哈士奇的小心愿
范文一：行政诉讼的主管机关
论行政诉讼的主管机关
【摘 要】英美法系和大陆法系在行政诉讼的主管机关的设置理念上体现了分权和制衡的思想，在功能上体现了控权与维权的平衡，在运行中发展了行政判例制度，较好地实现了行政审判的独立性与专业性的协调统一。本文分析行政诉讼的主管机关特点的基础上，结合我国行政诉讼制度现状，以主管机关为切入点对我国行政诉讼制度改革的方向作粗浅的探讨。
【关键词】行政诉讼的主管机关；行政诉讼制度改革
一、行政诉讼的主管机关
行政诉讼的主管机关是指法律规定的行使行政审判权的主体。在现代法治国家，行政诉讼的主管机关不仅是司法审查权的载体，也是行政审判体制的核心，其构造和运行直接体现着一个国家行政诉讼制度的特点。在西方，以法、德为代表的大陆法系和以英、美为代表的普通法系在行政诉讼主管机关方面分别代表了行政法院模式和普通法院模式。通过对两大法系国家行政诉讼主管机关的深入分析，可以从中探寻其所遵循的共同规律和发展趋势，并为我国行政诉讼制度的改革提供有益的启示和借鉴。
二、对两大法系行政诉讼主管机关的探析
西方行政诉讼主管机关的形成和发展表明，无论大陆法系国家还是英美法系国家，其行政诉讼主管机关的设立既根植于各国深厚的历史渊源和特定的国情基础，又遵循一般的法治规律；既呈现出各自鲜明的个性特色，又包含着某些深层次的共同特征和发展趋势。
（一）在主管机关的设置理念上体现了分权与制衡的思想
无论是大陆法系国家的行政法院还是英美法系国家的普通法院，其出发点和落脚点都是“三权分立”，体现了对国家权力的分立和制约。有学者指出：“法国的行政审判是为了限制封建势力的法院的权力，而英国的司法审查制度是为了限制代表封建势力的国王的权力。法国的行政法是在政府进步、法院落后的背景下产生的。为了促进政府的功效，限制法院而设立行政法院。英国的行政法是在法院进步、政府落后的情况下产生的。为了反对封建专制，限制国王特权而建立普通法院受理行政案件的制度。两种最早的行政法律制度以不同的历史条件为背景，以不同的方式产生，然而殊途同归。”
（二）在主管机关的功能上体现了控权与维权的平衡
行政诉讼主管机关在不同或相同的社会制度下，或同一社会制度的不同历史时期，其受理行政案件的范围以及具体内容和程序不尽相同，但行政诉讼主管机关设立的最初目的均在于限制行政权力的滥用，监督行政机关依法行政。它的产生反映的是权力斗争的过程，展现的是权力监督的结果，其性质更多地体现为一种国家权力对另一种国家权力的监督，对个人权利的维护只是附带的作用。但随着社会的发展和政治体制的稳定，两大法系国家行政诉讼主管机关已越来越注重对公民权利的保护，救济的性质日益凸显。
（三）在主管机关的运行中共同发展了行政判例制度
在以判例法为主要法源的英美法系国家，行政法的基本原则和制
度主要系通过普通法院的判例来确立，这是不言而喻的。如英国行政法上的程序正当原则和行政合理原则，就是在得到判例的最初确认，然后被后来的判例所反复援引、实践后发展起来的。英国著名的行政法学家威廉·韦德在分析行政合理原则时，就述及了对该原则之确立和形成具有重要影响的数十个判例。美国深受英国判例法的影响，在行政法领域，判例法扮演着重要的角色。
（四）在主管机关的发展趋势上体现了独立性和专业性的不断协调统一
在行政诉讼中，一方面由于一方当事人是国家机关，故要实现司法公正，则要求行政诉讼主管机关和人员具有更高的独立性；另一方面，行政行为涉及到社会生活的各个领域，这就决定了行政诉讼具有很强的技术性和专业性。大陆法系国家行政诉讼主管机关在建立之初侧重专业性。英美法系国家的司法审查制度成立之初更多地强调其独立性。随着各国行政法的发展，两大法系国家的行政诉讼制度也在相互交流和对接，共同朝着既注重独立性又强调专业性的方向发展。
三、以主管机关为切入点的我国行政诉讼制度改革
（一）我国行政诉讼制度现状
我国目前采用的是在普通法院内设立行政审判庭的方式。在理念上，由于国家权力之间的分工合作关系淡化了司法权对行政权的监控功能。在专业性上，既没有像英美法系国家那样有专门的行政裁判所或行政法法官作为初审机构来解决行政争议的专业性和技术
性问题，也没有像大陆法系国家那样规定行政法官的专业素质要求。在独立性上，我国的司法管辖区与地方行政区合二为一，人、财、物又都依附于、受制于地方，行政审判机构和审判人员很难保证司法的天平不因金钱的砝码而失去正义的平衡。在司法实践中，我国虽然推行了案例指导制度，但法律却并不承认行政判例的约束力。因此，我们似应借鉴西方行政诉讼主管机关发展的普遍经验，推进行政诉讼制度的各项改革。
（二）以主管机关为切入点的我国行政诉讼制度改革
第一，设置行政诉讼主管机关的目的需定位于行政权与公民权的平衡。
耶林曾经认为，“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都根源于一种目的，即一种实际的动机。”无论是法德的行政法院还是英美的普通法院，其早期设置的目的都体现了国家权力框架内的分工与制约，对个人权利的保护只是附带作用，但随着政治体制的稳定和社会的发展，两者将更加注重对个人权益的保护。任何一个国家的行政诉讼主管机关和相应制度都不是为了单纯的救济权利或监督行政，我国也不例外。我国行政诉讼主管机关应在司法实践中尽力保持国家权力和公民权利之间的平衡，即一方面应避免传统西方国家过分强调控权、过分注重限制公权力滥用，而忽视公权力为社会经济发展和公民福祉服务的作用；另一方面应避免原苏联东欧国家过分强调公权力对相对人和社会的管理作用，而忽视对公民个人权益特别是个人人格尊严的保护。
第二，行政诉讼主管机关的设计需满足行政审判的独立性要求，在财经体制上、在业务上应突出独立性。
西方的经验表明，行政诉讼主管机关能否保持真正的独立乃是发挥行政诉讼功能的前提。行政诉讼主管机关的变革，应致力于克服现行司法体制存在的弊端，如司法地方化、行政化，从根本上为行政审判的独立与公正提供组织保障。行政诉讼主管机关在人事体制上应体现独立性和统一性，目前我国各级司法机关的司法人员都是由同级地方权力机关选举和任免，使得地方司法机关无力抗衡地方政权的干预，还导致了司法权的地方化。为了避免司法权受制于地方，我国司法人员的任免必须实行全国统一的模式，从而增强法官对职业的神圣感和责任心。再者，地出于经费的考虑，司法机关往往更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。行政诉讼主管机关在财经体制上应体现独立性，在业务上应突出独立性，以确保行政诉讼主管机关在业务上真正享有独立的司法权。
第三，在行政诉讼主管机关的司法实践中应逐步确立、发展行政判例制度。
在我国，目前已初步推行了案例指导制度，最高人民法院编辑的《人民法院案例选》、《最高人民法院公报》每期刊登的典型案例，名义上虽只是以例释法，只供“各级人民法院借鉴”，但实际上已经成为各级人民法院审理同类案件的依据，起着法的渊源的作用。我们可以由高等行政诉讼主管机关对自己的判决进行筛选，挑选出
具有典型意义的判决公布成判例，以充分发挥行政判例制度的灵活性和生命力。
【参考文献】
[1]王学辉.比较行政诉讼法[m].重庆出版社，2001.
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[3]宋智敏.行政审判体制困境的对策[m].武汉大学学报，2009（5）.
范文二：行政机关在行政诉讼中的改变权
摘 要： 我国《行政诉讼法》第62条及司法解释规定了作为被告的行政机关可以在诉讼中改变被诉行政行为。虽然国家对行政机关改变被诉行政行为的法律规定进行了不断的修正，但仍因为缺乏科学性而存在严重漏洞。随着社会的快速发展与进步，现实中暴露出大量被告消极改变被诉行政行为致使行政相对人的合法权益得不到有效保护的现象。因此我们有必要对其进行深入研究。
关键词： 行政机关；行政诉讼；改变权
中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）23-0266-01
作者简介： 张哲（1989-），男，汉族，山西运城人，西北政法大学行政法学院2013级硕士研究生，行政法专业，研究方向：行政法。
一、行政机关改变被诉行政行为的概述
行政机关改变被诉行政行为是指在行政诉讼中作为被告的行政机关，在以人民法院为主导，其他诉讼参与人参加下的行政诉讼过程中，改变被审查的行政行为。
行政机关改变被诉行政行为包括两个方面：一是完全改变行为，即被告在诉讼中撤销或完全变更原行政行为。二是部分改变行为，即被告部分改变或者部分撤销被诉行政行为。该行为主要有以下特征：第一，该行为的主体是作出被诉行政行为的行政机关。各级权力机关、上级机关、人民法院甚至广大人民群众都有权对各种违法或不合理的行政行为，提出自己的建议，但是不能直接去替代行政机关改变其作出的行政行为。第二，该行为内容涉及面广泛。根据《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》的规定，行政机关既可以改变实体内容，也可以改变程序内容。
个人认为这一行为是诉讼行为，主要原因是行政诉讼程序中行政机关改变行政行为是基于行政诉讼法的授权，另外，行政机关改变行政行为要发生法律效力必须通过法院审查。
二、行政机关改变被诉行政行为的必要性
第一，这是依法行政的必然要求。依法行政是政治、经济及法治建设本身发展到一定阶段的必然要求。行政机关改变被诉行政行为，正是改变违法或不正当的行政行为，使行政行为合法、合理。
第二，这是行政效率的要求。行政效率衡量政府工作能力的重要指标之一。“迟来的正义非正义”，因此法律赋予行政机关在诉讼中享有对被诉行政行为的改变权，以此来提高行政效率，更好的维护行政相对人的合法权益。
第三，社会需要。随着社会转型的加快，在特定的时间内我国各种社会矛盾凸显，行政纠纷大为增加。但按照现有机制判案，很多案件官了民不了，案结事不了。这在事实上给我国现实处境下的法院造成了很大的压力。因此，允许行政机关改变被诉行政行为是现实生活的迫切需要。
三、行政机关改变被诉行政行为制度缺陷
（一）改变次数没有限制
根据我国法律的规定，行政机关改变被诉行政行为的次数并无任何限制。“有权导致任性”，拥有自由裁量权的行政机关在无限制情况下就会不断改变被诉行政行为，致使诉讼时间被延长、诉讼成本增长，使原告陷入诉累，从而不得不屈服于行政机关而撤诉。
（二）法院对原告申请撤诉的意思表示缺失科学的审查形式的规定
法院对申请撤诉审查的内容包括“申请撤诉是当事人真实意思表示”。在我国，原告申请撤诉的原因中行政机关强迫、胁迫，或者原告由于惧怕“赢一场官司，输一辈子”的心理等来自外界压力所致的非正常撤诉占据很大一部分。由于我国法律上没有相关制度，因此造成法院很难审查撤诉是否是原告真实意思表示。这样也很难实现限制行政权滥用和保护当事人权益的立法目的了。
（三）实体法律后果缺失
对被告改变被诉行政行为的实体法律后果的缺失主要体现在被告的诉权被忽略。被告改变被诉行政行为，要想发生撤诉的法律后果必须取得原告的同意。这使得在原告行使撤诉申请权的情况下，被告的诉讼权利完全依附于原告对自己权利的处分上。这种设计是违反了原被告双方诉讼权利平等原则的，被告的诉权在此制度上完全丧失了独立性。
四、行政机关改变被诉行政行为的完善建议
（一）次数限制
我们应将行政机关改变被诉行政行为的次数限定在一次，这样行政机关就会慎重对待其手中的权力。我们也可以限制行政机关改变权行使的随意性，防止行政机关恶意进行诉讼拖延，充分维护行政相对人的合法权益。
（二）对原告申请撤诉的意思表示进行实质审查
法院应当对原告因被告改变被诉行政行为而申请撤诉的意思表示进行实质性审查。我们可以设置告知制度，即法官应当履行告知义务，使原告知晓其所享有的诉讼权利。此外，在被告改变被诉行政行为情形下，法律应设置询问程序，仔细询问原告撤诉的原因、理由，尽可能获取其真实的意思表示。
（三）对行政机关改变被诉行政行为后的实体法律后果规定
在诉讼中，双方当事人的诉权平等且独立，因此法律在保护原告诉讼权利和权益同时也不应该忽略被告诉权的保护。我国台湾地区法律规定：“原告于判决确定前撤回诉之全部或一部时，被告若已为本案之言辞辩论者，应征得其同意。”因此，我们应当同样应赋予被告相应的诉权。笔者认为，法律可以规定：原告在被告改变被诉行政行为后申请撤诉的，应征得被告的同意。这样，使原被告诉权平等将更能充分体现诉讼程序的公开公平。
[ 参 考 文 献 ]
[1]章志远.略论行政诉讼一审中被告对原行政行为的改变权[J].法治论丛，2003（4）.
[2]张树义.寻求行政诉讼制度发展的良性循环[M].北京：中国政法大学出版社，2000.
[3]陆冬梅.被告改变被诉行政行为问题研究[D].广西民族大学，2011：18-19.
[4]李广宇.〈关于行政诉讼撤诉若干问题的规定〉的理解与适用[N].人民法院报，2008-02-01（7）.
范文三：审计机关行政诉讼骤增问题分析与对策
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审计机关行政诉讼骤增问题分析与对策
审计机关行政诉讼骤增问题分析与对策
近年来，审计机关政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼案例呈明显上涨态势，对审计机关依法履行审计监督职能造成一定影响，特别是占比较高的群体性活动更造成行政资源和司法资源浪费。本文介绍了政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼问题凸显的社会环境，分析了审计机关政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼案件特点，提出了改进审计宣传、深化主动公开、规范依申请公开、加强整体应对、积极主动作为等应对滥提申请、滥用程序性权利问题的建议。
一、政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼案件增多的社会背景
(一)人民群众法治观念和法律意识不断增强。随着全面推进依法治国，社会主义法治国家建设不断取得新的进步，公民法治素养不断提升，全社会法治观念明显增强，民主、法治、公平、正义等方面的要求日益增长,对政府行政管理透明度和社会公众知情权保护的要求也越来越高。随着普法工作的深入开展，社会公众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的意识不断增强。《政府信息公开条例》从法治的层面为社会公众获取信息提供了依据与途径，申请政府信息公开成为社会公众维护个体利益时获取信息的重要手段。
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(二)伴随经济社会发展，个体经济利益诉求凸显。随着改革发展，社会转型，社会群体分化，利益格局呈现多元化的发展方向。改革发展必然涉及利益调整，与民众切身利益密切相关的住房、医疗、环境、投资等问题成为关注的重点。2016年全国法院受理的案件中，涉及劳动和社会保障、征收、房屋登记、土地、林业、治安、户籍管理等等民生领域的行政案件占比近三分之一。
(三)全国各级法院受理行政诉讼案件增长明显。20xx年5月，新修订的行政诉讼法正式实施，公民、法人和其他组织依法提起行政诉讼的权利受到进一步维护和保障，各级法院受理的行政诉讼案件较快增长。2016年，全国各级法院共受理一审、二审和再审行政案件33万余件，同比上升%，是2005年的三倍多;审结32万余件，同比上升20%。2016年，最高人民法院行政审判庭新收案件2841件(不含旧存)，是20xx年的三倍多、20xx年的近九倍。而北京、上海、广东等经济发达地域是行政诉讼的主要地。
(四)滥用政府信息公开申请权、复议申请权、诉权现象层出不穷。为更好地实现对政府部门行政活动的监督、维护人民的基本权益，申请政府信息公开的“三需要”原则较为宽泛，申请人诉讼门槛较低，诉讼成本不高，导致部分当事人恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权的现象。北京某绿化隔离带腾退案件中，几名当事人为取得更多拆迁款，几年中
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对当地政府及部门提起政府信息公开诉讼六百余件。浙江温州有6人半年内先后向当地政府部门提出3000余件政府信息公开申请。特别是长期信访人群，以政府信息公开为借口参与信访，给各级政府、部门单位制造维稳压力，试图迫使有关部门单位在不堪重负或不胜其烦后满足其利益诉求。
(五)审计机关公信力不断提升，审计监督影响力扩大。20xx年10月，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将审计监督与党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督并列，提出“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，审计权威性大幅提升;20xx年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等有关配套文件出台，“审计全覆盖”成为审计监督的标志性词语。近年来，各级审计机关在审计署领导下通过强化审计宣传、发布审计结果公告、公开审计发现问题案件线索等途径，有效增强了审计影响力和人民群众对审计机关的认可。人民群众对审计监督抱有更大期望，向审计机关申请政府信息公开成为选择之一。
二、审计机关政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼案件特点
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分析某地审计机关近年办理的政府信息公开申请案例，发现绝大多数向审计机关提出的政府信息公开申请肇始于当事人的利益诉求未能得到政府部门单位支持、个人主张未得到认可。当事人不接受相关结果，不断向各级政府、部门单位提出信访诉求，甚至闹访、缠访、到省赴京非正常上访，部分当事人因非正常上访接受过行政拘留处罚。
在信访途径未解决个人利益诉求的情况下，当事人认为原因在于本地“官官相护”、行政不作为、贪污腐败等，试图通过其他途径开辟新“战场”，挖掘对己有利信息，分步达到谋求个人利益的目的。与个人利益诉求问题相关的部门单位及其领导人员是否存在法律法规执行不到位、程序性问题及贪污、挪用相关资金等成为部分当事人的关注点。围绕关注点，当事人向各级政府、部门单位展开门槛相对较低的政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼等具体行为。
向审计机关提交信息公开申请或要求审计机关按照申请人意愿开展审计得到与个体利益相关事件的政府信息，成为当事人的选项之一。在审计机关的给予的信息公开答复不能使申请人满意的情况下，当事人尝试通过逐级提起行政复议和行政诉讼的方式引起上级审计机关的注意与重视。部分当事人在审计机关工作人员根据其拟申请政府信息公开内容当场口头告知其答复意见、解释相关依据并告知其同一团体当事人的答复结果后，依然坚持提交申请，坚持通过逐级
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申请行政复议乃至提起行政诉讼的途径在党和国家重要会议召开期间到达北京，试图以此向审计机关施加压力，引起对其个人问题的重视，达到满足利益诉求的目的。
特点分析:
(一)类型集中、申请名目多样。某地审计机关2016年答复的政府信息公开申请中，占比84%的申请涉及房屋拆迁和补偿安置领域。申请审计机关政府信息公开的事项多起因于城市房屋拆迁安置、保障房工程等，但提出的申请名目呈现多样化，涉及争议事项的土地出让审批、拆迁费的发放使用、土地征收补偿方案行政许可、土地出让金管理使用等，以及当地政府和国土规划、信访等部门单位领导干部经济责任审计事项。
(二)当事人具有群体性特征。如某地审计机关20xx年收到30多人同时以个人名义现场提出的关于征地拆迁、安置补偿等问题的群体访诉求、申请政府信息公开诉求，并首次出现政府信息公开行政复议现象;2016年起收到该群体人员以个人名义提出的涉及多层级领导干部甚至村集体组织班子成员经责审计信息公开申请，2016起该群体人员向该省审计厅申请信息公开、向审计署提起行政复议，后部分人员提起行政诉讼。该群体有一定比例的维稳对象，建有QQ群、微信群，不断有新成员加入，现场集中提交申请时，群体成员听从少数人员的要求填写，虽然较为松散，但有一定
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的集中行动能力。同时发现个别成员手机中存有由具有一定水平视频编辑人员恣意剪辑的负能量视频。
(三)规避滥提申请、滥用程序性权利限制。群体性当事人对陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案有一定了解，采取分别提起行政复议、行政诉讼等方式，规避了司法实践中对个体滥用诉权的限制。群体性当事人经过商议后选定方向，分别向省、市审计机关集中提出政府信息公开申请，待审计机关作出答复之后，又分别申请行政复议、提起诉讼，使审计机关及法院反复审查、审理同类甚至同一事项，造成审计机关行政资源和司法资源的浪费，以达到施加压力和宣泄情绪的目的。
(四)当事人对法律法规认识模糊，不信任基层审计机关。政府信息公开申请人多数未通读过审计法、行政诉讼法、党员领导干部经济责任审计规定等法律法规，更未查阅审计法实施条例、经济责任审计规定实施细则等条例规章，对审计机关具体职能和工作程序了解不到位，随意摘文断句曲解法律条文，并且对审计机关工作人员针对审计项目计划制定、实施和审计全覆盖具体涵义的解释置若罔闻。部分当事人的个人利益诉求明显于法无据，如个别申请人在申请政府信息公开前提出的信访诉求认定个人房屋拆迁安置补偿应与房屋所在地块拍卖价格相一致。
(五)要求公开的信息不存在的情况占比较高。近三
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年审计署行政复议申请人要求公开的信息不存在的情况占比达到60%以上。而某市审计机关2016年度对收到的25件政府信息公开事项的答复中，12件无相关记录信息，其余13件第一项无相关记录信息、第二项不属于该审计机关依申请公开范围。
(六)申请人行政复议、行政诉讼逆转率低，“屡败屡诉”。当事人的政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼行为多为实现利益诉求的手段，目的在于给各级审计机关施加压力，为谋取个人利益创造条件。尽管个别审计机关因相关工作的瑕疵可能败诉，但大多数行政诉讼案件以当事人败诉收尾，而当事人在一审后选择上诉的比例较高。群体性成员在一轮政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼后，即谋划下一轮行动。
三、审计机关应对政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼案件的对策
据统计，2013年底时已有21个省(区、市)政府办公厅遭遇多次、反复提交的信息公开申请;10个有代表性的国务院部门办公厅中，有8个收到过此类申请。去年以来，部分审计机关政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼数量骤增的问题，反映出审计机关对《政府信息条例》的不适应性和社会公众对审计机关诉求的滞后性。
行政诉讼领域部分当事人滥诉的问题，近年已引起社
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会广泛关注。最高人民法院2013年《关于行政审判工作情况的报告》指出，行政诉讼中当事人滥用诉权的问题较为突出。20xx年陆红霞诉南通市发改委政府信息公开答复案，是法院首次尝试对当事人滥用诉讼权利进行限制。2017年发布的最高人民法院行政审判十大典型案例(第一批)中的杨吉全诉山东省人民政府行政复议案，目的也在于引导规范当事人行使诉权。尽管治本之策在于正在推进的政府信息公开相关立法和解释工作，但审计机关必须扎实做好现阶段政府信息公开相关工作，维护审计机关公信力。
(一)改进审计宣传，贴近群众，引导群众。针对普通群众只关注审计机关查处问题金额、移送腐败问题线索等直观成绩的问题，在做好重大政策解读工作的同时，采取微动漫、微电影等多种方式生动活泼地解读审计工作，将审计法制宣传融入其中，将审计机关的职能作用、审计监督的运行机制、审计项目计划编制程序、审计行为与社会公众的法律关系等，鲜活展现给社会公众，破除审计专业性造成的隔膜。同时，充分利用各类社会媒体资源，积极适应移动互联网迅猛发展趋势，做实做好政务微信、政务微博等移动端政务服务渠道，服务手机网民，积极引导社会舆情。
(二)切实推进审计机关政府信息主动公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，逐步推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。提高通过审计
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机关政务网站公开的信息占比，切实将审计机关政务网站打造为政府信息公开第一平台。持续公开审计工作进展，主动公开重大工作部署、工作计划和进度，公告审计结果，探索主动公开当年经批准的审计项目计划，关注人民群众重点关注事项和热点问题，使社会公众接触到更多审计工作信息，对审计机关工作有更多了解，减少不必要的政府信息公开申请、行政复议及行政诉讼工作量。
(三)完善工作机制，进一步规范依申请公开工作。加强依申请工作的组织领导，强化政府信息公开工作制度机制建设，落实经办人员首办责任制，明确政府信息公开考核、责任追究及保密审查规则，确保依申请公开工作规范、有序、深入开展。在审计机关政务网站信息公开栏目增设政府信息公开指引，使申请人明确审计监督运作规则、行政诉讼法对审计机关的调整范围等。加强办理人员业务培训，深入学习《政府信息公开条例》及实施细则、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》和最高人民法院近年发布的典型案例，强化公开理念，提高专业素养，准确把握政策精神，畅通受理渠道，做好全流程管理。依法、合规、及时、规范答复，避免因工作瑕疵导致行政诉讼败诉。
(四)加强对政府信息公开申请人的引导沟通。对申请人要求审计特定单位、特定事项，详细解释审计机关的职能作用、工作程序，告知其应通过信访途径提出。结合工作
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需要向申请人出示已公示的裁决、判决案例，充分做好相关法律法规的解疑释惑工作，积极争取信息公开申请人的理解。对于滥诉者正告其打消通过频繁申请、复议、诉讼给审计机关施压的想法，理性表达诉求。如2016年xx诉审计署要求履行法定职责案表明，审计机关依职权对法定范围内的被审计对象进行审计监督是履行职责事项，刘某提起的诉讼不符合《行政诉讼法》第二十五条规定的与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼的起诉条件。再如，2016年xxx诉审计署“2012年南京市保障房建设工程项目”审计报告案表明，戴某主张的与房屋拆迁相关的合法权益不在审计署作出审计行为时应考量和保护的范围之内。戴某非审计行为相对人，与被诉审计行为不具有《行政诉讼法》所指的利害关系。
(五)强化审计机关整体应对。审计机关近年才开始受到当事人滥提申请、滥用程序性权利问题的影响，处理政府信息公开申请工作经验相对不足，政府部门单位的一般通用经验不能满足工作需要，基层审计机关急需针对审计机关特点的信息公开工作指导帮助。研判政府信息公开工作，召开专题会议，举办专题培训，在审计系统内形成政府信息主动公开和依申请公开工作的指导原则和工作路径。建立联动机制，加强信息报送与工作指导，对可能发生的行政复议和行政诉讼案件,尽量做到提前预防,争取主动,充分做好应对
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工作。对审计机关政府信息公开行政复议、行政诉讼进行归类、总结,整理、发布一批典型案例，供基层审计机关学习借鉴、规避法律风险。
(六)积极作为，促进审计机关政府信息公开工作良性开展。加强与发改、人社、国土、环保、住建、卫计等部门的沟通交流，学习借鉴其他部门单位应对政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼当事人滥发申请、滥用程序性权利的做法。针对当前面临的问题，加强与法院的沟通协商，进一步了解行政诉讼案件审理程序，切实掌握相关法律法规条款,准确把握案件审理的重点，充分做好应对工作;对已发生的诉讼案件,认真梳理行政行为和程序的合法性、法律依据、事实依据等,扎实做好相关准备;做好既有案件分析总结，完善相关制度规定,减少争议的发生，提高应诉水平。在政府信息公开立法和司法解释工作中积极建言献策，并与遭受滥提申请、滥用程序性权利问题影响的部门共同研究、提出意见建议，促进相关法律、司法解释的出台。
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范文四：税务机关如何打行政诉讼官司
摘 要：行政诉讼是人民法院对行政机关行政行为进行审查的司法救济制度，是与民事诉讼、刑事诉讼相并列的一项独立的诉讼制度。尽管税务机关涉及的行政诉讼案件不是很多，但是税务机关固有的一种优越感，导致税务机关对行政诉讼方面的知识掌握得不是很多，结合工作实践，从行政诉讼的概念、行政诉讼的证据、行政诉讼的程序等方面进行论述。
关键词：行政诉讼；税务机关；举证责任
中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）13-0140-02
在给全国税务干部培训过程中，调查、了解到全国各地税务机关涉诉的情况，总的来讲，税务机关涉及行政诉讼的案件不是很多，案件不多的原因有很多方面，一是税务机关的执法程序严谨、合法；二是纳税人不愿意得罪税务机关，因此，轻易不愿意提起行政诉讼。尽管如此，行政诉讼的案件还是有的，特别是我国南方的一些城市，税务机关行政诉讼的案件往往多于北方，一旦产生行政诉讼，税务机关的心理准备和法律知识准备都很欠缺，往往不知道如何应诉，下面通过一个案件，结合教学工作和代理案件的经验介绍一下税务机关如何积极应诉，维护自身的合法权益。
案情：2000年初，税务机关对李某进行纳税检查，发现其有偷税行为，遂于2000年9月23日，以李某偷税为由作出行政处罚决定，后以该决定依据不准为由，重新作出行政处理决定，并将扣押李某的商品委托拍卖机构进行拍卖，抵交税款。2001年5月25日，李某不服该税务处理决定，向法院提起行政诉讼，法院于同年11月20日判决维持税务机关的处理决定，驳回李某诉讼请求。李某不服上诉，市中院于2003年5月4日判决撤销原审判决，并限期税务机关3个月内重新作出处理决定。税务机关重新作出了处理决定。该决定告知事项注明如不服需先缴税款和滞纳金，并在收到完税凭证起60日内申请复议。2004年8月31日李某起诉要求撤销该处理决定，法院于2004年11月18日以李某起诉超过法定期限为由，裁定驳回其起诉；李某不服，提起上诉，市中院于2005年7月2日裁定驳回上诉，维持原裁定。后经李某申诉，市中院于2006年12月11日以被告处理决定中处罚部分未交代相关诉权，起诉未超过2年起诉期限为由，裁定撤销原两审——法院及中院裁定，发回基层法院重审。
一、行政诉讼的概念
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称：行政诉讼法）第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”从这个概念和相关法律规定中，我们可以明确以下几个问题：
第一，原、被告身份问题。在行政诉讼中，税务机关永远处于被告的地位，公民、法人或者其他组织恒定为原告的身份。
第二，合法性审查的原则。行政诉讼的核心是对具体行政行为的合法性进行审查，在这一点上，行政诉讼和行政复议不同，行政复议既审查税务具体行政行为的合法性又审查税务行政行为的合理性。
第三，不得调解的原则。很多税务干部提出这样的问题：既然行政诉讼存在不得调解的原则，为什么在审理税务行政诉讼的案件过程中，法官还进行调解，是否法官的行为违反了相关的法律规定。需说明的是，不得调解的原则，是指行政诉讼与民事诉讼的一个差别，民事诉讼案件，法院可以以调解的方式结案，即下达“民事调解书”，而行政诉讼的案件，法院不得以《行政调解书》的形式下达，但并不排除在审理行政诉讼案件过程中，法官可以进行调解，比如根据案件的情况，法官建议原告撤诉等，这也有利于化解矛盾。
二、行政诉讼证据问题
（一）税务机关为应诉应积极准备证据和规范性文件
《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”
从上诉的规定及其他相关的法律规定上，税务机关应当注意几个问题：
第一，举证责任：税务机关在行政诉讼中负有举证责任。
第二，举证的时间：在收到起诉状副本之日起10内，税务机关不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
第三，证据内容：税务机关提供的证据包括两个方面——作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，这和民事诉讼有很大的差别，民事诉讼只要求提供证据，而行政诉讼是对行政机关作出具体行政行为的合法性进行审查，所以税务机关的具体行政行为即使收集到了充分的证据，但是还要求有相应的法律依据。从举证的时间上看，税务机关在被诉之后没有时间搜集证据（法律禁止），因此，即使税务机关被诉的概率很小，但是研究行政诉讼法不单单是为了应诉，而是应当规范税务干部的执法，因此，税务干部在执法过程中，必须注意证据的三性，还要考虑法律相关的规定。
第四，答辩状的提出。《行政诉讼法》第43条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理”。根据上述的规定，结合个人工作实践，认为最好不要提供答辩状，或者提供简短的答辩状，充分的答辩状很可能让对方了解被告庭审的代理思路，提前做好准备，使被告在庭审中比较被动。
（二）原告的初步证明责任问题
根据《行政诉讼法》第41条规定及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第3条第1款规定，原告向法院提起诉讼时，应当初步证明其起诉符合起诉条件，也就是说，起诉人应当达到初步证明的要求。
三、行政诉讼程序
（一）两审终审制
我国三大诉讼法都采取的是两审终审制度，税务机关如果对一审的判决结果不满意，一定要求拿到起诉状之日起15日内，提起上诉，维护自身的合法权益。
（二）原告提起诉讼
根据《行政诉讼法》第41条规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。行政诉讼中的原告，是因对行政机关的具体行政行为不服而依照《行政诉讼法》的有关规定，以自己的名义向人民法院提起诉讼的。作为被告的税务机关，在收到原告起诉状副本时，应当审查：第一，原告的主体资格；第二，是否属于受诉人民法院管辖；第三，是否过了诉讼时效；第四，是否属于必经复议程序而直接提起了诉讼。如果发现有上诉的问题，可以向受诉人民法院提出异议，要求受诉法院驳回原告的起诉。篇首介绍的案件，对税务机关所作出的具体行政行为中有关税金部分不服而向法院提起诉讼带有前置性，即行政管理相对人李某应在缴清税款后六十日内，首先向上级税务机关申请复议，对上级税务机关的复议决定不服的，方可向人民法院起诉；就有关罚款部分，李某可以直接向人民法院提起诉讼。这属于程序问题，而本案中的税务机关没有注意到这个问题，致使审理了近七年的案件最后的结果是驳回。
（三）委托代理人
出庭应诉税务机关肯定需要委托代理人出庭，受委托人可以是税务干部也可以是律师，如果在没有律师参与的情况下，应当注意授权委托不能写全权代理，一定额应当写明具体代理权限。
四、为避免败诉，税务干部在执法中应当注意的问题
（一）注意收集相关证据
在诉讼过程中能否胜诉，最关键的问题是证据问题。特别是行政诉讼案件（当然也包括行政复议案件），被告（被申请人）税务机关负有举证责任。我们税务干部在执法过程中对证据的收集往往有一些习惯做法，比如：查账簿、发票、银行对账单、库存、作笔录等，收集到的一些证据可能与作出的具体行政行为无关，或者关联性不强，或者有关系但造成证据不足而去认定有关事实。
对于行政诉讼证据的七大类型，大多数的税务干部都了解。但是，一到针对具体案情却不知道怎么应用，主要原因：一是，只知皮毛没有深入学习和掌握；二是，缺乏经验。上述案件，即使法院立案，但是税务机关几次败诉并最终导致赔偿的根本原因是稽查时收集到的证据丢失了。因此，注重搜集证据的同时还应当注意保管证据。
（二）正确适用相关法律
曾经代理过一个案件，税务机关作出的具体行政行为的法律依据是，根据中华人民共和国税收征收管理法实施细则及某市解读卡片的有关规定。因此，在执法过程中应当知道什么是可以适用的，什么是不能适用的；可以作为法律依据的法律应当正确适用；特别是税务机关，在执法过程中应当考虑下位法和上位法的关系，是否相抵触等。
（三）注意执法程序
目前税务机关执法环境较好，税务干部的执法程序相对比较规范，实体法的运用相对准确。但是，税务机关涉及行政诉讼很多是因为税务机关执法程序出了问题，即在实施具体行政行为时违反了法律规定的作出该具体行为应当遵循的步骤、顺序和要求。实际上也许税务机关的实体法运用不存在问题，但是就因为执法程序上存在瑕疵，给了纳税人不公平、不公正的一种暗示，纳税人会认为税务机关的实体法运用也存在瑕疵。
（四）避免玩忽职守、滥用职权
一般玩忽职守行为和玩忽职守罪是有差别的，区分的一个标准是看造没造成严重的后果，但是两者有共同点:就是工作不认真、不认真履行职责，换句话说就是没有按照法律赋予的职权或者说没有按照法律程序执法。滥用职权是指税务干部作出具体行政行为超越了法律、法规赋予的权限，实施了无权实施的具体行政行为，税务干部的职权来自法律的授予，法律是行政机关行使权力和确定行政机关权力范围的依据，法律没有授予行政机关的职权，税务机关干部不得行使；行政机关行使法律授予它的职权也必须在法律规定的范围内活动，否则作出的具体行政行为违法，可能受到行政处罚或者承担刑事责任，同时造成税务机关行政诉讼的败诉。
参考文献：
[1]中华人民共和国行政诉讼法[EB/OL].新华网,.
[2]最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释[EB/OL].百度百科,.
[3]最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定[EB/OL].百度百科,.
范文五：论复议机关在行政诉讼中的地位
［摘要］我国现行法律规范体系对复议机关的行政诉讼地位采取了二元区分的做法，这在很大程度上虚化了行政复议制度的功能。复议机关诉讼地位的确定取决于复议制度的功能定位，从行政复议制度发展趋向看，不将复议机关作为行政诉讼的原告是较恰当的制度选择。
［关键词］行政复议 功能定位 制度衔接 诉讼地位
［中图分类号］DF74［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2011）04－0038－02
行政复议和行政诉讼作为现代行政法中最重要的救济手段，共同构筑起保护行政相对方权益的制度网络。由于二者性质上不同，决定了各自价值功能、适用范围、运作机制等方面的差异性，因此，比较理想的制度构设是将行政复议和行政诉讼的制度功能有效地统合衔接起来。而复议机关应否成为行政诉讼的被告，一直以来是行政复议制度和行政诉讼制度衔接中一个颇有争议性的问题。
一、复议机关诉讼地位的二元区分及其反思
复议机关在行政诉讼中的地位，我国《行政诉讼法》采取二元区分的做法。该法第25条规定，经复议的案件，复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。《行政诉讼法》的这一规定是以“谁行为谁被告”的原则作为理论基础的：当行政复议机关维持原来的行政行为时，即便影响了行政相对方权益，那也不是复议机关的维持决定，而是原来的具体行政行为，在这个意义上，该复议决定便不具有被诉的可能性，既然复议机关的维持决定不具有被诉的可能性，那么复议机关在此情形下亦不具有成为行政诉讼被告的可能。[1]而当复议机关改变原来的具体行政行为时，则意味着其行为具有直接影响行政相对方的实际可能，便具有了可诉性。
《行政诉讼法》的这一规定是行政复议制度形同虚设的主要原因。在中国传统文化中，普遍存在着 “厌诉”心理，且在行政复议中，复议机关一旦改变原具体行政行为，就有了成为被告的可能。当复议机关有了这种后顾之忧后，就不得不慎重地作出撤销、责令重新变更、确认违法等决定，即使发现具体行政行为存在一定合法或合理性的缺陷，也倾向于选择维持决定。行政复议的实践非常清楚地印证了这种理论上的担忧。
虚置行政复议制度的消极后果：一方面，浪费资源，拖延纠纷的解决。从行政相对方说，申请行政复议无需缴纳费用，但仍需付出时间、人力、机会和错误成本等；[2]对于复议机关而言，除上述成本，还需要有专门的财力配置。另一方面，增加了社会对政府的不信任。在复议与诉讼的衔接中，我国很多法律规范采取的是当事人选择模式，在实践中，往往有很多当事人希望通过复议这种层级监督的体制寻求他们所期盼的公平与正义。但是，当发现这一切不过是走过场时，一定会对政府信用产生疑问。
二、复议机关诉讼地位的理论争鸣
复议制度虚置状态的形成是以复议机关趋利性的制度选择空间的存在为诱因的。因此，欲想改变复议机关在行政复议中的不作为，强化行政复议制度化解行政纠纷和监督行政机关依法行政的功能，其解决办法便是通过制度安排阻塞复议机关进行趋利性选择的可能性。对此，理论界和实务界有三种不同观点：其一，无论复议机关是否改变原来的具体行政行为，都以原来的做出具体行政行为的行政机关为被告；其二，无论复议机关是否改变了原来的具体行政行为，凡行政纠纷经过复议的，一律以复议机关为被告；其三，相对人如果对复议决定不服，无论是维持、撤销、变更或者复议机关不作为，一律以原行政机关与复议机关为共同被告，即只要经过了复议这一程序，复议机关就当然的与原行政机关负有同等的责任，成为共同被告。按照第一种做法，无论复议机关做出何种处理决定，其均不存在成为行政诉讼被告的可能；第二、三种观点，无论复议机关在行政诉讼中采取何种方式，只要行政相对方的诉求没有得到满足，就将会成为行政诉讼的被告。
从肯定复议机关应作为行政诉讼被告的相关论述看，学界将行政复议机关作为行政诉讼的固定被告，大多是从责任心的角度进行思考的，认为复议机关缺乏应有的责任心。对此，清华大学何海波博士和西南政法大学谭宗泽教授都明确指出，为了克服行政复议机关对复议决定缺少责任心，所有对行政复议决定不服提起诉讼的，均应由复议机关作为被告。学界的看法得到了部分司法工作者的回应。徐正龙和邓志萍法官在《人民法院报》撰文指出，以复议机关和原行政机关为共同被告，可以加强复议机关的责任意识，杜绝其为避免卷入诉讼而草率地作出维持决定；而且，以复议机关和原行政机关为共同被告还可有效地避免复议机关的不作为。[3]
从否定复议机关作为行政诉讼被告的阐释来看，其基本理论根据是“司法豁免”，认为应当赋予具有准司法地位的复议机关以司法豁免的权利。如果行政复议机关作被告，法院实际上是把行政复议活动作为审理标准的，容易模糊行政诉讼真正的焦点，造成很多案件成为没有实际意义的循环诉讼，当事人真正关心的利益诉求得不到解决。基于此，中国政法大学刘莘教授明确指出，“如果行政复议定位于准司法，复议机关就不应当被告。”[4]
三、复议机关诉讼地位的确定
学界对复议机关诉讼地位的争鸣是以理论前设作为出发点的。主张强化复议机关的责任心；认为应当将复议机关作为行政诉讼被告的理论前设是，复议制度是一种内部监督和自我纠错机制，作为上级机关的行政复议机关理应对下级机关的行为承担起更多的责任；主张不将复议机关作为行政诉讼被告的理论前设是，复议制度是一种纠纷解决机制，而不是自我纠错机制，那么就应当遵循司法的某些共同规律，其中就包括纠纷裁决机关不因其审判而被追诉。因此，应当采取何种做法主要取决于如何定位行政复议制度的目的。正如法学家耶林所言：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”[5]因此，在不同目的支配下，必定会做出不同制度安排。如果秉承行政复议制度主要是一种自我监督制度的立场，那么就应当以强化行政复议的行政性作为制度的核心，因此无论复议机关是否改变原来的具体行政行为均应成为被告的做法，就可以作为强调复议机关责任心以确保内部监督有效性的必要手段。同理，如果认可复议制度在目标定位上的变迁，那么就意味着行政复议制度的设置应当围绕如何有效解决纠纷而展开，在此意义上，淡化复议的行政性，彰显司法性的相关做法。既然复议制度以司法性为基础，那么无论复议机关是否改变了原来的具体行政行为，均不成为行政诉讼的被告就具有了理论上的正当性。
在他国，根据目的不同，行政复议制度可分为三种模式：一是以行政自我监督为主、解决纠纷为辅的欧陆模式，主要以法、德为代表。二是准司法性的英美模式，主要以英、美为代表。三是准司法性的东亚模式，主要以日本和我国台湾地区为代表。域外行政复议制度发展的总体趋势是把行政复议定位于行政纠纷的化解机制，突出其行政救济的功能。
然而，我国行政复议制度功能定位的认识尚未形成共识，其发展趋向应当是与他国的实践相一致的，这一点可以从我国行政复议制度的立法过程中窥出端倪。从制定法的角度而言，与行政复议制度直接有关的重要法律文献有三个，包括1990年的《行政复议条例》、1999年的《行政复议法》以及2007年的《行政复议法实施条例》，这三个法律文献清晰地展示了我国行政复议制度的目的从自我监督到解决纠纷的渐进演变。为了在新形势下进一步发挥行政复议制度在构建和谐社会中的重要作用，根据党的十六届六中全会提出的完善行政复议制度的要求，有必要总结行政复议实践经验，把行政复议法规定的制度具体化，进一步增强行政复议制度的可操作性。为此，国务院制定了《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
综上，将行政复议确定为一种解决纠纷的准司法程序，因而不将行政复议机关设定为行政诉讼的被告更切合行政复议制度的发展趋向和我国的实际。
【参考文献】
[1]张树义.寻求行政诉讼制度发展的良性循环[M].北京:中国政法大学出版社,2000,6．
[2]王欢,卢护锋.行政复议调解制度的正当性基础及其成本效益分析[M].现代财经:天津财经大学学报,2008(12)80．
[3]徐正龙,邓志萍.特殊情况下行政诉讼被告资格之界定[N].人民法院报,2009-8-28(6)．
[4]资料来源[EB/OL]:http://www.chinalaw.省略/article/xwzx/fzxw/201007/20100700257526.shtml,2010-07-15.
[5](美)博登海默(著),邓正来(译).法理学：法律哲学与法律方法[M].北京:中国政法大学出版社,1999,109.
