欧巴许江龙
范文一：关于著名学者的一些文章
绩效管理
绩效标准
:政府绩效管理的新工具
3
卓 越 徐国冲
[摘 要
]政府绩效标准管理由政府标准化管理发展而来 ,政府绩效标准管理具有凸现工具理性内蕴、实现价值理性追
求、把握关键流程脉络、运用绩效评估的方法和明确管理结果导向的特征。在现阶段
,科学发展观的宏观背景、
政府流程再造的实践探索、绩效预算与绩效审计的发展范例
,有力地推进了政府绩效标准管理的发展进程。
[关键词
]绩效标准
;绩效管理
;管理工具
[中图分类号
] C934
[文献标识码
]A
[文章编号
官意志,保证了体制的规范性和连续性。 ]1006 -0863 (2010 )04 -0020 -04
从政府标准化管理走向政府绩效标准管理是历史的发一切都统一在一个法则系统之内。
同时
,非人格化秩序的
展趋势
,与传统的标准化管理相比
,政府绩效标准管理具有确立
,使行政管理的每一个步骤都源于法规 ,从而摆脱了长
[1]
明显的时代特征。它是实践的产物
,也是时代的需要。
一、
“标准化管理
”的发展脉络与趋势政府业务的流程管理是一种机构内部职能规范化过
式
,包含计划、
在企业管理领域,标准化管理是制度化管理的高级形 协调、监督等一系列过程。标准管理可组织、 分为技术标准和管理标准两大类。技术标准需要根据不同
时期的科学技术水平和实践经验
,针对具有普遍性和重复
出现的技术问题
,制定统一协调的技术准则。管理标准要 求在质量和目标的导向下
,规定各方面经营管理活动、管理
业务的具体标准。本文研究的是管理标准。
标准化管理首先是在企业领域实行的。标准化管理有 体制和机制两个方面的视角。在体制方面 ,标准化管理主
要体现为企业层级的标准化
,渗透到企业内部部门
,各车间
乃至班组、岗位。在机制方面
,标准化管理较多的表现为流
程管理
,针对生产、开发设计等经营管理中的每一个环节 ,
制定科学化、量化的标准。从内部管理来讲 ,企业统一标
准
,可以减少资源浪费
,提高产品质量和劳动效率
,统一思
想和行动
,从而提升服务质量
,树立企业形象。从外部发展
来讲
,统一标准便于进行
“复制
”或“克隆
”
,有助于企业在连
锁和兼并中实现经营管理模式扩张的效用最大化。
政府管理在借鉴工商管理技术的过程中 ,引入了标准
化管理。同样
,政府标准化管理也有体制和机制两个层面。 实际上
,科层制就是一种行政组织体制方面的标准化管理。
金字塔形的、非常规范的组织结构体系 ,明确的岗位职责分
工
,规则化、专业化、技术,
通过严密的等级结构进行控制
,按专业化标准实行权力分
层、职位分等、层层节制、秩序井然 ,严格的权力运行程序使
程
,通过界定流程各环节内容及各环节间交接关系 ,形成行
政业务的无缝衔接
,以降低成本
,提高工作效率。它“很少
对行政或管理体制产生影响
”
,是一种“温和的改进项
目”
[2] ,属于机制层面的标准化管理。
近十年来
,随着政府职能转变的深入发展、政府自身建 设的进一步加强
,政府流程管理普遍得到重视
,比较突出的
是一些地方政府和部门导入
IS0900 l质量管理体系标准。
据学者调查
,我国一些地方政府导入
IS0900 l质量管理体系
标准的具体实施主体基本集中在职能部门 ,而不是一级地
方政府。各个职能部门独立提出质量方针 ,独立建构
ISO
质量管理体系
,独立完成质量手册、程序文件、作业指导书 和作业记录等全套文档。
[3]流程管理表现为一种板块式的 结构
,没有发挥出整体系统的功能。而且 , IS0900 l质量管理
体系标准依据
“过程原则
”编制和实施标准
,对组织运作实
施“符合性
”评价
,是一种对产品和技术的管理。也就是说 ,
政府在机制层面的标准化管理即使发展到导入 IS0900 l质
量管理体系标准阶段
,也仍然缺乏过程和目标的结合 ,缺乏
组织整体绩效的评价
,缺乏在产品和技术管理之外的人和 环境的管理。政府的标准化管理必须进行提升 ,而其改进
的趋势是向绩效标准发展。
二、政府绩效标准管理的基本特征
绩效标准就是以绩效理念作为基本导向 ,以绩效评估
作为基本的元工具
,将绩效沟通、绩效控制、绩效改进等基 本元素渗透于标准化管理的各个环节。绩效标准从目标管
3本文系厦门大学公共事务学院 211“公共政策与政府治理
”项目和国家自然科学基金资助项目“基于数据挖掘的地方政府绩
效评估指标设计研究
”
(项目批准号
: 70873100)的阶段性成果。
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绩效管理
理、标杆管理、全面质量管理等管理模式中发展而来 ,这些
管理模式都多少包含有绩效管理的因子。绩效标准经历了 从单向度的概念向综合性、多领域、多维度发展的建构 ,经
历了从经济、效率到质量和公民满意的侧重点的转移 ,也就
是“效率优位
”向“质量优位
”
[4]的转变。绩效标准是政府
标准化发展的最新阶段
,与传统的政府标准化管理相比
,绩
效标准具有以下几:
1.凸现工具理性的内蕴
绩效管理在根本上是一种关注工具、技术与方法的机 制管理。机制管理相对于体制管理而言
,关注价值实现与
制度运行的结果
,并表现为解决问题时应用的具体工具、技 术和方法所构成的体系。
[5]机制管理与体制管理不同
,不是
一种根本制度的变革
,不强求由上而下的刚性推行。绩效
标准作为政府绩效管理系统化改革工具箱中的新工具 ,本
质也是一种创新性的机制管理
,寻求从工作的数量、质量、
时效、程序等方面的改进来达到管理的目的。
绩效标准管理作为政府绩效管理系统中的一种新生载 体
,本身是一个完整的管理过程
,包括制定标准、发布标准、
部门以及大多数公共管理领域。
2.实现价值理性的追求
企业中的技术标准、产品标准
,追求的是单向性的工具
效率
,即使是管理标准、即使是政府中传统的标准化管理
,
也仍然集中在工作标准管理
,缺乏人文关怀。绩效标准管
理是一种管理工具
,但并不影响它的价值理性追求。绩效 标准管理一方面把官僚制对效率的追求融入政府管理的最
具操作性的环节
,从行政工作的数量、质量、时间等方面着 手提高效率
;另一方面体现了传统行政效率观念所不具备 的对公平、服务、责任和回应性等价值理性的关注
,超越了
单纯的工具理性。绩效标准管理作为一种克服官僚主义、
改进公共部门绩效的有效管理工具 ,融入以人为本、公平、
和谐等价值因素
,引进管理作风、管理态度等柔性机制 ,以
满足公民的需要作为组织管理的目标 ,更加关注人的需求
和发展
,实现了管理对象从
“产品
”到“人
”的转移
,内涵了工
具和价值的双重理性与效应。
[6]
实施标准、评价标准以及绩效改进标准等若干个纵向依次三是众多高度相关并且相互关联的
活动
;四是当前缺乏制
相连的管理环节。作为一种改革工具 ,具有可复制、可移度规范
,工作随意性较大
,流程效率低下
;五是日常工作量
植、可推广的特性
,具有通用性、适用性和兼容性。绩效标比重较大 ;六是具有公众需求导向。
准管理可以进行技术层面的移植和借鉴 ,应用于其他政府4.运用绩效评估的方法
3.把握关键流程的脉络
传统的标准化管理相当于一种目标管理。目标管理以 客观性、全面性作为特征
,要求可以操作、可以量化
,尽可能
面面俱到
,有越来越细化的发展趋势。目标考核从百分制 走向千分制就是一个例证
,指标越来越多
,分值越来越细。
绩效标准是绩效管理系统中的组成部分 ,构建绩效评估指
标体系的一个核( KP I)。关键绩
效指标的设计方法可以运用于政府组织、政府部门以及个
人岗位三个层次。当然
,不同的层次
,贯穿的管理理念有所
不同。一级政府组织更多关注组织战略目标的实现 ,政府
部门要体现的是一种策略性目标
,岗位
KP I的确定与部门
KP I相对应。岗位职责在设计岗位 KP I时起重要作用
,工作
分析是绩效管理的基础性工作。在具体岗位的 KP I中
,结
果性指标相对较少
,行为性的指标可能较多。设计关键绩 效指标可以
:?通过把握组织、部门和岗位的工作职责来实 现
;?通过管理者与被管理者共同参与来实现 ;?运用指标
权重的调查和提炼来实现
;?运用标杆基准法
(外部导向
法
)来实现
;?通过成功关键分析法来实现。 [7]
绩效标准的选择可以运用绩效评估中的关键绩效指标
方法
,在已有的传统标准化管理基础上 ,选择绩效标准应该
做到
:?有限性。限制标准及其具体步骤的数量 ,删除重复
和多余的环节
,避免时间和人、财、物的浪费 ,将标准的数量
控制在一个合理的范围内
;?有效性。明确标准的质量 ,促
进绩效标准成为积极有效的激励机制 ;?可变性。随着时
间的推移
,岗位设置、职责、工作要求等的变化 ,绩效标准要
定期及时修订
,符合政府管理的实际需要
,提高管理绩效。
具体说来
,绩效标准的选择要把握好以下六点 :一是直
接影响部门工作绩效、部门发展战略的 ;二是需要多岗位、
多部门甚至涉及到其他组织共同完成或纵向跨层级较多
;
如前所述
,传统的标准化管理相当于一种目标管理 ,是
在一个基本确定的框架下
,对已有目标任务的贯彻落实、分 解递进。一般来说
,标准化管理有一个比较宏观的体系 ,具
备许多共性的特征
,可以在许多的领域中运用。例如 ,
IS0900 l质量管理体系标准就是一个包括质量手册、程序文
件、工作手册和作业指导书在内的完整管理体系文件。导
入
IS0,通常也可以说成是
“灌标
”
,主要是一个实施的问题。
而绩效标准是在标准化管理基础上一个新的起点
,通常这
是一个不确定的过程
,需要运用绩效的理念与思路 ,借鉴绩
效评估的诊断工具
,针对具体的管理环节、管理流程 ,不断
地进行个性挖掘和问题诊断 ,不断地发现问题
,为优化标准
提供依据。
也就是说
,诊断工作是绩效标准的重要内容 ,而绩效评
估在诊断工作中起着基本工具的作用。绩效评估是一个信
息了解机制
,又是一个结果运用机制
,通过对特定时期部
门、岗位、流程的现状、水平以及, 不仅可以反映管理信息
,而且
,通过既定的绩效标准和绩效 结果的纵向
(历史的
)与横向
(部门间的
)的对比分析
,通过
大量直观、清晰的绩效信息 ,可以为绩效标准的制定、实施 以及绩效改进提供科学依据。
5.明确管理结果的导向
标准化管理以过程为中心
,强调管理的本质就是管理
过程
;将活动和相关的资源作为过程进行管理 ,实现持续改
进的动态循环
,并管理这些过程的相互作用
,以便实现组织
的目标。如在
ISO9000标准体系中
,管理活动、资源提供、产
品实现
(包括设计和开发、采购、生产和服务的提供等 )、测
量分析和满足顾客要求相关的过程等内容大多涉及管理过
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自己的当前水平,改变以过程为导向的控制机制,谋求以结
果为导向的控制机制,以提高管理绩效。 三、从标准化管理走向绩效标准管理 自己的当前水平,改变以过程为导向的控制机制,谋求以结
果为导向的控制机制,以提高管理绩效。 三、从标准化管理走向绩效标准管理 绩效管理
程
,强调在产品实现过程中的一系列符合标准或是符合顾
客需求的管理活动
,虽然在标准中也提到要对过程所产生 的结果做出测量和有效性分析
,但却没有对结果所应达到
的程度等做出更为明确的要求
,这就容易导致有过程而无
结果或者是对结果的好坏无法把握。 “质量保证造就了一
定程度的一致性和均一性。
”“质量保证已经被概念化并被
限定为检测案例是否和已接受的标准相一致 ,然而
,这并不
能证明项目已经到了成功这个阶段。 ”[8]
绩效标准管理更讲究“结果导向 ”
,它认为程序和规则
固然重要
,但是否产生好的结果
,是否满足公民需求则更为
重要
,譬如政府流程再造打破了以部门职能和分工为导向
的流程设计模式
,要求按照“公众需求
”和围绕“结果
”进行
政府流程设计。绩效标准所提及的结果不只是某一行政行
为过程带来的结果
,而是包含了整个政府管理全方位的绩 效和改进的结果
,决不仅仅是孤立的、单一和零散的过程的
结果。同时
,绩效标准管理对结果的评价更多的是一种趋
势
,而不是那种绝对的数字结果
,一般应从三个方面去对
比
:一是将目前的工作绩效与之前建立起来的标准进行比
较以了解其发展的趋势;二是将目前的工作绩效同其他类 似组织的工作绩效进行比较以知道自己的位置;三是将目 前的工作绩效与已有的国家标过标杆比较,绩效标准管理就可以帮助政府更清晰地了解
开始尝试政府流程再造,尤其是各地通过举办行政服务大 厅的有利契机,对各项行政审批流程进行了重新整合。[ 9 ]如 温州市以行政管理流程再造为重点,把流程再造作为长效 机制推进效能建设。上海市徐汇区委、区政府为了建立面 向社会的快速回应机制,在13个街道、镇及委办局,对700 多项政府传统工作流程进行再造。
其实,在某种程度上,流程再造可以看成是绩效标准管 理的另一种表述,或者说,流程再造就是机制层面上的绩效 标准管理。流程再造以构建科学化的工作流程体系为核 心,以绩效改进与提升为根本。通常来说,流程再造要经过 流程选择、流程诊断和流程优化三个阶段。流程选择就是 运用绩效的理念方法,选择关键的和重要的流程。流程诊 断的首要价值在于发现政府工作流程的种种问题。其中, 绩效诊断通过实地调查,收集相关资料,并对资料进行分 析,确定政府工作流程绩效问题是什么。它不仅要发现绩 效问题,还要分析绩效问题的根源,提出解决绩效问题的有 效对策。流程优化是一种艺术化的互动和创意的思考。流 程优化要体现消除流程内无用的非增值活动、整合分散流 简化现有繁琐和庞杂流程、实现流程的自动化的思 路。如此种种说明,流程再造是一个在绩效导向下的标准 3.绩效预算与绩效审计:绩效标准的两个佐证
1.科学发展观
:走向绩效标准管理的推动器
政府管理和政府标准化管理是一个不断发展的过程。 从技术标准到管理标准、从企业标准化管理到政府标准化 管理
,再到陆续引入
IS0900 l质量管理体系标准
,政府标准
化管理就是这样一路发展而来。在贯彻落实科学发展观的 背景下
,政府标准化管理的发展获得了一个空前的机遇 ,绩
效标准正好可以成为一个显著的发展标志。科学发展观强
调全面的经济、社会、文化、环境协调发展的目标要求
,充分
体现
“以人为本
”的原则
,为标准化管理修正以经济效率为 中心的目标取向偏差提供了理论指导 ;科学发展观强调发
展的社会效应
,注重管理的产出效应
,为斧正标准化管理的
“过程原则
”和“符合性
”评价明确了价值导向
;科学发展观
强调以
“群众的观点看待政策
”
,为改变传统标准化管理那
种以上级领导意志为主
,以上级对下级的管理控制为主的 单一评估体制提供了动力机制。
2.流程再造
:绩效标准管理的另一种表述 20世纪七八十年代以来
,西方各国纷纷兴起了以“政府 再造
”为主要内容的改革浪潮
,将“流程再造
是改革的一项重要内容。流程再造最初于 1990年由美国的
迈克尔
?汉默和钱皮提出
,即对流程进行根本性的再思考 和彻底性的再设计
,从而获得在成本、质量、服务和速度等 方面业绩的彻底改善。流程再造着眼现在、面向未来
,在梳
理诊断现有流程的基础上进行不断优化 ,即系统的改进。
近年来
,我国地方政府在探索服务型政府建设的进程中也
政府绩效管理具有旺盛的生命力和广阔的发展空间 ,是
一个拓展开放的系统。在政府管理领域和部门 ,只要能够以
绩效理念作为导向
,以绩效评估作为元工具、以绩效控制贯穿 全过程
,就可以形成一个个绩效管理新的子系统。例如 ,在政
府财政管理领域
,传统预算是一种控制取向的制度设计 ,预算
形成从下到上
,不允许使用分权型激励措施
,强调预算支出所
导致的产出而不是结果。由于绩效理念的导入和改造 ,重构
了公共预算和财政管理体制
,形成了绩效预算这一场新的范
畴。在这个体系框架内
,关注点与预算依据不再是传统预算
的“花多少钱
”、“做什么事
”的可行性论证
,而是对“钱怎么
花
”、“达到什么样的成果
”等进行量化的指标评估。因此
,绩
效预算被认为是一种将预算与组织绩效及战略目标结合起 来的有效工具。
[10 ]在政府审计管理领域
,传统审计是一种对
财务收支根据投入和过程来衡量的合规性、合法性、保护性审
计。
[11 ]由于绩效理念的导入
,使得公共部门审计在目的、对
象、标准和方法上发生了实质性的转变。新的绩效审计框架
将关注的重点从财务收支的准确性
,转向公共部门各项投入
的有效程度
,并借此寻找进一步提高绩效的途径
,这不仅意味
着其审计对象从公共部门的财务责任向管理责任的转变
,致
力于实现从审查到控制和引导的使命 ,而且在审计的作用上
也从传统财政审计有限的保护性功能 ,拓展到更为广泛和深
远的建设性和促进性功能。
既然在政府管理领域
,传统的财政预算、财务审计可以 发展成为绩效预算与绩效审计 ,可以成为政府绩效管理工
具箱中的两个新工具。同理
,在政府管理领域
,政府标准化
管理在发展过程中
,以绩效理念作为导向
,以绩效评估作为
元工具、以绩效控制贯穿全过程 ,也可以发展成为绩效标准
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程环节、
化管理过程,是一种绩效标准管理。
绩效管理
Performance Standards: A New Toolof GovernmentPerformanceManagem —
———TakingthePracticeofFinancialBureau inJiangningDistrictofNanjingasAnExample Zhuo Yue Xu Guochong
[ Abstract] Governmentperformance standardsmanagementcomesfrom governmentstandardizedmanagement, which showsthechar2
acterofhighlightingtheinstrumentalrationality, thepursuitofvaluerationality, graspingatthekeyprocess,makinguse
ofperformanceevaluationmethodsandresults-orientedmanagement. Atthisstage, thedevelopmentprocessofgovern2mentperformance
standardsmanagementiseffectivelypromotedbythemacrobackgroundoftheScientificOutlookonDe2
velopment, thepracticeandexplorationofGovernmentProcessRe-engineering, andthedevelopmentparadigmofper2
formance budget and performance audit.
[ Key words] performance standards,performancemanagement,management tool
[ Authors] ZhuoYueisProfessorandVice-DeanofPublicAffairsSchool,XiamenUniversity; XuGuochongisMasterCandidateat
Public Affairs School, Xiamen University1Xiamen 361005
管理
,成为政府绩效管理工具箱中的又一个新工具。
[参考文献
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,厦门大学公共事务学院副院长
,教
授
,博士生导师
;徐国冲
,厦门大学公共管理系
2007级硕士
研究生
,厦门 361005)
(责任编辑 澹 宁
)
2010年第
4期 总第
298期
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istra tive,
[ 10 ] [美]戴维
范文二：关于著名学者的一些文章
专题述评
走向规范化的中国公共管理学研究
陈振明李德国
（厦门大学公共事务学院，厦门
361005）
为了纪念改革开放
30周年，回顾中国公共管理
学科发展的光辉历程，推动中国公共管理学科的学
术创新，使之更好地回应中国改革开放的实践需求，
由厦门大学公共事务学院主办，《中国社会科学》杂
志社、国家自然科学基金管理科学部、中华留美公共
管理学会协办的首届中国公共管理学术峰会—
———
“公共管理的学科边界与研究范式”国际学术研讨
会，于
2008年
12月
15～16日在厦门大学公共事务
学院隆重召开。
来自于国家自然科学基金管理委员会管理科学
部、《中国社会科学》杂志社、国内公共管理学科名校
和海外从事公共管理研究的近
50位领导和专家学
者与会，会议共收到近
40篇学术论文。学者们就公
共管理的学科发展、学科边界与研究范式等问题进
行了广泛探讨和交流。
这次大会是国内首次以“公共管理学科边界和
研究范式”为主题召开的学术研讨会，是近年来中国
公共管理学学界少见的一次高层次、高规格的学术
盛会。与会的国内外专家有：清华大学公共管理学院
薛澜教授、北京大学政府管理学院周志忍教授、中国
人民大学公共管理学院张成福教授、北京师范大学
管理学院杨冠琼教授、武汉大学政治与公共管理学
院邓大松教授、浙江大学公共管理学院姚先国教授
亚大学公共行政与政策系侯一麟教授和郭超博士、
印第安纳大学环境与公共事务学院
James
Perry教
授和何达基教授、明尼苏达大学汉弗莱公共事务研
究所
John
Bryson教授和赵志荣博士、南卡罗来纳大
学政治学系王闻博士、新加坡南洋理工大学于文轩
博士、国立新加坡大学和经纬博士等。此外，亚利桑
那州立大学的蓝志勇教授也有论文在会上发表。
1主要观点综述
在本次研讨会上，与会学者围绕着“公共管理的
学科范式”、
、
“公共管理的理论基础与学科分支”“公
共管理教育”、
“作为公共管理主题领域的公共财政”
等主题进行了热烈又深入的讨论。
1.1公共管理的学科范式与研究方法
改革开放以来，中国公共管理学科在快速发展
的同时，在学科边界与研究范式上又面临着种种“成
长中的烦恼”。围绕着这个问题，学者们分别从学科
发展、范式转变、理论建构和成果评估等角度，对改
革开放以来中国公共管理学科的发展、成就与问题
进行梳理和总结。
有学者对中国公共管理学科发展中的机遇和挑
战进行了梳理和分析，认为改革开放的
实践需求、
2009
年
第
和陈国权教授、复旦大学公共卫生学院的郝模教授、MPA教育、全球化、信息化、后发优势与中国文化特
6
中山大学政治与公共事务管理学院马骏教授、西安质是学科发展的重要机遇；而学科地位与身份危机、
期
国
交通大学公共管理学院吴建南教授、南开大学周恩研究方法与学术规范、教学体系与人才培养、咨询服
来政府管理学院张光教授、四川大学公共管理学院务与舆论影响则是未来需要集中应对的重要挑战。
际姜晓萍教授、西北大学公共管理学院席恒教授和薛作为一门现代学科的公共管理（公共行政）源于
学冰教授、云南大学崔运武教授、华中师范大学管理学西方，而近年来中国的公共管理学的发展又极大汲
术院傅广宛教授、南京财经大学王仲辉教授；美国乔治取了西方尤其是美国的发展经验。中美的公共管理
动
态陈振明:教授。
Tel:
0592-2186458E－mail:
zmchen@xmu.edu.cn
28
专题述评专题述评
（公共行政）研究的范式有没有差别？美国的公共管
理（公共行政）学科范式能为中国提供何种“本土观
照”？针对这个问题，有学者通过对中美
48所大学
MPA导论课程的教学提纲的比较分析，指出中美之
间公共管理（公共行政）的范式差异，认为中国的
MPA教学受“新公共管理”理论影响较大，而在西方
学界兴起的新治理和公共价值范式在课程中没有实
质性的体现，美国则以传统公共行政为主流，其他新
兴范式亦有所反映。
中国有着独特的改革经验，有着成就显著的公
共部门改革与创新实践，因此，中国公共管理学也应
该建立起自己的学科发展思路。从这个思路出发，有
学者分析了中国公共管理范式转变的方向以及理论
建构的途径，指出现阶段我国公共管理模式正处于
从建国以来形成的政府全面干预模式向政府与市场
和社会合作的转变过程之中；公共管理的理论构建
既要顺应当代世界公共管理发展的总体要求，又要
从中国公共管理的现实需要出发，最终形成能把握
和引导中国公共管理改革的理论。
中国公共管理已经经历了近
30年的发展，应该
如何客观地评价本学科所取得的成就和存在问题
呢？基于此，有学者通过统计分析对
1999年以来国
内公共管理研究进展进行了基本的评估，指出在近
10年来国内公共管理研究取得长足进展的同时，也
出现了学科整合进展缓慢、研究边界不清晰、研究方
法落后、理论建构本土化创新不足等一系列问题。因
此，必须从整合研究主题、明晰学科边界、创新研究
方法等角度着手，使公共管理研究为推动国家发展
建设做出应有的贡献。
还有学者基于我国
2003～2008年上半年量化
分析方法在公共政策分析中应用的现状的分析，指
出公共政策研究涉及的主题主要以公共政策问题的
构建和公共政策问题的评估和监控为主，统计分析
和价值基础，还是一个亟待梳理与研究的问题。
有学者评析了近代以来依次在公共行政平台上
呈现出的几种理论形态，包括以公共权力的正当性
和合法性为中心的社会契约论、以公共组织的效能
性为中心的官僚制理论、以公共产品的有效供给为
中心的公共选择理论、以公共决策的公民参与为中
心的商谈民主理论，提出公共管理理论的如下逻辑
结构：以公共利益为逻辑起点，以公共权力、公共组
织、公共产品为逻辑中介，以公共决策的制定和执行
为逻辑凝结。
类似地，有学者认为公共管理学科应该建立以
公共伦理作为价值导向，以提供公共服务为过程，以
实现公共利益为目标的理论逻辑。还有学者从合作
秩序的角度，指出公共管理的基本目的是在尊重和
保护私人利益的前提下实现公共利益。但是，由于公
共管理本身的复杂性，如公共价值的多向性、公益目
标的多元性和公共组织的复杂性等，在公共利益的
实现过程中，基于增进合作收益的目的，必须通过良
好的制度选择与制度设计来实现社会成员的合作收
益共享。显然，这些理论观点契合了近年来我国的服
务型政府理念，在某种程度上代表了公共管理实务
界与理论界的一种新共识。
有学者对当代西方公共管理前沿理论进行了梳
理和解读，指出公共管理是边界宽广或难有边界的
大学科，使用人类所有学科的智慧和成就，来完成人
类组织建设文明生存环境的目标是其学科使命。但
公共管理学科也有着坚实和合理的内核，即以公共
利益为价值观、以组织方法为手段的软硬件组合。
1.3公共管理教育
公共管理是一门理论与实践联系极为紧密的学
科。因此，公共管理教育也相应地分为两种不同层次
的教育：学术型教育和应用型教育。这一点可以从全
2009
年
法和计量经济分析法日益成为公共政策量化分析的美第一所公共行政学院，也是第一所颁发
MPA职业
第
主流方法，运筹学方法也崭露头角。
硕士学位的美国雪城大学马克斯韦尔公民与公共事
6
1.2公共管理的理论基础与学科分支
公共管理学科的异军突起是改革开放以来中国
社会科学领域飞速发展的缩影之一，也是
30年来公
共部门改革与创新所催生的果实之一。尽管公共管
理作为一门新兴学科
已经在“学科丛林”中找到了自
己的位置，但是关于公共管理的理论基础、学科分支
国际
学术动态
务学院可以明显地看出来。该学院的教学传统就是期
致力于两个截然不同而又相互交叉的研究生培
养——
——职业训练领域和学术研究领域。近年来，随着
中国
MPA教育的兴起，中国公共管理学科也已经确
立这两种不同导向的教育领域。针对这种现象，学者
们对公共管理学科中的实践技能培训以及学位与研
究生教育展开了讨论。
29
专题述评专题述评
2009
两位来自美国的学者总结了美国公共事务教育
（Public
Affairs
Education），尤其是研究生职业教育
（Professional
Graduate
Education）的发展经验，并对
中国公共管理的职业训练领域提出了建议。一位学
者指出，现在公共管理的任务不再由政府单独承担，
需要跨部门的合作达成目的，而公共管理的目的就
是要持续地创造公共价值。为了达成这种目的，公共
管理实践领域的教育内容必须从促进民主治理与政
府回应性、促进和尊重法治这两个维度上（包括
NGO教育，战略管理，公共参与的战略和技术，人力
资源管理、信息管理和财务管理等）进行选择。另外
一位学者则指出，公共管理教育者应该连接起公共
管理实践发展的过去与现在；有效的公共管理教育
必须植根于广泛接受的社会价值；技术性的教育内
容对于职业发展（Professional
Development）是有效
的，但对于职业卓越（Professional
Excellence）则是不
充分的。因此，公共管理教育必须拒绝时髦，注重把
民主治理等融合了社会价值的内容纳入教育体系
中。
随着非营利组织（第三部门）逐渐被视为公共管
理的重要组成部分，有学者指出实践层面的公共管
理教育对象并不应局限于政府官员或公务员，还应
包括非营利组织的管理者。该学者指出，非营利组织
管理教育就和公共管理教育存在很深的血缘关系，
尤其是在非营利组织则逐渐演变成为依赖政府合同
与专业人士的组织之后，也开始呼唤高等教育机构
提供学位教育与专业培训项目以适应非营利部门对
专业人才的日益增长的需求。还有学者对英国公共
管理硕士教育和研究的特点（包括课程模块的相似
性、课程设置院系和学科方向多样性、教育实用性、
教学方式的灵活性、教育的国际性等）进行了分析，
认为中国公共管理硕士教育课程设置院系和学科方
向应具备多样性，以满足中国实际需要。
利和批判性的眼光去剖析不同政策决定背后的价值
观和道德意义。
博士学位论文不仅
直接反映出博士教育的最终
成果，也是体现学科发展潜力和教育水准的重要标
志。有学者以美国学者麦克科蒂和科利尔里提出的
6项评估标准——
——研究目的、研究方法有效性、理论
检验、因果关系、论题的重要性和论题的前沿性对中
美之间的博士论文进行了比较分析，指出我国公共
行政学的博士学位论文无论是在方法论，还是在知
识创新方面，都存在不同程度的问题，与国外顶尖学
校相关领域的学位论文尚有较大的距离。未来我们
还需要继续加强方法论、理论验证和因果关系分析
等方面的规范训练，使博士论文成为开创前沿研究
领域，增强学科知识累积性的重要阵地。
1.4作为公共管理主题领域的公共财政
在美国，公共预算与财政
(Public
Budgeting
and
Finance,PBF)是公共管理的重要主题领域，大多
数学校的公共管理
MPA项目都有一些和
PBF相关
的必修课，可是说是公共管理学科领域中的一门“显
学”。在中国公共管理领域，尽管预算和财政领域的
研究和教学在近年来取得了长足的进步，但还是处
在相对边缘的地位。那么，为什么美国公共管理领域
中预算与财政扮演如此重要的角色呢？中美之间为
什么存在这种差异呢？把预算和财政管理纳入中国
公共管理学教学和研究又有何种迫切性呢？一些学
者围绕上述问题进行了讨论。
有学者指出，美国的
PBF之所以成为公共管理
中的一个核心内容，很大程度上是因为美国的税收、
预算和财务管理手段。美国的各级政府都有全面、细
致、透明、参与的年度(或双年度)公共预算，政府内
部的财务管理在专业化的同时也日趋市场化和政治
化，政府和社会对相关的专门训练有很大的需求。而
年
第
另一些学者对学术层面的教育进行了讨论。有中国的财政税收和预算的大部分决策和实施透明度
6
学者认为，公共管理作为一门“专业应用学科”，学术不够，因此
PBF在公共管理中处于相对不受重视的
期
国际
学术动
态
研究和教学目标不能停留在描述和分析层次上，即地位。
不但要了解一个组织或社会问题的产生与演变，更有学者从教育财政的角度指出，公共管理的宏
需要想怎样去解决这个问题。因此，公共管理的研究
问题与教学方向，不能停留在“什么”(What)和“为什
么”(Why)层次上，更需要问“如何”和“怎样做”
(How)。在公共管理教育中除了强调技术训练、科学
分析以外，学生学者还必须具备专业精神，能够用锐
30
大理论或科学性也许不是我们应该寻求的目标，我
们可以着手开展的是针对某些社会问题的特定方面
建立一些中级的理论，逐步促进公共管理理论研究
的发展。在美国，公共管理学者
20世纪
70年代以来
参与教育财政和政策问题的研究及该领域的发展某
专题述评专题述评
种程度上体现了公共管理研究的特点，即解决现实
的公共问题以及跨学科的研究方法。
有学者根据财政的特点指出，财政从来都是同
国家或政府的职能连在一起的，对于财政问题当然
也要从政治学和公共管理的角度，按照政治学和公
共管理的范式去研究，而不能仅仅局限在经济学领
域中。因此，加强公共财政管理教学与研究，不仅是
公共管理学科建设的需要，也是完善中国财政体制
和提高财政管理水平的需要。
收获与总结
总之，本次国际会议的与会者和论文提交者既
对中国公共管理学
30年来的飞速发展与丰硕成果
作了回顾与总结，对其发展前景作了展望，又对当前
中国公共管理学在学科边界和研究范式及研究方法
上存在的问题进行了理性的分析。会议所产生的一
系列创新观点，对于更好地明晰公共管理的学科边
界，形成规范的研究范式将产生导向性的作用，将对
我国公共管理学科的未来发展产生积极的影响。本
次国际会议的收获主要表现在以下几个方面：
第一，整体而言，经过
30年的发展，公共管理学
科取得了异常显著的成就，所存在的问题则是螺旋
发展过程中不可避免的正常
“阵痛
”。在这
30年间，
公共管理建立了完整的学科体系，形成了专业化的
研究队伍，培养了一大批高素质的领导人才与专业
人才，形成了众多公共管理（公共事务）院系，其成绩
可谓惊人、喜人。尽管公共管理学科在快速发展的背
后仍存在着诸多问题，但这些问题是一门新兴学科
在成长过程中出现的正常现象。我们需要有直面问
题的勇气，理性地反思这些存在问题，积极地应对所
面临的各种挑战。
第二，中国公共管理学必须更加积极地回应对
改革开放的实践需求，增强其实践性和应用性，促进
践为导向
,探索把公共预算和财政等实践范畴的内
容纳入公共管理教学和研究之中，促使公共管理学
成为一门能够解决现实公共问题，促进公共治理的
学科。
第三，公共管理的学科边界是动态变化着的，不
可能通过
“跑马圈地
”的方式来实现，关键是要在方
法论上建立起核心竞争力。只有在方法论、核心主题
和研究范式上成为一匹强劲的
“骏马
”，公共管理学
才能在广阔的天地上纵横驰骋。公共管理的学术共
同体必须建立起自身的、能够回应实践需求的研究
范式，不能局限于科际整合或知识应用而
向别的学
科借取研究成果，身为学术共同体的成员，也应从事
原创研究，建立知识增长渠道，促进理论创新，以供
其他学科分享。
第四，公共管理研究必须更加重视方法论的规
范性和严谨性。方法论的成熟程度和独特性，是判断
学科独立性和发展潜力的重要标准。无论何种学科
领域，
“最伟大而艰难的奋斗是关于理论基础和研究
方法的
”。为此，公共管理研究者必须强化方法论的
自觉意识，加强对研究方法的系统研究，以更开放的
学术视野建立具有专业性、综合性与多样性的方法
论；同时，必须在公共管理教育中加大研究方法与技
术类课程设置的力度，把《社会科学方法论》、《定性
方法》、《定量方法》一类的课程置于核心地位，为未
来的、潜在的公共管理研究者提供更加充分的方法
论基础。
第五，公共管理教育与培训在重视技术和工具
导向的同时，要更加强调价值观的教育。公共管理既
涉及解决问题的方法、技术或工具，也是一个能够创
造和分配公共价值的领域
;公共管理不能只限于追
求行政效率，还应关心行政体系在实现社会政治价
值方面的作用。因此，技术层次的内容只是公共管理
教育与培训内容的一个组成部分，而不是全部，必须
2009
年
知识对社会发展的贡献。改革开放所带来的公共管纳入民主、责任、回应、法治和公平等事关价值观与
第
理改革与创新实践，为中国公共管理学的研究与发伦理观的内容。在一个目标和价值日益多元的现代
6
展提供了巨大的机遇；反过来，要求公共管理学为现
实的体制改革和社会进步做出更大的贡献。因此，作
为一种年轻的学科
“范式
”，公共管理学必须更注重
如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决
公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织
更有效地提供公共物品或公共服务；必须更多以实
国际
学术动
态
社会中，只有把价值观教育纳入公共管理教育与培期
训体系中，才能培养一大批具有批判眼光和道德良
心的公共管理人才，并进一步弘扬那些深刻地影响
人类社会发展的民主、正义、公平和进步的伦理理
念。
31
范文三：关于著名学者的一些文章
17
ADMINISTRATIVE
TRIBUNE
Vol
17.
No
4.
2010（Serial
No100）行政论坛
行政学理论
公共管理的学科定位与知识增长
陈振明
（厦门大学公共事务学院，福建厦门
361005）
摘要：学科定位与知识增长是公共管理学的重大基础理论问题。而考察公共管理学的学科定位问题，应从学
科定义、身份危机和知识基础三个方面来展开。公共管理学业已成为一个充满生机活力和具有远大前景的学科，具
体表现在：学科发展的机遇、学术研究的进展、学科社会建制的成熟，以及成果应用的加强。但目前公共管理学科在
教学与研究仍然比较落后，较为突出的问题包括：一是学科研究范式的不成熟；二是严谨研究方法的缺乏；三是理论
建构及学术创新不足；四是学科的本土化有待加强。鉴于此，可以通过学科边界的明晰、方法的自觉、知识的积累和
主题的拓展等途提高该学科的研究水平。
关键词：公共管理；学科定位；知识增长
中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1005
-460X（2010）04-0017
-04
公共管理（学）是当代社会科学及管理科学的一
一
个重要学科，它以公共部门的管理或公共事务管理为
研究对象，其前身是传统的公共行政学。自
20世纪七与传统公共行政学一脉相承，公共管理学要研究
八十年代以来，国外公共管理的实践发生了深刻的变作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织
化，出现了声势浩大的公共部门改革或政府改革浪
的结构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动
潮。这场改革既改变了公共部门管理的实践模式，也
的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评
估等）。然而，作为一种新的学科“范式”，公共管理学
改变公共部门管理的理论形态以及知识体系；最近一
的研究更注重如何应用人类所创造的各种科学知识
二十年，又出现了以公共服务为核心的公共管理研究及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其
的新知识形态。较之传统的公共行政学，今天的公共他公共组织更有效地提供公共物品或公共服务。英国
部门管理研究领域无论是学科基础、研究视野、理论行政学家克里斯托弗·“公共管理，这门国家
胡德说：
主题、学科分支，还是学科框架、研究方法和知识体系的艺术，大致可以定义为如何设计和提供公共服务和
等都出现了新的变化。政府行政的具体工作。”［1］从这个意义上说，从静态的
公共管理学是当代我国社会科学及管理科学发政治组织结构和制度导向动态研究的公共服务需求
展最快的学科领域之一。改革开
放三十年尤其是近十
与供给问题，正是传统公共行政学向公共管理学变革
的重要标志之一。年来，经过学界和政界的共同努力，公共管理作为一
如果说传统公共行政学把抽象的官僚制行为与
个独立学科的地位得以确立，学科的社会影响也逐步
结构作为研究焦点的话，公共管理学则把关注点放在
增强。但另一方面，在学科繁荣的背后，却有诸多的深满足公众的服务需求上，寻求有效的公共管理方式来
层次问题没有解决，这制约了学术研究质量的提升和提供广泛而优质的公共服务。美国行政学者
V·奥斯
学科的进一步发展。因此，中国公共管理的研究水平“作为传统公共行政理论的核心概念，
特罗姆指出：
官
的提升，需要关注学科定位与知识增长问题。僚制结构是必要的，但它对于富有生产力、富有回应
收稿日期：2010-07-14
基金项目：厦门大学“211工程”三期重点学科建设—
———“公共管理与公共政策”项目
作者简介：陈振明（1959－），男，广东潮州人，院长，教授，从事公共管理理论、政府改革与治理及公共政策分析研究。
18
行政论坛
2010年第
4期（第
17卷，总第
100期）
XINGZHENG
LUNTAN行政学理论
性的公共服务经济并不是充分的。正因如此，政治经
济学家已把公益物品和服务的供给看成公共行政的
核心组织性概念，研究如何超越特定政府管辖的限
制，通过协作行为来共同提供特定的公益物品和服
务。”［2］
公共管理学把关注点放在满足公众的服务需求
上，寻求有效的公共管理方式来提供广泛而优质的公
共服务。其目标是促进政府及其他公共组织更有效地
提供公共物品或公共服务。因此，公共管理学可以界
定为一门研究公共组织尤其是政府如何与其他社会
组织合作而有效地提供公共物品与公共服务的学问。
从当代公共管理或政府改革与治理的实践需求
来看，从公共服务的角度来定义公共管理学有其合理
依据。有如马克
霍哲所说：
·“自
20世纪
70年代以来，
市民对改进政府绩效的关注推动着公共组织机构逐
渐将注意力转移到提供更好的服务上来。于是，当代
公共行政改革的一项根本任务便是提升公共服务的
质量和绩效。”［3］美国学者丹尼斯·A·荣迪内利在《为
人民服务的政府：民主治理中的公共行政角色的转
变》一文中指出：全球化、技术创新和通讯技术的发展
给政府带来巨大的压力，接踵而来的便是本国公民向
其政府提出更高的要求，公民对政府与日俱增的期望
常常引起公民对政府的不满和对政府信任的流失，这
增加了改革的压力。而
西方新公共管理改革运动正是
西方各国政府为回应日益蔓延的公民对政府的不满
以及对政府提出更高的要求而展开的。
公共管理学科的成熟程度及科学性如何？判断一
个学科及研究范式是否成熟的基本依据或主要标准
是：学科范围和边界的确定、学科知识的增长或累积、
研究方法的适用性和独特性以及学科社会建制的相
对完善。用这些标准来衡量，公共管理学（公共行政
学）虽然早已是一个独立的研究领域，但还不能满足
主流社会科学所要求的标准，很难说已成为一个成
熟的学科（或托马斯·库恩所说的“常规科学”）。由于
不能充分满足这些评价标准，所以，在公共行政学百
余年的历史发展中，几乎一直伴随着学科身份与合
法性问题的争论，并屡屡出现学科的身份危机或认
同危机。
迄今为止，无论在国内还是在国外，学科定位与
性质模糊一直困扰着公共管理学或公共行政学的研
究。J·W·费斯勒在公共行政与社会科学中认为，研究
者被强求在基础研究和应用研究之间选择，在理论建
构、数据收集和分析之间选择，在处方性和描述性之
间选择，在体内临床对“真正的行政学”研究和社会心
理实验室内进行非行政学体外研究之间选择。而学科
范围和主题过于宽泛使得公共管理学的研究呈现出
分散而庞杂的图景，缺乏主导性的分析框架，无法建
立起一个为多数人所接受的累积性知识基础。胡德在
《国家的艺术》一书中说，虽然近些年来公共管理引起
了大量的讨论，在世界上有许多关于“范式转变”的谈
论，但是，还没有形成关于分析公共管理的普遍同意
或接受的基本知识。
公共行政的科学研究由于不能发展出可以与自
然科学及主流社会科学（经济学、政治学、社会学和心
理学）相媲美的积累性知识体系而屡受批评。“大量的
公共事务和行政的研究都在当代问题中跳来跳去，无
视过去的经验和研究，这导致了今天积累的成果大部
分都是乱七八糟的大杂烩。”［4］大量的研究及成果被
判定为是前科学的，只是对问题或变量所作的概念界
定或描绘，并未对假设进行检验；许多研究是问题导
向或实践导向的，是“应用性的”而非“基础性的”，往
往囿于对政策或行政经验的描述，因而对学科知识的
积累没有贡献。造成这种状况的一个基本原因是缺乏
严谨的研究方法，尤其是经验—实证研究方法应用的
不足，并指出：
公共行政研
“除了缺乏方法严谨性外，
究不能识别出对该领域最为重要的中心议题。”
二
20世纪
80年代，我国恢复了公共行政学的
教学
与研究。经过了
30年的发展，公共管理学科逐步成长
为一个独立的研究领域，成为我国社会科学及管理科
学大家庭中的重要一员，并成为我国大学教育的热门
专业以及党政干部培训的新支柱。近十年来，随着我
国市场经济体制的建立和行政体制改革的深化，公共
管理一级学科的设置和我国公共管理硕士（MPA）专
业学位研究生教育的启动，以及高校公共管理本科专
业的大量开设，公共管理学科业已成为当代中国社会
科学及管理科学中的一个充满生机活力和具有远大
前景的学科。
—
———学科发展的机遇。巨大的现实与理论需求促
进了我国公共管理学科的迅速发展。近年来，党和国
家领导人反复强调推进行政体制改革，实施政府管理
创新和建设服务型政府，推进决策的科学化民主化的
重要性和迫切性。随着全球化、信息化和知识经济时
代的来临，当代国外的公共管理与公共政策的理论和
实践发生了深刻变化；在我国改革开放和现代化建设
实践中，产生了大量亟待解决的关于公共管理与公共
政策方面的重大问题。而公共服务与社会建设更是现
阶段我国经济社会发展的一个重中之重，公共服务及
社会管理则是我国政府的基本职能。这为我国公共部
门尤其是政府的改革与发展提供了新的巨大空间，也
对公共管理理论与方法的研究提出了更高的要求，为
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17.
No
4.
2010（Serial
No100）行政论坛
行政学理论
该学科的发展提供了前所未有的历史机遇。
—
———学术研究的进展。根据对国内外相关重要期
刊和思想库在该学科领域所做研究工作的统计分析
表明，近十年来本领域发表的论文和其他研究成果数
量有了显著增加。公共管理与公共政策选题是近几年
出版行业的一个热点，有大量的译著、论著及教材问
世。如中国人民大学出版社和北京大学出版社的有关
公共管理与公共政策的丛书、译丛及系列教材。而研
究的进展依靠的是人才，近十年来自与本学科和其他
学科的人才不断加入本领域，公共管理学科的研究及
师资队伍逐渐壮大。
—
———学科社会建制的成熟。学科社会建制即学科
的制度化建设。表现为教学科研机构与学术组织的建
立，专业设置以及教学培训的普及，基金资助来源的
增加，出版渠道的多样化，特别是公共管理一级学科
的设置和我国公共管理硕士（MPA）专业学位研究生
教育的启动，在高校中数以百计的公共管理学院的建
立，公共管理学科的博士点、硕士点和本科专业的大
量开设与招生规模的扩大，各级党校和行政学院日益
把公共管理作为干部培训的主要课程领域等。
—
———成果应用的加强。目前我国公共管理研究机
构以及学者活跃在党和政府决策的各个领域，尤其是
公共事务管理以及经济社会发展的方方面面，充分发
挥智囊团和思想库的作用，为我国的改革开放及经济
社会发展政策的制定与执行作出了重要的贡献。
然而，目前我国公共管理学科的教学与研究仍然
比较落后，存在着学科边界模糊，视野狭窄，基础不
牢，知识体系不完整，研究方法陈旧，知识创新不足，
理论研究落后于实践发展，针对性、应用性不强，对国
外公共管理领域的新思潮、新流派、新理论和新方法
的跟踪研究与批判分析尚待加强等方面的问题。国家
自然科学基金会《宏观管理与政策学科“十一五”发展
战略与优先资助研究报告》的数据表明，21％的专家
认为我国公共管理及公共政策学科在基础理论研究
上比较薄弱，缺乏系统性、原创性和理论前瞻性，在研
究方法上与国际通用的规范方法相脱节；同时，我国
公共管理学科正处于创始和形成期，存在大量的理论
空白需要填补。
较为突出的问题：一是学科研究范式的不成熟。
学科的研究对象不够明确，定位较模糊，研究范围宽
泛；未能梳理出核心的研究领域和提炼出重要主题，
缺乏有效的研究路径、基本分析框架和牢固理论基
础。二是严谨研究方法的缺乏。学科研究没有得到应
有的重视；实际研究中缺乏多样化的研究方法，并存
在重质的研究而轻量的研究、重概念推演而轻经验分
析、重宏观而轻微观的研究倾向。三是理论建构及学
术创新不足。中山大学马骏教授认为：
“许多研究根本
没有一个明确的研究问题，没有文献评估，没有深入
地研究因果关系，没有构建出具有说服力的理论，更
没有进行理论检验，或者理论观点没有经验事实支
持。”四是学科的本土化有待加强。有学者认为，过去
十余年，相当一部分行政学者扮演了西方行政学理论
的“输入者”以及“无意识的思想家”的角色，而对于理
论构建的本土化研究却一直较为薄弱（当然，如何处
理好国际化与本土化的关系本身就是一个很值得探
讨的问题）。
三
中国公共管理学科发展中存在的这些问题，制约
了学术研究质量的提升和学科发展的突破。因此，明
晰的学科边界，引入多样化的研究方法，形成规范的
研究范式，加强理论建构、拓展或深化相关主题领域
研究，促进知识增长，就成为目前中国公共管理学科
发展必须着手解决的关键问题。
—
———学科边界的明晰化。应弄清公共管理的学科
性质，限定研究范围，梳理核心的研究领域和提炼重
要主题。公共管理学或公共行政学与主流社会科学不
同。前者被认为是一个为知识而知识的领域（纯科学
和经验科学）；后者被认为是一门实践性和应用性的
学科，与法律、教育、管理、规划、建筑等基本属于同一
类型的学科。在沃尔多看来，公共行政不同于社会学
和政治学，它既是一种研究，也是一种实践。
公共管理学或公共行政学是一个跨学科而又分
散的知识领域，许多学科为其发展作出贡献。它自身
要成为一个真正独立的学科而不是政治学、经济学等
学科的附庸，需要发展自己的严谨的研究方式。为此，
必须弄清公共管理学与相近学科的关系，聚焦本学科
的核心问题，梳理出基本的研究领域或分支学科，并
提出值得研究的科学问题。
有学者认为，有两个核心议题贯穿公共行政学发
展历史的始终：一是公私部门的异同以及公共行政区
别于工商管理的特点；二是政治一行政的分界。以这
两个问题为焦点，可以把公共行政学的知识集中起
来；搞清楚这两个问题也有助于确定公共行政学与前
述相邻学科的边界。同时，要梳理并划分公共管理学
的主题领域或分支学科，提炼出重要的科学问题，并
加强对这些分支学科及重要主题的研究。聚焦并推进
这些主题领域的研究，必将大大夯实公共管理学科的
知识基础。
当代公共管理学科分支或主题领域可以大致划
分为如下
12个：公共组织理论、公共政策分析、公共
预算与财政管理、公共人力资源管理、非营利与第三
20
行政论坛
2010年第
4期（第
17卷，总第
100期）
XINGZHENG
LUNTAN行政学理论
部门管理、公共管理的法律基础、比较和国际公共行
政、数据管理和研究方法、政府改革与治理、政府间关
系、政府工具和司法行政等。
—
———方法的自觉。前述的《公共行政研究：对理论
与实践的反思》一书探讨公共行政学的学科“身份”和
地位问题，特别是从方法论构建的角度对如何实现公
共行政知识增长问题进行反思，分析美国
20世纪
90
年代以前公共管理领域研究的现状及存在问题，并评
估公共行政博士论文的质量。该书的编者认为，研究
方法的差距是造成公共行政学的知识及其应用上与
其他学科存在显著差距的根本原因。在该书中，G·B·
亚当斯指出，技术理性导致了公共行政持续的非时间
性，即忽视和贬低历史及背景的倾向，窄化了公共行
政的研究途径，加重了对公共行政合法性的质疑。因
此，公
共行政的研究不仅需要包括定性方法，也非常
需要批判性的、以历史为基础的研究。丹勒克认为，定
量研究和定性研究应走向平等和整合的“高阶系统理
论”；鲍克斯则指出，在没有对其他实践导向的领域如
法律、规划和工商管理进行对比的情况下，得出公共
行政学劣于主流社会科学的结论无疑是草率而不充
分的。
针对严谨研究方法缺乏的问题，学界应该加强公
共管理研究方法论的探索，引入多样化的研究方法和
分析技术，这包括从问题或假说的提出到理论的形
成、检验和发展的整个研究过程所使用的基本方法及
技术。当前我国的公共管理研究特别需要加强对经验
研究或实证分析方法及技术的研究、引进和应用，补
好经验—分析方法及技术这一课；同时，20世纪
70
年代之后发展起来的后实证主义以及后现代、诠释性
和批判性的分析方法也值得注意。还必须借鉴并应用
当代科学方法论（如系统分析）和数学、统计学、经济
学等学科所发展起来的、行之有效的定量分析方法以
及计算机技术，奠定研究方法论基础。由此推动我国
公共管理学的科学化、学术化水平的提升。
—
———知识的积累。公共管理学应立足于我国及当
代世界的公共管理实践的研究，着力进行理论建构和
学术创新，形成中国学派与中国风格，促进公共管理
知识的增长和积累。有许多种理解公共管理和公共政
策的方式，因而也就存在多种知识增长及理论建构的
途径。一般认为，当代公共管理研究有三种主要的研
究模式或知识增长的途径—
———解释性（实证性）研究、
诠释性（历史—解释）研究和批判性（辩证—批判）研
究。在杰伊·D·怀特看来，解释性或实证性研究固然重
要，但诠释性研究和批判性研究也同等重要，诠释和
批判应该被看做公共行政知识增长的合法贡献者，公
共行政学的大量知识正是这样得以发展的；玛丽·R·
施密特认为，与科学的研究（通过演绎、理论检验和受
控制的实验进行的研究）的不同，直接的、亲自参与的
知识类型同样十分重要。所有的知识种类和来源没有
孰优孰劣，它们仅仅是感知并组织我们对丰富和复杂
现实的有限理解的不同方式。
有如怀特和亚当斯等人所指出的，公共管理的
知识和理论发展应该以多种方式进行，包括假设检
验、案例研究、比较分析、行政和政策过程分析、资料
（内容）分析以及对该领域的整体或部分的历史诠释
（历史研究）、演绎论证、哲学批判和对行政经验的个
人反思。此外，直接的、亲自参与的知识类型同样十
分重要。
—
—主题的拓展。公共管理是一个重大理论与
实践领域，而我国改革开放和市场经济发展急需公
共管理以及公共政策的创新研究。处于大变革和转
型时代的中国公共管理学科有大量的理论与实践问
题需要研究。当前如下的主题领域需要加以更多的
关注：政府改革与治理、公共政策分析、公共组织理
论、政府工具研究、公共预算与财政管理、公共服务
管理、社会管理及社会政策、非营利与第三部门管
理、应急管理（危机管理）、全球治理与国际合作、公
共管理的研究方法等。
总之，三十年来，随着全球化、信息化和知识经济
时代的来临，公共部门改革尤其是政府治理变革浪潮
席卷全世界，公共管理的理论范式和实践模式都发生
了新的变化，学科呈现种种新的研究途径与知识形
态；而我国改革开放和现代化建设急需公共管理的创
新研究。因此，必须顺应当代社会科学及管理科学的
发展趋势和我国经济社会发展的现实需要，推动我国
公共管理学科的进一步发展。
参考文献：
［1］克里斯托弗·胡德国.国家的艺术：文化、修辞与公共管理
［M］.
彭勃，邵春霞，译.上海：上海人民出版社，2004：3.
［2］文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机［M］.
毛寿
龙，译.上海：上海三联书店，1999：26-27.
［3］马克·霍哲，等.勾勒公共服务质量改进的疆域：美国25年
来的趋势和实践［J］.
国际行政科学评论，2009，（3）：26.
（中文版，国家行政学院出版社，2010年版）.
［4］杰伊·D·怀特，盖·B·亚当斯.公共行政研究：对理论与实
践的反思［M］.
刘亚平，文洁，译.北京：清华大学出版社，
2005.
（责任编辑：于健慧）
范文四：关于著名学者的一些文章.txt
国家行政学院学报 201011
政治体制研究
公民治理失败风险分析
蒋文能
1,王国红
2
(11厦门大学公共事务学院 ,福建 厦门
361005; 21钦州学院 ,广西 钦州
535000)
为实施公民治理作
然而实践表明
,它[摘 要]长期以来公民治理被当作是应对国家失败和市场失灵的第三条道路,
存在失败的风险。究其原因 外部原因固然重要,
现为公民资格问题、合法性问题、互动问题、责任问题等。通过对这些问题的揭示,
出制度安排奠定理论基础。 ,但实际上公民治理内部就潜藏着失败的风险因子
,表
[关键词
]公民治理失败
;公民资格
;合法性
;互动
;责任
[中图分类号
] D03515 [文献标识码
]A
[文章编号
] 1008 -9314 (2010) 01 -0047 -05
一、引子
:村民自治的异化
根据《半月谈》披露
, 2009年
4月
,最高人民检
察院对外公布
, 2008年全国有
1739名村党支部书记、
1111名村委会主任成为涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑
人。在沿海发达地区一些富裕农村 ,村干部腐败案件
涉案金额很是惊人。于是
,有人提出村民自治被异化
,
为腐败大开方便之门。有专家分析 ,根据村民委员会
组织法
,村民自治主要体现为村民代表大会或村民大 会
,并约定
8个方面的事项应该由村民会议决策。但 实际操作中
,这种民主决策权难以落实到村民会议中 ,
村民自治往往变成了
“村委会自治
”,并最终演变为
村党组织书记或村委会主任一个人说了算 ,对村委会
权力的内外部监督很容易被架空。
这是典型的公民治理极端失败的案例 ,其失败一
[收稿日期
] 2009-12-01
般会被人们归因为国家政府的过度干预
(比如事先确
定了候选人
)、选举不规范、监管不严等 ,换言之
,
是外部原因导致了公民治理的失败。实际上
,尽管极
少数地方存在政府预定候选人的现象 ,但我国基层民
主建设
(主要是社区和农村的直接民主选举及自主治
理
)的快速发展和骄人成绩主要得益于国家政府的宏
观制度规范和微观操作退却 ,因而有学者称之为无声
的革命
[1]。那么
,为什么还会出现最高人民检察院所 公布的数字庞大的公民治理极端失败案例呢
?具体而
言
,为什么会存在拉票贿选
?为什么村民自治会演变
为少数人的专权乃至个人的暴政 ?为什么人民不能直
接参与来约束支书和主任 (实际为代理人
)呢
?等
等。这些问题实质上触及到了公民治理的软肋
—
———公
民治理本身就会失败
,正如研究治理理论的英国著名 专家鲍勃
?杰索普教授所言
: “虽然有愈来愈多的人
热衷于以治理机制对付市场和 /或国家协调的失败
,我
们仍不应当忽视一种可能 :以治理取代市场和
/或等级
[作者简介
]蒋文能
(1973-),男
,广西全州人
,厦门大学公共事务学院行政管理专业博士生
,中共广西区委党校讲师 ,
主要从事政府绩效管理、政府治理与改革研究
;
王国红
(1974-),男
,湖南宁乡人
,法学博士
,广西钦州学院副院长、教授 ,主要从事地方政府治理研究 1
?47?
创造条件以保证社会秩序和集体行动。[5]然而积极公
民资格并不是利他主义者
,更像是新制度经济学关于
人的行为假设
———利益
(财富和非财富
)最大化、有
限理性和机会主义倾向
[6] ,至少是埃莉诺
?奥斯特罗
姆所说的第二代理性选择模型系列 —
———包括信任、尊
重、互惠等
[7]。在这种人性假设下
,具有积极公民资
格的公民就会对自己的参与治理行为进行成本 —
———收
益的计算
,也会存在
“搭便车
”的心理和行为。也就
会导致前述
“以公民为中心
”的三个含义难以凸显
,
自己切身利益的直接的公共事务的治理, 措施的出台会产生实质性的贡献, 形成福克斯和米勒所说的表现主义的无政府状态下的
一些公民就会因
“搭便车
”或能力局限而产生政治冷
只有这种公共事务才会让公民置于治理的中心。二是漠
,没有把事关自己切身利益的公共事务放到中心位 公民拥有最大的话语权
公民是真心实意地自主参与事关
对相关政策
,其诉求得到优先反映和满足。置来对待 ,也会因彼此不信任而达不成共识的标准 ,
对于公民治理来说
,
国家行政学院学报 201011
政治体制研究
统治是会失败的。”[2]所以
,我们不能仅仅满足于公民
治理失败的外部原因分析
,必须深究公民治理的内在
逻辑矛盾。下面将从公民资格、合法性、互动、责任
等四个方面逐一对公民治理失败的可能性进行剖析。
二、公民资格问题
作为治理的最重要形式
,公民治理是以公民为中
心的
,而不是以官僚为中心的。[3]其含义有 :一是治
理对象是公民自己的且与自己直接相关的公共事务。
因而他们的话语是
符合话语正当性标准的
,理应受到最大的尊重。三是
公民是治理网络中的最大主体
,起着主导作用。公民
治理是一个由众多主体组成的一个网络治理结构 ,其
中公民是最大的治理力量
,对所治理的公共事务的政
策的制定、执行和修订等方面都起着主导性的作用。
“以公民为中心
”的治理反映了当今强势民主的
政治思潮
,要求的是积极公民资格。所谓强势民主 ,
本杰明
?巴伯
(Barber)认为
“强势民主可以被定义
为参与模型中的政治
,从字面意义上讲
,强势民主更
多地意味着是由公民自主治理而不是由代表公民名义
的代议制政府来治理。积极能动的公民直接治理他们
自己的事务
,尽管这些情况并不一定在每一个治理层 次和场合都发生
,但是
,公民参与确实经常发挥重要
作用
,尤其是在政府做出基本政策和在使用关键性权
力的时候。”[4]由此可以看出 ,强势民主很接近于托克
维尔笔下的美国传统的公民精神 —
———公民直接参与治
理公共事务
,而不是通过政府这个中介。积极公民资 格下的公民参与或者直接从参与公共事务的治理
;或
者直接与政府展开积极互动
,使政府制定的公共事务
政策最大限度地体现自己的诉求 ,进而达到治理公共
事务的目的。
然而
,当今国家社会现实表明极端民主是不可行 的
,至少在公共行政领域是如此 ,它使得公民治理潜
藏着失败的风险
——
——存在集体行动困境的可能性。与 国家治理、公司治理等一样
,公民治理所求的终归是
多数人对话
——
——非真实的话语
,公民话语权将被藐视
,
主导性作用难以发挥
,集体行动可能陷入困境。这就
在一定程度上解释了我国社区和村民自治选举中的拉 票贿选、投票率不高以及自治中的民众集体行动困境 难以监督社区和农村干部等现象。
此外
,积极公民资格的培育直接受制于一国的政 治文化。根据美国著名政治学家阿尔蒙德和维巴对政 治文化的分类
———地域型文化、依附型文化和参与型 文化
,我国不像美国以及其他西方国家那样具有较强 参与性的政治文化
,而是以依附型为主兼有地域型和
参与型的政治文化
,这也导致了我国公民的积极公民
资格的匮乏
,进而影响到了公民治理。
三、合法性问题
公民治理之所以会存在合法性问题 ,原因在于治
理主体并非单纯的公民
(实际上即便如此
,也会因彼
此地位、能力、作用等的差异而产生合法性问题 ),
还有着其他的主体及其组合的复杂结构以及治理方式 手段的复杂性等。我们先从公民治理的定义分析开始 ,
孙柏瑛教授认为
: “社区或公民治理
( community or
citizen governance)是指以城市、乡镇或邻里的社区为 基本范围
,以与社区公民生活直接有关的公共政策制 定和公共服务提供为主要治理对象
,依靠社区政府、
企业组织和公民组织之间建立的社会网络组织 ,通过
社区公民直接的、广泛的参与而形成的基本治理模 式。”[8]很明显
,这个定义兼容了新公共管理、公民社
?48?
公民接触、公民调查、公民创制与复决、公民会议、 公民论坛、公民评议、咨询委员会等
[10 ]。这些公民
参与形式是管理者
(即政府
)根据公共决策的需要而
对公民参与的范围和程度作出的安排
,是对决策的效
率与合法性之间的权重进行平衡和取舍的结果。因此 这些公民参与形式的合法性是不一样的 ,它们会随着
公民参与范围和程度的变化而变化。比如关键公民接 触法就是一种合法性最低的公民参与形式 ,因为关键
公民
(主要是领导
)往往并不能代表整个群体的民
一
意
,更有甚者会歪曲和利用民意来满足私利。而其他
公民治理主体的多元化会产生合法性问题。首先 ,一些会议、论坛性的公民参与形式中都会存在一些能 非政府且非公民的组织的治理合法性问题。在一个社够有意或无意操控会议议程的
“权威
”
,无名小卒的
区、农村特别是地域比较宽的地区如乡镇、县市 ,公民参与可有可无
,因而其合法性也会打折扣。这就
会、合作网络等多种治理研究视角
,所以
,从治理主
体看
,它是以公民为主的兼有政府、企业、自治组织 乃至中介组织等构成的多元主体网络
,另外要特别注
意的是
,作为主体的公民也不是纯粹个人主义下的单 独参与
,而是组成诸如公民委员会、公民受托代理委 员会、咨询委员会
[9]以及我国的社区委员会、居民委
员会、村民委员会、业主委员会等组织或群体来参与 的。就治理方式手段来讲
,除了公民直接广泛参与这
一主要方式外
,政府行政手段、市场化工具等也会运
用到。
些私人公司
(如物业公司
)、中介组织特别是营利性
的中介组织等都会介入地方或公民治理当中 ,而它们
的治理必须获取一定的权力或权威
,且必须具备合法
性。但是
,囿于信息不对称以及自身知识阈限
,公民
所选择的这些公司和中介组织的治理行为会因营利特 性驱使而经不起以共有信仰为参照的公民治理规则的 检验
,合法性受到公民质疑。近些年
,我国城市社区
中的业主与物业公司的纠纷官司不断、农村中的村民 与企业和中介组织因山岭水塘承包产生众多的冲突矛 盾纠纷等就是极好的佐证。其次
,由公民自己组织的
组织或群体在治理过程中也会产生合法性问题。物以 类聚
,人以群分。公民治理是一个既合作又竞争的过 程。为争夺更多、更实的治理权
,性格、偏好相似的
人往往会形成一个群体甚或组建一个有正式架构的组 织来与其他群体或组织竞争、抗衡
,实力强大的组织
在取胜后会组建具有法律地位的社区委员会或村民委 员会
,从而执掌整个社区或农村的治理大权
,但这种
合法性因失却实力不强群体的拥护而具有不完全性。 另外
,合法性很大的公民组织如村民委员会也会组建 一些低合法性甚或违法的组织。
公民治理方式手段的复杂化也会导致合法性问题。 公民治理也会运用一些市场化工具 ,如社区公告栏、
活动场地、房屋等公共资源的出租 ,农村山岭水塘承
包以及农村社区组建一些公司等等。然而实践表明
,
这些市场化工具治理运作因种种原因导致了居民之间
矛盾冲突不断发生
,大大降低了其合法性。此处重点
谈公民参与问题。公民参与的形式种类繁多 ,如关键
国家行政学院学报 201011
政治体制研究
是为什么许多公民对社区和农村公共事务产生政治冷
漠的原因所在。
四、互动问题
合作互动是治理的核心主题 ,公民治理也不例外。
在公民治理中
,不仅需要公民与代议者、公共服务职 业者之间的对话互动
,公民与私人部门、非政府组织
之间的对话互动
,而且也需要公民之间、公民组织之 间的对话互动。可以说
,公民治理的成败就取决于各
治理主体之间对话互动的成败
,然而成功的对话互动
取决于许多条件
,其中潜藏着诸多不确定性因子。
首先
,对话互动要求各主体的地位大体平等 ,尤
其是公民自身不能成为弱势群体。在公民治理过程中
,
公民要成为治理的
“中心
”
,掌握话语权
,就必须凝
聚成为一个实力足以与代议者、公共服务职业者相抗 衡的组织整体
,而且政府部门还必须有诚意、有行动
地突出公民的中心治理地位和作用。然而 ,无论是西
方国家还是我国的实践似乎没有给公民太多的可以很 好表现自己的机会。比如
,在西方发达国家
,加拿大
的地方治理是搞得比较好的
,但近些年来
,加拿大的
中央政府也加强了对地方政府的控制
,特别是在财政、
城市合并等方面。而我国地方治理中的公民实力更弱 ,
地位更低
,许多社区和农村自治中的公共政策基本由 政府部门或支书和主任确定
,较少反映普通民众的偏
好和诉求。引言中的村民自治异化的案例就充分体现 了普通村民与两委干部的实力和地位的不对等。个中
?49?
国家行政学院学报 201011
政治体制研究
原因
,一方面
,政府并非一贯的守道者
,而是一个有
着强控制欲的利益集团。公民在与政府特别是其中的
公共服务职业者的博弈过程中
,总会因为信息不对称
而处于弱势地位。另一方面
,公民自身难以组织成为
一个实力强大的集团
,他们对对话互动持冷漠态度。
这两个方面的原因在我国表现尤甚。
其次
,对话互动要求较高的权力依赖度 ,也就是
说
,各治理主体的对话互动必须建立在彼此共有的较 深厚的基础之上。公民治理中的多元主体之所以要展
开对话、互动、合作
,就是因为这种治理可以实现他
们的共同目标和各自的个人目标 ,于己没有利害关系
的事务是不会吸引他参与对话互动的。但单凭个人的
资源、力量都不足以实现这些目标 因而它们需要交
换彼此的资源,同时为使这种交换良性运行, , 作为第三条道路
,治理理论并不是完全踢开政府
就必须
在对话、谈判的基础上共同制定游戏规则。
五、责任问题
然而
,权力依赖度的程度不同会形成不同的治理 伙伴关系
,主要有三种
:一是主导者与职能单位的关
系
,二是组织之间的谈判协商关系
,三是系统的协
作
[11 ]。第一种关系主要用于政府治理模式中 ,是指
主导者
(主要是政府
)雇用职能单位
(主要是指西方
国家的代理机构、权力主体和其他政府实体 ) [12]或以
承包方式使之承担某种提供公共服务和产品的项目。 这种治理伙伴关系的一个突出特点是主导者并不完全 控制职能单位
,而且对后者的作为也只是部分地了解
(因为信息不对称
)。虽然说通过这种治理伙伴关系可 以实现主导者的目标
,但他们之间的权力依赖度是很
低的
,因为职能单位的理想目标中没有太多甚或没有 二者的共同目标
,更多的是自己的私人目标。这种关 系在公民治理中也有表现
,就是社区和农村中的承包、
出租。
第二种关系指
“多个组织谈判协商、利用各自的
资源合作进行某一项目以求能够更好地达到各自单位 的自的
(杰索普
, 1996年
)。”[13 ]与第一种关系相比
,
第二种关系的权力依赖度加强了
,表现为各治理主体
间的对话、互动、合作的充分增多了。但这种关系中 各个治理主体彼此没有融合成为一个整体 ,各有各的
算盘
,各行其是
,没有共同制定游戏规则进行规范
,
因而机会主义、搭便车十分普遍。我国一些社区和农 村自治中没有实行
“一肩挑
”的两委之间的关系在很
大程度上就是这种关系。
第三种是系统协作的伙伴关系。这种关系是在共 同目标或愿景的作用下
,彼此交换资源
,进行通力合
作
,形成的自我管理网络。显然
,这种关系的权力依
赖度是最强的
,因为各个治理主体已经融合成为一个
具有特殊功能的整体。
公民治理的理想目标当然是追求系统协作的治理 伙伴关系
,但因种种原因而使得权力依赖度并非总是 那么高
,第一种、第二种关系在公民治理中似乎更 常见。
和市场
,仅由公民社会全权负责
,而是强调政府
—
———
社会
———市场三者之间的合作互动。毋庸置疑 ,这种
合作互动、权力依赖必然会模糊公与私之间的界线 ,
而这种边界的模糊在机会主义的作用下必然会带来责 任的模糊、转嫁和认定的困难。所以从而产生推卸责 任、转嫁责任乃至集体行动的困境。这可以从两个方 面来说明。
第一
,公民与国家政府之间的边界和责任的模糊。 公民治理意味着公民自治职能的延伸和政府职能的收 缩。政府要把原本属于公民的领地还给公民 ,如我国
的社区、农村
,西方发达国家还会扩大至地方政府。 另一方面公民可能会
“侵入
”专属政府管辖的区域
,
如美国监狱民营化
,消防服务由公民和民间组织承担 ,
等等
;在我国
,许多私立学校承担了义务教育
,社区
和村民正逐渐与政府合作治理计划生育 ,赡养孤寡老
人的责任也部分地落到了社区和村民头上 ,等等。但
政府职能的收缩并不等于政府职能的撤离 ,政府始终
会以协调人或调控者的角色出现。这样公民 (或公民
组织
)与政府之间的边界就会变得模糊不清 ,责任模
糊、转嫁、替罪羊等都会带来二者之间的纠纷冲突不 断。比如
,在旱季
,我国一些农村为了使本村农田得
到有效灌溉而对经流本村的河流进行截流 ,大量抽水
,
致使河流断流
,下游农村的农田没有水可以灌溉 ;而
在雨季时
,上游农村为保护农田不致被淹而大肆放水 泄洪
,致使下游发生洪涝灾害。这样
,下游农村既会
把责任推给上游农村
,也会怪罪于政府
———没有管理
好
;而政府往往会以村民自治为由推卸责任
(在没有
?50?
国家行政学院学报 2 01011
政治体制研究
委的答复就是这是集体作出的决定,要赔偿必须由所
有村民赔偿。而这时,不仅两委之间、村干部之间,
而且村民之间都会推卸责任,个别村民以没有参与大
且范围较小的空间内。但失败风险的存在并不是我们
拒绝公民治理的充足理由,因为,相对于国家、市场
而言,公民社会毕竟是一股重要的治理力量。我们需
要做的是如何降低失败风险,争取成功的公民治理。
[参考文献]
[ 1 ]刘亚伟1无声的革命:村民直选的历史、现实和未来[M ] 1西 安:西北大学出版社, 20021
[ 2 ] [英]鲍勃?杰索普1治理的兴起及其失败的风险:以经济发展 为例的论述[ J ] 1国际社会科学杂志(中文版) , 1999 (1) 1
博克斯1公民治理———引领21世纪的美
1北京:中国人民大学出版社, 2005: 17, 61 -63, 74, 75, 76, 19, 1361 [美]约翰?克莱顿?托马斯1公共决策中的公民参与: 国家行政学院学报 2 01011
政治体制研究
委的答复就是这是集体作出的决定,要赔偿必须由所
有村民赔偿。而这时,不仅两委之间、村干部之间,
而且村民之间都会推卸责任,个别村民以没有参与大
且范围较小的空间内。但失败风险的存在并不是我们
拒绝公民治理的充足理由,因为,相对于国家、市场
而言,公民社会毕竟是一股重要的治理力量。我们需
要做的是如何降低失败风险,争取成功的公民治理。
[参考文献]
[ 1 ]刘亚伟1无声的革命:村民直选的历史、现实和未来[M ] 1西 安:西北大学出版社, 20021
[ 2 ] [英]鲍勃?杰索普1治理的兴起及其失败的风险:以经济发展 为例的论述[ J ] 1国际社会科学杂志(中文版) , 1999 (1) 1
博克斯1公民治理———引领21世纪的美
1北京:中国人民大学出版社, 2005: 17, 61 -63, 74, 75, 76, 19, 1361 [美]约翰?克莱顿?托马斯1公共决策中的公民参与: 造成大的灾难时经常如此
)。上下游农村之间的矛盾
说到底就成了村民自治与政府管理控制之间的矛盾
,
同时也反映了公民治理
(社区和农村治理
)的狭
隘性。
第二
,公民之间、公民组织之间的责任模糊。这 是博克斯教授所没有想到的
,因为他着力在公民、代
议者与职业者之间作出责任划分
,而没有顾及到民众
本身并非铁板一块
,其内部仍然存在着责任问题。比
如我国农村经常会因山岭、水田、矿产等发生纠纷冲 突
,一旦受损者向两委提出申诉甚或赔偿要求时 ,两
[ 3 ] [ 9 ] [美]理查德?C?
国社区[M ] 1孙柏瑛译
18, 132 -136, 62, [ 4 ] [ 10 ]
会讨论或相关决策为由或者以村干部执行决策失误为 由而拒绝承担赔偿责任,最后一般是不了了之。所以 说集体负责就是没有人负责。
六、结语
任何理论都有自己的阈限
,适用于一定的范围
,
超出这个范围就可能失败。作为治理的重要形式 ,公
民治理亦不例外
,仍然有可能失败
,因为它无法完全
解决上述的公民资格问题、合法性问题、互动问题以 及责任问题
,甚至还有委托代理问题
,也是因为这样
,
众多专家学者建议把公民治理限定在与公民直接关联
公共管理者的新技能与新战略
[M ] 1孙柏瑛等译
1北京
:中国人民
大学出版社
, 2005: 6, 116
[5] [11] [13] [英 ]格里
?斯托克
1作为理论的治理
:五个论点
[J ] 1国际社会科学杂志 (中文版
) , 1999 (1) 1
[6]卢现祥
1西方新制度经济学 (修订版
) [M] 1北京
:中国发展
出版社
, 2003: 16 -181
[7] [美
]埃莉诺
?奥斯特罗姆
1公共事物的治理之道 [M ] 1中文
版序言
1上海
:上海三联书店
, 20001
[8]孙柏瑛
1当代地方治理
——
——面向
21世纪的挑战
[M ] 1北京
:中
国人民大学出版社 , 2004: 116, 44
[12 ]经济合作与发展组织 1分散化的公共治理 :代理机构、权力主
体和其他政府实体 [M ] 1国家发展和改革委员会事业单位改革研究
课题组译
1北京
:中信出版社
, 20041
责任编辑 胡仙芝
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范文五：心语，关于心语的文章 | 阅读时间
经典语录心语 | 不为取悦谁，只为了活成想象中的那个自己
五官普通，那就学化淡妆，扬长避短；皮肤不好，那就调整作息，早睡早起；对身材不满意，就丢掉零食，每天运动；发质干枯毛躁，就别再任由染发剂摧残自己；想提升气质，就去多读书、听音乐，腹有诗书气自华。...
经典语录心语 | 爱是为你做那些本来做不到的事情
有钱人最高级的爱是花时间陪你，穷人最高级的爱是舍得让你花钱。文艺青年最高级的爱是回归平淡普通的生活，普通人最高级的爱是平淡里突如其来的浪漫。爱情没什么标准，为你去做那些看似做不到的事情，才弥足珍贵。...
经典语录心语 | 我心柔软，却有力量
人生的每次转变，总会迎来很多不解的目光，有时甚至是横眉冷对千夫指。但对顺境逆境都心存感恩，使自己用一颗柔软的心包容世界。柔软的心最有力量。...
经典语录心语 | 大愚若智，大智若愚
千万不要对自己的智商有过高的判断。大愚若智，大智若愚。世上真正的高人单纯的像个婴儿。天道无欺，大成无伪，自古以来一切巨匠胜业都直白坦然。人生不易又至易。...
经典语录心语 | 假装坚强，是不想让人看到软弱
假装坚强，是不想让人看到软弱；假装开心，是不想让人知道寂寞；假装高兴，是不想让人看见伤口；假装甜蜜，是不想让人看见泪水；假装轻松，是不想让人发觉心酸；假装幸福，是不想让人看见疤痕。...
经典语录心语 | 习惯比爱更可怕
没有任何一个女生乐意跟一个新的男生从头开始，从完全陌生到开始熟悉，再经历一次从尴尬到坦然的过程，跟他分享秘密，说出自己的心情。其实女生最怕的就是对你产生了依赖感而你却走了，习惯比深爱更可怕。...
经典语录心语 | 生活有度，人生添寿
对世间万事不嘀咕，心胸开朗，乐观愉快，吃也吃得下，睡也睡得着，有问题则设法解决之，有困难则努力克服之，决不视芝麻绿豆大的窘境如苏迷庐山般大，也决不毫无原则随遇而安，决不玩世不恭。...
经典语录心语 | 永远不要怪别人不帮你，也永远别怪他人不关心你
永远不要怪别人不帮你，也永远别怪他人不关心你。活在世上，我们都是独立的个体，痛苦难受都得自己承受。没人能真正理解你，正如没人能切身体会你，石头没砸在他脚上，他永远体会不到有多疼。...
经典语录心语 | 请不要因为怕别人议论而为难自己
请不要因为怕别人议论而为难自己。不要让别人的想法决定你的人生。你才是这个世界的主宰，靠山山倒，靠水水流，依靠任何人都是一种痴心妄想。你的梦想和幸福就在你自己手里握着，你的精彩人生也只有靠你自己去创造。...
经典语录心语 | 也许他从未说过爱你，却最珍惜你
在这个世界上，最难懂的人就是爸爸，他一边教育你勤俭节约，一边偷偷的给你零花钱。他责怪你做错了事，内心却不忍心你被责怪。他从不夸奖你有多棒，内心却早已骄傲到内伤！...
经典语录心语 | 光而不耀，静水流深
后来当知，看似热闹的觥筹交错，大多都不是真亲近。一杯茶，寥寥数语，会心一笑，才是真朋友。后来才知，大凡三言两语就热情洋溢，似以你为至交的人，都会很快离散不见。静水流深，这句话当适用于任何情义。...
经典语录心语 | 记住，你好，全家才会安好
慢慢地，我们都会变老，从起点走向终点，自然而必然。成长的途中，匆匆而又忙忙，跌跌而又撞撞，奔波而又小心，劳累而又费心，一生，留下什么，又得到什么。细想，活着，就该尽力活好，别让自己活得太累。...
经典语录心语 | 我们总会在不设防的时候喜欢上一些人
我们总会在不设防的时候喜欢上一些人。没什么原因，也许只是一个温和的笑容，一句关切的问候。可能未曾谋面，可能志趣并不相投，可能不在一个高度，却牢牢地放在心上了。...
经典语录心语 | Ta真的爱你吗？
谈恋爱和做人一样，都是宁可把小事做好，而不要相信空谈高论。如果一个人连生活里对你好都做不到，又谈什么拿一生来爱你呢。小事看人品，大事看人格，生活看习惯。爱情不相信好高骛远，一样要从小事做起。...
经典语录心语 | 读活书，活读书，读书活
读书使人得到一种优雅和风味，这就是读书的整个目的，而只有抱着这种目的的读书才可以叫做艺术。一人读书的目的并不是要“改进心智”，因为当他开始想要改进心智的时候，一切读书的乐趣便丧失净尽了。...
经典语录心语 | 长大的人，或多或少带点自欺才能活下去
长大的人，或多或少带点自欺才能活下去。你自诩放纵，厌恶虚伪和迎合，名利当前，又奉上称臣的膝盖。稍获蝇头，便迫不及待炫示，一则掩饰心虚，二则以充其门面。...
经典语录心语 | 不可能的事，开始就是结束
曾经一个朋友给我讲过一个故事，一棵树爱上了马路对面的另一个棵树，我问她然后呢，她说然后就没有然后了。很久以后我才懂，不可能的事，开始就是结束。...
经典语录心语 | 很多时候我们只是把自己看的太重了
一只骆驼，辛辛苦苦穿过了沙漠，一只苍蝇趴在骆驼背上，一点力气也不花，也过来了。苍蝇讥笑说：“骆驼，谢谢你辛苦把我驼过来。”骆驼看了一眼苍蝇说：“你在我身上的时候，我根本就不知道，你走了，你也没必要跟我...
经典语录心语 | 大概，每个人都会遇到一个不能在一起的人
曾经我多想拥抱你，可惜时光之里山南水北，可惜你我中间人来人往。从此得到了我会好好珍惜，从此错过的我会慢慢忘记。...
经典语录心语 | 我们没有在一起至少还像情侣一样
可是只有你曾陪我在最初的地方，只有你才能了解我要的梦从来不大，我们没有在一起至少还像情侣一样......我们没有在一起至少还像家人一样，总是远远关心远远分享。...
经典语录心语 | 与精神无法共鸣的伴侣一起生活，日日夜夜不过苟且
大多数人都是以你的外貌身材家世背景工作能力等客观条件来评价你，但恋人应该是那个能够看到你内心与其他人本质上不同之处并且会被此吸引的那个人。他愿意尊重呵护你的内心，他很清楚你有多么珍贵。...
经典语录心语 | 忙碌跟忙碌也是不同的
忙碌跟忙碌也是不同的，有人忙着实现梦想，有人忙着琐碎，有人忙着社交应酬，有人忙着瞻前顾后不敢下手。就在各位忙碌里，有些灵性消失了，有些勇气不见了。失心的忙碌简直把人变成陀螺，每一圈都是白费，直到耗尽所...
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