量的条文揭示了从辖区范围的角度，“自治区”和“自治州”这一“民族自治地方”可以包括“县”、“市”、“乡”、“民族乡”、“镇”等从行政建制角度上看不属于“民族自治地方”的地方，“自治县”这一“民族自治地方”可以包括“乡”、“民族乡”、“镇”等从行政建制角度上看不属于“民族自治地方”的地方(第三十条一、二款)。而1982年宪法关于民族自治地方自治机关“自治权”的规定(第一百一十五条、第一百一十七—一百二十条等)，则是侧重于从辖区范围角度理解“民族自治地方”的。

　　1984年《民族区域自治法》(2001年修正)是实施现行宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，因此，在“民族自治地方”概念的理解上，与现行宪法保持了一致：一方面，从行政建制的角度上，同样规定了“民族自治地方分为自治区、自治州、自治县”(第二条第二款)三个层级；并且与现行宪法第四条第三款相呼应，还规定了设立“民族自治地方”(即“自治区”、“自治州”或者“自治县”)的具体要求(第十二条第一、二款)。值得注意的是，从行政建制的角度看，《民族区域自治法》同样规定了“民族自治地方依据本地方的实际情况，可以包括一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇”(第十二条第三款)。这一规定与现行宪法第三十条关于行政区域划分的规定相呼应，它表明：“自治区”和“自治州”中也可以设立“市”、“县”、“乡”、“镇”、“民族乡”等行政建制，“自治县”中也可以设立“乡”、“镇”、“民族乡”等行政建制。由此看来，《民族区域自治法》所谓的“民族自治地方”，首先是从行政建制角度上确定的术语，以解决“民族自治地方”的设立问题。在此前提下，“民族自治地方”的概念与一定层级的政权机关密切相关，即：行政建制意义上的“民族自治地方”是为了设立“自治机关”、“行使自治权”的需要而出现的概念。如此一来，《民族区域自治法》第十二条第三款关于“民族自治地方”所包括的“一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇”虽然在行政辖区意义上属于“民族自治地方”的组成部分，但是它们当然不是行政建制意义上的“民族自治地方”，因为它们不能设立“自治机关”、“行使自治权”。

　　另一方面从行政辖区范围的角度看，《民族区域自治法》第十二条第三款的规定与现行宪法第三十条第一、二款的规定，则又强调了“民族自治地方”所包括的“一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇”(“市”、“县”、“乡”、“镇”、“民族乡”)自然属于“民族自治地方”的组成部分。这种行政辖区意义上的“民族自治地方”判断的标准显然应当以高层次的“民族自治地方”为标准。换言之，在一个“自治区”行政辖区内，所有地方，不管是其他少数民族聚居地方设立的低层级的“民族自治地方”(“自治州”、“自治县”)或者“民族乡”，还是汉族为主聚居的城镇(“市”、“县”、“乡”、“镇”等)，均属于“自治区”这一“民族自治地方”；与之相同，在一个“自治州”行政辖区范围内，所有地方，同样均属于“自治州”这一“民族自治地方”；在一个“自治县”行政范围内，所有地方，同样均属于“自治县”这一“民族自治地方”。这种行政辖区意义的“民族自治地方”概念，在《民族区域自治法》关于“民族自治地方”区域划分和区域界限的规定中，以及自治机关的职责和“自治权”、“民族自治地方内的民族关系”、上级国家机关的帮助等规定中得到大量印证。

　　三、“民族自治地方”在理论与实践中存在的问题

　　1.关于“民族自治地方”的两种理解。现行宪法和《民族区域自治法》同时从行政建制与行政辖区两个角度来界定“民族自治地方”概念的规定本身存在着内在张力，在理论和实践中不可避免地产生怎样理解这一概念的模糊甚至矛盾之处。

　　从理论界看，一方面，一些论著从行政建制意义上使用“民族自治地方”这一概念，比如有的认为，“民族自治地方是根据我国宪法规定，在少数民族聚居地区建立起来的构成一级国家行政单位的自治单位。”[2]与之一致，有人在提及“民族自治地方”的“人大”、“政府”时，将其限制于“自治区”、“自治州”和“自治县”的人大和人民政府，并不包括其下属(特别是乡镇)的相应政权机关；[3]在提及“民族自治地方”的立法权限时，将其定位为“民族自治地方”自治机关的立法权限，而不是包括“民族自治地方”内享有立法权的其他国家机关的立法权限(比如自治区首府的地方性法规和地方政府规章制定权)。[4]有的甚至认为，民族自治地方是“我国政权的有机组成部分”。[5]这种观点，实质上是从行政建制角度理解“民族自治地方”的概念，将“民族自治地方”等同于“民族自治地方”的政权机关(尤其是自治机关)。另一方面，一些论著又从行政辖区意义上使用“民族自治地方”的概念，比如在涉及“民族自治地方”“经济和社会发展”的相关数据时，均从行政辖区意义上理解“民族自治地方”；[6]涉及“民族自治地方”相关“自治权”的落实时，同样均从行政辖区意义上使用“民族自治地方”这一概念。此外，还有一些论著混用了行政建制意义和行政辖区意义两种“民族自治地方”概念。比如有的说，“作为关系另一极的民族自治地方是中华人民共和国领土不可分离的一部分，是受中央政府和上一级国家机关领导的一级地方政权，不是脱离国家的独立或半独立的行政区域。”[7]这种说法，实际上是同时从行政建制和行政辖区角度理解“民族自治地方”导致的含混的表述：“作为关系另一极的民族自治地方是中华人民共和国领土不可分离的一部分”显然是从行政辖区角度的表述；而“……民族自治地方……是受中央政府和上一级国家机关领导的一级地方政权”则从行政建制角度，将“民族自治地方”等同于“民族自治地方的政权(机关)”；而“……民族自治地方……不是脱离国家的独立或半独立的行政区域”的表述又回归到行政辖区意义上。又如，有人同时在行政建制和行政辖区的角度对“民族自治地方”进行表述。

　　理论界的这种混乱表述，同样体现在实务界。一方面，官方注重从行政辖区意义上使用“民族自治地方”这一概念，比如《中国的民族区域自治》白皮书指出：“截至2003年底，中国共建立了155个民族自治地方，其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)。……民族自治地方的面积占全国国土总面积的64％左右。”[8]按照这一理解，“民族自治地方”的面积应当是上述所有“自治区”、“自治州”、“自治县”面积的总和扣减高层级“民族自治地方”所辖的低层级“民族自治地方”面积后的数额(即扣除自治区所辖有的自治州和自治县的面积，以及自治州所辖有的自治县的面积)。根据国家民委官方网站提供的155个民族自治地方基本情况(截至2003年底)的数据统计，我国“民族自治地方”的面积是6174124平方公里，占全国国土面积(约9600000平方公里)64.3％。[9]可见，上述官方提供的数据，均是从行政辖区意义上使用“民族自治地方”这一法律术语的。事实上，官方从行政辖区意义上理解“民族自治地方”，并不是孤立的现象，比如，国家民委经济司在介绍“民族自治地方”的“教育”、“广播电视”、“文化艺术”、“新闻出版”、“卫生事业”等取得的成绩便是在这一意义上使用“民族自治地方”的概念；[10]有时甚至直接指明了行政建制意义的“民族自治地方”所辖的“市”的情况，比如国家民委经济司统计处在一份统计资料中说，“随着经济发展，民族自治地方的居民生活水平也有较大提高。……其中内蒙古自治区的额尔古纳市人均收入6746元。”[11]

　　然而，另一方面，一些地方政府或政府部门却又从行政建制意义上使用“民族自治地方”这一法律术语。比如2008年3月25日新疆民委(宗教局)办公室印发的《关于填报2007年少数民族和民族自治地方国民经济和社会发展统计报表的通知》指出，该通知是“根据国家民委、国家统计局《关于填报2007年少数民族和民族自治地方国民经济和社会发展统计报表的通知》(民委发［2008］39号)精神”印发给各地州的，并明确“《民族自治地方统计报表制度》各项指标的统计范围为自治州、自治县二级的全面资料”。[12]换句话说，如果从行政辖区意义上使用“民族自治地方”的话，由于新疆维吾尔自治区本身是一个“民族自治地方”，国家民委、国家统计局要求统计“民族自治地方”相关数据，那么对于新疆而言应该是自治区的所有数据，而不是仅限于次级“民族自治地方”(自治州和自治县)的相关数据。再比如，广西民委官方网站上有“民族自治地方”一栏，罗列了6个地级市的12个自治县为“民族自治地方”，[13]其他8个地级市以及7个县级市、56个县、34个市辖区(含6个设有自治县的地级市所辖的其他县级市、县和市辖区)[14]都排除在“民族自治地方”的范围之外，显然是从行政建制意义上来理解“民族自治地方”这一术语。由此可见，至少在广西民委看来，它所理解的“民族自治地方”并不是作为“自治区”的整个广西，而是“自治区”这一高层级“民族自治地方”之下设置的次级“民族自治地方”自治县(在广西没有设置“自治州”)。

　　2.关于“民族自治地方”行政辖区内的次级行政建制是否享受“民族自治地方”待遇的问题。从行政建制与行政辖区两个角度界定“民族自治地方”概念不仅是如何正确理解“民族自治地方”的认识问题，它事实上还是涉及哪些地方能够享受现行法律性文件所确定的“自治权”等获得国家特殊政策和优惠待遇的实践问题。比如，前述广西民委官方网站公布的“自治地方”名单上，除了12个自治县外，在名单上还赫然标注“享受自治待遇”字样的三个县(分别是桂林市的资源县、百色市的西林县和凌云县)。这表明：从行政建制上看，在广西壮族自治区，享受“民族自治地方”待遇的共有15个行政县(其中12个为“自治县”、3个为非自治县)；除此之外的14个地级市(含享受“民族自治地方”待遇的15个行政县所隶属的地级市)、7个县级市、34个市辖区和53个县均不能享受“民族自治地方”的待遇。由此便带来一个理论的困境：享受“民族自治地方”待遇的15个行政县所辖的“乡”、“镇”、“民族乡”从行政建制上看，当然不是“民族自治地方”，但是从行政辖区上看，自然属于这些“民族自治地方”或者“享受民族自治地方待遇”的地方的组成部分，因此其居民当然应当“享受民族自治地方待遇”；可是，上述广西壮族自治区的14个地级市、7个县级市、34个市辖区以及除了享受“民族自治地方”待遇的15个行政县之外的其他县，从行政建制上看，同样不是“民族自治地方”，但是从行政辖区上看，它们也自然属于“广西壮族自治区”这一“民族自治地方”的组成部分。为什么前者应当享受“民族自治地方”的待遇，而后者不能享受“民族自治地方”的待遇呢？这是因为：一方面，广西壮族自治区民族事务委员会是在行政建制意义上理解12个自治县这一“民族自治地方”概念的(加上3个特殊照顾的非自治县)；另一方面，在对上述这12个自治县(以及“享受民族自治地方待遇”的另3个县)，则是从行政辖区意义上来理解“民族自治地方”概念的。换句话说，广西民委在理解“民族自治地方”概念上，本身就摇摆于行政建制意义的“民族自治地方”概念和行政辖区意义的“民族自治地方”概念之间而不自知——至少在处理上述这个问题上是这样。

　　3.关于“民族自治地方”行政建制上设立的次级“民族自治地方”与不再设立次级“民族自治地方”不同少数民族之间、少数民族与汉族之间待遇比较。正是由于存在行政建制意义和行政辖区意义两个存在内在张力的“民族自治地方”概念，导致我国在“民族自治地方”之下又辖有(建有)次级“民族自治地方”在实践中同样存在的疑问。

　　按照《民族区域自治法》第12条的规定，已经为实行区域自治的少数民族建立了高层级的“民族自治地方”，在其辖区之内不得再建立该少数民族的次级“民族自治地方”。比如云南西双版纳傣族自治州内所辖的三个县、市(景洪市、勐海县、勐腊县)均是傣族聚居的地方，但是根据上述法律规定，便不得再设立傣族自治县，这是从行政建制角度来确立“民族自治地方”的思路：既然自治州这一层级的“民族自治地方”可以通过设立“自治机关”来代表傣族行使“自治权”，那么似乎便没有必要在低层级(县级)设立“民族自治地方”。不过，值得思考的是，如果不在傣族聚居的县级规模的地方设立傣族自治县，那么如何区别傣族县级聚居区和汉族县级聚居区？换句话说，傣族聚居于县级规模的地方，由于存在高层级的“民族自治地方”(比如云南西双版纳傣族自治州)，便不得设立傣族自治县，那么聚居的傣族是否还存在县级的区域自治？如果不存在，这与聚居于县级规模地方的其他少数民族设立自治县相比，是否不公平？如果在上述情况下，聚居的傣族还存在县级的区域自治的话，那么应当如何体现这种县级的民族区域自治？实际上，如果比较高层级“民族自治地方”下设有其他少数民族的低层级“民族自治地方”，比如云南红河哈尼族彝族自治州，那么，这种疑问便更为明显：首先，从行政建制上看，红河州是哈尼族、彝族实行民族区域自治的一级“民族自治地方”，它所辖的市、县便不能再设立哈尼族或者彝族的自治县，但是根据《民族区域自治法》第十二条第二款，如果其他少数民族聚居的规模达到县级规模，则可以设立其他少数民族的自治县，例如红河州下设的屏边苗族自治县。按照《民族区域自治法》，自治县设立“自治机关”、使实行区域自治的少数民族(苗族)能够行使法定的“自治权”；而由于存在更高层级的“民族自治地方”(哈尼族、彝族自治州)，不能在县级设立哈尼族、彝族自治县，哈尼族、彝族便不存在设立县级“自治机关”、行使“自治权”的状况，便不存在享受县级的“优惠政策”。比如，按照《民族区域自治法》第十七条第一款的规定，“自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任”，这样一来，屏边苗族自治县的县长自然应当由苗族公民担任，而红河州所辖的其他县、市，由于不存在哈尼族、彝族自治县的建制，这些县、市的县长、市长是否由哈尼族、彝族的公民担任便没有法律上的强制要求。在实践上，由于没有法律上的强制要求，便允许其他民族公民担任县长，比如隶属于西双版纳傣族自治州的勐海县，虽然也是傣族聚居的地方，但是现任县长便不是傣族公民。[15]

　　四、“民族自治地方”术语含混的根源及其解决的思路

　　1.“民族自治地方”术语含混的根源。仔细阅读《民族区域自治法》条文，可以发现两个相互冲突的观念：一是从单个“民族自治地方”(某个具体的自治区、或者自治州、或者自治县)看，“民族自治地方”在外延(范围)涵括了该级(自治区、自治州或者自治县)的辖区范围；二是从某个具备行政隶属关系的复杂民族自治地方(比如自治区辖有自治州、自治县，或者自治州辖有自治县)看，“民族自治地方”在外延(范围)上，却是排除了辖区范围内一部分“汉族”为主的聚居区。如果按照第一种观念理解“民族自治地方”，那就意味着“民族自治地方”享受“国家”特殊帮助和照顾的优惠权应当惠及该“民族自治地方”(自治区、自治州、自治县)的所有辖区居民；如果按照第二种观念理解“民族自治地方”，则“民族自治地方”享受“国家”特殊帮助和照顾的优惠权可以区别对待：对于被排除在外的辖区居民可以不享受这种优惠权。然而，如果从政权体制看，按照现行宪法和法律，由于乡镇一级不属于“民族区域自治地方”，即使是就某一具体自治县(这样的“民族自治地方”)而言，按照第二种观念理解的“民族区域自治地方”同样存在逻辑上的矛盾：由于自治县下辖的行政单位是乡镇，换言之，自治县的辖区范围主要是由若干乡镇组成的，如果乡镇不是“民族自治地方”，那么自治县这个“民族自治地方”的内涵便可能被抽空掉。

　　由此看来，这种同时从行政辖区与行政建制角度的奇特结合，是导致实践中出现“民族自治地方”概念混淆的根源。

　　2.澄清“民族自治地方”概念的思路。在现行《宪法》和《民族区域自治法》没有修改的前提下，试图澄清“民族自治地方”的概念，不得不在行政建制意义上的“民族自治地方”概念和行政辖区意义上的“民族自治地方”概念之间进行协调。首先，从行政建制意义上看，现行《宪法》和《民族区域自治法》将规模最小的民族自治地方确定为县级规模，是从建立“民族自治地方”条件的角度进行的考虑；这种考虑不应当排斥行政辖区意义上的“民族自治地方”概念，否则便容易导致行政建制意义的“民族自治地方”概念成为判断某一具体自治县所辖乡、镇、民族乡不是“民族自治地方”的理由。如此一来，“自治县”这一“民族自治地方”便会被等同于自治县这一级的政权机关——正如学术界有人所理解的那样，[16]从而被架空掉，因为自治县的辖区范围同样是由若干乡镇辖区范围组成的；与之同理，自治州这一“民族自治地方”应当涵括所有的辖区范围内的所有市、县、自治县，否则“自治州”这一“民族自治地方”便会被等同于自治州这一级的政权机关，从而被架空掉，因为自治州的辖区范围同样是由若干市(县级市)、县、自治县辖区范围组成的；自治州是一个“民族自治地方”，按照《民族区域自治法》的规定，可以包括一部分汉族或者其他少数民族的聚居区，只是从建立该“自治州”这一级别的“民族自治地方”的条件上讲的，并不能理解为其所辖的市、县不是“民族自治地方”，否则势必出现逻辑上的困境——这就意味着：当自治州建立后，该自治州范围内下一层级行政建制(市、县、自治县、乡、民族乡、镇)所管辖的区域自然属于“民族自治地方”范围。

　　按照这样的思路澄清“民族自治地方”的概念，在实践中便可以解决上文提及的一些问题或者难题：首先，从治理的层面上看，应当侧重于行政辖区意义上的“民族自治地方”概念，因为这涉及法律、法规(含自治法规)、规章、政策的落实，涉及“民族自治地方”自治权的行使。其次，关于“民族自治地方”行政辖区内的次级一般行政建制是否享受“民族自治地方”待遇的问题，可以采取这种思路，即从高层级“民族自治地方”行政辖区角度来确定哪些范围的行政建制可以享受“民族自治地方”的待遇。从行政建制与行政辖区的协调上，这就意味着：(1)行政建制意义的最高层级的“民族自治地方”(自治区)——例如内蒙古自治区，享受国家(中央)关于“民族自治地方”的相关待遇，这一待遇应当惠及其所属的行政辖区范围的设区的市、县级市、市辖区、县和自治县、乡、民族乡、镇等次级行政建制；(2)行政建制意义的中间层级的“民族自治地方”(自治州)——例如云南省红河哈尼族彝族自治州，享受国家(中央)和云南省关于“民族自治地方”的相关待遇，这一待遇同样应当惠及其所属的行政辖区范围的县级市、县和自治县、乡、民族乡、镇等次级行政建制；(3)行政建制意义的低层级“民族自治地方”(自治县)——比如云南石林彝族自治县这一县级的“民族自治地方”，享受国家(中央)、云南省、昆明市关于“民族自治地方”的相关待遇，这一待遇同样应当惠及其所属的乡、镇、民族乡等次级行政建制。具体到上文提到的广西壮族自治区面临实践困难的例子，如果说广西壮族自治区作为省级“民族自治地方”根据现行法律性文件的规定，享受的“民族自治地方”待遇自然及于其行政辖区范围内；而广西壮族自治区内部的13个自治县(以及根据法定程序、结合实际另行增加的2个县)，所享受的不同于其他地级市、县级市、市辖区、县的特殊待遇，应当是广西壮族自治区在不违背国家法律和政策前提下，自己决定给予或者分配的待遇。最后，对于行政建制上，“民族自治地方”之下又设有次级“民族自治地方”的情形，或者由于存在高层级的“民族自治地方”而无法建立次级相同的少数民族聚居的“民族自治地方”的情形，高层级的“民族自治地方”“自治机关”应当在法律实践上侧重协调和保障低层级行政建制中各民族(族群)的合法权益。

　　收稿日期：2012－12－28

作者介绍：沈寿文，云南大学 法学院，云南·昆明 650091 沈寿文(1974－)，男，博士，云南大学法学院副教授，硕士生导师，主要研究宪法学(含民族区域自治制度)、民族法学。

范文二：论民族自治地方的行政环境

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论民族自治地方的行政环境

晓根

（云南行政学院，云南昆明６５０１１１）

摘要：行政环境是指围绕行政活动直接或间接地作用和影响行政管理行政行为以及行政效果的各种因素的总和，主要是指足以影响行政活动、政府管理的各种环境。民族自治地方作为一个特殊的行政单元，其行政环境与其他行政单元相比，既有共性，又有特殊性。对民族自治地方行政影响较大的一般行政环境主要包括自然地理环境、经济环境、政治环境和文化环境。充分认识这些环境对行政活动产生的影响，趋利避害，是民族自治地方行政活动顺利运行的重要保证。

关羹词：民族自治地方；行政环境中圈分类号：Ｗａ３３．０

文献标识码：Ａ

文章编号：１６７１—０６８１（２０（１３）位一０嘶１—０４

作者简介：李根，男，云南行政学院教授；张晓松，女，云南民族学院教授。

行政环境是指围绕行政活动直接或间接地作用和影响行政管理、行政行为以及行政效羁昀各种因素的总和。主要是指足以影响行政活动、政府管理的各种环境。对民族自治地方行政活动影响较大的一般行政环境有如下几个方面：

一、自然地理环境对民族自治地方行政活动的影

响

民族自治地方的行政自然环境主要包括该地区的各种自然资源、能量的总和，包括空气、江河、森林、草原、土地、矿藏、气候、各种生物分布等等。它是行政赖以生存和发展的最基本的物质条件，也是行政的活动空间。每—个民族都生活在具体特定的自然地理环境中，并从自然界中获取生产和生活资料。自然地理环境对人类的社会活动的影响是巨大的，尤其是对＾类早期社会的影响可以说是决定性的。自然地理环境的不同使各民族的生产活动、生活方式、政治行政行为乃至文化模式和心理特征构成了自己的特点。一般说来，经济社会发展越滞后，行政行为受自然地理环境的影响就越大，行政活动与其所处的环境进行信息和ＢＢ量交换中，首先遇到的就是自然地理环境因素。与行政关系较为密切的自然地理环境因素首先是地区条件。地区状况在自然环境诸因素中具有较大的稳定性，这种稳定性是行政活动必须考虑的现实之一，必须认真研究行政对地区＇－Ｏｒ况的适应程度，因

收藕日期：卸２一１１—２ｆｉ

势利导地利用环境、改造环境。其次是人口分布状况。它直接影响着行政的职能。同时也在一定程度上制约着行政的内容。

从总体而言，民族自治地方的自然地理环境可以具体概括为两方面：一方面，民族自治地方“地大物博”。民族地区的国土面积占我国总面积６０％；自然资源非常丰富。如多民族的云南省素有“植物王国”、“动物王国”、“药物王国”、“有色金属王国”等美称。民族自治地方不仅有丰富的植物、动物、矿产、水力、风力、风景名胜等自然资源，而且还与绚丽多彩的民俗等人文资源。更重要的是，民族自治地方大多位于祖国边疆，有漫长的边境线，分布着跨境而居的傣、景颇、德昂、傈僳、怒、独龙、拉枯、布朗、哈尼、苗、瑶、彝、壮、布依、哈萨克、朝鲜、蒙古、藏、俄罗斯等多种民族。边民之间有土地过耕、互市、婚姻亲戚关系。随着我国由沿海到沿江再到沿边的对外开放大格局的形成，尤其是西部大开发战略的实施和我国加入世贸组织，边疆民族地区已由改革开放的“末端”变为了“前沿”。良好的自然环境、丰富的自然资源、优越的地理区位优势为民族自治地方的行政活动提供了较好的条件。

另一方面，许多民族自治地方山高水深，交通十分不便，信息极为闭塞，丰富的自然资源优势难以转化为经济优势，人民群众生活还比较贫困，甚至相当

５ｌ?

堕堡！鱼垦蔓鱼堕丝查塑塑！堕——

一部分人还束解决温饱问题。这一状况使当地行政管理具有相当大的难度。民族自治地方特殊的自然地理环境，既给行政管理带来了良好的条件，同时也面临着交通、信息等各种困难的制约。利用自然地理环境Ｋ－ｔ＂＠的优势，改变不利因素条件，已成为民族自治地方行政活动的一项主要内容。

二、经济环境对民族自治地方行政活动的影响经济环境与行政系统之间有着巨大的相互制约的作用。首先，经济环境决定行政组织系统的产生和发展。行政系统的方向和状况归根到底是由社会生产力水平、经济环境的基本状况决定的。各民族自治地方生产力水平较低．且发展极不平衡，这就决定了各民族自治地方政府发展生产力的任务更重。随着社会生义市场经济体制的建立．企业将成为市场的主体等等，这些都要求政府行政组织根本改变对企业的管理方式、管理内容。其次，行政系统对经济环境也有着能动的改造作用．可以通过宏观调控和行政手段影响经济活动，通过政策影响和改善经济环境，从而使各民族自治地方的资源得到保护和优先开发利用，使资源优势变为经济优势和产业优势。制约各民族自治地方行政系统的经济环境因素主要有经济体制、经济发展水平、产业结构、经济运行情况等等。目前，涉及各民族自治地方行政最大的经济因素就是怎样建立社会主义市场经济体制的问题。这是一项艰巨、复杂的社会系统Ｄ匠，是一个长期发展的过程，这要求各民族自治地方政府作出以下重大变革。。

首先，生产资料所有权和经营权分离后决定了各民族自治地方人民政府对经济的领导和管理，主要是行使宏观经济调节职能。新的市场经济环境要求政府打破产品经济和计划经济的运行机制，建立起社会主义市场经济的运行机制，这就要求改变政府的经济决策职能。在传统的计划经济体制下，企业的经营决策权由政府掌握，政府是企业的“婆婆”，直接干预企业；，而社会主义市场经济是一种法制经济，它要求迅速建立起一套适应市场经济的法律、规章制度，建立起有关市场建立和运行、有关政府经济行为的规则和制度，以保证市场经济的有效运转。这要求政府加强干亍、世管理，成为以宏观指导、靠法规监督的服务者。民族自治地方十多年来的改革实践证明，转变政府管理经济的职能、方式、手段，是解放和发展民族自治地方生产力的根本途径。

其次，社会主义市场经济要求各民族自治地方人民政府自觉地将培育和发展市场体系作为自己的一项重要职能。市场是其核心，是社会再生产中配置资源和提供激励方式的总枢纽。是社会供求关系实现各生产要素优化组合的凋节器。努力发展生产资料市场和各种要素市场，包括金融市场、技术市场、劳务市场、信息市场等，并努力强化市场管理、整顿市场秩序、规范市场的主体企业、健全市场组织、完善市场机制、提高各类市场的组织程度和规范程度。由于各民族自治地方经济底子薄，市场发育程度极低，在由计划经济向市场经济的转化过程中，必然要经过一个

?５２?

痛苦的转折时期。然而，强化市场意识，完善市场体系已成为各民族自治地方人民政府的一项重要行政职责。

再次，市场经济的新体制要求各民族自治地方政

府为市场主体一企业，创造一个公平竞争的环境，以保证市场机制发挥正常的作用。应按照政企分开的

原则，转换企业经营机制，把企业推向市场，增强其话力。政府的计划应真正反映市场供求变化，由对企业的直接管理变为间接管理．运用各种经济手段和产业政策、财政政策等引导和调控市场，保证经济正常运转并为企业公平竞争创造良好的社会环境和条件。

另外，新的经济和环境对各民族自治地方政府提出了转变观念，大力发展乡镇企业，重视科技、教育等要求。民族自治地方经济较落后，环境较为封闭，以及有的人思想保守、观念陈旧、政府工作人员市场意识较淡薄等，因而必须克服自然经济、小农经济和计划经济的观念，树立社会主义市场经济观念、开放观念和｝４－ｔｔ观念，以促进经济的腾飞。

总之，建立社会主义市场经济对民族自治地方各级政府提出了更高的要求。这样的经济环境对整个行政体制产生了巨大的影响。它要求各民族自治地方人民政府转变观念，转变职能，把企业推向市场，不断完善和培育市场体系．重视农村市场经济的发展，大力发展乡镇企业，提高劳动者科技文化水平，从而使各级自治政府机关的行政行为从计划经济体制转向市场经济体制，促进经济高速度发展。

三、政治环境对民族自治地方行政活动的影响民族自治地方的政治环境是指那些直接或间接作用于各民族自治地方行政的政治条件。主要包括政治体制、政党制度和国家机构以及社会中的一般政治气候等内容。政治环境对行政的影响，一般表现在以下两方面：一方面，政治环境规定了行政活动的内容和方式，其对行政系统具有制约作用；另一方面，政治环境对行政具有推动或阻碍作用。政治路线正确，便有利于政治与ｑＳ－正ｋ的整合，起推动作用；政治路线错误，便导致两者关系的恶化和紊乱，就会阻碍行政功能的发挥和行政活动的开展。各少数民族地区实现社会形态变革后，新的国家政权的性质为其行政管理与行政活动规定了基本政治方向。坚持共产党的领导，坚持社会主义道路，坚持＾民民主专政，坚持马列主义、**思想、**理论和“三个代表”的思想，是各民族自治地方行政活动的本质要求。

在政治环境中，政治体制、政党制度和国家结构对行政管理活动产生着极为重要的影响，是政治环境的核心内容。政治体制是指国家政权的组织形式、权力配置及其有关制度。我国民族自治地方基本的政治体制模式由以下三部分组成：一是自治地方各级人民代表大会和由它产生出来的人大常委会构成的权力体系；二是以实现国家和民族自治地方社会事务管理为职能，由各级人民政府构成的执行体系；三是对民族自治地方各级行政机关起控制作用的监督体系。这种政治体制模式对民族自治地方行政的影响主要表现

堕堡！堕垦夔旦堂立艘鱼堕型

一——

在：它决定着各民族自治地方人民政府的地位和行政职能的根本内容。即民族自治地方行政职能的根本内容就是实现对民族自治地方社会事务的管理；政治体制决定了民族自治地方政府的权限范围。各民族自治地方政府作为国家的一级地方政府，必须服从国务院的领导；各自治地方人民政府作为同级人民代表大会的执行机构，必须对同级人民代表大会及其常委会负责，贯彻其决定、决议，并报告工作和接受其监督。

政治环境中的另一重要因素是政党制度特别是其中执政党的领导方式。它决定着行政活动的政治方向、政治目标和行政的地位。领导我们事业的核心力量是中国共产党。这主要是政治领导即政治原则、方向、重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部。其领导方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的括动和党员的先锋模范作用带领广大群众，实现党的路线、方针和政策。从现行党政关系来看．执政党对各民族自治地方政府行政职能的决定和影响主要表现在：各民族自治地方人民政府必须贯彻党的路线、方针和各项政策。例如，党的基本路线就决定了各级民族自治地方人民政府必须以经济建设为中心，做到精神文明和物质文明一起抓。

改革、开放、发展社会主义民主和健全社会主义法制是我国当前及今后相当长的一段时期的政治要求。这就决定了各民族自治地方政府的主要任务是进一步深化改革，扩大开放，推进社会主义民主政治的发展，健全社会主义法制，逐步把本民族自治地方建设成为民族团结、经济繁荣、文化发达、环境优美、人民富裕的新型地区。

国家结构决定着民族自治地方政府职能的发挥，

其楫ｂ内容主要是决定国家的整体与部分、中央与自

治地方的关系，特别应处理好中央人民政府和各民族自治地方人民政府的关系，使民族自治地方能正确行使自治权；充分体现民族平等的政治原则，使少数民族既有参加管理整个国家事务的权利，又有在自己聚居地方行使自已管理本民族内部事务及自治地方的权利。这就必须处理好中央与地方、统一与自治等各种关系。

传统的社会组织结构和群体，也是属于民族自治地方政治环境的一个重要方面。处于前资本主义各个发展阶段的各少数民族，其传统的社会结构是由千百年来历史的积淀而成的。由于历史惯性作用，新制度确立以后，其影响仍在一定程度上对社会发生作用。家族、家支和传统社团组织等至今对各少数民族仍有着重大的影响。各民族自治地方行政活动不可能也不应该完全回避这种状况。正确的方法是，积极引导其朝着有利于社会主义、有利于民族团结、有利于中华民族的向心力和凝聚力的方向发展。

制约行政系统的政治社会环境因素除了上面所述的方面外，还有法治状况、权力制衡关系、政治集团、政治功能、政治角色、政治行为以及传统的乡规民约等多种因素。

四、文化环境对民族自治地方行政活动的影响

民族自治地方行政的文化环境是指那些直接或间接作用于各民族自治地方行政的各种文化条件。从纵向上看，其既有传统行政文化的遗风，又有现代行政文化的色彩，是二者历史与现实的有机结合；从横向上看，既有社会主义总体行政文化的特征，又有民族自治地方区域性的行政文化特点，是共性和个性的统一。从总体而言．社会中的任何成员都处于一定的文化环境中，每个行政人员身上都具有各种文化因素。任何一个行政体系的结构、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值观，无不打上文化的烙印，从而对行政系统产生总体性影响。而民族自治地方文化特点所呈现出的浓厚民旗性，由于多民族聚居的事实，又使民族文化呈现出多样性。这反映在各个民族的历史背景、意识形态、价值观念、行为规范、宗教意识、人伦关系以及传统社会遗留下来的管理形态、权力关系等观念中，对民族自治地方行政活动有着重大的影响。

这种影响具体表现为：一定的文化背景作为前提贯穿于行政活动的过程之中。如果文化环境适应行政活动的要求，就对行政活动起到积极的协调和推动作用；如果文化环境不适应行政活动的要求，则会对行政活动严生消极的阻碍作用。与此同时，民族自治地方的文化环境还对行政系统和行政活动诸环节，如行政组织、行政目标、行政结构模式、行政组织沟通、决策、主体行为等发生深刻影响。一定的文化氛围和文化环境的熏陶，不仅可以塑造行政组织的形象．同时还不断影响着行政＾．员的行为。其会通过认识和情感因素影响行政人员的行为态度；通过人们的个性特征影响行政人员的行为；通过各种心理因素和历史的积淀，无声无息地决定着行政主体的思维和行为模式。

在民族自治地方的文化环境中，除ｒ其他文化因素外，对行政有着重要影响的一个重要文化因素是宗教。中国是一个多民族的国家，又是一个多宗教的国家。全国５５个少数民族都有自己的宗教信仰。除普遍信仰原始宗教外，分别信仰佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教的有１９个民族。建国初期，傣、回、藏、布朗、阿昌、德昂等民族几乎是全民信教。少数民族宗教信仰情况十分复杂。现代宗教与原始宗教并存，一个民族ｆ言仰几种宗教或若干民族共同信仰一种宗教，以及一些宗教内部又有若干教派等现象并存。在民族自治地方，宗教作为一种文化现象，其因素渗透到社会生活的各方面，尤其与政治、行政的关系更为密切。因此，民族自治地方各级政府和行政公务人员必须正确执行党对宗教的政策，采取下列措施：一是各民族自治地方人民政府必须把宗教活动纳入国家宪法和法律规定的轨道。二是各民族自治地方人民政府应加强对寺院民主管理委员会的管理和指导，并发挥其积极作用，克服消极影响。三是各民族自治地方人民政府在进行行政决策时，要认真听取宗态度支持政府行政决策，积极带领信教群众去完成行

?５３?

教界人士的意见和建议，发挥其作用，使其以主人翁

堕堡！垒垦蔓旦堂立塑垡塑

政决策目标。四是全国各民族自治地方人民政府要加强法制建设，既不能用行政手段限制宗教发展，也不能用行政手段支持宗教发展。要用法律来规范宗教活动，对于利用宗教进行的一切破坏行为依法予以制裁。总之，各民族自治地方宗教对行政活动的影响较大，政策性很强，认真研究探讨和解决民族自治地方行政过程中的宗教问题，对于其文化环境的优化有着十分重要的意义。

在文化环境中，作为一种特殊的社会意识形式，民族自治地方的行政道德在其行政活动中具有特殊的职能。首先，其行政道德具有认识职能，即通过行政人员运用已有的行政道德原则、规范和范畴，对现行的行政关系和行为做出适当的道德评价，产生一种内在的道德信念，并形成一种自我约束机制和对其他行政关系的支配力量。例如，我国人民政权的性质决定

了行政行为的宗旨是叁Ｄ全意为各民族人民服务，树

立科学的权力观。这一行政道德规范通过行政人员的内心活动发生作用．成为一种“内心立法”的认识，其审判官便是行政＾员自己的道德自律。作为多民族聚居的民族自治地方的每—个行政人员只要都具备了高度的道德修养认识，那么其心中就筑起了一道自觉抵御不良行为的防线和大堤。

其次。民族自治地方行政道德具有教育职能。即在实现行政道德认识职能的基础上，用一定的道德观念进行自我约束及对他人的控制，进而使本地方的行

政人员乃至全体公民恪守一定的道德观念，或完成道

德更新和变革。例如，云南楚雄彝族目治州自治条例在第一章总则的第十一条明确规定：“自治州的自治机关继承和发扬民族文化优良传统。对各族人民进行理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，加强具有民族特点的社会主义精神文明建设。自治州的自治机关提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的国际主义、共产主义教育……反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”

再次，民族自治地方行政道德具有调节职能。行政道德对行政关系的调节职能具体表现为：一是在行政道德在调整行政关系中，以一种较大的道德舆论力量制约着行政＾员的思想情绪，规范着其行为．由此而扶正压邪，以调整关系．解决矛盾。二是行政道德在行政管理中，表现为一种行为动机的自我管理的自觉性，能在行政人员的内心深处起到～种自我调节、自我纯洁、自我控制的作用。三是行政道德在行政管理中的作用，是通过社会舆论和人的自觉行动来实现的。它渗透到社会生活的各个领域，因而具有广泛性。四是行政道德在调整行政关系时，不仅可以渗透到政治法律制度中，而且可以渗透在宗教、艺术、风

俗习惯等各种意识形态中，因而具有相对稳定性。

最后，民族自治地方行政道德具有廉政功能。行政道德内化在广大行政人员身上．并体现在其行动中。政府的形象，官员的道德水平高低，文化品德修养好坏，对各民族群众的影响很大，是强化廉政建设、“以德补政”的重要方面。

一一

优化民族自治地方的行政道德环境，必须处理好以下关系：一是在德治和法治的关系上，应是相辅相成的。在加强法制建设的同时，努力完善行政道德体系。在重德和重才的关系上，应该努力做到以德才兼备的标准使用人才，这样才能强化培养行政人员良好的行政道德。二是应注意行政道德建设的层次性，抓住重点，以适应建立社会主义市场经济的要求。三是按照党的十四大报告中指出的，各行各业都要重视职业道德建设，逐步形成自身特点的职业道德规范，坚决纠正利用职权谋取私利的行业不正之风。四是要充分利用少数民族优秀传统道德文化来规范公务人员的行政行为。民族自治地方行政机关应通过多种形式和渠道，全方位地开展行政道德教育，提高各级行政人员的行政道德修养。

社会主义建设时期，民族自治地方的文化环境中还有—个重要方面即科技教育环境。民族自治地方科技教育水平一般低于全国平均水平，其人员素质也不能适应民族地区社会经济文化发展的需要。以云南民族自治地方为例，据全国第四次人口普查数字，其文盲率超过３０％的有衢个县，其中有６个县文盲在柏％以上。怒江傈僳族自治州同期每万人中有大学文化程度的３７人、高中文化程度的３０Ｂ人、初中文化程度的８６３人、小学文化程度的嬲人，分别为全省平

均水平的晓％、９０％、５４％、７ｌ％。这一事实，对于各民族自治地方的行政管理实现科学化、现代化、信息化、规范化极为不利。要以教育为本，科技兴国，这是针对民族地区的实际情况而提出的百年大计。因此，民族自治地方各级行政领导，都应把科技教育环境的建设作为重点工作狠抓不放。

另外，《民族区域自治法》明确规定了民族自治地方的自治机关自主地发展民族自治地方文化事业、体育事业、医疗卫生事业；搞好计划生育，制定人口发展规划等等职能。

总之，民族自治地方行政活动必须为科技教育文化等创造良好的社会环境和必要的物质条件。发展起来的科技教育反过来又会为其行政活动提供优良的人才环境和先进的科技环境。二者相辅相成，互相促进，以形成良性循环的局面。

［责任编辑李保林］

论民族自治地方的行政环境

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

晓根

云南行政学院,云南,昆明,650111

云南行政学院学报

THE JOURNAL OF YUNNAN ADMINISTRATION COLLEGE2003，(2)6次

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第一、二章分析楚雄州社会公共需求和政府公共供给状况，以此确定楚雄州政府公共服务的范围。探讨政府公共服务问题，需要从需求与供给两个方面入手。因此，在论文的第一、二章，根据楚雄州已有的统计数据和笔者深入楚雄州进行抽样调查所得的数据资料，运用公共政策理论和公共产品需求弹性理论，结合民族自治州地方特殊的经济、政治和文化环境，深入分析楚雄州社会公共需求的现状、变化趋势、特点及原因，探讨楚雄州政府公共供给的现状、不足及原因。通过对楚雄州社会公共需求和政府公共供给状况、特点和原因的分析，为科学确定楚雄州政府公共服务的模式、战略、运行机制和制度等提供依据。

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第四章讨论楚雄州政府公共服务在实践中的运行机制。重点研究如何在现实中确保州政府公共服务的效率和公平，需要建立什么样的机制来实现这一目的。政府公共服务的运行机制主要包括效率机制和公平机制两方面。借鉴西方发达国家关于提高政府公共服务效率比较成熟的理论和方法，结合民族自治地方的实际，提出楚雄州政府公共服务的效率机制，主要包括调整政府间公共服务事权财权的划分、积极稳妥地推进州政府公共服务市场化改革、建立以社会化为目标的多中心治理的公共服务供给体系。同时，提出完善楚雄州政府公共服务的公平机制，主要包括建立和完善少数民族公共产品的需求表达机制和供给决策参与机制、完善中央政府和省级政府对民族自治州政府的再分配政策机制、建立和完善民族自治地方基准公共服务均等化体系、重视和加强非主体民族和人口较少民族的公共服务。

第五章讨论楚雄州政府公共服务的体制和制度保障，以确保州政府公共服务提供的稳定性、有效性和可持续性。强化民族自治地方政府公共服务职能的关键，是要建立和完善符合民族自治地方实际、有利于民族自治地方政府履行公共服务职能的相关体制和制度，实现政府公共服务的稳定性、有效性和可持续性。论文着重从重新构建民族自治地方政府框架和政府职能体系、建立和完善州政府公共财政体制、进一步完善和强化民族区域自治制度等方面，来完善楚雄州政府公共服务的体制和制度保障。

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就地区经济发展的要素、地方政府在地区发展要素形成与积累中的作用以及地方政府能力与地区发展差距的作用机理而言：首先，影响地区经济发展的因素多种多样，主要有自然条件、资本、技术、人力资源和制度安排。上述要素的交互作用，制约着地区的经济增长和社会发展。其次，地方政府在地区经济发展要素形成与积累过程中，发挥着极其重要的作用：一是改善和合理利用自然条件；二是促进地区资本形成；三是开发和引进技术；四是开发人力资源；五是制度创新。最后，地方政府能力与地区发展差距直接相关，即地方政府能力对于地区经济发展具有重大影响；地方政府能力强弱的差异导致地区发展差距及其扩大。

地方政府能力是由诸多单项能力构成的完整体系。考虑到经济规划发展能力、市场制度创新能力、资源汲取利用能力、公共服务供给能力和人力资源开发能力对地区经济发展具有重大影响，本文围绕上述五个方面的能力选取能够反映其相应本质、特征的22项具体指标，通过西部民族地区、东部沿海地区地方政府能力与地区发展差距、特别是西部民族地区经济发展缓慢相关性的实证分析，揭示和验证二者之间的内在逻辑、作用机理：地方政府能力强可以促进地区经济与社会发展及其现代化进程，反之，则延缓地区经济与社会发展及其现代化进程；

地方政府能力强弱的差异，是造成当代中国地区发展差距及其扩大、特别是西部民族地区发展缓慢的一个重要的现实原因。

地方政府能力，既是政府发展的直接结果，又是地方政府与其行政环境交互作用的产物，必然受其所处自然、社会环境的制约。从政治学、行政学的角度入手，我们将地方政府能力的制约因素区分为三大类：一是自然、历史和人文因素，即恶劣的自然条件加大地方政府的行政成本、落后的历史起点致使地方政府面临不利的发展基础、低下的教育水准限制地方政府发展作为的有效发挥以及多样的文化差异对地方政府提出特殊要求，等等。二是政策因素，主要有对外开放政策造成的地方分权不均等、区域经济发展政策“东倾”以及复杂民族关系下“重稳定、轻创新”的政策导向等。三是体制因素，即非均衡制度供给导致地方政府缺乏创新动力；民族区域自治制度实施不力；制度安排致使国有企业比重过高影响政企关系理顺；制度创新风险大、收益小、成本昂贵；路径依赖造成制度变迁处于“锁定”状态；行政体制改革滞后导致机构臃肿、财政负担沉重；以及非正式制度安排及其“意识形态刚性”增加制度创新成本，等等。这些制约因素的存在及其不同组合，使得西部民族地区与东部沿海地区地方政府形成和拥有不同的公共行政能力，从而对地区经济与社会发展及其现代化进程产生不同影响，并由此导致西部民族地区发展缓慢以及地区发展差距扩大。

加快西部民族地区经济与社会发展及其现代化进程，有效控制进而逐步缩小地区之间的发展差距，明智的选择和可行的途径在于加强地方政府能力建设。为此，本文提出西部民族地区地方政府能力建设的总体思路：一是要普遍性与特殊性相结合；二是要区分差异，分类建设，各有侧重。在此基础上，进一步提出西部民族地区地方政府能力建设的对策组合：

首先，对于中央政府和东部沿海地区地方政府而言，要给予西部民族地区地方政府能力建设外部条件的输入：一是构建“集分平衡”的中央与民族自治地方关系；二是分别不同类型地区下放权力；三是区分具体实际给予特殊政策；四是根据不同需要提供公共物品；五是在协作中加大对西部民族地区的支援和帮助。

其次，对于西部民族地区各省区地方政府而言，提升自身能力，既要根据面临的相同行政环境和普遍需要，进行“能力同构”；又要结合各自实际和特殊需求，进行“能力异构”。只有这样，才能切实有效地加强、改善和提升地方政府能力，进而控制和缩小西部民族地区与东部沿海地区的发展差距。

引证文献(7条)

1.杨松禄 民族自治地方政府生态分析[期刊论文]-西安建筑科技大学学报（社会科学版） 2010(4)2.赵小军 论自治县政府政策执行的系统环境[期刊论文]-黑龙江民族丛刊 2009(1)3.李娜 民族自治地方行政管理面临的问题及对策[期刊论文]-民族论坛 2009(4)

4.高永久.秦伟江 民族自治地方政府管理创新研究:动因、模式和路径选择[期刊论文]-甘肃社会科学 2006(6)5.张建新 试论民族区域自治地方行政环境[期刊论文]-前沿 2006(11)6.王晓霞 试论我国公务员激励机制的完善[学位论文]硕士 2006

7.陈玉.王胜章 少数民族地区公民参与公共政策制定的障碍及实现途径研究[期刊论文]-云南行政学院学报2005(6)

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范文三：论我国的民族自治地方立法

论我国的民族自治地方立法

2010040051004 杨世鼎 2010级法学一班

民族自治地方立法，指民族自治地方的自治机关，依法制定和变动效力可以及于本民族自治地方的自治条例和单行条例的活动的总称。民族自治地方立法作为我国立法的重要组成部分，对于我国的法制建设，民族团结，政治稳定有很大的作用。

我国是一个多民族的国家，各民族之间的政治，经济，文化发展很不平衡。为了我国法制的健全和民族的团结，各少数民族自治区人大根据《宪法》和《立法法》以及各地的民族情况，制定自治条例和单行条例。

我国的民族居住特点是大杂居，小聚居。由于民族自治地方立法有着特定的区域，于是这种立法就暴露出一个问题。在我国，享有民族自治地方立法权的机关是自治区，自治州，自治县的人大，这样的话，大多数少数民族都可以囊括在这个范围内，通过本行政单位的立法，进而保障少数民族群众的法益，但是在我国，有一些少数民族的人数很少，他们的人数甚至只有区区几千人，如果他们的聚居区位于一个一般的地方县级行政单位，那么他们的法益如何保障？按照我国人民代表大会的规定，各个少数民族都要派出至少一名代表参加全国人民代表大会，全国人民代表大会是不会为了这样一小部分人而去开会立法的，而一般的县级行政单位又没有立法权，在省级人民代表大会上，或许会制定一些关于这些少数民族的地方性法规，但是如果地方性法规在适用的时候，与这些少数民族的风俗习惯发生了冲突，由于这些少数民族人数少，没有形成一个享有民族自治地方立法权的行政单位，故而对法律和行政法规没有作出变通的权力，那么当这种民族风俗习惯和地方性法规甚至法律发生冲突时，我们该怎样保护这些少数民族群众的法益，又维护法律的权威呢？

在建国初期，人口最少，级别最低的乡一级民族自治地方都有权制定单行法规，但是这样的做法显系不妥，于是在1954年《宪法》中取消了乡一级的少数民族聚居区得立法权。但是在取消之后，这些人数比较少的少数民族在无法制定单行条例的情况，且他们的风俗习惯和法律，法规发生冲突时，怎样调节就成了一个问题。在本人看来，有一个办法或许可行。这些人数比较少的少数民族可以在自己内部根据自己的风俗习惯制定一些条例，然后在省级人民代表大会上，由本民族的代表提出这些意见，报请省级人大及其常委会审议，然后省级人大及其常委会可以根据这些少数民族制定的这些条例加以修改，确认，最后由省级人大及其常委会制定出一个关于保障这些少数民族的地方性法规，报请全国人大常委会和国务院备案，这样，这些少数民族虽说没有制定自制条例和单行条例，但是通过一般地方立法，保障

了这些少数民族群众的法益，又维护了法律的权威。

我国的民族自治地方的立法权不同于一般地方立法权，民族自治地方立法权主要分为两个方面：制定单行条例和自治条例，变动单行条例和自治条例。无论是自治条例还是单行条例，都是由民族自治地方的人大来指定的，而不是由人大常委会和政府制定的，在这点上，民族自治地方和一般地方有着很大的区别。即使我国给予了少数民族自治地方很多立法上的特权，但还是存在着不少问题，比如说，自治条例和单行条例的解释问题，自治条例和单行条例的效力问题。在我国，自治条例和单行条例在中国法的形式体系中，是低于宪法，法律，行政法规的一种形式，由于它的特殊性，其效力等级与地方性法规的效力等级不适宜做级别或者层次上的区分，而应当作类型的区分。那么当一个省人大制定的地方性法规，在民族自治洲，自治县适用时，和本民族的自治条例，单行条例发生冲突时，就出现了一个效力问题。虽说在制定自治条例和单行条例时，可以依据本民族的特点对法律，行政法规进行变通，但是当与地方性法规发生冲突时，由于效力等级划分的不明确，造成的效力问题是难以解决的。由于我国的少数民族众多，自治洲，自治县分布广泛，所以类似的问题并不少。如果我们强制使用了地方性法规，那么对民族自治地方的立法权是一种漠视；如果使用了自治条例或单行条例，那么对地方性法规的权威性又造成了一定的损伤。还有，当一名少数民族群众犯了法，但却没有违反单行条例和自治条例，或者违反了自治条例和单行条例，而没有触犯法律，该怎么量刑？

我国民族自治地方的立法范围很广，民族自治地方的地方性法规和政府规章所能调整的事项同于一般地方 ，而且根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定，在一些特殊的方面，民族自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例。比如说，可以指定关于本民族的语言文字的自治条例和单行条例；还可以就少数民族人才建设进行立法。在制定自治条例和单行条例的范围里，我认为有两个方面是及其特殊的，一是可以根据当地实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队，二是自治机关有管理地方财政的自治权。先来说第一条，使用和组织本地的公安部队。公安部队作为一个暴力机构，主要是用于维护本地的治安，那么在国家派驻的公安部队和本民族自治区组织的公安部队之间，有一个分工问题，假使二者的工作重复，那么把这个范围划分到民族自治地方立法的范围内，是不是有一点多余呢？在说第二条，由于我国的民族自治区的经济发展水平都不是很高，所以在财政上给予照顾是可以理解的，但是由于我国每年给予少数民族自治区的财政支持力度是很大的，外加自治区有权在执行财政预算过程中可以自行安排使用收入的超收和支出的结余资金，这样会不会客观上加重自治区的官员贪污和腐败？

民族自治区的设立是我国在民族政策上的一大创新，民族自治地方立法在我国的立法体系中拥有举足轻重的地位，它不仅关乎我国的法制建设，而且关乎着我国的民族团结，甚至是边疆的稳定。建国以来，民族自治地方立法经历过低谷与破坏，但是在现如今建设社会主义法制的洪流中 ，民族自治地方立法作为一种特殊的地方立法形式，正在走向完善和民主，为我国的民族建设和社会主义法制建设做出了不可磨灭的贡献。虽然现如今的民族自治地方立法活动中，存在着很多问题，但是我相信，随着法制的完善和人民法律思想的加强，无论是民族自治地方立法，还是其他立法活动，都会慢慢的趋于完善。

范文四：民族自治地方的税收自治权研究

民族自治地方的税收自治权研究

[摘要] 民族自治地方享有相应的税收自治权是符合民族区域自治制度和分税制基本要求的，但现实中税收自治权的行使还存在着一些制度障碍。应改革财税体制，授予民族自治地方适当的税收立法权，确立自治地方的主体税种，并进一步完善财政转移支付制度。

[关键词] 民族自治地方；税收；自治权

税收关系着地方财政运行和经济发展。1994年的分税制改革，本质上是分税不分权，税权高度集中于中央而忽视了地方的税权需求。时至今日，学术界、实务界普遍认为应将适当的税权下放于地方，以实现制度资源的合理配置。不过，在进一步改革和完善分税制的过程中，民族自治地方处于何种位置?自治地方享有的税权范围是否无差别于其他的省、直辖市?等等，人们对这些问题还是罕有论及。笔者以为，在新一轮的税制改革中，应当充分考虑到民族区域自治这一基本政治制度的要求和民族自治地方的经济特性，税权配置要尊重和体现民族自治地方的自治权，使自治地方享有比其他省、直辖市更广泛、灵活的税收立法权和管辖权。简言之，民族自治地方应当享有较非自治地方更为内容丰富的税收自治权。

一、民族自治地方享有税收自治权的法理分析

(一)我国实行民族区域自治的基本政治制度，决定了民族自治地方应当享有适当的税收自治权

国际上通行的税权划分模式主要有三种：以美国为代表的分权型、以法国为代表的中央集权型和以日本为代表的分权与集权相结合型。采用哪一种模式，关键决定于一个国家的政治经济体制。

我国实行的是二级分税制，采纳了分权与集权相结合的税制模式，这在总体上与我国的政治制度是相适应的。不过我国的分税制也还有一些不完善的地方，未能充分反映民族区域自治制度的特点。民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本

政策，是国家的一项基本政治制度。民族区域自治的核心是自治权。自治权是宪法赋予的地方性权力，该权力受到国家的领导和监督，是国家权力系统中的一个组成部分。各自治机关在自治权的落实过程中，自治权具有与其他国家权力同等的权威性，不可随意地更改。鉴于此，我国分税制应当与民族区域自治这一基本政治制度相适应，在税权划分上，应将部分具有地方特色、反映民族需求的税权授予民族自治地方，让民族自治地方拥有适当的税收自治权。

本质上，民族自治地方的税收自治权仍然是国家税权的一部分，是国家公共权力的一种具体表现。但是在权力的内容、特征上，它与一般地方政府享有的税权是有区别的。其原因在于，民族自治地方的自治机关与一般地方机关的行政职能存在一定差别。“我国民族自治地方的自治机关在中央的统一领导下，既行使同级一般地方国家机关的职权，同时还行使宪法、民族区域自治法和其他法律规定的自治权，所以自治机关享有财税自治权是与其法定职能密不可分的。”因此，与一般地方享有的税权相比，民族自治地方的税权具有自治权特性，其内涵与外延更为宽泛、丰富。

(二)民族自治地方拥有与社会经济状况相适应的税收自治权，符合分税制的要求 分税制其实是中央与地方之间的财政分权，主要任务之一就是要在政府间实现事权、财权、税权的统一，实现财政分配关系的规范化。按照公共产品理论，政府最主要的职能是提供公共产品，公共产品是分层次的，并非所有的公共产品都应当由一级政府统一提供，不同层次的公共物品应当由中央政府和地方政府分别提供。而政府提供公共产品的过程也就是财税承担支出责任的过程，只有在中央政府与地方政府之间实行财税分权，才能保证地方政府提供地方性公共产品的可能性与可行性。无论采用哪种税权划分模式，都必须充分考虑各级政府提供公共产品的范围及其财政能力，体现财权、事权相一致的原则。就我国而言，区域经济发展严重不均衡，各个地方对不同层次的公共物品存在着不同的偏好和需求，因此，在分税制的改革和完善中，必须根据地方的具体经济发展状况，合理划分税权。

1994年的分税制改革，在税权划分上采用“一刀切”的办法，在东部与西部、民族自治地方与非自治地方之间都实行无差别的税收制度。这种不区分经济差别、民族差别的做法，没有充分反映出民族自治地方的经济类型、发展需求、风俗习惯等社会情况，结果是导致民族自治地方的财税自给能力不足，财税调控能力疲软，财政赤字严重，不少地方陷入“吃饭财政”的困境。在这种财权与事权不匹配的情形下，自治地方根本就无力向社会提供数量足够、有质量保证的公共产品。如果说在当时是有利于国家税制统一的，那么时至今日，则必须进行相应调整。我们应当承认，与东部等非自治地方相比，主要位于西部的民族自治地方在经济、教育、社会保障等各方面都普遍落后，自治机关在公共产品的供应上严重不足，而且形成了社会发展落后——公共产品供应不足——社会发展落后的恶性循环。如果不能保障、落实民族自治地方的税收自治权，不在财税方面给予民族自治地方更大的制度空间，而仅仅是与其他地方一样承受无差别政策，那么是不能调动民族自治地方的积极性的，只会加剧民族地区与其他地区的社会差距，影响各民族共同繁荣、共同富裕目标的实现。因此，我们必须继续深化分税制改革，根据社会经济发展状况，赋予民族自治地方灵活、务实的税收自治权，从而实现事权、财权、税权的统一。

二、目前影响民族自治地方税收自治权的主要制度因素

1994年实施的分税制仍沿袭了计划经济体制的中央统一税政的税收征管体制，税权的纵向划分缺乏一个统一、稳定的规则，税权高度集中于中央。对此，普遍认为这种只分税不分权的分税制，并不是本质意义上的分税制，没能实现中央和地方政府“财权、税权、事权相一致原则”。民族自治地方在此背景下要求税收自治权，必定是障碍重重。究其原因，除了思想认识不到位、利益纠葛难断清外，从法律上说，还存在如下制度因素：

(一)民族自治地方没有与自治权相适应的地方税收立法权

实行分税制，要害不是分钱，而是分权。税权是根本，而税收立法权又是根本的根本。如果税收立法权分配得当，其他税权的配置就会相对容易。

上面已经谈到民族自治地方应当可以享有税收自治权，其中当然包括了税收立法权，因此自治地方可以在不同宪法、法律和行政法规相抵触的情况下制定地方性税收法规。但是，1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”。《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》规定：“中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央”。按照这些规定的要求，几乎所有地方税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定与颁发的。换句话说，地方制定税收法规实际上是不允许的，地方税收立法权有名无实，这是在“合理分权”中要着重解决的问题。《民族区域自治法》第34条规定：民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以减税和免税。依照此规定，民族自治地方只能够享有非常有限的税收减免权，而不是具有自治权性质的税收立法权。

从2000年西部大开发以来，国家连续颁发《关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》、《关于落实西部大开发有关税收政策具体实施意见的通知》等文件，在民族自治地方实施了一系列税收优惠政策，并将一些税收管理权限下放给地方，如省级人民政府有权批准减免民族自治地方的内资企业的企业所得税等。但是这类规定离税收立法权的内容还相去甚远。

(二)民族自治地方缺乏主体税种

分税制改革中对中央税与地方税进行了划分，但划分依据是多重的、随意的，包括税种标准、行业标准、企业隶属关系标准等。由于这种划分方式缺乏科学性，致使民族自治地方的税源大头都纳入了中央财政，留下的主要是一些收入不稳、税源分散、增收较难的小税种。比如不少民族自治地方以酒、糖、茶为其主要经济收入，但是酒、茶的消费税属于中央税，自治地方就无权参与收益分配。

有人认为，营业税和企业所得税已经成为当前地方税中最主要的两个税种。这种观点放在东部发达地区是正确的，但到了民族自治地方则未必，因为它没有考虑到各地的经济发展

状况和经济政策的差异。我国幅员辽阔，各地经济发展都有各自的特点和特色，再加上改革开放以来经济政策倾向的不同，中部地区、东部地区和西部地区的经济状况已经形成了明显的差异，因而各地地方税收人来源的构成是不相同的。营业税是以第三产业为主要税源的，民族自治地方多位于经济落后地区，往往第三产业不发达，营业税税源极为有限，与充当主体税种的要求相差甚远。至于企业所得税，民族自治地方普遍市场发育不足，企业规模小、效益差，而且还要按隶属关系在各级政府间进行分配，实际上成了共享税，也无力担当主体税的能力。其实，民族自治地方具有比较优势的是农牧业以及资源的蕴藏较其他地区发达和丰富，但是现行资源税制度由于税率偏低、征税范围有限，以及资源产品价格管制等原因，不利于西部资源优势转化为经济优势和税收优势，资源税还成不了主体税种，所谓“东税西移”的立法意图也未能实现。

可见，现在自治地方基本还没有主体税种。由于缺乏科学的地方税体系和合理的主体税种作保障，致使不少自治地方陷入财政资金短缺的困局，甚至沦为“赤字财政”、“吃饭财政”。1999年民族自治地方的财政自给率为43.6％，大大低于全国其他地区。尽管这些年来，民族自治地方的财政收入逐年提升，但财政自给率仍然严重不足，很大程度上要依靠中央财政的扶持，这种情况既加重了中央财政的压力，也不利于地方税收人持续稳定地增长和地方政府公共职能的发挥。

(三)对民族自治地方来说，现行的税收基数返还办法不具有公平性

在1994年分税制体制改革中，采用“基数法”实现税收返还，即全国统一以1993年财政收入的实际入库数为基数，按照1:0.3的系数采取无地区差别的增量返还。2002年开始又实行所得税基数返还，具体办法是以2000年为基期，以2001年实际执行数为所得税划转基数，从而能使地方既得利益不受影响。

税收返还和所得税基数返还最明显的特征就是转移支付的数额和增长率均以来源地的增值税、消费税和所得税税额为依据，不考虑地区差别。这一做法的初衷是保证地方既得利

益，以使改革能顺利推行下去。但这种做法体现了对收人能力强的地区倾斜的原则，对民族自治地方却是不利的。因为发达地区经济发展较快，财税收入高，根据税收返还基数所获得的返还量就大；而民族自治地方多为经济欠发达地区，税源有限，财税收入低，根据返还基数所获得的返还量就小。相关研究表明，“这种保证地方既得利益的转移支付办法没有起到均衡地区财力差异的作用，不能体现公平的原则”。我国分税制改革的一个主要目标是：通过调节地区间分配格局，促进地区经济和社会均衡发展，实现基本公共服务水平均等化。但从税收返还的实施效果来看，这个目标并没有实现。

(四)分税制对民族自治地方的特殊情况和特殊的开支因素考虑不足

过去历次财政体制改革，国家都充分考虑了民族地方的特殊情况，在财政体制方面给予了力所能及的优惠和照顾，促进了少数民族地区的发展。实行分税制后，原体制中对自治地方的各种照顾基本上都已收回，未能充分体现出民族照顾的政策。而财政转移支付中的专项转移支付、特殊转移支付，目前尚未制度化、规范化，随意性比较大。民族自治地方特殊开支因素很多，如果国家对这些特殊开支因素考虑不够，这些用于少数民族特殊需要的开支将难以坚持，势必严重影响少数民族各项社会职业的发展和正常的生产生活。

三、落实和完善税收自治权的法律建议

(一)赋予民族自治地方适当的税收立法权

税收立法权实质上是一种特殊的资源配置决策权。赋予自治地方一定的税收立法权，可以更好地发挥其在资源配置中的作用，提高供应公共产品的效率，同时可以充分发挥税收对经济的调节与控制作用。因此，中央有必要授予民族自治地方相应的税收立法权。对此应注意如下两个问题：

第一，哪一级民族自治地方可以享有税收立法权?有人认为，税收立法权事关国家法制统一和经济平衡，该权力只能配置到省、自治区、直辖市一级的人大和政府。对此笔者认为有待商榷。省、自治区、直辖市一级地方应当享有税收立法权，符合分税制的本来意义，无

需怀疑。但需要考虑的是，我国民族自治地方包括自治区、自治州和自治县，那么自治州和自治县能否享有地方税收立法权呢?答案应该是肯定的。从权力配置来看，按照《宪法》和《民族区域自治法》的规定，自治州和自治县不同于一般的市、县，而是依法享有和行使自治权的，自治权的内容当然包括了财政自治和税收自治。从经济状况上看，自治州、自治县的经济特色、内在需求都会与普通市县差别甚远，地方税制的建设需要反映民族特色。因此，只要不违背税法的原则精神，应当允许自治州、自治县都能享有一定的地方税收立法权。在税收立法权的行使上，应该严格遵守《民族区域自治法》19条之规定，即只有民族自治地方的人民代表大会才有权制定有关税收的自治条例和单行条例，自治区的自治条例和单行条例需报全国人民代表大会常务委员会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常委委员会批准后方能生效。

第二，民族自治地方的税收立法权限应该有多大?很多人都认为，在地方税制体系的构建中，应当赋予省、自治区、直辖市一定的税收立法权。对此笔者表示部分赞同，因为一方面，省、直辖市也有其地方需求，而现在的税收立法权过度集中于中央，抑制了省、直辖市的积极性；但另一方面，自治区是具有自治权的，其税收立法权的权力范围显然应该大于其他的省、直辖市。从这个角度说，自治地方的税收立法权限应该是比较宽泛的。在具体的权限划分上，中央税、共享税和部分全国范围内普遍征收，涉及全国性经济调控的地方税的税收立法权应集中于中央，以保证中央政府的宏观调控能力和提供全国性公共产品的需要；除此之外，其余地方税种的税收立法权，均可下放给民族自治地方。

(二)确立民族自治地方的主体税种

目前人们谈论地方主体税种的构建时，多根据财政分权原则，从财税受益范围、税基的流动性、税源的稳定性、政府职能的优化等方面进行论证。笔者认为，这些观点都过分依赖分税和分权理论，没有根据目前地方税制度中存在和面临的最主要的问题来考虑选择地方税的主体税种。目前我国地方税制度中的各种问题都是围绕收入问题展开的，例如事权与财权的划分，是因地方政府的财政收入不足以满足其承担的公共事务的财政支出需要，而导致二

者范围划分的不合理问题的加剧；还有导致体制外收费的泛滥和中央财政转移支付压力的不断加重都源于地方税收人规模偏小。因而，我国现行地方税面临的迫切问题是如何增加地方税收入。所以，在选择和设置地方税主体税种时不能拘泥于理论要求，应根据现实状况实事求是地将收人原则放在首要位置。由于各地经济发展状况和面临的主要问题不同，因此在主体税种的选择时，应根据实际情况实行有差别的主体税种设计，以加快各地经济优势和资源优势转化为税收优势的速度。

对民族自治地方来说，首先，要确立、巩固营业税主体税种的地位。营业税具有覆盖面广、反馈快等特点，可以引导资源流向、弥补市场缺陷、实现资源优化配置，对稳定财税收人、促进经济发展有着重要作用。营业税在整个税制结构中地位也非同寻常，一般其收入约占税收收入总额的15％，随着第三产业的快速发展和范围的拓展，以及合理地将银行、保险公司、铁道部门的营业收入完全归地方所有，营业税仍然会保持较高的收入水平。因此应将营业税确立为自治地方的一个主体税种。其次，应改革现行资源税，并将其培育为一个主体税种。民族自治地方的一个重大比较优势就是资源丰富，但是这些地区的资源优势并没有能够转化为税收优势，原因在于现行的资源税税率太低、征收范围太窄。因而应改革资源税，扩大征收范围，提高征税税额，以提高资源税成为资源丰富地区主体税种的可能性。而且资源税收入的增加也可以使地方政府有一定的财力改善由于资源的开采给当地造成的地质破坏、环境污染等问题，使资源税真正成为地方收益性的税种。

(三)改革现行“基数法”税收返还方式，进一步完善财政转移支付制度

建立规范的政府间转移支付制度的根本目标是实现地方公共服务能力或水平的大体均等。在各地经济发展不平衡、收支差异很大的情况下，即使税权合理划分，也难以保证各地收支都平衡，从而无法有效地实现地方政府都能提供相对均等的公共产品或公共服务的目标。对此，国际上通行的办法就是进行财政转移支付。我国也应该在明确各级政府地位和职能的基础上，合理划分事权、财权、税权，并据此改革和完善财政转移支付制度。

首先，在一般性转移支付上，应该采用“因素法”来取代“基数法”。按照“因素法”的要求，中央在财政转移支付时，应该综合考虑影响该地区财政收入的各个因素，如人口数量、人口密度、城市化程度、人均GDP、气候、资源等。与“基数法”相比，这种做法有利于提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，更加符合民族自治地方的实际需要。其次，在专项转移支付和特殊性转移支付方面，应充分考虑到民族自治地方的特殊情况和特殊需要，给予特殊照顾，并实现财政转移支付的制度化，以提高财政转移的科学性、公正性。

范文五：论民族自治地方自治法规的效力

第29卷第4期2008年7月喀什师范学院学报

JournalofKashgarTeachersCollegeVol.29No.4Jul.2008

论民族自治地方自治法规的效力

康耀坤

(兰州商学院法学院,兰州730020)

Ξ

摘　要:民族自治地方自治法规的效力包括时间效力、空间效力和对人效力,但在立法理论与实践中对三者的研究和认识尚存在许多空白和争议之处,正确理解自治法规的效力,。关键词:自治法规;时间效力;空间效力;对人效力

中图分类号:D921.11　　文献标识码:A　　文章编号20422　　在我国,例、单行条例、。民族自治地方自治法规的效力是指其生效的范围和后果,包括时间效力、空间效力和对人效力。

。从目前已经

颁布实行的自治法规来看,大部分自治法规都是在其条文中明确规定了生效时间;但也有的自治法规没有规定生效时间,这类属于公布之日为生效日期的。从法的严肃性来说,都应当在条文中明确规定生效时间,特别是在不知道公布之日时就显的尤为重要。目前我国自治法规的生效主要有两种形式:

(1)自公布之日起开始生效。如《辽宁省清原满族自治县自治条例》1995年9月20日公布施行,其第60条相应规定“:本条例自颁布之日起施行。”《青龙满族自治县果树生产管理条例》第48条规定:“本条例自公布之日起施行。”再如《广东省连山壮族瑶族自治县自治条例》虽然并没有具体规定生效日期,但这就说明其在公布后马上生效的意思。由于自治条例和单行条例都面临着一个批准才能生效的问题,那么批准和公布是一种什么关系呢?笔者认为批准和公布作为一种程序设计,二者都是自治法规生效的必备要件。从时间上看批准和公布具有一前一后的关系,批准在前,公布在后。自治法规没有经过批准,是不能公布的,同样没有公布的自治法规即使经过了批准,它也是不能发生法律效力的。只有经过公布,立法的全过程才告结束。如果说起草、审议、表决等阶段是立法工作的量的积累的话,那么,这最后一道程序便是立法工作质的飞跃,是法案成为法

一、民族自治地方自治法规的时间效力

所谓时间效力,是指自治法规的法律效力何时开始生效、何时终止生效以及对它生效以前的行为有无溯及力的问题。

自治法规开始生效的时间,是指自治法规从何时起开始发生约束力。《立法法》第69条规定“:自治条例和单行条例报经批准后,分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布广告予以公布。”公布是立法的最后一道程序,也是法律生效的必要条件。它在立法程序中有独立的地位和价值,任何法律未经公布或公布的形式要件有欠缺,都不应当生效,当然更谈不上贯彻实施的问

[1]

题。法的公布是法生效的前提,只有将法公之于

众才能对其加以实施。但法的公布时间同法的生效时间是两回事。法公布后于何时生效,通常有三种情况:一是法公布后马上生效或在法公布的同时生效;二是法公布后经过一段时间后生效;三是法

[2]公布后按法到达期间计算生效时间。

公布是自治法规开始生效的前提,但并不是所

Ξ收稿日期:2008203217

(批基金项目:2006年中华人民共和国司法部国家法治与法学理论研究项目专项课题《中国民族自治地方立法研究》

准号:06SFB5003)的阶段性成果之一。

作者简介:康耀坤(19772),男,法学博士,兰州商学院法学院副教授,主要从事民族法制与理论研究。

?13?

[1]

的关键一跃。因此民族自治地方立法中的批准也只是对自治法规草案的批准,批准后的公布才是自治法规草案成为法的最后一步。所以笔者认为

法规,但不能就此简单地推出自治条例也具有国家法律的适用范围。自治条例的效力等级确实高于一般性地方法规,但它仍属于地方立法的范畴,作为地方立法其当然只能适用于本地方。我国宪法、立法法、民族区域自治法都规定,自治条例是民族区域自治地方的自治机关依照当地民族的政治、经济和文化特点制定的。显然,依照当地特点制定的自治条例,当然只能在当地适用,在本民族区域自治地方范围之外不发生任何法律效力。对此我国行政诉讼法等基本法律,对自治条例的适用范围也有明确规定。

《立法法》第66条关于“批准后生效”的表述是不准确的,应将其表述为“:自治区的自治条例和单行条例,应报全国人民代表大会批准。自治州、自治县的自治条例和单行条例,应报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准。”

(2)自治法规公布后不立即生效,而是另行规定生效时间。

采取这种形式,是为了使公民、法人、有关社会组织、司法机关和其他国家机关,有必要的时间了解法的内容,作好法的实施准备。如《孟村回族自治县教育条例》2002年5月24日经河北省第九届人民代表大会常务委员会第27,37条规定“:有学者认为,则,我国通常规定的做法是违背WTO规则的。具体的改革措施应使立法的公布时间与生效时间相分离,一方面可以利用这段时间为立法的有效实施做好准备,另一方面也可以让有利害关系的相对人仍有机会提出异议,不致造成

[3]

严重的立法失误。对此笔者深表赞同。

应该说,目前我国自治法规关于生效时间的规定是非常不规范的,比如,有的自治法规既没有规定生效时间,又不说明公布时间,这样就很难让人知道其具体生效时间。所以有必要进一步完善民族自治地方立法程序。

三、,即适,是指自法人和其他组织。具体可以分为三种情况:一种情况是凡居住(或注册地)在民族自治地方区域内的自然人、法人和其他组织均是自治法规的适用对象,自治法规对其均有管辖效力。比如《松桃苗族自治县非公有制经济方针保护条例》第3条规定“:在本自治县行政区域内的单位和个人应当遵守本条例。”另一种情况是上级国家机关或其他地方驻民族自治地方的机构,以及进入民族自治地方的非本地公民,都要受自治法规的管辖。第三种情况是凡是归民族自治地方管辖的单位和个人,即使不在本民族自治地方,也适用该自治法规。如《湖北省五峰土家族自治县自治条例》第12条规定:“自治县内的一切国家机关,武装力量、政党组织、社会团体企事业单位和各民族公民,都必须遵守本条例。自治县在本行政区域外设立的机构应当遵守本条例。对违反本条例的行为,必须予以追究。”因此自治法规对人的法律效力,基本上是以属地主义为基础,以属人主义、保护主义为补充。即对居住、派驻、进入民族自治地方行政区域范围内的一切自然人、法人和其他组织均适用自治法规;在某些问题上,对驻民族自治地方的上级国家机关的派出机构和外国人将区别对待。

关于自治法规的对人效力,我国有部分学者认为自治条例能规范和约束上级国家机关的行为。有人从自治条例的效力等级和法律性得出:自治条

[5]

例可以约束和规范上级国家机关的行为。“自治条例适用于上级国家机关”的观点在理论和实践中是根本站不住脚的。在理论上,这一结论明显将中央和地方、上级与下级的关系颠倒,与我国的宪政

二、民族自治地方自治法规的空间效力

空间效力,是指自治法规的法律效力在什么样

的空间范围或地域范围内有效。一般来说,自治法规仅限于本行政区域内有效,其不具有域外效力,这是由自治法规立法主体的立法权限所规定的,同时也是自治法规地方性特点的体现。比如《道真仡佬族苗族自治县水资源管理条例》第4条明确规定“:凡在本县境内规划、开发、利用、保护、管理水资源,防治水害,必须遵守本条例。”《五峰土家族自治县乡村管理条例》第2条规定“:本条例适用于自治县境内乡村公路的建设、养护和管理。”国内学术界也有人认为,由于自治条例效力等级高于一般性地方法规,具有国家法律的属性,因此,其适用范围

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可以超出本自治地方之外。这里必须强调的是:自治条例具有法律性,是仅就其效力等级而言。之所以如此,是因为自治条例可以变通为法律和行政?23?

体制和立法体制相悖。我国是单一制国家,实行民

族区域自治制度的基本前提是国家的统一,各自治地方与中央是地方和中央的关系,各自治机关同时也是一级地方国家机关,具有二重性,与其他非自治地方一样,都必须服从中央的统一集中领导。对此我国宪法和民族区域自治法都有明确的规定,宪法第110条明确规定“:地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。”民族区域自治法第15条也重申了宪法的这一精神,即“民族自治地方的人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作,在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院”。

在现实中,关根本做不到,方都很难。“对民族自治地方已立了的法,还有个尊重的问题。法立了以后,省上各方面就要支持民族地区严格执法,不支持就贯彻不了,立了的法就

没用。那样就会影响法律的严肃性,也会影响民族自治地方的立法积极性,还会影响上级国家机关在民族地区干部群众心目中的威信。从实际反应的情况看,对民族自治地方的《自治条例》等法规的认识还存在认识不到位的问题,所以出现对自治地方

[6]

通过的法规重视不够的问题。”参考文献:

[1]苗连营.立法程序论[M].北京:中国检察出版社,

2001:218.

[2]周旺生.立法学[M].北京:法律出版社,2004:184.[3]尚晓玲.论WTO规则与我国民族自治地方立法的发

展[J].内蒙古社会科学,2005,(1).

[4]施文正.[G].:民族出版社,2002:.中国民族立法理论与实践[M].北京:

中国民主法制出版社,1998:390.

[6]程有清.立法———支持变通权,执法———尊重自治权

[G]∥甘肃省人大常委会法制工作委员会.法制参考,181.

【责任编辑:宋祥军】

TheValidityofLegislationinEthnicAutonomousRe

KANGYao2kun

(LanzhouCommercialCollege,Lanzhou730020,Gansu,China

)

gions

、validityofspaceandva2

lidityinpersonam.Howevertherehasmanycacunasandcontroversialthingsinstudingandresearchinglegis2lationaltheoryandpractice.Correctlyunderstadingthevalidityofautonomousregulationwillimprovethequalityoflegislationandcarryingitintopractice.Abstract:Thevalidityoflegislationinethnicautonomousre

gionsincludeslimitation

Keywords:Autonomousregulation;Limitation;Validit

yofspacevalidityinpersonam

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