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范文一：土地所有权归谁所有
土地所有权归谁所有
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土地所有权归谁所有
国有土地所有权的取得主要有以下四种方式：继承、没收、国有化和征用。《土地管理法》规定国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。国有土地经开发利用，国有土地所有权属性质不变，依法开发利用者享有土地使用权。国家土地所有权是土地公有制的法律表现之一。
土地管理法第二章土地的所有权和使用权
第八条城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有; 宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
第九条国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理; 已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理; 已经属于乡(镇) 农民集体所有的，由乡(镇) 农村集体经济组织经营、管理。
第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权; 其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
第十二条依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。
第十三条依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第十四条农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限
内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇) 人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。
第十五条国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇) 人民政府批准。
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决; 协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理; 个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
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范文二：农村土地到底归谁所有
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农村土地到底归谁所有
(作者:___________单位: ___________邮编: ___________)
,摘 要, 目前 ,在对 农村 土地征收或征用过程中存在着诸多 问题 ,主要原因之一是由于农村土地所有权主体缺位和虚化造成的。我国相关 法律 法规对农村土地所有权主体的规定相互矛盾,前后不一致, 理论 和实际脱节。农村土地集体所有权主体应该是农村某一区域或社区内以土地为主要生产资料、成员覆盖该区域全体成员的一个集体 经济 组织。这个区域可大可小,目前以 自然 村较为合适。这个集体经济组织既有别于村委会,也有别于农村的其他各种经济组织。
,关键词, 农村,农民,集体土地,农民集体,所有权
Abstract:At present, there are lot of problems in the rural
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land collection and expropriation.
One of the main problems isthe confused land ownership as the relative laws donot have a clear definitionand some of them are even incompatible. The principal part of the rural land ownership should be a collective economic organization that land is used as thEir main productive material and the members cover the entry membership in the area. The size of the area can be EIther big or small; nowadays the natural team division is a better way for the area. And this kind of collective economic organization should be different from a village committee and the other forms of rural economic organization.
Key words: country; farmer; collective land; farmer collectivity; ownership
在谈到农村土地时,我们习惯称其为“农村集体土地”,“农
村”、“集体”和“土地”三者之间在此已经形成了固定的词语组合关系。在
此情况下,人们就产生了一个思维定式,农村土地归集体所有。但是,
这是它唯一的所有权主体吗,“集体”又是什么,长期以来,理论界对
这个“集体”就一直存在着不同的认识,由此引发了现实中对农村土地
处置和收益分配的大量纠纷。这些问题的产生,都是由于这个“集体”
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的性质不明、农村土地所有权主体缺位和虚化造成的,1,。只有确定了土地的归属,有可靠保障的所有权才可以进行正确的 计算 、比较和交换,2,。笔者通过对不同观点的归纳,在现行法律制度的框架下结合现实情况,谈谈对农村土地所有权的认识。
一、三种基本认识
对于农村土地所有权的归属问题,情况比较复杂,不同的人在各个不同的 历史 时期其认识也各不相同。基本的认识有三种,归国家所有、归集体所有和归农民,或村民,个人所有。
,一,归国家所有
这是从农村土地的终极所有权而言的。事实上,我国并没有任何一部法律规定农村土地归国家所有,非常少数的特例除外,。说农村土地归国家所有,主要有两个原因,一是有部分学者支持,二是长期以来的既成事实。土地到底是国家的,还是农民的,有学者认为,土地的最终权力应当在国家手中,经济 发展 应当由政府主导,农村土地是城市化和 工业 化赖以发展的重要资源,国家应当拥有土地的发展权,3,。实际上,自1949年新 中国 成立以来,国家在强制征用或征收农村集体土地使之成为城市国有土地的时候,农民在是否同意征收、征收补偿标准、征收后农民安置等方面,都没有与政府讨价还价的权力和能力,农村集体土地的处置权和有关农村土地的发展权实际掌握在国家手中。尽管没有任何法律明确规定农村土地归国
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家所有,但事实上对农村土地的处置最终是国家说了算,是各级政府说了算。从建国初期政府将农村土地分给农民,到合作社时期将土地收归集体所有,对于农民的自留地也是想收就收,想给就给,,上世纪70年代左右又在农村将大量集体土地划出来建国营农场、林场和作为知识青年上山下乡用地等等,再到后来的包干到户、联产承包,事实上都是政府的直接行政行为,都是各级政府在直接操作。
根据有关学者组织的调查,针对“你耕种的土地是谁的”这样一个问题,60%的农民选择属于国家的,27%的农民选择属于村集体的,7%的农民选择属于生产队,小组,的,6%的农民选择属于个人或属于其他人的。其中,认为“耕地属于国家的”情况比较均衡地分布在各调查地点,4,。 因此可以看出,现实中认为农村土地属“国家所有”的并不在少数。XXXX年,国土资源部对XXXX年以后的用地情况进行检查,认为一些城市违法用地事件超过90%都与地方政府有关,5,,也很能说明这个问题。另外,现在国家征收或征用的农村土地只给地力、地上损失补偿费和失去土地的人口安置费,不包括土地本身的价格,实际上也是只承认农民或集体对土地的使用权,否认其拥有土地所有权。
,二,归集体所有
农村土地归集体所有是基于法律的规定。《中华人民共和国宪法》,XXXX年修正,以下简称《宪法》,第六条规定,“中华人民共和国的 社会 主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”。 《中华人民共和国土地管理法》
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,以下简称《土地法》,第八条规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有,宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有”。从这两个涉及农村土地所有权的主要法律看,尽管两者分别使用了“劳动群众集体所有”和“农民集体所有”两个不同的概念,“集体”的含义、集体的内部结构和集体的范围等等也不明确,但农村土地归“集体所有”的规定是明确的,这也是理论界对农村土地所有权的主流认识。
,三,归农民个人所有
农村土地归农民个人所有是基于部分学者的认识和部分农民的愿望。这种认识在农民中所占比重不大,他们可能是“不敢”有此奢望,但在理论界认为农村土地应该归农民个人所有的却不在少数。
近年来,随着农村土地征收范围的扩大,利益受到侵害的农民群体也进一步扩大,农民的维权 内容 和维权形式也发生了变化。早年农民主要还是争取多给点补偿费和多给几个占地招工指标,而现在大多数则将矛头直接指向了农村的土地制度。江苏省省庄村村民采用 网络 公开信的方式向全国公告,“我们省庄村的耕地和竹山归全体村民平均永久所有,这些土地曾归我们的祖先所有,现在归我们和我们世代的子孙所有,除非我们全体农民共同同意,誓死捍卫我们的宅基地和耕地的所有权”,黑龙江省4万户农民,王桂林等,向全国公告,“宣布拥有土地所有权”,陕西省250户农民,马连宝等,向全国公告,“收回土地所有权”,6,。尽管他们的呼喊是如此的强烈,但没有多少人相信他们能真的收回或完全拥有农村土地的所有权。
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上述的三种基本认识各有市场,但农村土地归国家所有显然与法无据。归农民个人所有应该是一个改革的方向,也有待商榷。因此农村土地属集体所有仍是目前理论界的主流认识,但是争议也多,引发的矛盾和产生的问题也较多。
二、农村土地属集体所有的矛盾和问题
如果说农村土地归“集体所有”,那么,这个“集体”到底是一个什么样的集体呢,在理论和实践中,对这个“集体”的理解和认识五花八门,甚至大相径庭。由于 “农民集体”的法律性质不明,农村土地的主体无法确定,有的地方甚至失去了土地的发包主体,造成产权混乱现象,7,。对农村土地属集体所有的矛盾和争议主要体现在以下几个方面,
农村土地到底归谁所有
第21卷第2期
,一,“集体”的内涵及性质之争
在有关的法律中,对这个农村“集体”分别使用了 “劳动群众”、“农民”、“村民”、“农村集体”、“农村经济组织”、 “农业经济组织”、“农村合作组织”、“农民集体”、“集体成员集体”等多个不同的概念来予以表述,在做一般表述时,笔者用广义的“农村集体”来涵盖上述概念,并且这个“农村集体”都是基于农村土地所有权而言的,。这种多概念的表述,使“农村集体”这个概念的内涵和性质存在多变性,人们对“农村集体”
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含义的认识也只能是模糊的。概括起来,对“农村集体”的内涵及性质又主要有以下几种不同的观点和认识。
1.农村集体是阶级概念的延伸
《宪法》第六条规定,“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”, 第八条规定,“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜”。从上述表述中可以看出,《宪法》使用的是“劳动群众集体所有”这一概念,即农村集体是一个“劳动”的集体,是一个“群众”的集体。“劳动群众”沿用的是阶级社会的一个术语,与该词相对应的是“非劳动群众”即剥削阶级。1956年我国农村完成社会主义改造后,剥削阶级已不存在,既便有,也要把他改造成劳动群众。在当时的阶级划分中,农村主要就是农民,农民就是天生的劳动人民,所以顺理成章地农村土地归劳动群众集体所有,应该就是农民集体所有。只不过在现阶段这种阶级的划分早已不复存在,因此作为农村生产资料集体所有制形式也就失去了法律的根本性依据。《土地法》第十条规定,“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。《中华人民共和国农村土地承包法》,XXXX年,以下简称《土地承包法》,第二条规定,“本法所称农村土地,是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用
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的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。”与《宪法》不同,这里使用的是“农民集体”这一概念。
2.农村集体是一个“行政性组织”
《土地法》第十条规定,“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”而在现实中的结果是,对农村土地行使职权的就只能由村民委员会代行。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》,1998年,以下简称《村民委员会组织法》,的有关规定,村委会是一个村民自治组织,并不是政府的一级延伸机构,政府对村委会的工作是“指导、支持和帮助”,村民委员会不具有行政职能。但其第五条规定,“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产, 教育 村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境”。这一规定又同时赋予了村委会一定的土地管理权,使具有自治性质的村委会实际上演变成了具有行政性质的准政府机构,农村土地“属村农民集体所有”就演变成了“属村委会所有”。如在现实中,有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能,7,,其实就是将村委会看成一个行政组织。有学者就认为,将集体界定为“行政村”是最为可取的,8,。
3.农村集体是一个“经济性组织”
除上述观点外,更多的法律和学者认为农村土地归“集体经济组织”所有。
《中华人民共和国民法通则》,1986年,以下简称《民法
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通则》,第七十四条规定,“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡,镇,农民集体经济组织所有的,可以属于乡,镇,农民集体所有”。《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》,1995年,第一条规定,“农村集体资产是指归乡、村集体经济组织,以下简称集体经济组织,全体成员集体所有的资产。属于组,原生产队,集体所有的资产,仍归该组成员集体所有。集体资产包括,集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源”。《土地管理法实施条例》,1998年,第二十六条规定,“土地补偿费归农村集体经济组织所有,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。这些法律规定均是将“农村集体”作为“集体经济组织”来对待的,在乡、村、组集体经济组织中,农村土地主要归“村集体经济组织”所有。
在上述法律中,农村土地分别归“劳动群众集体所有”、“农民集体所有”和“集体经济组织”所有,内涵表述不统一、有分歧,指向不明。“劳动群众集体”的提法显然已不适应当代社会的情况,“农民集体”不管是作为行政性组织还是作为经济性组织都界定得非常含糊。“农民集体”不是法律上的“组织”,而是全体农民的集合,是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体,它是传统公有制理论在 政治 经济学定义上的表述,不是法律关系的主体。按照传统的公有制理论解释,“农民集体所有”是农村劳动群众集体所有制在法律上的表现,指的是属于一定区域内,乡、村、村以下,全体农民所有,既不归哪一个组
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织,生产合作社、村民委员会或村民小组,,也不归农民个人。但是,财产所有权是很重要的法律权利,其主体必然是法律关系的主体,应该具有法律上的人格意义。然而,随着经济改革的深入及我国相关的经济和民事法律的健全和发展,特别是在进行农村土地的确权过程中,这种没有具体组织形态和法律人格化的“农民集体”就会遇到诸如不能行使和保护自身权利等情况。农村干部之所以能大张旗鼓地非法处置农村土地就是因为这一“集体”太虚的缘故。为了解决这一问题,理论界和有关的行政管理部门都力图明确“农民集体”的性质。例如1994年12月国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有关问题的答复中就指出,“农民集体是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织,包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织”,这一解释显然也不 科学 。笔者倾向于“农村集体”是一个“集体经济组织”的观点。
,二,“集体”范围之争
如果认为农村土地归“集体”所有,通过上述 分析 我们可以看出,不仅“农村集体”的含义模糊不清,集体所有的范围也存在较大的争议,9,,主要问题是多个范围并存,
1.集体的范围界定得非常笼统抽象
《宪法》第十条规定,“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。农村集体的这个范围有多大,《宪法》并没有规定,需要依赖于相关实体法明确。有学者认
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为,这种产生于“一化三改造”时期的抽象集体所有制与集体所有权,在市场经济条件下已经失去了存在的依据,10,。
2.集体的范围分别指乡,含建制镇,下同,、村、组集体
根据法律规定,农村集体土地所有权的法定主体分别归乡、村、组各自所有。但是由于法律的规定及人们的认识不同,对分属乡、村、组的土地所有权的认识和理解也各不相同,有的认为可按实际情况分属“乡集体”、“村集体”和“组集体”所有,有的则认为只属“乡集体”和“村集体”所有, 不应有“组集体”,有的认为分属“村集体”和“组集体”所有,有的则认为只有“组集体”才是农村土地唯一合法的主权集体。
,1,归乡集体和村集体分别所有。《民法通则》第七十四条规定,“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡,镇,农民集体经济组织所有的,可以属于乡,镇,农民集体所有”。此法明确农村集体的范围是“乡集体”和“村集体”,没有“组集体”。 有的学者据此就认为农村集体的这个范围应该就是“乡集体 + 村集体” ,11,。
,2,归乡集体、村集体和组集体分别所有。《土地法》第十条规定,“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理,已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理,已经属于乡,镇,农民集体所有的,由乡,镇,农村集体经济组织经营、管理。”与原《土地法》和《民法通则》
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比较,新《土地法》增加了“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”的规定,删去了“农业生产合作社”作为农村主要集体经济组织的形式。根据该法的规定可以看出,农村集体的范围分别指乡集体、村集体和组集体,实际上也承认了“村民小组”对农村土地的所有权,即农村土地的所有权归“乡集体 + 村集体 + 组集体”,也就是说农村的土地可以有多个不同的主体,归不同的集体范围所有。
,3,仅归村集体所有。虽然上述法律规定农村土地分属乡村组不同集体所有,但在实际操作时却常常以村为范围对土地进行承包和利益分配。在农村实行家庭联产承包责任制对农村土地确权登记时,许多地方就由省人民政府作出规定,乡农民集体所有的土地只确认使用权并发放使用权证,不发所有权证,由乡人民政府代管,村及村内农民集体所有的土地,统一由村民委员会申请登记,所有权证发给村民委员会。对于各村民小组的土地范围和数量只在村土地所有权证上备注。在实行家庭承包时,又统一规定村民委员会为农村集体土地的发包方,虽然按《土地承包法》规定组可以发包,但实际上由组发包的土地极少,这说明村集体实际控制着农村土地,拥有农村土地的所有权。自20世纪90年代以来,理论界对集体土地归“村农民集体”所有也已基本形成共识,12,,有的学者就认为应该从法律的角度出发,把村集体经济组织规定为法人,使其成为法律上具有主体资格的法人,7,。但也有专家认为,从所有权主体来看,村委会既不是经济法人,也不是一级政府,作为当地村民的社区性自治组织,来充当
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集体土地财产的所有者代表,在村民现有民主法律知识有限和文化素质不高的情况下,土地集体所有往往成为实际上的村书记、村主任和村委会少数人所有,3,。
,4,归村集体和组集体分别所有。《土地承包法》第十二条规定,“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包,已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的,不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”。 按最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》,法释,XXXX年制定的《人民公社60条》规定“三级所有,队为基础”,“生产队范围内的土地,都归生产队所有”。1962年2月23日,针对以当时生产大队为基本核算单位引起的“小队与小队之间的平均主义问题还没有解决”的问题,根据**的提议,为将基本核算单位从生产大队下放到生产队,中共中央发出了《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》,规定以生产队为基本核算单位。同时,《指示》 总结 了以生产队为基本核算单位的四点好处,一是能够彻底地克服生产队之间的平均主义,二是生产队的生产自主权有了很好的保障,三是更适合当前农民的觉悟,四是更有利于改善集体经济的经营管理,14,。废除人民公社以后,人民公社对应的是乡,镇,,生产大队对应的是村民委员会,生产队对应的是村民小组。对于农村土地的所有制形式,虽然在各种法律规定及提法上有一些变化,但都没有本质上
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的变化和区别。从这个角度上讲,农村土地应该是以现在的“村民小组”为主体的,属本村民小组所有。因此,有的学者认为,农村土地的所有权应最终落实在“村民小组”,归“村民小组”所有,15,,使其成为农村土地所有权的唯一主体。但也有学者认为,将集体土地所有权确认给乡、村是无可厚非的,但不能确认给村民小组一级,7,。
3. 农村 集体的范围是其他各种 经济 组织
《土地法》第十条规定,“农民集体所有的土地……已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”《农业法》中也有归村内各农民集体所有的相关规定。
通过上述 分析 我们可以看出,有关 法律 确定的农村土地的所有权的主体范围是不明确的和多范围的,它们形成了农村土地所有权的多元主体结构,违反了《物权法》“一物一权”原则,导致了农村土地的所有权主体多样化和复杂化,致使农村各“层次”集体之间在土地所有权 问题 上常发生权属争议。讨论和明确“集体”的范围有非常现实的意义,如土地归“村集体”所有,那么国家征收或征用土地时需不需要经村民小组同意,征地补偿款是由“村集体”决定还是由村民小组支配,这就需要我们只能选择其中的一个“集体”范围作为农村土地所有权的唯一主体,而不是多主体范围的同时拥有。“农村集体,农民集体,”的范围应该是一定范围的 “区域”或“社区”,这个“区域”
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可大可小,为什么非得规定以乡、村、组为一个区域范围呢,这主要是因为 历史 原因形成的。同时,笔者认为,从现实情况看,农村土地的所有权主体归“村集体”所有,从法律上讲有依据,在现实中更具可操作性,第一,虽然有关法律规定了农村土地的分别归乡、村和组不同的集体范围所有,但明显可以看出,乡和组对农村土地的所有权只是一种特殊情况,比重很小。第二,所有权主体归“乡集体”所有是对过去人民公社时期“三级所有,队为基础”的遗留问题,从权利的行使上看,乡政府肯定也不能代行“乡集体”的权利。因此,这个集体如果规模较大,可以视为“村集体”,如果规模比较小,可以视为“组集体”,不能长期保留这种不伦不类的“乡集体”形式。第三,农村土地归村民小组所有,虽然在法律上有相关的规定,但实际上操作困难,矛盾也比较突出。因为在广大的农村,由于历史的原因,哪些土地属村,过去的生产大队,所有,哪些土地归村民小组,过去的生产队,所有,并没有谁去严格界定。在没有利益冲突的情况下,说归村所有可以,归村民小组所有也行。但一旦涉及如征用土地或其他利益时,这种矛盾就非常突出。另一方面,自土改到现在,农村的土地经历了几次大的变动,特别是近些年来许多农村已打破了组的界限,同村组与组之间的边界变动较大,人口和土地承包可以在本村范围内自由流动,有的地方甚至撤销了村民小组。第四,主张农村土地归村民小组所有或事实上归村民小组所有的毕竟是少数,将其作为农村土地所有权主体的一类,有夸大之嫌。第五,会产生连锁反应。如果甲村土地归“村民小组”所有,而乙村为“村集体”所有,那么乙村为什么不能要求土地
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归村民小组所有呢,第六,“村集体”是集体,“组集体”也是集体,只是范围的大小问题,在农村土地制度没有进行根本性的变革之前,在“村集体”产生的问题在“组集体”同样会产生,将“组集体”作为农村土地所有权主体并不能规避问题和矛盾。第七,考虑到规模经济、农业集约化经营、农田水利基本建设、农村福利和 社会 保障的安全性和稳定性等等问题,笔者以为,以“村集体”作为农村土地的权利主体较为适宜。
,三,“集体”层次之争
对于上述乡、村、组各个不同的“集体”之间的关系也是一个值得注意的问题。三者之间是并列独立关系,还是从属关系,如国家征收某村民小组的土地,其补偿款村集体有无权利提留,
现在的乡、村、组脱胎于过去的公社、大队和生产队。过去,“公社、大队、生产队是逐级隶属的三级经济组织,生产队虽然是基本核算单位,但公社、大队是它的上级经济单位。这就使得公社、大队仍可使用行政手段或经济手段来平调生产队的财物,而且也使得公社通过行政命令的 方法 来管理经济”,14,256,也就是说公社、大队和生产队是具有隶属关系的经济组织,在生产的组织和利益的分配上,生产队听大队的,大队听从公社的。那么 目前 在农村集体属“乡集体、村集体、村民小组和其他经济组织”多元主体结构的情况下,它们之间是否仍然存在着这样一种关系呢,有人认为这三个层次的“农民集体”之间存在着相互包容和从属的关系,小范围的集体应服从于大范围的集体,甚至有的学者认为农民集体组织之间还存在着上下
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级关系,12,,这种认识在乡村干部中表现得较为明显,在土地征收补偿分配上的矛盾尤为激烈。笔者认为,在以土地为主要生产资料的农村集体之间并不存在公司制下的那种母子公司的关系,村集体对组集体不存在经济上的“投入”,组集体也不可能对村集体进行分配。即使我们承认农村土地的多元主体,根据民事法律的一般原理,各个“农民集体”对外也均应独立承担民事权利和义务,其地位是独立的,权利也是平等的。乡、村、组各个农民经济集体之间不存在相互隶属关系,有的只可能是经济上的合作关系。
,四,“村民委员会”和“村集体经济组织”关系之争
如果“农村集体”指的是“村集体经济组织”,那么“村民委员会”,以下简称“村委会”,是不是就是“村集体经济组织”或者是它的当然代表,即二者的职能是不是合二为一的,
《村民委员会组织法》第五条规定,“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”,根据该法的规定,“村委会”对“村属”土地具有“管理权”,农村土地归集体或集体经济组织所有,在村范围内就由村委会为代表代行管理权,行使事实上的所有权。但第五条同时规定,“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”,此处的“集体经济组织”是“村委会”这个“集体经济组织”还是村委会以外的“村集体经济组织”,如果这个“集体经济组织”就是“村委会”自己,何必“尊重”,单凭此法即可以看出,“村委会”和“村集体经济组织”的关系是不明确的。
笔者认为,将“村民委员会”作为“集体经济组织”的代名词,
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这在政社合一的体制下是可以理解的,因为那个 时代 所有人都是集体经济组织成员,全民皆“社员”。但在现行体制下,不能将“村委会”作为一个经济组织来看待,如果这样,其实还是回到原来的“政社合一”时代了。按照《宪法》的规定,“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”,也就是说“农村集体经济组织”应该多种多样,但实际上多数农村集体经济组织已经解体或者名存实亡,16,,在这种情况下,“村委会”就成了“农村集体经济组织”的唯一躯体,村委会和农村集体经济组织混同就成为必然。
在某区域内,如乡、村、组,,这个“农村集体”可以有多个“集体经济组织”,但一个“集体经济组织”却不一定覆盖这个“农村集体”的全部成员,可能只是其中的一部分。在这众多的“农村集体经济组织”中,以土地所有权为核心的“集体经济组织”只能有一个,它是独立于村委会,以土地为其主要生产资料,其成员覆盖全部成员的一个经济组织。相对于农村其他各种经济组织而言,以土地为最基本的生产要素,人员覆盖全体。而其他经济组织不一定具有这个特点,只要符合1995年曼彻斯特《关于合作社特征宣言》及XXXX年7月1日我国颁布的《农民专业合作社法》的相关规定即可。
,五,“集体公有”和“集体共有”之争
对土地所有权,如果按所有制性质从高级向低级排列,应该是“全民所有 ? 集体公有 ? 集体共同共有? 集体按份共有 ? 私有”。“集体所有”作为介于全民所有与私人所有的中间位置,界限不
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明,责任不清,比较模糊。
“集体公有”和“集体共有”之争实际上反映了“农村集体”的内部结构问题,体现了“农村集体”和“农民个人”的关系。从《宪法》第六条和第八条可以看出,农村土地显然属“集体公有”, 集体所有制与全民所有制作为并列的两种公有制形式,其生产资料和生产工具均已脱离任何个人而存在,两者只是规模的差别,没有本质的差别,都是生产资料和生产要素归“大家”公共所有,不能“切分”为哪部分人所有或每个人所有。公有的关系决定了作为集体资产的主体的“集体”应是一个单一的整体,是不能予以拆分的。就农村集体所有制而言,创建的本意就是“集体”所有而非“集体成员”所有。如果归“集体公有”,则对农村土地征收的补偿就应该归这个“集体公有”,而不能切分给农民个人所有。这样的农民“集体公有”,实际上变成了无人所有。
正因如此,农村土地“集体公有”的观点在 理论 和实践中都遭到很多人的质疑,“集体所有制与市场经济无法兼容,已面临着生死考验
,10,25。一般说来,农民集体这样一个集合概念,除非推行全民公决式的管理模式,在所有权的行使问题上,它往往只有名义和抽象的意义,很难成为实践层面上的市场主体,17,。为了解决这一问题,有关法律对农村土地采取了以模糊的“使用权”来代替“所有权”的办法,企图以此来强化农民个人对土地的所有权。如新颁布的《物权法》第九十三条规定,“不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有”。第九十四条规定,“按份共
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有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权”。第九十五条规定,“共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权”。第五十九条规定,“农村集体资产属本集体成员集体所有”。“成员集体所有”属“共有”的所有权形式,集体资产的所有权就由“公有”变成了“共有”,农村土地所有权也由“集体公有”变为“集体共有”。这与《宪法》中的“集体所有”的“公有”的所有权形式有着本质的不同。
对共有的形式,不同的人有不同的认识,同一人在不同时期也有不同的认识。对共有的形式,有“集体经济组织单独享有权利说”
,16,114、“特殊共有说”,18, 、“共有和公有同质说”,19,、“新型总有说”,19,92、“公有财产主体单一否认说”,20,、 “个人和法人契合说”,21,等等,我国资深经济学家周诚教授对我国农村土地性质的认识就经历了“共同共有制”、“按份共有制”、“等额享有制”等不同的阶段,22,。笔者认为,农村土地所有权由该集体经济组织全体成员“平均共有”既符合经济学意义,也符合农村实际。
,六,“成员权”和“贡献权”之争
农村土地如果属农民“集体共有”,那么应该归哪些人共有,是归该集体全体人员共有,还是归对这个集体有贡献的人共有,农村土地如果归“村委会”所有,应该以“成员权”为标准,如果归“集体经济组织”所有,应该以“贡献权”为标准,因为经济组织是应该按贡献权进行分配的。在目前的体制下,农村土地所有权和分配权是按“成员权”确定,还是按“贡献权”来确定一直有不同的争论,现实中的操作也不
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相同。这种争论和矛盾在把“村委会”作为一个集体经济组织时表现得尤其突出。
根据《宪法》规定,农村土地归“劳动群众集体”所有,“劳动群众”应该是指具有劳动能力的人,没有劳动能力或没有参加集体生产劳动的人,不应对农村土地拥有所有权。但是,我们现在的“村”是在当年合作化的基础上 发展 起来的,当年的合作社,也并非纯粹劳动的组合,所有参加合作社的,都是将属于家庭所有的全部生产资料和劳动工具带入合作社的,加入合作社并非只是具有劳动能力的,而是全体家庭成员,在到“高级社”时,事实上就是全体农村人员。在这种情况下,“成员权”等同于“贡献权”,或者说二者属同一体。农村土地归“集体”所有,也就是归某一集体范围的“全体人员”所有。但是,随着农村经济体制的深化和家庭联产承包责任制的建立,“村民”,或农民,不再是“社员”的同一语,农村中大量存在的一些特殊人群,如未成年子女、超生子女、现役军人、户籍关系迁出的在校学生、外嫁女、离婚外出、空挂户等等,还有许多具有“村籍”却并不居住在村组的“村民”,对村集体经济组织并无多少“贡献”。此时,建立在公有制基础上的“成员权”与“贡献权”发生了分离,建立在村民基础上的“成员权”与建立在集体经济组织基础上的“贡献权”发生了矛盾。
从 中国 革命的发展历程来看,中国革命在农村的目标就是“实行耕者有其田的土地制度”,“平分土地”在建国初期就成为《中国土地法大纲》的中心 内容 ,“乡村中的一切土地按乡村全部人口,不分男女老幼,统一平均分配”,“土地不仅作为主要的生产资料,而是获
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得 政治 权利的象征,在成为土地主人的同时,成为乡村权利的获得者和监督者,23,”。因此,在农村,土地作为一种特殊的生产资料,从一开始就是基于“成员权”而不是基于“贡献权”。在以土地作为主要生产资料的“集体”中,土地人人有份,对土地收益的分配也应该人人有份,个个平等。集体土地所有权具有国家所有权和私人所有权所不具备的社区性,对土地的所有权是基于成员权的,只要某人是该区域,村或组,的一员,就应享有该区域的成员权,即使是在农村土地承包到户的今天,这个基本原则也是必须坚持的。至于现实中的特例,原则上应遵循法律和集体经济组织的习惯来解决。
三、结论
总之,理论和实践中人们对农村集体土地所有权主体存在着诸多不同的认识,基本上有归国家所有、归集体所有和归农民,或村民,个人所有等三种不同的认识,其中归集体所有是主流的认识,但也存在着很多争议和矛盾。主要有集体的内涵及性质之争、集体的范围之争、集体的层次之争、“村民委员会”和“村集体经济组织”关系之争、“集体公有”和“集体共有”之争、“成员权”和“贡献权”之争等。但基于现行的法律框架,农村土地归“某一区域,或社区,”范围内的“农村集体”“经济组织”所有。这个“区域”可大可小,可以是一个行政区域,也可以是一个 自然 区域,按历史延续下来的惯例和有关法律规定,以“村”为一个集体范围较为合适。村委会只是一个群众性自治组织,不
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具备行使农村土地所有权的主体资格,该“集体经济组织”是独立于村委会外的,以土地为主要生产资料,其成员覆盖该区域全部成员的一个经济组织。相对于农村其他各种经济组织而言,该“集体经济组织”具有生产要素的独特性,以土地为主要生产要素,、人员构成的全体性、区域范围的唯一性的特点,农村土地所有权由该集体经济组织全体成员“平均共有”。“乡集体”应予取消,或收归国有,或视同“村集体”。“组集体”如果直接行使农村土地所有权,“村集体”不管从哪个方面讲事实上已不能对其“控制”了,此时的“组集体”可依照《村民委员会组织法》的相关规定调整设置。
本文的论述是在现行法律框架下对农村土地所有权的认识,尽管对其所有权主体进行了梳理和明确,尽管有关的法律也在调整,尽管许多地方也在试点,但由于都没有触及农村土地所有制的根本性问题,现实中仍存在着诸多问题。可以说目前最严重的经济、社会乃至政治问题,均直接、间接地同土地制度有关,与土地有关的几乎所有的主体,似乎都在违背现行的土地法律、法规和制度,24,,必须对农村土地进行更深层次的改革。
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,24, 秋 风.中国土地改革临界点,J,.中国新闻周刊,
2007,,48,,24.
范文三：土地使用权归谁所有？
土地使用权归谁所有,
一
个1998年就立案的经济
案件,一份276万元借款的
合同,一个主管单位的两家
下属单位与另外一家公司之
间的纠纷——最后都集中在
一
块32.85亩的土地上.这
块土地的批准和转让让法
院,土地管理局,原告,被
告陷入了争议中……
东港区果品公司院内被砸坏的营业设施破烂不堪
?《中国经济周:FIJ》记者王红茹/山东日照报道
土地使用权归谁所有
因”日出初光先照”而得名的山东省
日照市,是个平静,安谧的美丽城市,但
在7月15日,日照市东港区却不再平静,
安谧.
这天上午l1时左右,日照市运输总公
司800多名员工,带着两台铲车,手持铁
棍,铁锨,撅头等工具,对东港区果品公
司院内即将竣工的营业设施进行打砸破
坏,尚未营业的3660平方米营业设施全部
被破坏,果品公司的直接经济损失达220
余万元.
是什么原因让日照市运输总公司员工
破坏东港区果品公司的营业设施?
那30多亩土地
东港区果品公司隶属于日照市东港区
供销社,其旗下还有竖旗供销社,果品公
司,农资公司等集体企业.1997年8月,竖
旗供销社以业务经营需要为由,辅以高
息,以质押,担保等方式从日照市运输总
公司借款276万元.借款到期后,因经营
亏损,竖旗供销社无力还款,被日照市运
诉.1998年6月28日,日照市 输总公司起
中级人民法院做出判决,判令竖旗供销社
归还运输总公司借款人民币276.3774万
元.在诉讼过程中,日照市中级人民法院
依原告申请,查封了竖旗供销社花生皮果
800吨,两处货场,两处加油站,在执行过
程中,竖旗供销社给付了53万元现金和
226处蓬布,却转移了被查封的花生皮果.
竖旗供销社未全部履行查封物资,这
为什么呢?”当时市联社发生大规模股金
挤兑,波及东港区,由于竖旗供销社资金
少,股金额大,涉及到竖旗乡2600户股民,
股金总额达676万元.迫于无奈,经当时
的东港区区委,区政府领导协调有关部门
同意,由竖旗供销社将中院查封
果进行了处置,变现的资金全部
竖旗乡股民的股金.”竖旗供销
代理人尹立松这样解释.
由于竖旗供销社再没有资金
总公司的债务,中级法院于是将
到了其主管部门——东港区供}
1998年l1月26日,日照市中级
(1998)日执字第94号《民事裁j
令东港区供销社对转移的花生皮
行赔偿责任(价值约300万元).
供销社作为主管部门没有财产i
竖旗供销社没有能力偿还债务,
级法院查明日照市东港区果品公
区供销社230万元,进而日照市
法院作出(1998)日执字第94一
事裁定书》,查封了东港区果品
亩土地的使用权.1999年12月:
.
输总公司以222.2407万元的价格买下了果
品公司32.85亩土地的使用权.2000年l1
月27日中级人民法院做出(1998)日执字
第94号民事裁定书》和第94号协助执
行通知书》,裁定因拍卖成交而解除对东港
区果品公司的查封,并请土地管理部门协
助办理土地的过户手续.
7月23日,记者前往日照市国土资源
局调查取证,看到了日照市中级人民法院
提请市土地管理局(现名国土资源局)协
助执行的通知书上写着:请土地管理局
“办理土地证手续”,同时注明”该土地附
着物系恒温库属设备,别无其它房屋,不
影响过户办证”字样.
据了解,日照市运输总公司正式取得
该土地的使用权,是在2002年7月l8日缴
完契税后,土地部门正式颁发给了运输总
公司土地使用权证书,土地证号为日国用
(2002)字第0386号.
至此,市运输总公司职工部认为,运
输公司拥有了32.85亩土地的法定使用权.
果品公司为何不买账?
为什么已经办理了土地过户手续的这
32.85亩土地,果品公司并不承认呢?
“果品公司的土地在拍卖前并未告知
果品公司,拍卖后,未给果品公司送达鉴
定结论书,从程序上剥夺了果品公司依法
享有的异议权.”果品公司经理李宗金向
记者直言,”依照有关规定,果品公司的土
地拍卖成交后,应由果品公司与土地主管
部门签订收回土地协议,然后重新办理
确权手续.而纠纷案中,从变更果品公司
为被执行人到拍卖果品公司土地,果品公
司自己根本不知道.《收回土地协议》上也
只有土地主管部门的公章,由执行法官写
上果品公司’不愿盖章,可以收回’的内
容.事实上,根本不存在’不愿盖章’之
说.”
李宗金还回忆i兑”事实上,在中院对
土地管理局下达执行土地过户时,在这宗
土地上,果品公司还建有总面积为5600平
方米的房产,而法院下达给土地管理部门
的第94-2号《协助执行通知书上竟赫然
写着’别无其他房产,不影响过户办证’,
导致地上附着物未做处理,土地就被重新
确权.”
对于强拆营业建筑行为,运输总公司
显得理直气壮:”对该土地拥有合法使用
权,全体职工部有权利维护此宗地的使用
权和制止他人对该宗地的侵权行为.”他
们还认为,是果品公司无视运输公司的权
益,在此宗地上非法建造房屋,运输公司
职工发现后,多人多次向公司领导反映此
事,要求对这块土地的使用权予以维护.
但由于建筑一天也未停止,眼看工程就要
竣工交付使用,职工们眼红了,于是,在
7月l5日上午,几百名职工自行涌到东港
区果品公司,对建造的房屋进行了拆除.
“导致’7.15打砸事件’发生的直接
原因,是日照市中级法院未能及时纠正错
案.”东港区供销社主任辛崇玉向记者表
示.”东港区竖旗供销社与运输总公司借
款形成纠纷,把债务附加到果品公司的头
上,是不合理的.因为果品公司虽然是东
港区供销合作总社的下属单位,但是一个
独立核算,自负盈亏的法人实体,具有独
立的法人资格.果品公司和竖旗供销社与
日照市运输总公司借款形成的纠纷无任何
关系,而市中级人民法院却直接执行果品
公司的土地使用权.”
针对这一观点,运输总公司另有说
法,”东港区供销社的主要资产全部集中
在其下属的各全资子公司,其果品公司,
装饰公司,竖旗供销社等均属东港区供销
社的全资子公司,其子公司的全部资产皆
属东港区供销社的所有权.”
公说公有理,婆说婆有理,双方对公
司所有权问题持对峙态度,那么,土地使
用权归属问题如何确定?这个问题从法律
角度又如何解释?
法院如此处置是否合法
“东港区果品公司欠该供销总社借款
人民币230万元,如果果品公司是供销社
出资设立的,日照中级人民法院可以通
过代位来处理.”中国社会科学院法学所
副所长陈受《中国经济周刊》采访时
说.
北京晟智律师事务所律师高智晟认
为:”首先应该明确的是,果品公司是集体
企业,集体企业不存在上级投资问题,集
体企业的资产法定由这个集体经济组织的
成员共享.具有独立法人资格的集体企
业,享有法律的独立财产权.但法院可以
通过代位处理也是有条件的,如果上级主
管部门作为被执行人,却无可供执行财产
的情况下,才有可能经过严格的法定程
序,执行有他投资设立的下属企业.”
如果说日照市中级人民法院在这个问
题上执行违法,有什么法律依据呢?”从
其执行文书中无法判断法院执行作为案外
人的果品公司的理由,这在法律程序上是
不可思议的;此外,法院无论以什么理由
将案外人一果品公司列为被执行对象,必
须依法通知果品公司,这是果品公司在基
本法律方面享有的绝对权利,保障这种权
利同时又是法院的绝对义务.”高智晟律
师表示.
高智晟认为法院只能基于两种情况
对果品公司予以执行,一种是基于具有
资产联系内容,隶属关系,其条件是:果
品公司是供销社的不具有法人资格的分
支机构;另一种情况是,果品公司是由
供销社投资设立的,具有独立法人资格,
但供销社已没有供执行的财产.本案中,
果品公司是独立的法人企业,与供销社
并无财产投资关系,法院显然不能基于
上述理由执行果品公司的财产.那么,剩
下一种情形则为,果品公司对供销社具
有到期债务,从现有情况看是得不出这
种结论的.
这起案件从1998年立案至今,已经有
6年的时间了,为什么一起债务纠纷案6年
时间部未能彻底解决?记者离开日照时,
从市委宣传部有关人士获悉,日照市政府
对这起因债务纠纷引起的”7.15打砸事
件”很重视,正在组织相关部门进行调查.
本刊将进一步关注此事的进展.?
范文四：农村土地到底归谁所有
农村土地到底归谁所有？对此村民们存在很多误区。有人认为是国家所有，有人认为是村委会所有。虽然很多人知道是集体所有，但具体怎么个“集体”就不清楚了。国家土地管理法以及有关法规，对于这个问题就有明确的规定：1、《土地管理法》：“ 第十条： 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。 ”2、2001年11月9日国土资源部在国土资发〔2001〕359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》中明确指出：“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。”
但很多人看到其表述后，仍然是一头雾水，甚至会曲解其含义。有人认为： “哪有什么村民小组，村民小组不是一个主体，只是村委会的下级。村民小组与村委会产生土地所有权归属争议，就好比一个家庭内部儿子与老子闹别扭??”更有甚者，象郑州市登封市大冶镇政府，在操作租地、征地过程中，把合同的主体、客体相互颠倒，并且把村委会一方列为合同的当事人之一签字划押，土地真正的主人——生产组却被置之门外，不让其行使出租地、卖地等一切权利。
由此种种误解以及违规操作使我不得不想，怪不得农民的土地受到这样那样的侵害如此严重，社会各界，特别是农民自身，缺乏土地所有权的概念是一个重要原因。本来属于村民小组的土地，但大家不清楚这一点，又怎么去维护土地权利呢？就好比本来是你的手机，但你还以为是别人的，你还会关心和维护好它的权利吗？
有鉴于此，我要大声疾呼并再三强调一个基本常识和现实存在：农村的土地属于农民集体所有。其中95%以上属于村民小组农民集体所有（即生产组所有）；有少量归村级农民集体所有（即村委会所有）；极少数归乡镇级农民集体所有。人民公社时期（1958年8月份）所概括的“三级所有，队为基础”基本没有改变。只不过生产小“队”的称谓变成了现在的村民小“组”而已。
土地维权首先应该从掌握这个基本概念开始，土地是我们村民小组（几户或几十户）农民的，不是全村所有人的，更不是属于村委会、镇政府的。一旦要征
收或者占用，有说话决定权的只能是咱们的小组，取得补偿的也只能是咱们小组的农民。有关政府部门和执法部门更应该清楚这一点。占地、征地、拆迁，不能都让村委会说了算，却把主人甩到一边。
请农民朋友们醒醒吧，该出手时就出手，为自己的利益当家作主啊！
范文五：农村土地到底归谁所有？
农村土地到底归谁所有,
揭开农村土地所有权真相的谜团，还原农村土地95%归村民小组集体所有的真相
核心提示:在中国农村土地到底归谁所有这个问题上，自人民公社解体30年以来一直被曲解(故意的歪曲或无知的误解):三类集体土地(组所有、村所有和乡所有)，本来其中大部分(约95%)土地归组所有(村民小组农民集体所有)，却被众多官员、学者、媒体、律师等等曲解为全部归村所有(村农民集体所有)。更为荒唐的是，土地真正的主人农民甚至认为土地属于村委会所有，或国家所有。
今天，农权网试图通过这个专题揭示事物的本来面目，还原真相。这对于农民朋友维护自己最大的财产(土地)权利将十分重要。
第一、现在地方政府大搞圈地运动，农民明白真相后就知道占地时应该是村民小组说了算，而不是村委会说了算。
第二、目前全国正在搞农村土地确权发证，农民明白真相后，就知道这个发证问题与自己实在关系重大(现在很多农民以为与自己无关)。必须紧紧盯住，让证书土地所有权主体一栏写上“某某组农民集体”，而不是“某某村农民集体”。
第三、历史遗留的农村土地所有权的争议案件很多，国家未经征用占用农民土地建设企业、农场、监狱、机关等，村委会乡政府占用村民小组土地搞企业、学校，或出租买卖、搞承包调整等等。农民明白真相后，也可以拿起法律武器维权。
下面是农权网与北京市农权律师事务所律师王焕申的对话。
农权网:请您介绍一下农村土地到底归谁所有。
王焕申:中国土地所有权分为国有(一般在城市)和农民集体所有(一般在农村)两种。农民集体所有的土地又分为三类(也称三级):村民小组农民集体所有、村农民集体所有和乡农民集体所有。
农权网:这三类土地的数量和比例是怎样的呢,
王焕申:因我国自2001年搞农村土地所有权发证工作至今一直没有完成，所以三类土地所有权数字及其比例也无法统计。不过，根据土地所有权形成的历史和有人抽样的不完全分析数据及个人经验，可以肯定，村级农民所有和乡级农民所有的土地只占极少部分，绝大部分属于村民小组农民所有一类，大约应不少于95%。但实际上一部分村民小组的土地被非法侵占，而政府部门采取承认既成事实的态度，违法变合法。这样当然会使这个数字减少一些。
1962年2月13日中共中央《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》明确了农村“三级所有，队为基础，是现阶段人民公社的根本制度”。1962年9月27日发布的《农村
1
人民公社工作条例修正草案》(简称《60条》。注意，不是61年6月发布的《农村人民公社工作条例修正草案》60条)更进一步明确了农村“三级所有，队为基础”的基本制度，明确生产队是最基本的核算单位，其他生产大队等核算单位只占极少数，充其量只占百分之几。“60条”第21条明确规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有”“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个不得占用”
因为核算单位也就是土地所有权的主体，所以，生产队一级核算单位所拥有的土地比例自然占到近100%。其余百分之几属于“生产大队”和“人民公社”所有，一般是良种场、农场、村办乡办企业等特殊用地。
此时中国农村土地所有权的格局(概括地说就是“三级所有，队为基础”)已经形成并固定下来，直到现在也没有改变。
直到今天，除了因违法乱占或调整导致比例稍稍改变外，基本格局并没有变化。只是随着人民公社体制的终结，在土地所有权主体的称谓上有所变化:“生产队所有”变成了“村民小组农民集体所有”;“生产大队所有”变成了“村农民集体所有”;“人民公社所有”变成了“乡(镇)农民集体所有”。
相应的，行使管理三类土地所有权的主体也就变成了村民小组(或组级集体经济组织)、村委会(或村级集体经济组织)和乡级集体经济组织(事实上一般乡镇根本没有什么集体经济组织)。概括地说就是“三类所有，组为基础”。
农权网:既然如此明确的事情，为什么又说存在一个天大的误区(或叫曲解),
王焕申:我们说存在一个误区，可以从以下几方面来说明:农民自己不清楚，不知道自己日日耕作的土地到底是谁所有。据一个调查结果，农民中近50%认为农村土地归村所有，近50%认为归国家所有，几乎很少有知道土地归村民小组农民所有的;学者中也存在误区，刚刚在百度上随便搜索两篇分析农村集体土地所有权的论文，看样子好像非常专业，但主要观点完全错误，有的称村民小组一级土地所有权根本不存在，有的不知道“村内两个以上农民集体所有”其实就是“村民小组农民集体所有”;法律工作者也有很多不知道村民小组的土地所有权是怎么回事。一个有名律师甚至在一个法律会议上称根本没有村民小组这个主体;更可怕的是主管部门政府官员的错误认识。我至少两次遇到两个县级国土资源局的主管副局长对村民小组一级土地所有权予以否定。一个村民小组提出土地所有权确权申请，要求确定村委会占用的某块土地归他们村民小组所有，主管局长竟称村民小组只是村委会的内部机构，哪有什么权利向村委会要土地。
你看，如此重大宝贵的土地财产权利的归属竟混乱到如此地步，这难道还不是天大的曲解,
农权网:曲解是怎样形成的,
王焕申:形成的原因是多方面的，有体制变化遗留的问题，有法律规定的问题，有主管部门的倾向性问题，有地方政府的自身利益问题，也有舆论宣传的混乱问题，当然也有农民自身的维权意识问题等等，情况非常复杂。
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1983年左右，随着人民公社体制的终结，生产队解散，其机构、房屋、所有动产全部变卖，土地也“分给”(承包给)农户，而且几年一次不断地重新承包，行使发包权利的可能是村委会。唯一与生产队有一丁点联系的是新出现的名词--“村民小组”，因为村民小组所属的农户人口就是原来生产队所属的农户人口。
我想，自这个时候开始，人们的曲解就已经开始逐渐形成了。按照一般的逻辑和朴素经验，既然生产队没有了，怎么还会存在生产队的土地,
但是一个最重要的问题却被忽略了:人民公社体制的改革，在农村土地方面，只是经营方式和土地使用方式的变化，并不触及土地所有权。生产队虽然好像什么都没有了，可最重要的东西—土地—的界线没有变，仍然按照原生产队的界线被保留。而且其所有权也仍然属于原来生产队的农民集体，只不过有了个新名称“村民小组农民集体”。然而作为土地的主人农民来说，对这些法律或理论上的概念好像并无兴趣，他们只关心有承包地使用就行了。一切曲解就从这里开始了。
当然，在法律层面，没有及时明确土地所有权的归属，也是造成混乱的原因之一。特别是1986年第一部《土地管理法》进行表述时，仅仅把村民小组土地所有权放在了三类所有权的最后，并使用“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”的明显弱化村民小组的表达方式，不利于村民小组一级土地所有权地位的确立。1986年颁布的《民法通则》中根本没有体现村民小组一级土地所有权主体，更是非常严重的疏漏。
还有一个形成曲解的最重要因素恐怕就是利益问题，利益驱动使权力部门故意曲解法律，以便自己捞到好处。比如，否定村民小组对土地的所有权，由村委会或者村党支部说了算，地方政府就会更容易实现对农村土地的掌控，非法占地拆迁就更方便，补偿费也更能够以低价成交。因为组与村两者相比，组的户数远远小于村的户数，组所有更近似于个人私有;而村所有是大集体所有，更接近于公有国有。因此，就保护土地的动力和积极性而言，组所有当然要远远大于村所有。
农权网:对于村民小组的土地，原来规定比较模糊，那么现在法律规定的是否明确,
王焕申:《土地管理法》(1998年和2004年修订版)、《物权法》(2007年)和《农村土地承包法》(2003年)对于村民小组土地所有权主体地位的规定还是明确的。但也有一些遗憾。
《土地管理法》第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”
《物权法》第60条规定“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权:(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;(三)
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属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”
《农村土地承包法》第12条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”
上述法律都确定了村民小组一级集体土地所有权的主体地位。
但在顺序上把村级放在了前面，村民小组一级放在了中间(比1986年时放在最后要好)，有意无意的让人容易理解为村级占的比例更大或更主要。这种既不是按照主体的级别大小，也不是按照所拥有土地数量的多少的排序表述，如果仅仅是因为语言表达的混乱，当然不必小题大做;但如果真的是对三类主体地位进行强调的一种排序，则问题就严重了。有什么理由要淡化轻化村民小组的实际地位呢,该种表述方式对于曲解的形成是否应该承担一些责任呢,
还有，上述法律在表述村民小组一级集体土地所有权时，用了“村内两个以上农民集体”以及“集体经济组织”等十分绕口的语言，也会导致曲解。如果直接以“村民小组”代替“集体经济组织”似乎更符合实际，也更容易明白。国土资源部在2001年《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》和2011年《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》两个通知中就是用了这样通俗明确的表达方式:“(一)凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。”
这绝不是字词上的计较，而是关系极其重大。因为我发现人们很难搞懂这个“村内两个以上农民集体”以及“集体经济组织”究竟是所指何物(因为事实上目前只在极少部分农村还存在集体经济组织),这或许是造成村民小组土地所有权地位不清的另一个原因。
尽管法律用词应该准确严谨，但也应该尽可能的通俗易懂。
不过，与1986年发布的《民法通则》和《土地管理法》相比，上述法律中对于村民小组地位的明确认可(只是表述抽象些)，已经是一个进步了。通过30年来法律的变化，感觉在国家层面有越来越强化村民小组类土地所有权地位的迹象。但又仅限于在规定的层面。
农权网:村民小组的土地，在实践中如何确定呢,友又如何与其他两类农村土地进行区分呢,
王焕申:你的问题非常重要，因为仅仅承认村民小组的所有权地位还远远不够。实际操作中如何确定三类所有权，以及发生争议时如何适用法律更显得重要。
在这个问题上，土地的主管部门国土资源部(原国家土地管理局)自己出台的一些规章实在是严重损害农民利益的规定。比如，无论是国家土地管理局19,,年国土(籍)字第,,号文件《关于确定土地权属问题的若干意见》，还是1995年的国土籍字第26号《确定土地
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所有权和使用权的若干规定》，均采取了“在违法占地一定期限后即承认其合法性”的原则，其后果是大量的农村土地未经征地审批即变为国有，或者村民小组的土地变为村级或乡级所有。
这种明显偏向保护国有和村级乡级集体土地，而损害村民小组级集体土地所有权的规定，不仅仅助长了非法占有土地的违法侵权行为，也是严重背离法律正义的。
不过，国务院的规定和最高人民法院的司法解释还是令人欣慰的。
1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》(国发[1995]7号)明确“严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于组级集体经济组织(原生产队)所有的土地归村有，在全村范围内平均承包。”
国务院国发(,,,,),,,号文件批转广西壮族自治区《关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》明确指出:“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据。”
,,,,年,月,,日《最高人民法院关于村委会与所属村民小组的土地纠纷案应如何适用政策法律问题的复函》明确指出“即此案不适用国家土地管理局(,,)国土(籍)字第,,号文件《关于确定土地权属问题的若干意见》第十一条的规定，而应根据国务院国发(,,,,),,,号文件批转广西壮族自治区《关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》和最高人民法院有关规定中关于一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据的精神”。
其中“一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据”是我国农村土地所有权确权界定的基本原则。
最高人民法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见(修正稿)》也明确了这样的原则。
可见，国务院和最高法院的精神、原则和规定是明确的一贯的，最重要的内容就是1962年“四固定”确定的原生产队的土地不能改变(除非合法的征收征用)。
有了最高法院司法解释所确定的原则，显然有利于保护村民小组农民的利益。因为大多数发生的权属争议是乡级或村级侵占村民小组的土地(像上述最高法院复函中所引用案件村民小组侵占村级土地的情况则是少见的)。
但问题是这个本来效力很低的“既未经国务院批转，也未与最高法院会签”的原国家土地管理局的部门规章(行政诉讼中仅仅是参照适用)，仍然会被地方土地管理部门当做工作的主要依据(甚至如圣旨一般)，而土地权属争议的处理决定又首先是由县级国土管理部门做出，然后经过复议程序才可到法院审理阶段。这样一来，这个效力本来很低的东西实际所起的作用可就不低了。
政府与法院两个系统所适用的依据出现了“打架”，两者处理的结果自然也就难以一致。
农权网:村民小组对于自己的土地权利保护的现状如何，存在什么问题,
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王焕申:现状非常糟，村民小组没有能力保护自己的土地。
首先，农民自己对于村民小组所有权的知识缺乏，维权意识不强。
如上已经说到的，他们对于承包经营使用土地比较关心，对于土地归谁所有觉得与自己无关。一旦遇到占地拆迁或其他侵权，他们可能就会意识到所有权问题重要了，但毕竟有点晚，有些损失可能已经不能挽回。
其次，现行乡村体制不利于村民小组对自己土地所有权的保护，造成了村民小组土地被严重的侵害和吞噬。
随着人民公社体制的终结，生产队的组织机构也几乎不复存在，村民小组这个主体尽管是该集体农民土地的经营管理者，但因为没有机构，更没有公章，甚至有的连村民小组组长都没有。这自然让一些村级组织(通常为村委会)“乘虚而入”，将村民小组土地的管理权归为自己。因此，形成了村民小组的土地由村委会发包，甚至随意处置的现实局面。而现在的国土资源部虽然在确权发证通知中明确了村民小组的土地必须确定给村民小组，但又确定由村委会代管并且代为申请，这就给村委会进一步侵犯村民小组的土地权利埋下了隐患。有很多案例表明，村委会乘机把村民小组的土地确权给了村级所有。
村委会“代管”村民小组的土地，有些村委会却把代管的土地当成了村级土地，遇到占地征地等机会，村委会便大权独揽，根本不征求真正主人的意见。当然有些时候也不一定是村委会愿意行使权利，而是地方政府更愿意村委会行使甚至强迫村委会行使权利，而把村民小组甩在一边。各级政府包括省级政府和代表国务院行使权利的国土资源部都一律承认了这样的违法处置权。村民小组对土地的所有权名存实亡。有的村委会在“代替”村民小组处置完土地后，甚至连卖地款都不给村民小组，这样的案例也非常多见。
农权网:冲出误区，还原真相，强调村民小组所有权的意义何在,
王焕申:第一、是正义和法律的要求。法律应该得到遵守，得到不折不扣的执行。第二、体现财产权的保护。如同私有财产一样，村民小组的土地权益是价值巨大的财富，自然应该受到保护。第三、在中国农村土地所有权如何改革争论不休的情况下，我认为把村民小组土地所有权维护好完善好，意义非常重大。我们不要总停留在应该国有化或私有化的改革理论的争论层面上，也不要只关心什么是集体所有权的纯概念问题，而应该多关心一些实际有效的问题。村民小组是一个小的集体，介于私有与国有(包括大集体)之间。保护完善好村民小组土地所有权，让村民小组真正行使起土地主人的权利，是对目前中国疯狂圈地乱象最有效地遏制。
我在2002年左右写了个小文《农村土地所有权主体必须下沉》(村民小组对土地的所有权地位不容否定)，去年也写了短文《农村土地95%属于村民小组，占地时村民小组说了算》意在抛砖引玉，吸引那些专家学者多多重视参与保护村民小组土地所有权问题。但时至今日我仍忧心忡忡。当然从感觉来讲似乎农民的土地所有权意识再提高，我们应该多介绍这方面的知识，首先从理论上把村民小组土地所有权的概念和道理解释清楚，农权网应该多做一些宣传工作。
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农权网:是的，我们感觉自己责任重大。你提到现在正在搞确权发证，情况怎么样呢,发证后对村民小组土地权利的保护是否要好些呢,
王焕申:不敢乐观。最近国土部加快推进农村集体土地确权登记发证的新闻发布会指出:中国搞农村土地所有权确权发证工作从2001年开始至今已经10年，但仍然没有搞完，拖延的主要原因就是农民不懂这个权利，甚至不知道怎么去申请。当然还有一个重要原因就是“现在地方政府会担心，有了这个集体确权登记发证后，老百姓的维权意识也会逐渐加强，会更加懂得维护自己的合法权益，可能征地工作不能够正常进行。”
更令人担忧的是，如果发证工作都由村委会去代办，万一把村民小组的土地办在了村委会名下(村农民所有)，那还不如不办证。
农权网:对于农村土地所有权如此重大的问题，我们不可能通过一个对话就解释清楚了。
王焕申:还仅仅是对基本概念、基本问题和基本规定的一些梳理。能够抛砖引玉就足够了。
农权网:你上面谈到村民小组土地所有权，用了多个不同的名称，这是怎么回事, 王焕申:法规和国土部门对这个概念的名称就是五花八门的，实践中的名称就更多。我所用的名称不外乎法规和实践中出现过的，目的是让人们知道，不管用什么名称，都是指的同一个东西。这些名称主要有:村民小组农民集体所有、村民小组农民集体所有、村民小组一级集体经济组织所有、村内两个以上集体经济组织农民集体所有、组农民所有、村民小组所有等等。我认为比较准确易懂的名称是“村民小组农民集体所有”。
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