社会救助的特点_范文大全网

（1）服务对象及救助类型的复杂性

社会救助的服务对象范围广泛，有贫穷无依的老人和儿童，有下岗职工和失业人员，有残疾人、重病人士等失能人士，有因为突发事件而临时陷入困境的家庭，还有因自然灾害导致的灾民等。针对不同救助服务对象的特殊情况，社会救助社会工作所能提供的救助服务期限、救助服务形式以及救助服务数量等，也是多种多样，差异很大。

（2）工作过程的持续性

社会救助社会工作的过程具有持续性特征。社会救助通过发放救助款物，及时解决贫困群众的生存困难，使他们脱离险境，同时还要设法逐渐增强他们生活能力和战胜贫困的信心。这一服务过程，不可能是一次性的单纯行为，而必须是一个持续的较长时间过程。

（3）工作模式的融合性

依据助服务对象的不同、贫困类型的不同以及贫困产生原因的不同，社会救助社会工作所采取的工作模式是不一样的。比如，如果是面对一位因为残疾而导致贫困的救助对象，可以采取的工作模式是针对个体的微观的工作方法；针对一个因为自然灾害导致贫困的社区可能要用到小组或者社区的工作方法；如果救助对象是流浪乞讨人员，需要考虑运用社会工作干预、心理辅导、行为矫治和教育培训等方法。当然，各类方法的运用不是割裂的，在实施救助的过程中要强调各种方法的融合运用。只有这样，社会救助社会工作的实效性才能得到更好的表现。

（4）工作方法的政策性

社会救助的体系比较复杂，相关的各类政策非常多。社会工作者在参与社会救助过程中，需要认真分析服务对象的贫困程度、致贫的原因以及可能获得的救助类型等，这些都必须依据相应的法规政策。需要根据不用的救助政策，申请不同的社会就项目，有针对性地解决服务对象的困难和问题。

社会救助的特点及主要内容

? 《社会保障概论》

(一)社会救助制度的定义

随着社会的进步和经济的发展，人们的生活水平越来越高。但是，在现代社会中，社会救助的存在仍然是不可替代的，因为贫困是一种不可避免的社会现象。由于一些不可抗拒的社会因素和自然因素，总有一部分人不能满足自身最基本的生活需求，在这种情况下，就有可能出现贫困。如果贫困问题不能得到稳妥地解决，不仅将会给个人生活带来困难，也将给国家和社会的发展带来一些不利因素，所以各个国家都比较重视社会救助制度的建立和完善。

认为，社会救助为:国家通过立法，对于因为自然和社会等不可抗拒因素造成生活困难，难以维持最低生活保障的社会成员，按照法定程序，以货币或者实物的形式进行救助，以维持其最基本的生活需求的社会保障制度。

传统社会救济是工业化社会以前的产物，它是国家救济、教会慈善救济、个人慈善救济的总称。传统社会救济是消极性、急救性救济，其管理也是时有时无，没有专门的管理机构和法定的管理程序。现代社会救助是在传统社会救济的基础上发展起来的。

现代社会救助是社会保障制度的重要内容，是社会保险制度的必要补充。国家有责任为社会弱势群体提供社会救助，个人有权享受社会救助，强烈的公民权利色彩构成现代社会救助的显著特征。现代社会救助不仅提供必要的现金和物质等直接救助，而且还采取相关措施帮助受助者摆脱贫困。

(二)社会救助制度的特点

首先，义务和权利的非对等性。社会救助是现代国家和社会的一项义不容辞的职责，获取最低生活保障或社会救助是公民的一项基本权利。在现代社会中，人们不仅认识到导致贫困的主要原因是社会因素，而且也意识到拥有起码的生存条件是每个公民的权利。所以当社会成员陷人贫困时，国家和社会有责任和义务为他们提供援助，这种援助既不是带有怜悯性的恩赐，也不是需要先尽义务的补偿，而是法律所赋予的权利。所以，在整个社会救助实施活动中，绝大多数项目不强调权利与义务的相对应，而是注重国家和社会对救助对象的责任和义务的特性。

其次，社会救助对象的选择性。社会救助的对象是由法律规范决定的，只有符合条件的社会成员才有资格享受社会救助。在我国，城市社会救助、农村社会救助、自然灾害社会救助分别有着各自特定的救助对象。每一种社会救助的对象都有其特定的内涵和特征，任何一种社会救助形式对救助对象的限制都极为严格。我国社会救助的对象大体包括:(1)“三无人员”，即无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民;(2)有劳动能力，也有收入，但意外灾害降临，遭受沉重的财产甚至人身损失，一时生活陷入困境的人;(3)有收人来源，但生活水平低于或仅相当于国家法定最低标准的国民和家庭，包括工资收人过少，不能使每个家庭成员达到法定最低生活标准者;(4)有失业津贴的失业者，在享受津贴期满后仍未找到工作者;(5)有退休养老金的老人，但要供养配偶和未成年子女或是因为长期患病而支出沉重者，不少残疾人也属于这类救助对象。

再次，保障最低生活水平。社会救助向救助对象提供最低生活保障和简单再生产的资金或物资，而非改善和提高福利，从而处于当代社会保障体系的最低或最基本层次。相对于社会保险和社会福利而言，社会救助的待遇标准比较低。社会救助的标准应该依据最低生活标

? 2006年版本社会救济制度内容

准线或贫困线来决定，在一定区域内应该有明确统一的最低生活标准线。现代社会救助标准的确定还应该考虑到使受助者能有尊严地生活，此外，还应该考虑到如何帮助受助者摆脱贫困等因素。

第四，有期限性和无期限性相结合。

社会救助制度它更多的承载着国家对贫困民众的政府责任，因此，享受社会救助一般没有明确的有限期限，而是以受助者是否已经摆脱贫困为标准，如果受助者通过接受社会救助已经摆脱贫困，则一般就会停止对其提供的救助;而对于永久性贫困群体，社会救助则对他们提供无期限性的长期救助，以保证他们的基本生活。

第五，社会救助基金主要来源于国家财政拨款。社会救助的资金主要来源于国家财政拨款和社会筹集。国家财政拨款是社会救助资金的主要来源，包括中央财政拨款和地方各级财政拨款，另外，还包括向社会各界筹集的社会救助基会。在我国，社会筹集社会救助基金的形式主要有募捐、乡镇统筹、扶贫经济实体和社会福利企业利润分成、救灾扶贫互助基金会的储金等。作为社会救助享受者的个人没有承担社会救助基金的义务。

第六，法定性。社会救助对象必须依照一系列法定的程序获得社会救助的待遇。我国社会救助程序是在家庭经济状况调查的前提条件下，经过个人申请、社区证明、基层审核、上级批准等几个步骤而实施的。通过这一法定的程序，确认社会救助对象并保证其准确性，达到准确地将社会救助款或物资提供给真正最迫切需要者，从而使有限的社会救助资源得到最好最符合目标的利用。

(三)社会救助制度的主要内容

1、城市社会救助制度

城市社会救助是指国家和社会为了帮助城市中由于各种原因而不能维持其最基本生活的居民而设立的一种社会救助。在西方对贫困群体进行的救济早已有之，中世纪教会在提供救济方面发挥了重要作用，社会组织与个人慈善所提供的救助具有重要影响，以济贫法为主要形式的政府性救济是早期社会救济的重要内容。可以说，在以社会保险制度为核心内容的现代社会保障制度出现以前，许多国家已经程度不同地建立起社会救助，这种社会救助主要以对城镇居民提供救济为主。社会保险制度的出现为大部分民众提供了重要的社会保障，但是，对于那些根本没有条件参加社会保险者以及社会保险津贴无法满足其基本生活需要者，社会保险制度无法对他们提供更多的帮助，于是，在社会保险制度出现以后，针对上述人群实施的现代社会救助制度也开始出现。最初，西欧许多国家运用改革后的济贫法制度作为社会救助的政策体系，到第二次世界大战后，各国逐步建立起体现基本公民权利的现代社会救助制度。

我国的城市社会救助最先是在计划经济体制下形成的。1965年，国务院发出了《关于精简退职老职生活困难救济问题的通知》，救助的对象主要是“三无人员”。20世纪90年代后，城市的社会救助发生了很大变化。从1993年开始，以上海为代表的一些城市陆续制定了城市居民最低生活保障制度。在经历试点和推广阶段后，1997年，国务院发布了《关于在全国范围内建立城市居民最低生活保障制度的通知》，正式开始在全国范围内建立城市居民最低生活保障制度。《通知》规定:持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收人低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。享受最低生活保障的城市贫困人口有:第一，“三无人员”;第二，贫困的失业人员;第三，贫困的在职职工、下岗人员和退休人员;第四，由于残疾、疾病或其他原因造成生活困难的居民。1999年，国务院《城市居民最低生活保障条例》颁布实施，正式建立规范的城市居民最低生活保障制度，到2000年，全国全面普及城市居民最低生活保障制度。使中国社会保障制度逐步得以完善。

尽管我国已经建立了城市居民最低生活保障制度，但是，这项制度还存在许多问题。首先，城市居民最低生活保障制度的实际覆盖范围仍然有限。按照民政部门2002年初发布的数据，全国应当享受城市居民最低生活保障者有1938万人，而实际享受保障的人数较少，2004年底，只有310万人。其次，传统救济思想影响着最低生活保障制度的实施。计划经济体制下形成的社会救济制度，专门针对“无劳动能力”的边缘群体。由于受到传统救济思想的影响，有不少失业人员和下岗职工并没有任何收人或收人很少，但被“视同为”已经领取了最低工资或下岗职工基本费，这些群体的基本生活权利本应该得到保障，却没有得到保障。再次，最低生活保障项目单一。目前，我国城市居民最低生活保障制度主要提供最低生存保障，还没有建立和实施有效的教育救助、医疗救助、住房救助等社会救助措施，城市社会救助项目单一，成为影响该制度实施效果的重要因素。

当前，我国发展和完善以城市居民最低生活保障制度为核心内容的城市社会救助制度应注意以下几个方面:

(1)建立因地制宜的救助标准。由于中国经济、社会发展极不平衡，所以不可能制定一个全国统一的社会救助标准。但是，我们可以对最低生活保障线的下限因地制宜地作些规定。例如，以 “居民人均生活费收人”和“居民人均消费支出”(均为国家统计局的现行统计指标)等指标构成一个综合指数，将全同分成若干层次。在每个层次中随机抽取若干城市作抽样调查和定量分析，取得数据，这样就可以对各个层次最低生活保障线的下限提出一个对全国有指导意义的参考标准。由于受人民生活水平的逐年提高和物价不断上涨等因索的影响，最低生活保障线应该每隔几年进行调整。

(2)经费合理分担。社会救助是政府的责任和义务，这足毋庸置疑的，但是，应该考虑由中央、省、市和县四级财政来分担这笔费用。中央政府应加大对社会救助的财政支持，市财政分担费用是责无旁贷的，不过，考虑到地方财政的实际清况，应该使区、县的财政负担减少到最低程度，否则，扩大社会救助范围的努力会遇到障碍，一些贫困人群的生活保障就会受到影响。

(3)构建合理的社会救助体系。城市居民最低生活保障制度是我国城市社会救助的核心内容，但是，城市居民最低生活保障制度不应是我国城市社会救助制度的唯一内容，在建立和完善城市居民最低生活保障制度的同时，还应建立起完善有效的教育救助、住房救助、医疗救助等相关救助制度，同时，加强对失业下岗人员的就业服务，争取使他们尽快就业，这对我国城市社会救助制度的发展意义更大。

2、农村社会救助制度

目前，大部分西方国家已经建立和实施统一的社会救助制度，由于经济和社会发展的特殊原因，包括中国在内的一些发展中国家尚未建立和实施城镇与农村统一的社会救助，而是实施城镇与农村分离的社会救助制度。我国农村社会救助主要包括贫困户的救助、五保户救助、灾民救助、特殊对象救助和农村扶贫工作。

(1)农村五保制度。始于农业生产合作社时期的中国农村五保供养工作，经过几十年的不断发展和完善，逐渐成为一项独具中国特色的保障鳃寡孤独残疾人基本生活权益的制度。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》中规定“农业生产合作社对缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力，生活没有依靠的老、弱、孤、残疾社员在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们吃、穿和烧柴的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬"。1960年，又规定农业生产合作社对无依无靠的寡孤独者要做到“保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年的教育)、保葬，使他们的生养死葬都有指靠”。1994年，国务院颁布并实施《农村五保供养工作条例》，农村五保制度作为中国农村社会救助的主体走上了与时代相适应的规范化道路。

享受五保救助待遇应当由本人申请或经过村民小组提名，经村民委员会审核，报乡级政

府批准，并发放由民政部门统一制定的《五保供养证书》。五保供养的实际标准不低于当地村民的一般生活水平，具体标准由乡村政府规定，其救助经费和救助实物从村提留或由乡统筹费中列支或从集体经营的收入、集体企业上交的利润中列支。五保供养的方式以分散供养为主，实行集中与分散供养相结合的方式，五保对象是否入敬老院等社会福利设施中生活，由自己决定，不得强迫。

(2)农村贫困户救助。除了农村的五保救助对象之外，那此不够五保救助条件的农村社会成员，也有很多人由于各种各样的原因陷人贫困，不能保证最基本的生活条件，这些成员也需要国家和社会的救助。农村贫困救助的方式主要是暂时救助，程序类似五保救助制度，但是，国家给予财政拨款和集体提供有关补贴，还有面向贫困地区并专门用于扶助生产的扶贫贴息贷款等。总的来讲，由于国家和地方的支待有限，对于农村贫困人口实施的社会救助的受益人数很有限，救助水平也比较低。

(3)农村扶贫工作。农村扶贫是指对农村中有一定生产经营能力的贫困户，从政策、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，使其通过生产经营活动，摆脱贫困的社会救助项目。农村扶贫是农村社会救助改革和发展的结果，也是我国社会救助的重要创新。我国政府的扶贫工作可分为两大部分:一是以贫困地区为对象的经济开发，由国务院贫困地区经济开发领导小组负责;二足以贫困户为对象的扶贫，由民政部门负责。农村扶贫工作已经取得举世公认的成效，但是，我国农村扶贫任务仍十分艰巨。我国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)提出了扶贫开发总的奋斗目标:尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。为实现上述日标，必须坚持开发发式扶贫，坚持综合开发与全面可持续发展、政府主导与全社会共同参与的基本方针。

制度救助稳步建立我国的社会医疗救助制度

建立医疗救助制度

编者按:社会医疗救助制度是多层次医疗保障体系的重要组成部分。尽快建立这一制度，对于缓解社会弱势群体的医疗困难问题具有重要作用。这也是十六大提出的健全社会保障体系的任务之一。在中国劳动保障科学研究院刘学民副院长的主持下，该院课题组对建立社会医疗救助制度进行了系统研究，并撰写了报告。研究表明，在我国全面建立社会医疗救助制度的条件基本具备。现摘要刊登《社会医疗救助制度研究报告》，供读者学习参考。

社会医疗救助制度是在政府的主导下，动员社会力量广泛参与的一项面向弱势群体的医疗救助行为。它作为多层次医疗保障体系中的最后一道保护屏障，其目的是将一部分生活处于低收入甚至贫困状态的社会弱势群体网罗在医疗保障体系之中，通过实施社会医疗救助制度，为他们提供最基本的医疗支持，以缓解其因病而无经济能力进行医治造成的困难，防止因病致贫、因病返贫，增强自我保障和生存的能力。

社会医疗救助制度的产生与发展是同我国经济社会发展，尤其是医疗保险制度的变革联系在一起的。20世纪90年代末，政府在实施基本医疗保险制度改革的同时，把医疗救助问题提到日程。但由于种种原因，这项工作的发展很不平衡，只在极少数经济较为发达的地区开始试行，从总体上看基本处于探索阶段。

一、社会医疗救助制度的性质和特点

(一)筹资方式的多样性

社会医疗救助制度遵循积极筹资、量力而行、有多少钱办多少事的原则。从筹资方式上看，救助资金来源主要是政府财政支持和社会捐助两个方面。这种筹资方式，不强调权利与义务的对等。出资者的行为不是为了获得享受社会医疗救助的权利，主要是出于一种爱心、一种社会责任感。

(二)救助性质的公益性

社会医疗救助制度既非纯粹的政府行为，也有别于一般的营利行为，它是一种主要由政府资助、社会捐助和道德力量支持的社会公益性活动。在我国社会上经常出现的一些通过募捐等方式，筹集一定数量资金，指向性地捐助给特定的重病者。这说明医疗救助作为一项公益性社会活动在群众中具有广泛的思想和心理基础，因而获得社会力量支持的力度和可能性较大。

(三)救助对象的广泛性

从根本上讲，只要是符合条件的弱势群体，都应是社会医疗救助的对象。它了般不对服务对象预先进行基于履行义务的资格审查和限制，服务对象也是随着其经济状况的变化而随时变化的。在救助水平上，社会医疗救助只能是“雪中送炭”，救助标准相对较低，是以维持其基本生存能力为目的救治行为，防止其因病致贫、返贫。

(四)具有相对的独立性

社会医疗救助制度所救助的对象是其他几项医疗保险制度难以

涵盖的，在多层次医疗保障体系中发挥着最后“兜底”的防线作用，是恢复家境、逐步脱贫以至彻底根除贫困的治本之策。对于因病致贫的贫困户，对于主要劳动力或收入来源的劳动者来说，救治一个病人无异于救助一个家庭，提供一个摆脱贫困的前提和机会。

二、建立社会医疗救助制度的必要性

(一)有利于推动多层次医疗保障体系的建立

我国医疗保障制度改革的基本原则和方向是建立与生产力发展水平相适应、妥善处理好公平和效率关系、各方面责任边界明晰的新型基本医疗保障制度，为广大职工提供基本医疗需求。发展社会医疗救助事业，不仅是解决社会弱势群体医疗问题的重要措施，而且也是推动多层次医疗保障体系建立、实现新旧制度平稳过渡的重要条件。

(二)有利于维护社会的公正和稳定

由于经济结构的调整和社会保险制度的滞后，使竞争中处于劣势地位的弱势群体在较长一段时间内依然存在。他们是社会最需要给予关注的弱势群体。在市场经济条件下，为了避免收入分配差距造成的贫困现象给经济和社会持续稳定发展带来的影响，维护社会的公正和稳定，在帮助这部分人恢复自我保障能力的同时，客观上要求建立具有广泛覆盖性和包容性的社会救助系统，其中包括社会医疗救助系统。

(三)有利于保证基本医疗保险制度的正常运行

目前，我国建立的多层次医疗保障体系大体上包括三个基本层次:第一个层次是基本医疗保险，主要作用是通过互助共济保障城镇

职工的基本医疗权益;第二个层次是补充医疗保险、商业医疗保险及大病医疗互助、特殊人群医疗补助，主要作用是适应部分不同人群，以满足其不同的或更高层次的医疗需求;第三个层次是社会医疗救助，主要作用是对城镇弱势群体特别是对低收入者和贫困者给予必要的帮助。从某种意义上说，没有医疗保障体系的第三个层次，第一、二个层次也就会扭曲、变形，医疗保险制度也就难免回到“包”的老路上去。

(四)有利于更好地保障公民的基本权利

在政府主导下尽快建立和完善社会医疗救助制度，对弱势贫困病人实施医疗救助是保障公民基本权利的，重要内容，是政府部门的一项义不容辞的重要职责，也是实现保障公民基本权利的重要体现。

三、建立社会医疗救助制度的有利条件和现状

(一)我国医疗保险制度改革方案的设计上为建立社会医疗救助制度留出了空间

为了满足有不同支付能力的社会群体客观存在的不同层次的医疗消费需求，政府在制订医疗保险制度改革的方案上，鼓励发展补充、商业等多层次医疗保障体系，同时也为发展其他保险留出市场空间。发展包括医疗救助在内的多层次医疗保障体系，不仅是国外发展社会保险的成功经验和一贯做法，也适合我国社会主义初级阶段的基本国情和适应建立社会主义市场经济体制的客观需要。

(二)我国社会上积极倡导的慈善事业及募捐活动为建立医疗救助制度奠定了基础

慈善事业、义捐活动作为一种扶持社会贫困弱者的民间群众性互助活动，其意义在于它能够通过汇集民间的财力来对需要社会救助的成员进行有效的救助，以解除被救助者的生存危机或特别医疗困难，从而起到弘扬社会成员的爱心与道德、促进社会文明健康发展和减轻政府压力的多重作用。我国大陆及香港、澳门、台湾等地通过社会募捐等形式为救助贫困疾病患者作出了重要贡献。

(三)我国部分地区的改革实践为建立社会医疗救助制度提供了经验

1.出台政策，确定了救助范围

上海市2001年8月在做好医疗救助工作的指导意见中，明确提出医疗救助对象和具体申请条件。北京市从2002年1月1本篇论文来自www.5udoc.com,无忧文档,收集与整理，感谢原作者～日起，正式实施的《城市特困人员医疗救助暂行办法》，规定以申请医疗救助的对象以及凭《北京市城市居民最低生活保障金领取证》就医实施减免医疗费用的办法。广州市对低保救助对象患重大疾病的人进行限额资助，不同的病种资助的金额不同，拨出的专项资金将逐步缓解这种困难局面。

2.制定标准，明确了救助形式

上海市救助标准为个人基本医疗费用在扣除各项医疗保险可支付部分及单位(包括职工大病互助保障计划等)应报销部分后，其个人实际支付部分按25,——50,比例的额度给予补助，全年医疗救助额度累计一般不超过5000元。北京市医疗救助的额度按照个人负

担医疗费用的50,支付，全年个人累计医疗救助支付额度原则上不超过1万元。确属特殊困难人员，经向户口所在地街道办事处(乡人民政府)申请，区县民政部门审批后，可适当增加医疗救助比例。停产、半停产等特殊困难企业确实无力支付医疗救助资金时，职工或退休人员可通过所在单位向所在区县劳动保障部门申请医疗救助，全年个人享受的医疗补助金额原则上不超过1万元。海口市41个社区卫生服务站对辖区内困难群众免费建立个人健康档案，并每年免费体检两次;对辖区内困难群众免收挂号费，治疗费减免30,;对高血压、糖尿病、脑中风后遗症、恶性肿瘤晚期等患者进行系统管理，每季度定期随访一次，指导用药和自我保健。

3.筹集资金，保证了救助急需

上海市积极扶持慈善医疗救助事业的发展。市慈善基金会从2001年2月份起正式实施慈善医疗救助计划。根据这个计划，慈善基金会通过向社会各界定向募集资金，设立慈善医疗专项基金，每年从基金中拨出500万元，对本市城镇1万名没有能力参加基本医疗保险和补充医疗保险的社会特困人员，实施慈善医疗救助。北京市实施医疗救助所需资金是通过政府资助和社会筹集等方式解决，资金专账管理，专款使用。市民政局还从社会福利彩票所筹福利金中提取15,用于城市特困人员的医疗救助。为解决特困职工因经济收入过少，同时又因负担医疗费用过重而基本生活得不到保障问题，对“鳏寡孤独”及发生特殊困难或特殊疾病的人员，政府出面多方筹集资金，对特困人员因医疗费用支出过大造成的困难给于救济。广州市从2000年1月

起在城镇实施了特困人员基本医疗保障制度，按当地生活保障标准的14,对城镇特困人员给予医疗救助。两年来，共为21342人提供了医疗救助。此外，市政府2002年拨出1000万元专款，区县级市拨款1300多万元，社会福利彩票募捐到800多万元，组成重大疾病医疗救助金，帮助低收入困难家庭的大病医疗。佛山市专门设立了“社会医疗救助金”，重点用于特困人员等人员的医疗费用。河南省信阳市政府成立了由财政、民政、卫生等部门组成的无主病人专项资金管理委员会，设立专项救济基金解决无主病人看病欠费问题。

4.建立医院，提供了优惠服务

北京市为完善医疗救助制度，保障低收入群体医疗需求，于2001年年底正式建立了首家社会福利医院。该院是一所隶属于市民政局的全民所有制非营利性二级甲等综合性医院。城市低保对象中“三无”人员和因公致残返城知青到社会福利医院需住院治疗时，将根据有关规定为他们优惠服务。安徽省要求所有政府举办的非营利性医院设立“助困病房”或“助困病床”，对困难群体实行“特困救助”，在保证医疗质量和满足基本医疗需要的前提下，选用适宜技术，把“助困病床”的单病种平均住院费控制在普通病床的75,以内，超过部分由医院统一实行减免。郑州市成立了济困医院，以无偿服务的成本价向全市低收入人群提供可靠的基本医疗服务。广州市为特困低保对象专门建立了慈善医院，明确所有的低保对象在慈善医院看病可按一定的标准享受免费医疗，特困户可获得二定的优惠。同时，该市投入1800万资金计划建立全国第一个痴呆康复楼，为老年人提供专业护理。海

口市规定市属各医院在门诊专门增设特优诊室，向困难群体提供优惠服务。

四、社会医疗救助制度的实施范围

社会医疗救助的基本范围，主要是对贫困群体在疾病医治费用遇到困难时，不具有依靠其他途径享受医疗服务条件，以及对医疗负担承受能力十分脆弱，现有的医疗压力又威胁着家庭成员生存的个人和家庭。具体而言，应侧重的是生活在最低生活保障线以下的贫困者和无固定收入、无生活依靠、无基本医疗保险的下岗失业者、残疾者、老龄者，以及一些意外情境下的伤病者。具体包括:

一是转型时期的下岗职工、失业人员等特殊群体。城市中下岗职工、失业人员已成为转型时期一个与日俱增的新的社会弱势群体，占据了城市贫困人口的绝大多数，已逐步取代原有的民政救济对象而成为贫困救助的主体。

二是生活在最低生活保障线以下的残疾人员。目前全国约有各类残疾人6000多万人。北京市一项城市贫困人口致贫原因调查分析中称，在贫困家庭的总人口中，残疾人占19.8,，这既是贫困人口致贫的主要原因，也是妨碍脱贫解困的重要原因，而且是一种几乎无法解脱的原因。残疾人的情况虽然不完全相同，但其经济来源主要是靠家庭、亲属供养和国家、集体救济，处于社会生活的底层，生活状况在总体上不容乐观，是一个最典型的特殊社会弱势群体。既具有经济利益上的贫困性，又具有生活质量上的低层次性，还具有承受能力上的脆弱性。残疾人因身体存在缺陷，疾病对他们的威胁也就更大，在医

疗需求上表现的更为迫切。

三是体弱多病鳏寡孤独等老年弱势人群。老年人体弱多病，医疗需求相对增多，比其他年龄段群体在医疗保健方面有更多的需要，他们是发病率、患病率最高的人群，而且发生高额医疗费用的概率大。同时老年人群的经济状况与其他年龄段群体相比又处于劣势，特别是高龄老年人及无子女或子女不在身边的“空巢家庭”的老年人，由于他们退休时间较早，退休金一般比较低，对于过高的医疗费用，个人的经济承受能力极其有限。城市老年人特别是处于最低收入水平及以下的体弱多病鳏寡孤独等特困老年人，已成为我国体制转换时期的一个新型社会弱者群体。在医疗保障方面，如果按照与其他人群一致的做法“一刀切”，势必导致部分老年人有病不能医、不敢医。

四是其他特殊情形下需医疗救助的弱势群体。近年来城市流动人口的比例在逐年增大，城市里形成了农民工群体。据调查统计，目前进入城市打工的农民工约1.2亿人。他们属于城市中生活水平低、基本上无任何保障的人口。很多人士要从事苦脏累险的工作，工资收入低，工作时间长，并且难以得到同城镇常住人口相等同的劳动与生活保障待遇，从而导致高概率的健康损害。再加上他们因收入不稳定及收入向其农村家庭的转移，因而也成为城市贫困人群的主要构成群体，进入有病无钱就医的行列。此外，在日常工作生活中，经常会出观一些意外伤害无钱救治的伤残者及不明身份的或虽明身份但无法及时找到出资人的弱势病人。

五、社会医疗救助资金的筹集渠道、救助方式和原则

(一)筹本篇论文来自www.5udoc.com,无忧文档,收集与整理，感谢原作者～集渠道

1.政府财政支持

改善贫困人口的健康状况是政府义不容辞的责任。各级财政部门应根据统筹兼顾以及现实需要和可能，编制医疗救助的经费预算，保证医疗救助必要的资金。要按照财政管理体制，实行分级管理，加大监管力度，防止挪用挤占，确保专款专用。

2.吸纳社会捐助。

社会捐助是医疗救助的主要经费来源之一，要建立专门机构，负责管理医疗救助捐赠活动及其基金的使用，形成统一规范的接受捐赠服务的网络。应设立专门的慈善医疗专项基金，从其收入中划拨一部分用于医疗救助。

3.特别捐税补助

为扩大医疗救助基金的来源，可开辟特别新捐税，此项税收直接进入社会保障基金医疗救助特别账户。我国目前收入差距拉大，出现某些消费畸形。可征收像高档化妆品进口税、遗产税及高档宴席税等，调节社会分配出现的巨大鸿沟，为低收入阶层提供必需的医疗保障。

4.其他渠道筹集

从医疗保险基金中适当划入一部分，医疗保险作为一种社会保险，为社会弱势群体的医疗服务应提供一定支持;企事业单位等投资一部分，应制定优惠政策，建立多元化的对弱势人群事业的投资机制，

鼓励企事业单位、个人和外商投资弱势人群的医疗救助事业;此外，还应从各种罚没收入、社会福利彩票收入中划入一部分作为医疗救助基金。

(二)救助程序

1.本人申请

符合医疗救助范围的弱势群体，本人可根据实际医疗需求和收入状况向所在社区提出申请，并提供有关的证件和收入证明。

2.资格审查

对申请者要经过必要的资产评估、实际收入水平和病情等进行调查核实，对其资格进行审查，并及时掌握保障对象的动态情况。目前可以近似地采用城市居民最低生活保障线所规定的收入标准。在此基础上经过评议后提出初步意见，并在申请人居住地社区张榜公示，做到公开、公平、公正、合理。

3.审核批准

对符合条件并经审核批准后，正式发给医疗救助卡，从而持卡享受相应的医疗救助待遇。

(三)救助原则

医疗救助的规模、水平等完全取决于医疗救助资金能否得到保障。由于各地经济社会水平的差异，医疗救助也不可能制定一个全国统一的标准。在我国社会主义初级阶段，要满足医疗救助资金的需求，无论中央还是发达地区的财政，都是难以做到的。主要是医疗救助的资金需要与供给的矛盾非常突出，贫困或特殊人群中患者增多，医疗

总量扩大;医疗费用价格上涨，使医疗救助费用不断增大。这些都加重了医疗救助作为最后一道防线的压力。因此，社会医疗救助只能提供最基本的医疗服务，是一种救危性救助而非康复性救助。

(四)救助形式

1.专项经费补助。财政每年应根据救助对象的治病需求，拨付一定的经费，专款专用，小病专用，大病补助。

2.医疗费用减免。给医疗机构一定的经济补贴，或举办专门福利性质的医院，免费或优惠部分医疗费，为救助对象提供优惠医疗服务。如北京市规定，享受医疗救助卡的特困人员，可持医疗救助卡在社区卫生服务站就医，或经批准到北京市福利医院就医，费用按规定减免。

3.开展义务巡诊。组织医务工作者发扬人道主义精神，定期或不定期地到社区开展义务巡诊活动，向社会弱势群体提供免费或价格低廉的医疗报务。

4.组织慈善救助。社会或慈善组织为贫困病人组织开展义诊、义捐和无偿义务活动。

5.缴纳医疗保险。—用社会医疗救助基金为救助对象缴纳医疗保险费，帮助其参加医疗保险乙如镇江市规定，未参加基本医疗保险的享受本市城镇居民家庭最低生活保障的职工和退休人员，由市医疗保险经办机构为其办理参加住院医疗保险的手续，所需缴纳的费用由社会医疗救助基金予以列支。

六、基本结论和政策建议

(一)抓住有利时机，尽快建立社会医疗救助制度

我国建立社会医疗救助制度应坚持大力提倡，积极支持，正确引导，不断规范，强化服务，稳步推进的方针。各级政府特别是劳动保障、民政、卫生和财政及工会等有关部门要予以足够重视和大力支持。当前，在我国医疗保险制度全面推进的同时，部分地区的实践为发展社会医疗救助事业提供了有益的借鉴。实践表明，在我国全面建立社会医疗救助制度的条件基本具备。特别需要指出的是，目前我国社会弱势群体的基本生活保障问题得到党和政府的高度重视，政府有关部门制定了相应的政策。各地要抓住有利时机，积极推动社会医疗救助制度的建立，发挥多层次医疗保障体系的整体效应。

(二)调动各方面积极因素，促进社会医疗救助事业的发展

要运用一定的政策和财政扶持，有意识地对社会医疗救助事业进行必要的引导。发展社会医疗救助事业，政府要大力提倡和动员全社会力量积极参与，并且要注意对制度建设和运行机制中存在的问题进行积极有效的规范。由于我国地域辽阔，经济社会发展水平差异较大，医疗卫生状况不同，因此建立和健全医疗救助体系也应从本地的实际情况出发，逐步在有条件的地方推开。不断扩大范围。要实行宽松的和支持性的政策，减少不必要的行政干预，强化管理服务。

(三)积极筹措资金，保证社会医疗救助工作的开展

根据社会医疗救助制度的特点，其所需资金必须坚持两条腿走路的原则，一方面政府要承担必要的财政支持和组织管理责任，增加必要的资金投入，这应是医疗救助的主流筹资渠道。同时，要在医疗机构承担社会责任方面做出有利于社会医疗救助事业发展的规定;另一

方面要积极提倡和动员社会力量给予支持。要强化公益性宣传，鼓励对社会医疗救助机构的捐赠，制定医疗机构承担一定比例的社会义务救护工作的规定。

(四)完善相关政策，建立社会医疗救助的公共设施

政府在有条件的城市要建立部分公立免费或低费的医疗救助医院。目前医疗卫生系统正在进行着一场全面改革，可划拨一小部分卫生资源组建“贫民救助医院”或“社会福利医院”，专门收治处于弱势群体的患者，所发生的医药费用，可按照有关规定享受医疗救助的免费或优惠政策。在医药卫生体制改革中，要加强社区卫生服务中心及服务站的建设，强化预防疾病等服务功能，努力使社区成为价廉方便并能提供较好服务的基层卫生组织，并积极探索为社会弱势群体建立廉价医院、廉价本篇论文来自www.5udoc.com,无忧文档,收集与整理，感谢原作者～门诊的途径。

(五)加强组织协调，形成推进社会医疗救助工作的整体合力

总的原则是，依托现有基础条件，建立精简高效的管理机构和完善的制度办法，确保社会医疗救助基金的低成本、高效率使用。同时，应成立由各方人员组成的社会医疗救助基金会，主要负责对医疗救助基金的筹集、管理和使用，并对有关医疗救助事项提出建议。社会医疗救助基金的管理要坚持“收支两条线”办法，加强监督机制，防止挤占、挪用和浪费，保证资金专款专用和使用的透明性、高效化。

(六)重视农村医疗卫生状况，逐步改善农村贫困人口的就医难问题

把医疗的重点放在农村是根据我国国情确定的一项卫生工作方针。在着力解决城市医疗保险特别是弱势贫困群体医疗救助问题的同时，也不能忽略农村贫困人口医疗卫生状况的改善。目前农村人口占全国的80,。据世界银行调查，中国城镇20,的人口享受政府的卫生支出2,3强，农村大部分人口则享受不到1,3.农村的医疗状况相当差。为此，我们要从中国农村的实际情况出发，积极探索相应的解决办法，制定相关政策，加大对农村卫生资金投入的力度，加强农村基础卫生设施建设，为广大农村贫困人口提供最起码的医疗卫生救助和服务。建立农村医疗保险制度是一个渐进的过程，不可能立即在全国普遍建立起来，但在部分发达地区已经具备建立农村医疗保险的条件，应大力提倡并积极予以支持。本篇论文来自www.5udoc.com,无忧文档,收集与整理，感谢原作者～/center>

探讨我国的社会救助法律制度

社会救助，在我国，它包括城市低保、农村低保、灾民救助、农村特困户救助、五保供养、住房救助、教育救助、城市流浪乞讨人员救助、社会捐助等。社会救助关系到城乡困难群众的基本生活权益，为确实保障困难群众的基本生活，需要尽快制定《社会救助法》，通过立法，进一步规范社会救助行为，整合社会救助资源，提高社会救助效果。

一、社会救助与社会保障

社会救助是社会保障的一个方面，社会保障是一个完整的体系，它包括社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚四个方面，每一个方面在社会保障体系的地位和作用都是不相同的。

社会救助面向贫困阶层;社会保险面向工薪阶层;社会福利覆盖面最广，公共福利面向全体公民，职工福利面向企业、事业、机关单位职工;优抚安置，面向军人及其家属。其中，社会救助属于社会保障体系的最低层次，它是社会保障要实现的最低目标，是社会保障的补充和辅助。但是，从我国现阶段的实际情况来看，社会保障体系还不成熟，作为社会保障核心的社会保险，还比较薄弱，覆盖面比较窄，其预防现实风险的直接保障作用的发挥还比较微弱，它不能完全覆盖社会所有的成员，如:无收入、无生活来源、无家庭依靠并失去工作能力者、生活在国家的贫困线以下和生活在最低生活标准以下的家庭和个人、遭受自然灾害和不幸事故者、在城市流浪乞讨的生活无助的人，都需要通过社会救助，达到社会保障的最低目标。而且，从我国已经开展的社会保障工作的实际情况来看，目前发挥最大作用，最完善、最成熟的也是社会救助。

在社会保障中，社会优抚局限于狭窄的对象:军人及其家属，其作用是有限的;社会福利作为社会保障的最高层次，其目的是为了提高社会成员生活的质量;而社会保险，又不能保障全体的社会成员，只有社会救助，在我国基本解决人民群众的温饱问题，还存在大量贫困人口的情况下，其作用是不言而喻的。

我国宪法第45条规定:中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物资保障的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。因此，对贫困人群实施社会救助，保障他们的生存权，这是法律赋予他们的权利，也是国家和政府的责任。在社会经济发展的过程中，确保每一个国民均能免除生存危机，政府有义务根据国家财力和社会经济发展水平来推进社会保障制度建设，其中，优先和重点需要完善的是社会救助制度。因为，在社会保障体系中，最需要保障的是贫困人群和弱势群体，只有通过社会救助，使他们获得物资帮助，才能保障他们的生存权，这是他们立足于社会最基本的权利。

二、我国救助立法的不足

我国开展社会救助工作已经多年，各方面已取得一定的经验，也制定了一些的法律制度，如:1994年颁布了《农村五保供养条例》，1997年颁布了《农村敬老院管理暂行办法》，1999年10月1日起施行的《城市居民最低生活保障条例》，随后还有各省市制定颁布的《城乡居(村)民最低生活保障制度实施办法》，有的省份如广东省还颁布了《广东省社会救济条例》。此外，2003年8月开始实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员收容救助管理办法》等。

以上这些法律制度都在不同的程度、不同的层次、不同的方面规定了社会救助工作的内容和对象，使我国的社会救助工作具有一定的法律权威性，但总的来说，我国救助立法还存在以下几个方面的问题:

1、救助立法不健全，缺少综合性的救助法规

中国的社会救济工作是十分繁重的，每年有大量贫困人口需要救济，但现有的救济法规政出多门，立法主体层次高低不同，国务院!民政部，地方人民政府和地方人大都颁布了有关救助工作的法规规章，而且有的地方在救济立法方面走在国家的前面，如广东省在1998年12月就通过了《广东省社会救济条例》，在1999年7月1日就施行《广东省城乡居(村)民最低生活保障制度实施办法》，这都早于国务院颁布实施的《城市居民最低生活保障条例》。但是，缺乏统一的社会救助法，虽然考虑到有关的部门、各地政府可根据各部门、各地方的情况来制定有关社会救助的具体实施办法，但毕竟还需要一部完善的、统一的、综合性的救助法来指导全国的救助工作，以确立救助工作的法律地位，促进救助工作在我国经济和社会发展中更好的发挥作用。

2、救助立法不完善，有的方面近乎空白

在我国已经制定的有关救助的法规中，几乎都是有关灾害救济和城镇居民最低生活保障的制度、政策和措施，以解决贫困人群生活温饱为主，但对于与贫困人群的生活密切相关的住房救助、医疗救助、子女的教育救助等，都缺乏相应的法律规定。《农村五保供养条例》第二条规定:“对救济的五保对象在吃、穿、住、医、葬方面给予生活照顾和物资帮助。”第九条规定:“五保对象是未成年人的，还应当保障他们依法接受义务教育。”《城市居民最低生活保障条例》第六条规定:“城市居民最低生活保障标准，按照当地维

持城市居民基本生活所必须的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(煤气)费用以及未成年人的义务教育费确定。”在以上这些规定中，只是简单的提到了住房、医疗、贫困子女的义务教育，并没有做出有关贫困人群的住房、医疗、贫困子女的义务教育等方面的社会救助的具体法律规定。

(1)关于贫困人群的住房问题

在解决温饱同时，对贫困人口进行住房救助是必须的。那些接受社会救助的贫困人口，连自身温饱问题都是国家和政府救济解决，更别说依靠自己的力量解决住房问题，同样，只有依靠国家和政府的力量解决。此外，有些贫困人口，虽然能依靠自己解决温饱问题，但在住房方面，面对年年上涨的房价和租金，不要说购房，就是租房也存在很大的困难，他们也需要国家政府的救助来解决住房问题。因此，应在救助立法中，制定有关住房救助的法律规定。

(2)关于贫困子女教育问题

在救助立法中，也应该规定教育救助的法律规定。

由于贫困所导致的儿童失学和无力接受高等教育，这几乎是所有贫困家庭所面临的重大问题，也是社会经济发展中必须解决的重大问题。

在现代社会，教育是一个人立足于社会的根本，也是个人发展的基础，知识改变命运，接受教育会使一个人有能力独立于社会，甚至影响和带动自己的家人和周围的人追求知识，接受教育。而接受教育和接受高等教育，这是提高国民素质，促进经济和社会发展所必需的。国与国的竞争，最终是各国人才的竞争，而人才的培养有赖于教育。一个国家不

仅要有发达的教育制度，构建完善的学前教育、小学、中学、大学教育体系，更要有能力有财力保证适龄儿童都能入学就读，保证考上大学的学子都能接受高等教育，使他们不因贫困而失学。教育，不仅仅是个人生存和发展的问题，也是一个国家、一个民族生存和发展的问题。

因此，国家和政府要承担起保障国民接受教育的责任，要加大教育经费的投入，保障义务教育，保证贫困家庭子女接受教育的平等机会，不使他们输在人生的起跑线上。在社会救助方面，特别注重教育救助，拨出专款用于教育救济，并在社会救助立法中，增加有关教育救助的规定，明确教育救助的对象、经费来源保障以及发放的程序，确保尽可能多的贫困家庭子女都能上学读书，接受教育。

(3)关于贫困人群医疗问题

在住房和教育之外，医疗也是贫困人口面临的问题。我国的医疗收费一直居高不下，而相当一部分底层群众的收入不仅没有提高，反而有所下降。在这种情况下，不仅贫困人口的看病就医是很大的难题，就是一般的收入不高的人群在重大疾病的面前也因高额的医药诊疗费而望而却步，有的放弃了治疗，有的中止了治疗，以自己的生命为代价，换来全家的经济上的安宁，避免家庭经济陷入困境。尤其是我国还没有建立起全民性的医疗保险制度，已经建立的医疗保险制度又存在着局限性，公民所能享受的社会保险往往与单位福利挂钩，而那些贫困人群之所以陷入贫困，就是因为没有工作或者单位效益差而无法享受社会医疗保险。因此，必须把医疗救助纳入社会救助的范围，以法律形式来保障人民群众的身体健康。

三、我国救助立法的完善

综合以上社会经助方面存在的问题，有必要从以下几个方面制定和完善我国的救助法律制度。

1、要明确规定生活贫困者接受国家和社会的救助是宪法赋予其不可侵犯的权利

对于国家和社会，社会救助不是自上而下的恩赐，而是国家政府应履行的义务;对于公民，社会救助并不需要感恩戴德，关于这一点，《中华人民共和国宪法》第45条已有明确规定。在救助法中再次重申生活贫困者接受政府和社会的救助是享受国家所确认的公民权利，社会救助是他们应得的社会援助，是他们应享受的权利。这样规定的目的是为了防止在进行社会救助时，救助工作者居高临下地以施恩的态度对待被救助者，伤害被救助者的人格尊严，践踏他们的权利;也避免救助工作者把国家和社会承担的救助义务，当作个人的恩惠，滥加施用，从而损害社会救助的目的和意义。

2、要明确规定由政府承担社会救助的财政责任

我国持续了20多年的经济高速增长，国家积累了一定的财力，但绝大多数人缺乏必要的社会保障。并且在目前社会转型期，由于制度方面的原因，我国收入差距还会继续扩大，近年来相当一部分群众的收入，不仅没有提高，反而有所下降，城市和农村的低收入群众存在赤贫化的问题。此外，由于经济发展不平衡，农村和落后地区的社会保障都陷入极大的困难，应保未保的人还有相当的比例。所以，国家和政府要承担起社会救助的职责，不仅要尽快制定社会救助法，建立一套完善的社会救助机构，更重要的是承担起社会救助的财政责任，以政府的财政收入保障社会救助工作的实施。因为，作为社会保障系统的最底层的社会救助，其救济的对象是陷入生存危机的社会最弱势的群体，为了保障他们的生存，为了维护社会公平，政府应承担起社会救济的财政责任，用国家财力来保障救济经费

的落实，同时要对救助经费的使用进行有效的监管。因此，在救助立法中，要明确规定由政府承担社会救助的财政责任，国家要成立相应的实施机构和监管机构，以保证救助经费的正当使用。

3、要规定住房救助、教育救助、医疗救助的法律制度

在不断完善最低生活保障制度的同时，制定有关贫困人口和家庭的住房救助、医疗救助、教育救助的法律制度，在救助对象、经费来源、发放程序上给以明确的规定，更好地解决他们的住房、医疗、子女教育等问题，以法律形式保障贫困人口的生活。

4、要完善有关农村社会救助的法律制度

我国一直实行二元的城乡经济机构，由于制度方面的原因，城市市民一直比农民享受更多的社会福利，在困难时也比农民从政府和社会得到更多的社会救助。而我国的农民在生产、生活、住房、教育、医疗等几乎所有的方面都要依靠自己的力量来解决。另外，我国城乡经济发展不平衡，农村经济一直落后于城市经济的发展，许多地方极度贫困，农民们连基本生活都无法维持，就是生活状况好一点的农民家庭，那些居高不下的教育、医疗费用也构成他们极大的经济负担。再者，农业生产对自然有很大的依赖性，一旦遭遇天灾，往往会对农民的生产、生活产生毁灭性的打击，使农民陷入贫困。而我国的农业保险、农民保险非常缺乏。因此，农村需要社会保障，更需要社会救助。在农村五保供养、灾害救济制度之外，要完善有关农民救助的法律制度，如农民低保、住房救助、医疗救助、教育救助等，使我国的农民也能享受公民应有权利，享受我国经济和社会发展的成果，在他们生活困难、陷入危机时，从政府和社会得到物质帮助，保障基本生活。

5、要完善有关捐赠和慈善事业的法律制度

在政府承担社会救助的责任的同时，政府也应该动员社会力量来支持社会救助工作，其中完善有关捐赠方面的法律制度是非常必要的。我国现有《中华人民共和国公益事业捐赠法》和《救灾捐赠管理暂行办法》。后者是关于救灾方面的法规，前者是关于普遍性的捐赠的法律制度，对捐赠的个人、企业、组织都作出了税收优惠的规定。《中华人民共和国公益事业捐赠法》第二十四条规定:公司和其他企业依照本法的规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、法规的规定享受企业所得税方面的优惠。第二十五条规定:自然人和个体工商户依照本法的规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、法规的规定享受个人所得税方面的优惠。但这些规定只是规定了税收优惠的税种，没有规定税收优惠的税率以及税收减免的幅度，这样不利于社会捐赠的开展。因此，要完善我国的捐赠立法，对优惠的税种、税率以及减免的税收幅度作出明确具体的规定，以此引导更多的人关心和帮助社会贫困人群的生活，积极捐赠于社会救助事业。

文章来源:中顾法律网 (免费法律咨询，就上中顾法律网)

论我国的社会救助标准

何平/张远凤

【专题名称】社会保障制度

【专题号】C41

【复印期号】2010年03期

【原文出处】《中南财经政法大学学报》(武汉)2009年6期第25,28,113页

【英文标题】On the Criteria for Social Assistance in China 【作者简介】何平(1981-)，男，湖北武汉人，湖南大学法学院博士生;湖南大学法学院，湖南长沙 410082

张远凤(1979-)，女，湖北潜江人，中南财经政法大学公共管理学院副教授。中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉 430073

【内容提要】社会救助标准在我国社会救助体系中处于核心地位，社会救助标准制定的科学性和执行力直接关系到社会救助制度在实践中的有效性和生命力。针对我国社会救助标准所存在的问题，需要深化给付标准的认识，从标准的公平性、标准的充足性、救助标准的针对性等方面完善社会救助标准，充分发挥社会救助制度实际效用，保障弱势群体的基本权益。【关键词】社会救助/社会救助体系/救助标准

中图分类号:C913.7 文献标识码:A 文章编号:1003-5230(2009)06-0025-04

我国的社会救助工作随着社会保障的不断发展和完善，对保障和改善民生、构建社会主义和谐社会发挥了重要作用，但是社会救助工作仍然存在着诸如现行的各项社会救助标准过于原则，各地制定具体救助标准时缺乏统一的依据，随意性过大等突出问题。这些问题严重影响到我国社会救助制度的有效执行，使得社会救助制度所倡导的保障弱势群体的权益设有达到预期的目标。现阶段需要对社会救助标准给予更多的关注和重视。

一、社会救助标准在社会救助制度中的地位

社会救助体系由许多要素构成，各自发挥着不同的作用，社会救助标准处于核心和关键地位?。其一，社会救助标准与社会救助体系中各要素有密切的联系。从与社会救助目的的关系来看，社会救助标准是社会救助制度目的的表现，社会救助标准的高低、保障水平都是与社会救助目的直接相联系的。从与社会救助对象的关系来看，社会救助标准是以社会救助对象为参照物，对象不同标准也就不同，救助标准的水平反映的是救助对象的不同。从与社会救助权利义务关系来看，社会救助标准的不同直接体现了政府在社会救助制度中义务的不同，政府充分承担社会救助义务时，所给付的社会救助标准也就高一些，而政府承担相对较低的社会救助义务时，所给付的社会救助标准也就低一些。其二，社会救助标准与社会救助制度对经济社会发展的作用。社会救助标准的高低直接影响着政府在社会救助方面的开支，而社会救助又是非常昂贵的支出，这一开支在一些发达国家的政府支出中占有很大的比例?，即使在一些发展中国家，对于政府来说，社会救助也是一笔不小的开支，对于整个社会的经济发展来说都有重大的影响。

二、现阶段我国社会救助标准存在的突出问题

概括地说，目前我国社会救助标准存在以下几个方面的突出问题;

1.现有的社会救助标准不能反映各地低收入家庭的真实需求。在实际的社会救助工作中，许多地方的标准制定是不太科学的，甚至是很随意的。有些地方甚至是在原先特困户救济标准的基础上，参照当地生活水平和财政负担制定的，“以钱定人”的情况比较普遍。这样导致有些落后地区的救助标准普遍偏低。

2.社会救助标准的动态调整方面不够规范。在实际工作中，有的地方规定明确一些，社会救助标准要依据“经济发展水平和财政承受能力，随着本市生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整”，有的地方则没有明确规定。即使规定了社会救助标准要动态调整的地区，对于调整时间的规定也不够明确。绝大多数地方只规定“视情况变化适时进行调整”，少数城市提出“原则上每年确定一次”。这些调整确实是在进行，但与实际变化相比，比如物价、突发性事件等，这样的调整显得过于机械和滞后，不能反映低收入家庭对社会救助的需求。

3.现有救助标准的确立基本还是以个人为对象而并没有针对家庭。除东部沿海发达地区的一些城市，如上海、福州、厦门、杭州等地外，多数地区没有针对不同家庭的具体情况确定弹性保障标准，而是简单地实施统一固定标准[1](P191)。实际上，不同类型、不同人口规模的家庭，其生活困难程度是不一样的，生活需求也有一定差异。有鉴于此，在社会救助制度的实践中，国际上通行的做法是针对不同的家庭执行不同的标准。但是，在我国不论是城市低保，还是农村低保制度的实践中?，很少地区能够考虑家庭规模和家庭人口构成的影响。社会救助标准由于家庭不同的特殊需求有很大的差异，首先要考虑家庭结构不同的影响。很明显，老人多、孩子多、病人多、残疾人多的家庭，其生活需求就要比与之相反的家庭高。而且，从动态的角度看，随着家庭生命周期的变化，家庭的结构类型也会发生变化。例如，一个典型的三口之家，在小孩学龄前、上学、离家等不同阶段，其消费结构和消费水平是不相同的。还必需考虑的是家庭规模对家庭消费的影响程度。国家统计局城调总队计算出的家庭规模影响系数如下:以三口之家为1，当家庭规模为1、2、4、5以及以上时，家庭规模影响系数分别为1.13、1.01、0.98、0.94[2]。在社会生活中，一般都以家庭为单位，社会救助制度中所针对的对象只有把标准界定为家庭才能够真正地说明问题。

4.政府行政行为不规范影响社会救助的救助标准。目前我国各地的社会救助支出是各级政府的重要支出项目之一，有的地方政府为了短期的经济利益，想方设法减少在社会救助方面的开支而用于经济建设，最简单和常见的方式之一就是降低社会救助标准。具体到社会救助标准的实施中，有些地方过分地要求发展地方经济，把发展的机遇和资金让渡给强者，致使原来在发展中有优势的群体有了更好的发展条件，而原先就发展比较落后的群体更缺乏发展的条件。由于财力紧张，一些地方政府在实施中往往直接适用国家的最低救助标准。

5.社会救助的救助经费在发放中被截留时有出现。目前我国的救助标准已经偏低，而在具体的发放中，能够真正落实到低收入家庭手中的则更低。最低生活保障金作为最普遍最早发放的社会救助金可以作为很有说服力的例子，2002年9,10月开展的

“百城万户调查”表明，全国大多数地区能够按时、足额发放低保对象的低保金。百城实地访问和万户通信调查两个数据合并，显示出全国能够按时、足额领取低保金的人大约在90%左右，其中，89.5%的低保户能够按时领到低保金，90.9%的低保户能够足额领到低保金[1]。虽然说随着社会救助制度的不断规范使得社会救助经费在发放中被截留的情况越来越少，但这种对低收入家庭“保命钱”的克扣或截留所造成的伤害程度确实巨大而无法挽回的。

三、现阶段我国社会救助标准存在问题的原因分析

我国现阶段社会救助标准方面出现许多现实中亟待解决的问题是由多方面的因素所造成的，主要是:

1.对社会保障重视不够，投入不足。在资源贫乏而又百废待兴、急需人才的情况下，效率优先、非均衡发展的战略方针，无疑是当时中国社会最明智的选择。在相当长时间内，我国政府所执行的发展策略都是重视经济发展而把社会保障放在一个比较次要的地位上。不论是中央政府还是地方政府，在财政支出方面都是优先把资金输送到经济发展上，而社会保障的投入相对不足，我国社会保障资金在全国GDP中的份额仍很低，2004年城市最低生活保障资金所占比重为1.26%[3]，相比较我国需要最低生活保障的低收入家庭来说，很难满足我国社会救助事业发展甚至是维持的需要。

2.重社会保险，轻社会救助。从已颁布的各项法规、政策来看，社会保障事业的发展基本集中在社会保险项目，忽视社会救助项目。从我国目前的情况看，国务院发布的《公务员条例》规定用人单位要给建立劳动关系的劳动者办理工伤保险。各地区在中央扩大社会保险的覆盖面的思想指导下对劳动者参加社会保险进行探索实践，各地方政府的热情也很高，而相比社会保险，社会救助事业的进程就比较慢，社会救助事业主要停留在民间互济，政府的相关规定、正式法律法规并不完善，其中的社会救助标准也就没有比较权威的规定。

3.重城市社会救助，轻农村社会救助。中国计划经济时代形成的城乡二元社会结构是农村社会救助缺失的根本原因。由于城乡二元社会结构使城乡严重分离，社会救助制度也显现城乡两极化发展。城市居民的社会救助体系日趋完善，他们享有最低生活保障的社会救助、社会保险及各种福利;而农村的社会保障体系却日渐萎缩，五保户及扶贫等社会救助不能满足实际需要，农村社会救助还停留在较低的水平上。统筹城乡社保制度和建设预防性社保体系目前处于起步阶段。

4.重地方政府责任，轻中央政府责任。现行的社会救助在制度规定上过于强调地方责任，而中央政府在社会救助中的责任分担不平衡。《城市居民最低生活保障条例》规定:该项制度实行地方各级人民政府负责制，所需资金由地方人民政府列入财政预算。《农村五保供养工作条例》甚至规定:五保供养工作是“农村集体福利事业”，因此资金筹措的主体是乡镇和村集体，尤其是村集体。事实上，目前中国基层财政状况不好是众所周知的事实。据财政部统计，2004年初，在全国2010个县和县级市中，财政困难县的总数就达到791个[4]。在如此困难的局面下，基层政府很难有财力和精力去发展和实施社会救助。

四、完善我国社会救助标准的建议

社会救助标准在社会救助制度中的规定，既要符合社会救助事业本身的规律，也要符合法律法规应有的特性，因此，完善我国社会救助标准，需要通过现有制度与应然状况的比较，找出不足，科学制定具有操作性的社会救助标准。

1.给付标准的认识问题。社会救助所要提供的水准一般为维生的水准或是尊严的水准。若与工资水准作比较，则是低于基本工资水准或是高于基本工资的水准。我国目前的社会救助标准给付基本上处于一个较低的水平上，虽然说社会救助标准的给付并不足以改变低收入家庭的现状，但从使其脱贫、改变贫困面貌，促进其自身的发展能力上看，还是要考虑其给付的标准应怎样促进低收入家庭自身发展。每个人都能够自食其力肯定是制度设计者最想看到的，但也对制度的构建理念及制度的科学性提出了更高的要求。目前，《社会救助法(征求意见稿)》中基本都只是消极的救助行为，而促进低收入家庭摆脱贫困，给予其自我发展的机会以及对生存能力培养的积极救助行为考虑较少。在救助标准方面仅关注和考虑以维持生存为基准，而其实低收入家庭的发展也应该尽量考虑进来，比如职业技术教育、培训等等的成本也算作救助标准的组成部分。在立法中可以规定，在条件成熟的地区，还可以将社会救助标准与促进就业结合起来，采取积极的救助取向，根据实际情况(包括贫困家庭自我脱贫的努力状况、积极寻求就业的情况等)，适当调整救助标准。

2.标准的公平性。虽然中央政府对社会救助有统一的规定，但各地政府在实施时却有差异。部分地方政府在资源不足的限制下，一是通过增加条件限制，严格审核申请名单，以减少受助对象，二是将给付水准降至中央规定的标准之下。至于在财政资源较充裕的县市，则相对有较多的服务方案与较高给付水准。因而，相同的需求，则有不同的供给，形成地区之间不公平。在社会救助的标准确定中并不是一味强调统一标准，这虽然可以保障各地政府在实施过程中便于执行，同时可以避免和减少地方政府变通执行的可能，但也造成了地区间的不平等，地方政府根据自身的情况来限制一些低收入家庭获得社会救助的权利。社会救助标准的确立应该根据公平性的原则，结合各地政府在实施中的差异，赋予这种看似不平等标准存在的合法性，根据各地的实际需求标准来订立社会救助的具体实施标准。在《社会救助法》的立法中中央政府只是订立一个最低的社会救助标准，而这个最低标准的执行是强制的，但各个地方的具体标准则由地方政府依据各地区域特点而不同，我国目前还要注意城乡差异，具体标准交由地方政府来制定和实施。

3.标准的充足性。指社会救助的标准是否能使低收入者维持基本的生存保障，亦即所谓“安贫”措施。以现况而言，相较以往，生活补助的金额与最低生活费标准趋于一致，但由于每年低收入者家庭所需要的补助金额随着自身收入水平的变化以及社会物价水平的变化所不同。而且目前在我国，整体检视，对于城市低收入者家庭的给付金额相对较高，但另一方面对于农村低收入家庭的给付金额则非常低下。换言之，社会救助的服务对象集中于城市低收入家庭，相形之下，对于农村低收入家庭的救助则显得较为薄弱。另外，由于给付的措施和内容除了现金救助之外，我国有的地方政府也逐步考虑实行实物给付以及福利服务，因此其附加效果相当客观(如果能够完全实现的话)。在此情况之下，是否会形成贫穷陷阱的现象，亦低收入家庭宁愿申领给付而不愿意工作的福利依赖情况，是需要考虑的问题。社会救助标准的高低直接影响低收入家庭对今后生活方向的选择，从立法上肯定是希望能够消灭贫困而不是纵容懒惰，因此标准上以适度保护为佳，既保护低收入家庭的基本生活又不打击劳动者的工作积极性。在今后的立法中，救助标准在充分保障低收入家庭的基本生活的前提下，适当调整救助标准，甚至合法的退出机制也是需要考虑的。

4.救助标准的针对性。无论是绝对人数还是相对比例，未成年人(18周岁以下)和老年人(60周岁以上)都占有相当分量。由于民政部门现行低保统计指标的局限，目前城镇低保家庭中的未成年人和老年人的规模和结构，尚无确切数字，也未做有针对性的保护，只能通过典型调查资料推算。根据民政部最低生活保障司汇总的8个省份的资料，截至2007年8月，江苏、浙江、辽宁、吉林、河北、湖南、云南、青海8省份城镇低保对象共计642.8万人，其中:未成年人(学龄前儿童和在校学生?)占19.8%，老年人约占14.5%，合计比例为34.3%，超过1/3。若以此推算全国，2007年第三季度，全国2237.7万城镇低保人口中，未成年人约有493.4万，老年人约有323.3万。相对于城镇，全国农村低保家庭中的未成年人和老年人有较为具体的数据:截至2007年第三季度，全国农村低保对象总数为2781.3万人，其中:未成年人203.3万人，占7.3%，老年人543.1万人，占

19.5%，两者总人数为746.4万人，合计比例为26.8%，占1/4以上。

有比较才有鉴别，与瑞士联邦公共援助对象相比，中国低保人口中的老年人所占比例明显偏高，未成年人所占比例偏低。据了解，2004年瑞士联邦公共援助对象共计22万人，约占全国人口的3%。从年龄结构看，全部公共援助对象中，0,17岁的所占比例最高，为31.6%:此后依次是35,50岁(17.6%)、18,25岁(13.0%)和51,60岁(10.7%)，比例最低的是65岁以上者(1.5%)。从援助对象占该年龄组人口的比例看，比例最高的是0,17岁(4.4%)，此后依次是18,25岁(3.9%)、26,34岁(3.3%)、35,50岁(3.2%)。51岁以上者比较低，如51,64岁占1.9%，65岁以上占0.3%[5](P67)。

面对未成年人和老年人这两类脆弱人群，政府在社会救助标准的制定中选择何种类型是很重要的，一概而论的标准显然不能满足这部分群体的需求，带来实质上的不公平。而目前的立法中并没有单独把未成年人和老年人的比一般标准要高的需求在立法中表现出来，这在起点上就存在不公平的可能性。因此，社会救助标准必须是针对不同的人群所制定的，这样才能体现社会救助的实质公平，发挥出社会救助的实际效用。在立法中，应该有针对性地把特殊群体(例如未成年人和老年人)单列出来，作为特别的救助标准进行对待。

上述对策是在我国社会救助体系逐步发展和完善的背景下提出的，然而这一背景将会随着我国社会救助事业以及制度的不断完善发生变化，现在出现的问题也许将会在不远的将来完全消失，但也可能会出现新的问题。这需要我们对社会救助标准进行更加深入的研究，制定更加具有科学性和执行力的社会救助标准，以期待尽快解决现有的问题，并避免新的问题出现。

收稿日期:2009-09-15

注释:

?社会救助标准，即国家规定必须达到的社会救助水平，亦即国家通过社会救助保障救助对象必须达到的最低生活水平。一个国家的社会救助水平，通常由救助对象的范围大小和救助待遇的高低来表示，救助对象的范围取决于居民生活贫困线，救助待遇的高低取决于居民最低生活保障线。因而，社会救助标准在广义上包括救助对象标准和救助待遇标准，狭义上仅指救助待遇标准。但本文中所称社会救助标准仅限于狭义上的社会救助标准。

?以德国为例，德国每年用于社会保障的资金约占德国财政支出的30%，连只有60多万人口的埃森市每年用于社会救助的资金也有1.1亿欧元(相当于11亿多元人民币)。参见:冯英、聂文倩编著《外国的社会救助》，中国社会出版社2008年版，第66页。

?由于我国全面的社会救助体系还未完全建立起来，对于社会救助的理解在实际操作中大部分就是最低生活保障，而随着社会救助制度的整体完善，逐步会发展到更多元的构成，包括医疗救助、灾害救助、教育救助等等。但在此仅仅只能以现实为依据，对于社会救助的考量以目前的最低生活保障制度为基础。

?需要说明的是，在校学生可能包括高中以上学生，这部分人的年龄超过未成年人的法定年龄(18周岁以下)。不过，各种来源的实证资料显示，城镇低保家庭供养高中以上在校学生的比例不高。

【参考文献】 [1]洪大用.转型时期中国社会救助[M].沈阳:辽宁教育出版社，2004. [2]国家统计局城市调查总队.中国城镇居民贫困的测量[J].中国统计，1997,(3):13-16. [3]中国统计摘要(2005年)[M].北京:中国统计出版社，2005. [4]张路雄.县乡财政困难形成的历史过程和体制因素[EB/OL].http://www.dajun.com.cn. [5]汝信，陆学艺，李培林.2008年中国社会形势分析与预测[M].北京:社会科学出版社，2008.^NU1DA20100513

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