1．2003年我国电子政务发展分析 ........................................................................................ 1
1．1行业政策环境 .......................................................................................................... 1
1．2投资 .......................................................................................................................... 2
1．3 各政府部门应用系统建设情况 ............................................................................. 2
2．2004年我国电子政务发展展望 ........................................................................................ 4
12003
11
1．国家积极推动政府信息化
2003年3月6日，国家发展计划委员会主任曾培炎在《2002年国民经济和社会发展计划执行情况与2003年国民经济和社会发展计划草案的报告》中把积极推进电子政务作为
2003年的十项重点工作之一。2．《政府采购法》规范电子政务市场采购行为2003年3月，中央国家政府采购中心在京成立。
2003年政府采购的IT类订单比2002年明显增长，而且同时在网上公布的招标信息更
加丰富，约比2002年增长100％左右。
3．政府软件采购倾向国产软件
2003年，国家信息化标准委员会制定一系列国产软件采购标准，其全称为《<电子政务标准化指南>和电子政务标准》，而参与制定“采购标准”的厂商均为国产软件厂商 4．信息化与电子政务培训全面展开，公务员IT素质提升迅速
2003年1月16日，中共中央组织部、人事部、国务院信息化工作办公室联合下发《关
于开展信息化与电子政务培训的通知》，组织开展信息化与电子政务干部培训工作。培训的
重点是县级以上领导干部和国家公务员，信息化与电子政务知识和技能培训将纳入县以上机
关国家公务员的初任培训和更新知识培训。三部委联合发文组织电子政务干部培训，意味着
中央政府针对“电子政务”这个“一把手工程”，开始有组织、有规模地推动、规范和引导。
12
2003年中国电子政务应用市场的增长率达到18.8%，全年IT投资总额达332.1亿元。由于受SARS影响，2003年中国电子政务市场的投资主要集中在第三、四季度，这两个季度
的投资总额占全年的56.9%。（图略）
2.投资结构
2003年，中国电子政务应用整体市场规模为到332.1亿元，其中中国政府机构对硬件产
品采购额为222.6亿元，软件产品采购额为54.2亿元，信息服务投资额为55.3亿元。（图略）3．投资结构变化
从投资的绝对值看，与2002年相比，2003年的中国电子政务硬件市场增涨约33.9亿元人民币，软件和IT服务市场分别扩大了约为8.5和10.1亿元。从增长速度来看，正是由于
软件和IT服务市场的快速增长，带动了电子政务整体市场的增长。（图略）2003年，中国电子政务软件产品采购额为54.2亿元，应用软件所占比重超过60％。（图略）2003年，中国电子政务应用软件的采购规模为35.64亿元，其中行业应用软件占了应用软件市场超过
80%的份额，市场规模接近29.4亿元。（图略）信息服务主要指除硬件软件产品的销售外，
围绕硬件软件产品的推广和应用所进行的各项服务，主要包括硬件支持与维护、软件支持与
维护、专业服务和网络服务等内容。
2003年，中国电子政务信息服务市场规模达到55.3亿元，较2002年增长22.3％，市场发展潜力巨大。从信息服务的细分市场看，2003年，中国电子政务信息服务三大细分市场呈
三足鼎立之势，所占市场份额均在33％左右。 （图略）
13
“金财工程”由财政部牵头，有关部门配合，预计在2008年全面完成。2002年，国家信息化领导小组将“金财工程”列为国家电子政务主要业务系统之一，这标志着“金财工
程”正式全面启动。计划在"十五"期间，需要投资40亿元，全面完成中央和省级政府财政
管理信息系统建设，完成大部分市（地）级政府财政管理信息系统建设。1994年2月1日，时任国务院副总理的**同志在听取了电子部、航天工业总公司、财政部、国家税务总局
等单位的汇报后，指示要尽快实施以加强增值税管理为主要目标的“金税”工程。为了组织
实施这项工程，成立了跨部门的国家税控系统建设协调领导小组，下设“金税”工程办公室，
具体负责组织、协调系统建设工作。1994年3月底，“金税”工程试点工作正式启动。
金税工程由一个网络，四个软件系统组成。即覆盖全国国税系统的，区县局、地市局、
省局到总局的四级广域网络；四个软件系统分别为：防伪税控开票系统、防伪税控认证系统、
计算机稽核系统、发票协查系统。
2003年，税务信息化建设的重点主要是业务系统建设，已经开展建设的占90％。其中，开展内网建设的占40％，办公自动化占４０％，数据库建设和外网建设分别占１０％。其
中，金税工程中所包含的各项政务、业务管理信息系统，是信息化建设中的重中之重。“金
保工程”是我国电子政务建设的重要组成部分，是利用先进的信息技术手段，以部、省、市
三级网络为依托，支持劳动和社会保障业务经办、公共服务、基金监管和决策支持等核心应
用，覆盖全国的统一的劳动和社会保障电子政务工程，它综合了劳动保障各项信息化工作任
务，是在统一规划前提下各项业务信息化工作的总称，已经被劳动保障部列为劳动保障系统
的“一号工程”。2002年10月国家“金保工程”启动，其建设目标是以部、省、市三级网
络为依托，建立覆盖全国的统一的劳动与社会保障电子政务工程。配合这一要求，2003年7月劳社部又推出社会核心平台2.0版，着力落实金保工程的新要求，同时减轻各地作软件本
地化的工作量。
审计的基本职能是通过对账簿的检查，监督财政、财务收支的真实、合法、效益。但是
到了20世纪80年代，以查账为主要手段的审计职业遇到了来自计算机技术的挑战。金融、
财政、海关、税务等部门，民航、铁道、电力、石化等关系国计民生的重要行业开始广泛运
用计算机、数据库、网络等现代信息技术进行管理，国家机关、企事业单位会计电算化趋向
普及。会计信息电子化发展的同时出现了会计领域计算机做假和犯罪，具有“舞弊功能”的
财会软件时有出现。审计对象的信息化，客观上要求审计机关的作业方式必须及时作出相应
的调整，要运用计算机技术，全面检查被审计单位经济活动，发挥审计监督的应有作用。1998年，审计署提出审计信息化建设的意见，并开始筹备金审工程。
“金审工程”是审计信息化系统建设项目的简称，是《国家信息化领导小组关于我国电
子政务建设指导意见》中确定的12个重点业务系统之一。在国务院领导同志的关心和国信
办、国家计委、信息产业部、财政部等部门的大力支持下，金审工程有关基本建设审批程序
已经全部履行完毕。2002年7月28日，国家计委批准审计署开工申请，并下达2002年中央预算内基建投资5000万元，专项用于审计信息化系统一期工程建设。
22004
2003年被普遍认为是电子政务的建设年。这不仅体现在政府对电子政务建设方面的投
资明显加大（全年约2500亿元以上），更重要的是，2003年在《关于我国电子政务建设的指导意见》、《电子政务工程技术指南》等有关方针、政策以及技术规范的指引下，我国电
子政务的建设逐渐步入比较统一的轨道。与2002年相比，2003年的电子政务建设无论是整体规模、实际成效以及对IT产业的拉动都取得了较大进展。以有关机构评出的2003年中国
电子政务IT企业100强的营业收入为例，2002年国内电子政务100强企业的电子政务总营业收入只有124亿，2003年达到了210亿，增长了69%，其中软件营业收入总额增长了87%。
这说明，2003年我国电子政务建设的投入、项目实施等，都在2002年的基础上有了较大的发展。
1．由行政体制改革的深入、行政审批制度改革所引发的政府转型，为行政流程、业务模式
的重构提供更好的条件
按照党的十六届三中全会有关完善社会主义市场经济体制决定的要求，未来我国的政府
管理必将随着市场经济体制的发展和完善进一步加大改革的力度，其重点主要集中在转变政
府职能、深化审批制度改革、打破行政性垄断和行业垄断等多个方面。这意味着我国的政府
管理在适应社会转型、经济转型的同时，自身也正经历着一个新的转型。尽管对于我国政府
转型的目标还有不同的看法，如有这样的观点认为我国的政府将从经济建设型向公共服务型
转变；也有认为我国的政府将从全能型、管制型政府向公共管理和公共服务型转变（笔者更
倾向于后一种转型）。然而，对于政府必将经历的转型和改革本身，人们的认识则是一致的。
应当看到，政府在新的历史条件下的转型和改革，将对我国电子政务应用系统的构建、
行政流程的重构以及新的业务模式的确立产生深刻的影响。特别是深化审批制度改革，使大
量的审批项目减少、降格等，都会直接影响到政务管理活动的程序；同时也会对电子政务应
用系统的设计、规划以及业务流程管理等产生重要影响。从这个意义上说，2004年将是电子政务建设中更加重视政府管理创新的一年，也是政府管理改革和创新为电子政务应用系统
的构建提供重要条件的一年。通过这样的努力，有可能使我国在电子和政务关系的处理方面，
获得一个新的认识，上一个新的台阶。
2．一些对国家信息化建设产生战略性影响的国家级数据库建设有望加快实施
按照我国的政务信息化规划，在未来若干年内，我国要构建国家级的四大数据资源库，
这就是：人口基础信息库（由公安部牵头，国家人口计划生育委员会、国家统计局等部门参
加）、法人单位基础信息库（由质检总局牵头，协调工商总局、国税总局、民政部、中编办
和统计局等部门参与）、自然资源和空间地理基础信息库（由国家发展与改革委员会统一组
织）以及宏观经济数据库（国家统计局牵头承担）。这四个基础信息库的建设，对提高我国
整体的信息化水平和资源共享程度具有重要的战略意义。这也是今后若干年我国在基础数据
信息库建设方面的重点。这项工程有望在前几年规划、启动的基础上进入实质性的推动阶段。
国家级数据资源信息库的建设将会在有序的组织形式下逐步展开。有可能采取的做法是，按
照统一的设计和思路，在统一的标准的前提下，自下而上有计划、有步骤地进行；并将其作
为我国电子政务基础建设的重要组成部分。 3．重点业务应用系统建设将取得新进展
与我国的四大信息资源库的建设相联系，2004年我国在电子政务的重点业务应用系统
建设方面，将按照17号文件的总体规划逐步开始启动。这些领域包括进一步完善或启动金
税、金关、金宏、金财、金审、金盾、金保、金质、金农、金水等，同时有望按照政务管理
活动的实际新确定一些重点业务应用系统，如工商等。值得提及的是，我国在电子政务的应
用系统建设方面存在的两个突出问题也有望在2004年得到有关方面的进一步重视并开始探
求解决的办法。这两个突出问题是：第一，核心政务应用系统与业务应用系统的关系。所谓
核心政务应用系统，是指以各单位、部门的办公厅（室）为中心展开的应用系统。其主要任
务，既要综合本部门本单位的情况，更重要的是传递党和政府的新精神，新的政策、政令。
第二，业务应用系统是指各个政府职能部门围绕所承担的具体业务而构建的应用系统。一般
来说，核心政务应用系统要按照党政机关的办公系统统一规划建设；而业务应用系统则由各
个部门自行建设。正因为存在上面两个问题，在以往的实践中暴露出的一个突出问题是，如
何使核心政务应用系统与业务应用系统在不同的政府机构之间对接及上下政府之间对接。实
际需要对接或互联互通却不能实现，就会带来一系列严重的后果。在2004的电子政务应用
系统建设中，国家将通过进一步规范中央与地方、条条与块块的关系，为这个问题的解决提
供体制上的支持；并把解决这方面的问题放在十分重要的位置认真对待，以降低电子政务应
用系统构建中的风险。
4．电子政务建设中的有效组织和管理将受到高度重视，如监理制的推行、IT管理的加强等
电子政务建设是一项浩大的社会系统工程。不管是一个地区、行业还是一个单位构建电
子政务系统，都对组织管理工作提出很高的要求。鉴于以往我国在这方面的经验和教训，2004
年电子政务建设有关项目的组织管理、监理乃至整个IT的管理等将会得到各级政府、参与电子政务建设的IT企业以及监理机构的高度重视。也可以说，人们会逐步达成一种共识：
电子政务建设成功的关键在很大程度上取决于我们所进行的有效管理。这种管理既体现在电
子政务的规划、方案的制定、应用需求准确的提出，对业务模式的科学描绘，标准化、规范
化的推进，以及政府的行政管理与信息技术的有效结合，而且还体现在如何才能将科学合理
的规划、方案变为现实可行的实际应用系统。这方面的组织管理工作，对应用系统的成败同
样有着重要的影响。目前在我国电子政务应用系统建设中正在兴起的项目监理制度就是这方
面的突出体现。可以想象，2004年，更多的有资质、会监管的电子政务项目监管机构的出
现，各级政府部门对电子政务应用系统建设的高度重视及相应管理的加强，对提高我国电子
政务应用系统的水平、控制失败率都将产生深远的影响。 5．在继续内网建设的同时，把重点逐步转向外网建设方面；电话与网络的结合以及公共服
务管理系统(PSM)将在为企业、公众的服务中发挥更大的作用
中国电子政务建设与国外发达国家的一个重要区别就在于：国外一些发达国家在互联网
技术出现以前，就已经基本实现内部办公自动化。互联网技术出现后，他们把主要精力放在
了政府如何利用互联网为企业、公众提供直接的服务。而我国的情况则不是这样。对绝大多
数政府机构来说，内部办公自动化与对企业、公众的信息化服务几乎要同时展开。因此，2003
年以前，除少数政府部门在对外服务、管理方面有所突破外，我国的多数政府部门把电子政
务建设的重点放在了内部办公自动化方面。从2004年起，有可能出现一个重要变化：随着国家统一外网工程的启动和推进，外网网络平台的建设以及与此相关的政府对企业、公众的
网上服务将逐步成为我国电子政务应用系统建设的重点。这个过程中可能出现三种现象：一
是地方政府把电子政务建设的重点转向外网建设方面，把外网建设设定为“优先级”，尽快
在电子政务的服务方面见成效；二是电话与网络的结合将更加受到人们的普遍关注。因为在
中国上网人数少、计算机普及率低而电话、手机普及率极高的情况下，如何发挥电话在电子
政务服务中的功能将成为一个有广阔应用前景的领域。而且社会的各个层面如社区、乡镇等
也存在很大的潜在需求，这方面有可能成为中国未来电子政务的一大亮点；三是为了加强对
政府外网建设的统一规划和管理，国家有可能相继出台一些政策对外网公钥基础设施和CA
认证等做出统一的部署。这将对有效防止重复建设、资源浪费等起到重要的抑制作用。
5． 构建统一门户网站将被提到重要议事日程
电子政务系统中的门户，是政府在互联网上设立的与社会公众直接沟通的窗口，也是
社会获取政府的信息、接受政府提供一站式服务的载体。因此，政府门户网站建设状况对电
子政务各种应用系统的实现具有十分重要的意义。自1999年中国政府上网年以来，全国绝大多数县级以上的政府都建立了自己的门户网站。有资料显示，目前我国的各级政府及其部
门的门户网站已经发展到6000多个，我国上网人数也迅速发展到7800万，成为世界上除美国之外上网人数的第二大国。尽管这些政府门户网站还存在很多问题，如有许多门户网站信
息更新不及时，有的没有深入链接，少数甚至有名无实，但是这些政府门户网站的建设，对
于社会获取政府的信息，实现政务公开等具有重要意义。
目前中国政府门户网站建设中的最大问题是绝大多数政府都没有建立起统一的政府门
户网站，政府及其部门各自为政的问题十分突出，给公众获取政务信息带来诸多不便。另外
政府门户网站的设计风格、理念、涵盖的内容等等也有很大的差异，缺乏最基本的规范，没
有处理好标准化与个性化的关系。
2003年的电子政务建设中，有许多地方已经开始把政府门户网站的建设放在了重要位
置，并予以高度重视；但大多数都处于设计方案阶段，对已经建立起来的政府门户还没有进
行有效的整合。2004年，有望在政府门户网站的建设和整合方面，有一个大的突破。这种
突破不仅体现在各级领导会进一步重视政府门户网站的建设，加强对现有政府门户网站的整
合，而且还将体现在一些适应中国国情的政府门户网站设计理念、设计思想在规范、统一的
前提下会有一个新的发展，使其更加体现出政府对社会公众所具有的亲和力和服务性，并把
公共管理、公共服务的价值充分体现在政府的门户网站中。 7．在电子政务的建设中，有关信息资源的开发、利用，以及信息资源的共享将更被重视
在电子政务应用系统的建设中，有关信息资源的开发和利用，提高政务信息资源的共享
度是一个十分重要的问题，也是电子政务建设中的一个难点。之所以如此，一方面在于传统
的政府管理模式中条块分割、部门利益等行政体制障碍对信息资源的开发利用和提高政务信
息资源共享度带来了困难；另一方面，有关政务信息资源的深度开发、利用还没有引起人们
的广泛重视，再加上体制障碍，一定程度上加大了信息资源共享的难度。但是从我国电子政
务发展的趋势看，这个问题如果不得到高度重视，或者在这方面我们不采取某些断然措施，
都有可能对未来电子政务应用系统的建设以及政务信息资源的开发利用和推动信息资源的
共享带来种种不利影响。
基于上述判断，2004年有关政务信息资源的开发和利用方面，通过行政体制改革，在打
破部门对信息资源的垄断、逐步提高政务信息资源的共享度上，有可能取得一定进展。退后
一步讲，即使由于体制方面的原因致使这个问题的解决被拖延，至少也会引起愈来愈多的人
的重视和关注。这就可能为这个问题的进一步解决起到积极的作用。
8．对于以往构建的应用系统整合的力度将进一步加强，并由部门和行业内部发展、扩散到
地区
对已经建设的各类电子政务应用系统进行有效的整合，是这两年来人们普遍达成的共识，
但是这个问题的解决在实践中遇到了种种阻力。这种阻力不仅来源于现行行政管理体制方面
的障碍，也有一系列管理层面、技术层面上的问题。体制方面的障碍既有中央与地方在电子
政务应用系统建设方面条条与块块的对接问题，也有一级政府自身各个部门的职能交叉、重
叠等方面的问题。从管理和技术方面的问题看，在电子政务的核心政务应用系统和各个部门
的业务应用系统的分工、合作也有许多值得研究、解决的问题。至于技术层面，由于过去各
个部门、地方所构建的许多电子政务应用系统，所依据的技术、标准有很大差异，这也对目
前的整合带来很大的难度。所以，对过去我国已经建立起来的应用系统进行最大限度的整合
就成为一个十分重要的问题。
应当说，通过这几年的努力，在电子政务应用系统的整合方面我们已经开展了一系列
工作，取得了一定的进展。 从2004年的发展势头看，这方面的整合有可能从部门内部、行业内部的整合逐步扩散到地区。一些新的电子政务总体解决方案，包括国家对政务外网PKI
建设的规划等，也将把电子政务系统的整合放在非常重要的地位。所有这些，对我国电子政
务应用系统的有效整合都可能产生重要影响。 9．电子政务的外部环境建设将有较大的进展，特别是有关电子政务的立法将有实质性突破
电子政务的建设与发展，除了各类应用系统构建、政务的整合等管理和技术因素外，还
必须有相应的外部环境。在一定意义上说，电子政务的外部环境，特别是电子政务的法律、
标准的保障对电子政务的发展起着决定性作用。
中国电子政务建设中，法律、规范整体滞后，在一定程度上制约着电子政务应用系统的
使用和推广。比如在一些电子政务建设较为先进的地方或行业，由于涉及到电子政务的一些
重要法律、法规处于真空状态，因此直接制约着应用系统的使用。如信息公开、电子签名、
电子签章等基本的法律法规还没有制定和颁布。同时在电子政务的应用系统构建起来以后，
如果行政程序不作相应的调整，也会直接影响电子政务应用系统的使用。现在这些问题都已
经摆在许多政府机构的面前。有的地方不得已只好实行所谓的“双轨制”：即既有电子文档，
也有纸质文档；某些审批程序，既在电子网络上运行，也要求按照传统的程序报送，这对政
务工作带来很大不便。
如果说在前两年有关方面已经高度重视了电子政务的环境建设，特别是法制环境建设的
话，那么2004年将是电子政务外部环境建设有可能取得重要进展的一年，比如信息公开条
例、电子签名、电子签章等方面的相关法律、法规都可能出台。同时，围绕行政审批制度改
革，有关电子网络状态的行政程序、流程的调整也会被提到重要议程，并且在推动电子政务
产品、政务管理的标准化等方面都有可能取得重要进展。所有这些，都预示着2004年中国
电子政务的外部环境，特别是法制环境必将有一个大的改善。
10．电子政务的培训将全面展开，各方面将更加重视对广大党政干部、事业单位等相关人员
的电子政务知识和技能的培训
有关电子政务知识和相关技能的培训，将会以更大的规模在全国展开。各种培训大体以
三种不同类型进行：即各类领导人员的电子政务的培训；信息中心、电子政务项目管理等相
对专业人员的培训以及广大普通公务人员的电子政务知识和技能的培训。
2009年中国电子政务发展报告
DIANZI ZHENGWU 电子政务
用是推进电子政务建设的主线，是深化电子政务应
用，提升政府服务能力的客观要求。
(一)政府信息资源是经济社会发展的重要先
导性资源
信息资源是现代社会重要的生产要素之一，是
重要的无形资产和社会财富，信息与材料、能源一
起构成了支撑现代经济和社会发展的资源体系。
由于信息资源对其他资源具有节约、替代、引导、拓
展和创新等重要作用，信息资源已成为很多国家的
核心战略资源，世界各国围绕政治、经济、社会、文
化和军事信息资源的争夺日益激烈，全球竞争的下
一个战略制高点就是信息资源。 新世纪以来，我国信息技术应用快速发展，政
政府信息资源的总体拥有量占社会信息总量 府改革稳步推进，为深度开发和广泛利用政府信息
的 80,左右，政府是整个社会信息的最大拥有者， 资源创造了条件、奠定了基础。按照国家信息化领
政府信息成为信息时代最重要、最宝贵的社会资 导小组的统一部署，各级政府不断加大信息资源开
源，是经济社会发展的重要先导性资源，其对经济 发利用工作力度，在基础和业务数据建设、政府网
社会发展的影响主要体现在三个方面:一是管理作 上信息公开、跨部门信息共享等方面取得了重要进
用，现代政府管理经济社会需要建立体系完备、功 展，开发利用水平不断提高，为提高政府行政效能、
能强大的信息采集、传输和处理能力，政府各部门 提升公共服务能力做出了贡献。当前，政府信息资
通过现代信息网络收集经济社会活动信息，为科学 源开发利用工作应紧紧围绕服务型政府建设的总
决策提供依据，为行政管理提供数据支持，可以大 要求，进一步强化统筹规划、突出服务上网、推进共
幅度提高行政管理的科学化、精细化水平。我国人 享协同、完善发展环境，努力把政府信息资源开发 口众多、幅员辽阔，政府的经济社会管理职能更要 利用工作融入到服务型政府建设的各个方面，促进
依托强大的信息管理能力。二是引导作用，经济体 提高公共服务能力。 囊爹，—]制从计划经济到市场经济的转变，要求政府不断强 一、构建服务型政府需要进一步加强政 化通过各类政策、市场等信息的发布来发挥信息流
府信息资源开发利用 对人员流、物质流和资金流的引导作用，促进经济 增长方式的转变和资源节约型社会的建设，引导经 政府信息资源是政府在履行职能过程中产生
或使用的信息，为政务公开、业务协同、辅助决策、
公共服务等提供信息支持。政府信息资源开发利
200?91
万方数据
DIANZI ZHENGWU 电子政务
济社会资源优化配置，信息本身成为国家宏观调控 导和统一部署下，各级政务部门利用信息技术，加 的重要手段;三是服务作用，建设服务型政府要求 快政府信息资源开发，强化网上信息服务，促进跨 各级政府部门为企业和社会公众提供更多、更便捷 部门信息共享和业务协同，在提高行政效率，改善 的服务，特别是工商、税收、教育、医疗等各类信息 公共服务，推动政府职能转变，促进服务型政府建 服务的在线提供，能够有效提高企业运行效率，便民 设方面成效日益显现。
利民，是提高全社会运行效率的关键环节。正是由 (一)政府信息资源开发利用已经成为战略性 于政府信息资源的特殊地位和作用，把政府信息资 任务
源开发利用放在特别重要的位置上就成为推进国家 党中央、国务院一直高度重视政府信息资源开 信息化战略至关重要的组成部分，是在全球竞争加 1984 年，**同志就提出“开发信 发利用。早在
剧背景下抢占未来信息资源战略制高点的核心。 息资源，服务四化建设”。1993 年，国家经济信息化
(二)政府信息资源开发利用水平是衡量政府 联席会议认为，“信息资源开发利用是我国信息化
建设的核心和取得实效的关键1996”。年国务院 信 服务能力的重要标志
息化工作领导小组制定的《国家信息化“九五”规划 从全球发展来看，政府服务能力和行政效能的
和 2010 年远景目标(纲要)》提出了国家信息化体系 提高越来越表现为信息服务能力的提升。上世纪
的六个要素，信息资源位列六要素之首，同时将信 90 年代初，美国、加拿大、英国等发达国家政府为支
息资源开发利用确定为国家信息化建设 8 项任务的 撑实现其政府改革目标，大力推行电子政务，持续
首要任务，明确指出信息资源开发利用是信息化的 提高政府信息服务能力，努力改善政府与公众的关
核心内容。2004 年，国家信息化领导小组第四次会 系，为企业创新和个人发展创造机会、提供服务。
议审议通过的《关于加强信息资源开发利用工作的 这些国家为推动政府信息服务，制订了国家战略、
若干意见》(中办发[2004]34号 )把信息资源开发利 出台了相关法律、设立了政府首席信息官、加大了
财政支持力度，从体制机制和操作执行层面把政府 用提到了前所未有的战略高度，提出了“以政务信 信息能力建设提升到一个前所未有的战略高度。 息资源开发利用为先导”推进信息资源建设的指导
构建服务型政府是我国行政管理体制改革的 思想，确立了政务信息资源开发利用的先导性地 基本目标，是政府信息资源开发利用的出发点。当 位。2006 年 3 月，国家信息化领导小组发布了《国家 前，宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务领域 电子政务总体框架》，明确指出“政务信息资源开发 都存在不同程度的信息瓶颈问题，应对错综复杂的 利用是推进电子政务建设的主线，是深化电子政务 国际国内经济发展不能离开充分的信息收集和分 应用取得实效的关键”。随后中共中央办公厅、国 析，解决中国十几亿人口和数千万家企业的公共服 务院办公厅联合发布了《2006-2020 年国家信息化 务问题不能离开高效的信息管理，金融监管、社会 发展战略》，对国家基础信息库、重点业务数据库、 信用、质量监督、应急管理、环境保护等体系的建设 政务信息的社会化增值开发利用等进行了战略部 都离不开跨部门信息共享和业务协同，等等。可以 署。2007 年底制定的《国民经济和社会发展信息化 说，没有政府信息资源开发利用的支撑，就不可能 “十一五”规划》进一步落实了该战略关于政务信息 建设一个高效服务的政府。 资源开发利用的相关工作。2007年 ，党的十七大报
告首次鲜明地提出了信息化与工业化融合发展和 二、政府信息资源开发利用工作已经取
构建服务型政府的崭新命题，赋予了国家信息化全 得重要进展
新的历史使命，要求政府信息资源开发利用进入到
新世纪以来，在国家信息化领导小组的正确领
靳酸誓理事缓200?91
万方数据
DIANZI ZHENGWU 电子政务
与经济社会发展和政府改革同步推进、融合发展的 3400多个指 标320、个分 组、 行，该数据库共包含
新阶段。 105.26万 笔 数 据 ，高 峰 时 段 同 时 访 问 用 户 达
9000-15000 多人次。国家级国土资源数据中心建 (二)政府各级各类数据库建设取得明显成效
设不断完善，已建成土地利用现状、土地利用规划、 中央和各级政府不断加强基础信息库建设，基
矿产资源规划等 18 类数据库。国家质检总局网站 础信息开始发挥服务功能。国家启动了人口、法
开通了产品质量信用记录，涵盖了总局大多数监管 人、宏观经济、自然资源和空间地理等四大基础信
业务，实现了数据库综合查询，目前，该栏目共发布 息库的规划和建设，其中自然资源和地理空间基础
了 43 万条产品质量信用记录。2002 年以来，各级人 信息库已经开工建设，数据分中心机房改造和外网
口管理数据库为公安机关提供查询 1.3亿人次 ，协 接入等基础性工作已经完成。法人单位、人口和宏
助破案 227 万起，挽回经济损失 40 多亿元。各地方 观经济信息库建设都在积极规划筹备当中。省市
政府在信息资源整合和服务提供模式上不断探索， 级政府在基础信息库建设方面步伐较快，部分省市
比如北京市率先建设了统一的政府信息资源中心， 已经开始进入应用阶段，初步见到了成效。浙江省
为各职能部门提供统一的基础性服务，促进了跨部 着力完善企业基础信息交换平台，企业基础数据库
门信息资源共享利用，提高了面向企业和公众的信 入库企业已近 50 万家。湖北省建成了人口、法人、
息服务水平。 空间地理、宏观经济、法律法规五大基础数据库和
(三)政府网上信息服务日益丰富 42类 135个主题数据库 ，共计 12340个数据项 ，约
政府网站体系初步形成，网站普及水平不断提 1.2 亿条数据。安徽省初步建成省地理空间基础信
高。2006 年 1 月 1 日，中央政府门户网站开通运行， 息数据库，完成了“4D”数据的入库、管理、制图、分
标志着我国以中央政府门户网站为龙头的四级政 发、查询等功能;人口信息数据库基本建成，入库数
府网站体系的形成，树立了信息时代政府的新形 据记录已达 4 亿条。新疆人口基础信息数据库建设
进展迅速，实现了全区 90% 常住人口的计算机管 象。到 2008 年底，中央部委、省(直辖市、自治区)和 理;法人单位基础信息数据库全疆赋码对象覆盖率 地市级政府网站的普及率分别达到 96.1%、100%和 已达 98%。云南省建立了全省地理信息资源应用 99.1%，政府网站已经基本普及。 平台、法人单位信息资源应用平台和企业基础信息 各级政府以着力提升政府网站服务能力为重 交换平台。河北人口与人力资源信息数据库拥有 点，不断创新信息公开、在线服务和公众参与的服 全省 6900 万人口基础数据，实现了公安、劳动和社 务方式，扩展网站服务范围，取得了明显进步，政府 会保障、建设三部门人口数据共享，法人基础数据 网站日益成为党和政府服务社会公众、拓宽群众参 库投入试运行，已有 62 万法人基础数据，并开展了 与、倾听群众呼声、沟通社情民意的重要渠道。 法人信息比对和定期交换。 2008 年商务部网站日点击率超过 1 亿次。北京、上
围绕政府核心业务的信息资源开发利用成效 海、广州、深圳市等地方政府网站提供的网上办事 显著。2002年以来 ，国家先后启动建设了金盾、金 和服务项目超过了 2000 项。上海市政府网站率先 审、金质、金宏、金农、金土等十多项重要业务信息 推出政府信息公开目录，开通依申请公开渠道，确 系统的建设，带动了相关业务数据库的建设和完 保政府信息及时准确发布和公众便捷获取。江西、 善，人口、财税、国土资源、战略储备、企业信用等信 甘肃、天津等省市建设了统一的政府信息公开平 息资源得到进一步开发和利用,显著提高了政府行 台，大大提高了政府信息公开质量效率。深圳市等 政效能和公共服务水平。国家统计数据库已初步 政府网站结合用户需求，开通了婚姻户籍、交通运 建成并在国家统计局门户网站开始面向社会试运 输、企业登记注册、房屋租售、社会保障等场景导航
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和个性化服务。成都市、广州市政府网站面向农民 省完成省民政厅、劳动厅、卫生厅、国税局、工商局、 工、农民工子女提供就业信息、在线培训和业务教 地税局、质监局、食品药品监管局、社保基金管理
局、广东海关等部门数据整理，采集法人和自然人 育等服务内容。天津市、西安市政府网站全面整合
社区服务资源，开通社区服务热线，为市民查询各 2700万条 、企业基础信息近 200 万条，每月 数据约
交换业务数据超过 350 万条;建成开通了社保数据 类服务中介、机构信息提供了便捷的网络平台。政
府网站促进了政民互动2008，年 6 月 20日 ，** 共享中心和企业基础信息共享中心，为政府各部门
提供统一的访问平台;完成了省级平台与佛山、揭 **来到人民网，在“强国论坛”兴致勃勃地与网
友们在线交流，引起了海内外的高度关注和一致好 阳两个地市信息共享平台的互联互通;开展了信息
共享电子监察工作，将各部门的信息共享工作纳入 评。各地“省长信箱”“、市长信箱”受理民生诉求，
电子监察范围，进一步提高各部门共享信息的及时 化解民忧，解决群众反映的突出问题。全国人大实
性和有效性。广州市加强对流动人口信息、残疾人 现了立法工作网上全民征求意见，开辟了科学立
就业信息的交换与共享，大大提高了流动人口暂住 法、民主立法、开门立法的新途径，网上信访促进了
证管理、残疾人就业保障服务等工作水平。武汉市 信访工作的公开、公正和透明，为最大限度的把矛
不断完善工商、质监、国税、地税等部门间企业基础 盾化解在基层、解决在萌芽状态提供了有效手段。
信息交换平台，实现了跨部门互联互通和信息共 纪检监察部门设立纠风网站，接受群众举报，强化
享，已经比对完整的在库信息已经达到了 48197 社会监督，为改善政风行风，维护公平正义发挥了
条。很多省市开始利用信息化手段整合各类应急 重要作用。总体而言，网上政务信息公开的范围和
资源，城市应急管理系统向综合化、可视化和互动 质量不断提高，在线信息服务内容不断增加，功能
性方向发展。北京、上海等城市率先建立了城市统 不断增强，政府网站为促进服务型政府建设发挥着
一应急联合指挥系统，初步实现公安、交警、消防、 越来越重要的作用。
急救、城管等多个部门的联动，大大提高了城市应 (四)政府信息共享试点工作取得阶段性成果
随着政府各部门基础和业务信息资源建设不 急反应能力。各省市在通过电子政务服务三农方 断取得进展，针对宏观调控、市场监管、社会管理和 面都不断加大投入力度，在整合已有资源建设服务 公共服务领域的跨部门间信息共享和业务协同需 体系、利用多种接入终端提高服务普及率等方面都 求不断增强。近年来，国家有关部门组织推进了政 取得了成绩。浙江省围绕农村信息化国家试点，推 府信息共享试点工作，特别是在综合治税、人口管 进电子政务和服务向农村延伸。通过“百万农民信 理、质量监督、市民服务等方面，通过跨部门信息共 箱工程”整合了农业、教育、科技、组织人事等部门 享大大提高了行政效率和服务水平。公安部和人 的信息资源，建立了覆盖全省 95%以上乡镇的农业 民银行共同建设了人口信息联网核查系统，为全国 信息服务站。
160 多家银行的 15 万多个网点机构提供联网核查， 政府信息资源目录体系和交换体系等政府信 利用假名开设账户进行诈骗的案件得到有效遏 息共享的基础性工作取得较大进展。形成了《政务 制。国土资源部与银监会共同开展建立银行与国 信息资源目录体系》与《政务信息资源交换体系》系 土资源部门信息查询机制，积极促进部门间的业务 列标准(征求意见稿)。在天津、上海、北京、内蒙古 协同。 等地开展了政务信息资源目录体系与交换体系建
北京、上海、福建、内蒙古、广州、杭州等地方信 设试点工作。目前《政务信息资源目录体系与交换 息共享试点工作陆续展开，在推进模式、制度建设 体系》等 23 项国家标准征求意见稿已在全国范围内 和应用成效方面都取得了重要进展。2008年 ，广东 征求意见，这些标准为政务信息系统间的业务协
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同、信息共享、网络与信息安全提供了基础的技术 入手，以业务应用为本，重点抓好核心业务信息资 支撑。同时，各级地方政府积极探索推进政府信息 源的梳理，按照业务线理清各类信息之间的层次关 共享制度建设，一些发展水平较高的地方政府出台 系，按照服务对象的生命周期和特点规划信息服务 了政府信息共享管理办法，为政府信息共享提供制 的手段、方式。第四，各级政府都应当结合本地实 度保障。 际，在规划中明确政府信息资源开发利用的重点，
中央政府各部门应当侧重做好本领域、本行业的信 在总结我国政府信息资源开发利用已经取得
息资源规划，各省市政府的规划应当重点围绕重大 成绩的同时，还必须看到，我国政府信息资源开发
利用尚处在起步阶段,发展过程中还有很多矛盾和 民生问题为企业和公众提供更多、更好的信息服
务，同时针对新农村建设规划好促进农村、农业、农 问题需要解决。一是各级政府普遍缺乏对政府信
息资源开发利用的总体规划与协调，信息资源开发 民发展的信息资源开发利用。 不足、重复建设、利用不够、信息“孤岛”等问题仍然 以现代信息技术支撑为基础的政府信息资源 较为严重。二是政府信息资源的管理机制，特别是 开发利用具有扁平化、互动性、跨部门、跨平台等特 跨部门信息共享管理机制不完善，政府信息资源的 征，这都要求在做好资源规划的基础上，不断提高 统一管理、执行、监督机制尚未建立，相关工作的责 政府信息资源的管理水平，强化规范管理。一是要 任、权利界定不清，尚未建立政府首席信息官制 规范政府信息资源开发利用工作流程，制定各个环 度。三是政府信息资源开发利用的基础性工作仍 节的管理规范，针对政府信息资源的分类、分级、分 然较为薄弱，法规政策有待完善，标准规范建设滞 工，以及采集、登记、备案、保管、共享、发布、安全、 后，目录体系、数据中心、安全保障体系等的建设不 保密、更新、标准化等方面，制定相应规章制度，明 能满足发展的需要。 确责任分工，加强协作，避免重复，降低成本。二是
要推进政府信息资源的资产化管理，针对信息资源 三、强化政府信息资源开发和综合服务
转化为资产的情形、范围、形态、性质，以及信息资 能力的着力点
产的确认、计价、投资、转让、评估、审计等内容，制 做好政府信息资源开发利用的关键是要紧紧 定相关规则。三是要建立协调一致、职责明确、运 围绕促进构建服务型政府，从统一规划、深化服务、 转有效的信息资源市场监管体系，依法保护政府信 促进共享、夯实基础等几个方面入手，扎实推进，切 息资源。四是要完善政府信息资源开发利用的资 实提高政府信息资源开发利用水平。 金使用、项目外包、政府采购等管理，不断提高效 (一)大力加强政府信息资源的统一规划与规 益，降低风险。
范管理 (二)切实加大政府服务上网的推进力度
政府信息资源规划工作滞后是当前各级电子 当前我国政府网站建设正在从有没有网站、有 政务建设存在的普遍性问题，要做好这项工作，重 没有信息向能不能提供更丰富信息、能不能提供更 点要抓好以下几个环节。第一，要切实解决政府信 有效服务的阶段过渡，要实现这个转变，关键是要 息资源管理的体制机制问题，特别是应当在政府部 从开发和利用两个角度做好政府网上信息服务工 门领导层中设置高级信息主管职位或者明确负责 作。一方面，从政府信息资源开发的角度，要梳理、 信息管理的领导，保障政府信息资源开发利用的统 整合信息资源，加大基础、核心业务信息资源的开 一规划、统筹推进。第二，应当在各级政府全面启 发力度，加强各级各类政府信息资源中心建设，从 动政府信息资源规划，把这项工作作为各级政府改 根本上建好政府网上信息服务的“水源”。另一方 革创新的重要工作来抓。第三，规划要从服务需求
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面，从政府信息资源利用的角度，要修建好政府网 广泛共享。围绕优先支持的业务，推动需求迫切、 上信息服务的“水渠”，逐步建立网上信息服务体 效益明显的跨地区、跨部门以及重点领域的信息共 系。一是真正从方便用户的角度考虑提供信息的 享。当前应重点推动社会信用、食品药品监管、环 种类、方式，应当对现有网上信息和服务进行清理、 境保护、应急管理、综合治税等重要领域信息共 整合、简化，把真正有效信息服务保留下来;同时， 享。三是强化信息共享的基础性工作。各级政府 通过加强信息共享和业务协同，拓展新的高质量网 要组织力量，依据职责和业务梳理政府部门拥有的 上服务。二是要丰富政府信息服务途径，通过计算 各类信息，编制政府信息共享交换目录。尽快制定 机、电视、电话等多种手段，把服务延伸到街道社区 与政府信息共享密切相关的基础性、共性的标准规 和村镇，惠及全民。三是要在加强政府信息公开目 范，推进标准化在政府信息共享中的应用。加快共 录体系建设的同时，推进网上服务目录体系建设， 享基础环境建设，充分利用统一的国家电子政务网 可以在部分部委和省市开展试点。四是要改进政 络基础设施，统一规划和建设政务信息资源目录体 府网站绩效评价方法，逐步把绩效评价的侧重点从 系与交换体系。
“有没有”转到“能不能”上，从服务的有效性和用户 (四)继续完善政府信息资源开发利用的保障 满意度出发，引导政府网站向真正的政府综合信息 环境
服务门户发展。 法规、标准等基础环境建设是目前政府信息资
(三)积极推进政府信息共享和业务协同 源开发利用需要着力加强的薄弱环节。第一，应当
对于那些电子政务发展水平较高、基础较好的 健全政府信息资源建设的相关法律法规体系，开展 部委、省市而言，积极推进政府信息跨部门共享和 信息资源法律法规研究工作，确定立法重点，制定 业务协同是大幅度提升政府综合信息服务能力的 立法计划，尽快出台全面规范我国政府信息资源开 抓手。在试点工作已经取得成绩的基础上，当前政 发利用工作的法规或者规范性文件，加快信息安 府信息共享还应当强化三个方面的工作。一是各 全、个人信息保护等相关法规的立法进程。第二， 级政府部门应当根据决策、执行、监督相协调的要 应当进一步加快政府信息资源开发利用的标准化 求，加强组织领导与协调，建立完备有效的信息共 工作。建立信息资源开发利用标准化工作的统一 享管理机制，加快制定政府信息共享相关规范和管 协调机制，研究制定信息资源标准、信息服务标准 理办法，明确推进政府信息共享的基本原则与目 和相关技术标准，抓紧制定信息资源分类、共享和 标，理清共享与保密及隐私保护的关系，健全共享 基础编码等急需的国家标准。第三，应当完善政府 信息的使用管理和共享监督考核制度，积极稳妥地 信息资源开发利用资金投入保障与使用管理，形成 推进政府部门之间、各级政府之间的信息共享。二 稳定的投入保障机制。在重大项目支出采用审批 是各级政府都应当积极开展信息共享试点示范工 制的同时，将日常运维经费、信息采集加工的费用， 作，围绕部门间业务协同的需要，以依法履行职能 以及部门业务系统的开发改造费用，设置为部门行 为前提，根据应用主题明确信息共享的内容、方式、 政办公费用的常设科目，由财政部门核定并按年度 流程和各方职责，编制政府信息共享目录，逐步实 划拨。此外，要多渠道筹集资金，鼓励企业和公众 现政府信息依职按需共享，支持面向社会和政府的 投资政府信息资源的增值开发利用。 服务。按照集中与分散相结合的方式，推动基础信 (作者系国家信息中心常务副主任、国家行政 息资源的建设和开发利用，实现人口、组织机构、空 学院电子政务研究中心专家委员会主任委员) 间地理和自然资源等基础信息在各级政府部门间 责任编辑:黄 伟
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中国电子政务发展研究报告
中国行政管理 2002年第3期
中国电子政务发展研究报告
中国行政管理学会政府信息化建设课题组
20世纪90年代以来, 伴随着信息技术、特别是网络技术的飞速发展, 信息化成为各国普遍关注的一个焦点。在国家信息化体系建设中, 政府信息化又成为整个信息化中的关键。在中国加入世贸组织新的历史条件下, 在关注国外电子政务最新进展的同时, 究竟应如何评价我国政府信息化建设以及电子政务的成就、问题, 未来中国电子政务发展应采取什么样的策略, 围绕上述问题, 本研究报告将提出一些分析思路和对策, 供有关方面参考。
一、要高度重视发达国家电子化政务发展的动向建立电子网络政府, 推动电子政务的发展, 是一种世界性潮流, 也是电子信息技术应用到政府管理的必然趋势。
国外/信息高速公路0建设, 是从20世纪70年代开始的, 到90年代后, 电子政务开始在一些发达国家得到快速发展。综观美国、英国、加拿大、法国、日本等发达国家电子政务发展的状况, 虽然有许多差异, 但有一些最新的动向值得我们注意。
第一, 发达国家推动电子政务的发展, 普遍与政府改革紧密地结合。近20年来, 发达国家在社会压力、财政压力以及经济全球化压力下, 普遍进行了大规模的政府改革运动。在政府改革中, 各国涉及的内容是多方面的, 但概括起来看, 带有共性的做法主要包括:减少政府对市场的干预, 放松政府对社会、市场的管制; 削减名目繁多的规制, 简化政府管理的行政流程; 在政府管理中引入市场机制, 推行公共服务市场化; 将政府职能向社会转移, 更多地发挥非政府组织或民间组织在公共管理中的作用; 优化政府组织结构, 裁减机构和人员, 削减财政开支; 将政府的决策和执行功能分离, 加强对政府的绩效评估, 提高政府管理透明度等。为了巩固这些改革成果, 发达国家普遍把推动政府信息化放在了十分重要的地位, 并把巩固改革成果与推动政府信息化、发展电子政务有机结合起来, 从而收到了显著效果。
第二、在推动政府信息化的过程中, 发达国家重视制定统一的规划和技术标准, 以此来规范电子政务的发展。美国于1993年制定并颁布了5美国国家基础设施行动计划6, 1994年又提出了5政府资讯科技服务远景6, 从而确定了美国联邦政府推动电子政府发展目标。欧盟制定了/信息社会行动纲领0, 对未来的政府信息化作出了周密的安排。英国在1996年颁布/绿皮
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书0, 对电子政务的发展作出了系统规划, 并提出了近期和远期目标。加拿大在1994年由工业部长提出了一份有关发展信息高速公路的战略框架, 其中有关政府信息化的问题被作为主要内容。日本在1993年制定了5行政资讯推进共同事项行动计划6, 提出了政府信息化的三个层次:第一个层次是1994年由内阁通过的5行政资讯推进基本计划6; 第二个层次是1995年由行政资讯跨省厅委员会通过的5行政资讯推进共同事项行动计划6; 第三个层次是各厅省提出的本部门推动行政资讯计划的具体行动计划和方案。
第三、注重实际应用, 并把为企业、公众服务、实现资源共享放在重要地位。电子政务的核心价值之一, 就是要从根本上改善政府的公共服务。为此, 发达国家在推动电子政务的发展中, 把改善传统的公共服务放在了十分重要的地位。比如, 美国把发展整合性的电子化取用信息服务作为重点, 并提出, 要按照民众的方便来组织政府信息的提供, 以帮助公民/一站式0访问现有的政府信息和服务。并提出要建立全国性的电子福利支付系统, 发展整合性的电子化取用信息服务以及跨政府部门的申请与纳税处理系统和电子邮递系统等。英国提出在增进政府机制的效率和有效性的同时, 建立起政府的信息服务中心, 提供单一窗口式服务, 发展数字签章、认证、数码电视等。法国提出要开放政府信息, 通过网络为社会提供各种窗口式服务。加拿大把电子化政府的核心信息基本框架定位在:一是共同性电子商务信息基本框架及服务; 二是单一窗口创新措施的支持服务, 即/一站到底0服务中心的支持服务, 共同信息服务站支持服务; 三是网络合理化和管理服务, 如各种通讯服务, 网络管理主控中心服务以及骨干网络服务等; 四是资料处理设施管理服务等。
值得注意的是, 发达国家在确定电子政务的目标时, 把电子化服务作为重要的衡量指标。他们认为, 在电子化政府战略中, 如果没有为公民服务、以及运行效率衡量的目标, 电子政务的发展就将是失败的。
第四、在具体实施方面, 发达国家普遍实行分阶段实施的策略, 由简单到复杂, 由易到难。比如美国, 把电子政务的发展分为四个阶段实施:第一阶段为初始阶段, 主要是提供一般的网上信息, 简单的事务处理, 以及有限的技术复杂程度; 第二阶段, 要进一步发展门户网站, 更复杂的事务处理, 实现初步协作, 技术复杂程度也逐步提高; 第三阶段, 要实现政府业务的重组, 4 N o . 3, 2002(Serial N o. 201)
本刊特稿
建立集成系统以及复杂的技术体系; 第四阶段, 要建立具有适应能力的政务处理系统, 实现政府与企业、公民的互动式交流与服务, 与此同时, 建立高度复杂的技术支持系统。按照美国的规划, 到2005年将有35%的政府将处于第二阶段, 到2010年, 绝大多数现有政府部门将按照电子政府的要求, 被改造。这说明电子政府的建立是一个复杂的过程, 即使像发达国家也不可能一蹴而就, 必须分步实施。
通过以上对当代发达国家电子化政府发展趋势特征的分析, 我们可以清楚地看出, 在经济全球化和信息技术飞速发展的历史条件下, 发达国家不仅高度重视政府治理的变革, 运用信息技术改造传统的政府管理方式, 而且在许多方面都表现出惊人的相似之处。比如, 在电子化政府建设方面, 虽然各国的侧重点有所不同, 但在改革现有的行政程序、运用信息手段、建立政府与公民社会的互动、提供更加快捷、方便的公共服务、实现一线式不受时空限制的服务、体现行政民主以及实现政府机关内部的办公自动化和资源共享等、提供办事效率和透明度等方面, 则是十分相似的。这说明, 运用电子政务这种手段, 改造传统的政府治理模式, 不仅可以大大提高政府管理的效率, 满足民众对政府提供公共服务的各种新的要求, 而且在适应知识经济时代的到来, 提升本国的竞争力方面, 也已显示出强大的威力。所有这些, 都值得我们高度关注。
二、中国电子政务发展的现状
我国的/信息高速公路0建设虽然起步较晚, 信息技术、网络技术在企业、社会组织以及公民个人家庭的运用相对滞后, 但目前的发展势头很猛, 整体看已取得了重要进展。
从我国推动政府信息化和发展电子政务的方针和政策看, 国家制定的一些政策已发挥了重要指导作用。随着信息技术的不断发展, 我国对推进电子政务、加快政府信息化建设高度重视。早在1992年, 国务院办公厅就提出建设全国行政首脑机关办公决策服务系统的目标和具体实施方案, 并在全国政府系统推行办公自动化。2001年, 国务院办公厅又制定了全国政府系统政务信息化建设的5年规划, 对我国政府信息化的指导思想、方针、政策等作出了明确规定。其主要包括:
第一、总体目标。根据我国的国情, 大体用3-5年时间建设以/三网一库0为基本架构的政府系统的政务信息化枢纽框架。/三网一库0是指:政府机关内部的办公业务网; 国务院办公厅与各地区、各部门连接的办公业务资源网; 以因特网为依托的政府公众信息网; 政府系统共建共享的电子信息资源库。
第二、指导原则。按照国务院制定的有关方针和政策, 我国推动政府信息化的指导原则是:/以需求为导向, 以应用促发展, 统一规划, 协同发展, 资源共享, 安全保密0。所谓/以需求为导向, 以应用促发展0, 是
指要以需求作为动力, 以应用推动政府信息化的发展。这就要求各级政府在政务信息化的建设中要善于捕捉和发掘政府机关办公业务和领导科学决策的需求, 有针对性地开展各项系统建设和应用开发工作, 并通过系统应用的成果不断推进系统建设的深入发展。所谓/统一规划, 协同建设0, 是指政府信息化建设必须在国务院的指导下统一规划, 由各地区、各部门遵循统一的规范和标准协同建设, 共同发展, 以便使这项涉及面广、技术和资金密集的系统工程, 更好地发挥整体效益。
所谓/资源共享, 安全保密0, 是指在政务信息化的建设中, 各地区、各部门要按照系统建设的要求, 从政务信息化的全局出发, 打破条块分割, 主动提供相关信息, 实现资源共享。同时, 要严格遵照国家的有关安全保密的法规, 采取有效措施, 确保国家秘密的安全。第三, 主要任务。按照国务院制定的5年发展规划, 我国政务信息化的任务主要集中在以下7个领域:一是大力推进政府业务的应用建设。具体包括政府机关内部的应用系统建设、公文、信息无纸化传输系统、多媒体应用系统以及办公决策服务系统。二是加强政府办公业务网和办公业务资源网网络建设。三是筹建办公业务资源网及政府公众信息网政府网站。四是建立和完善共享信息资源库。五是做好计算机网络安全保密工作。六是加强对公务员的培训工作。七是抓好与系统建设和应用相关的法规工作。
第四, 保障措施。为了有效推动政务信息化, 国务院还就有关的保障措施作出了一系列具体规定。这些规定主要包括:加强组织领导工作; 做好组织实施工作; 确保建设经费的落实等。
应当指出, 国家制定的上述有关推动政府信息化和发展电子政务的相关政策, 已经在实际工作中收到了显著成效, 对各地区、各部门政府信息化工作起到了重要的指导作用。正是在上述政策导向下, 我国的政府信息化和电子政务已经取得了重大进展。这突出地表现在:
一是以/金0字头为代表的多项工程取得了突破性进展。从1993年起, 我国开始实施金桥、金关、金卡和金税等信息化重大工程。金桥工程是直接为国家宏观经济调控和决策服务, 通过建设政府的专用基础通讯网, 实现政府之间的相互连接。计划建成一个连接全国各省市区、400多个城市, 与几十个部委互联的专用网。金关工程主要是为提高外贸及相关领域的现代化管理和服务水平而建立的信息网络系统。到1999年, 已实现了银行、外汇管理机构以及海关的计算机联网, 在关税管理中发挥了重要作用。金卡工程是推动银行卡跨行业务的联营工作, 现已取得了重要进展。金税工程的首期工程已经完成, 主要是建立税务系统的增值税专用发票计算机稽核系统。 5
5中国行政管理6
2002年第3期(总201期)
中国行政管理 2002年第3期
二是政府上网工程初具规模。在/金0字系统工程取得重大进展的同时, 从1999年起, 在全国普遍实行了政府上网工程。到2001年, 全国绝大多数乡级以下政府都设有站点, 并通过网站, 向社会发布信息, 有的还开始提供在线服务。
三是一些地区、部门在政府信息化方面已取得了显著成效。在中央的大力倡导下, 各地在推动政府信息化方面正在全面起步。目前政府信息化步伐较快的地区和部门有:广东、上海、北京、天津、青岛以及国务院一些与金字号有关的部委等。
比如, 深圳市率先在全国建成了深圳信息网。该网络充分利用邮电通信网、有线电视网、无线数据网、卫星网四大通讯网络, 构筑起全市政府部门统一的公共通讯网络平台, 成为涵盖市5套班子、6个区以及88个局委办, 汇集几十个各类数据库的面向21世纪的动态信息资源交汇体系。具体内容主要包括公共交换服务、虚拟专网、电子公务服务、市领导办公服务系统、应急指挥系统、多点电视会议服务系统、接入和信息发布系统、数字视频广播服务等。北京市至2000年底, 已初步建成了公用信息平台和政务信息网络。具体表现在:建立了包括企业、人口、税收、统计、车辆、人才、市政等各种管理的一批信息数据库; 全市123个机关、单位均在首都公用信息网平台上建立自己的网站; 各级政府机关办公自动化程度明显提高等。2001年初, 北京市政府又提出, 力争在明、后两年内, 基本实现面向企业和公众的审批、管理和服务业务上网进行, 政府内部初步实现电子化和网络化办公。在此基础上, 再用三年时间, 建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络系统, 全面开展网上交互式办公, 从而基本实现政务信息化。
我国的政府信息化虽然取得了重要进展, 但整体水平仍然较低, 且地区、部门的发展也极不平衡, 尚属于电子政务的初始阶段, 或曰起步阶段。
三、当前我国政府信息化与电子政务建设中存在的主要问题
在充分肯定我国电子政务取得重要进展的同时, 还要清楚地看到其中存在的问题。这些问题有主观和客观两个方面。
从主观方面看, 主要有四个问题:
一是政府公务员的观念有待提高。因为电子政务的发展, 必然对传统行政权力的行使提出了更高的要求, 如透明度要高、更加规范等, 这势必对公共权力的行使和运用起到一定的限制和监督作用。正是这一点, 也容易引起少数公务员的抵触情绪。从这个意义上说, 更新观念, 主动接受电子政务这一新的管理手段, 将是对公务员的权力观、利益观的一个严峻的考验。
二是传统政府运作机制的障碍。我们知道, 目前我国的政府管理运作体制及机制, 多数都是在计划经
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济体制下形成和确立起来的。随着市场经济的发展, 这方面的问题虽然有了很大改变, 但一些深层次的问题并没有解决, 如机构设置不合理, 政府各部门职能交叉、重叠, 审批过多、过滥, 办事没有严格的程序, 行政流程不合理, 透明度低、暗箱操作等, 所有这些问题都会成为推动政府信息化的重要障碍, 换句话说, 只有这些问题得到有效解决, 电子政务的推进才真正具有意义。
三是缺乏整体规划和统一标准。推动政府信息化和电子政务, 关键要搞好整体规划, 制定统一的技术标准, 这是国外发展电子政务普遍的一条经验。我国虽然在这方面作出过一些具体规定, 但至今还没有制定出政府信息化的中长期总体规划, 特别是有关统一的技术标准方面, 几乎还处于各自为战的状态。有的专家甚至认为, 如果继续让这种各搞一套的局面发展下去, 将来政府间、部门间的互联互通势必难以实现, 以至于给国家造成巨大的浪费。与此相联系, 由于我国的地区分割、部门分割现象严重, 还导致了大量的重复建设, 如基础网络等, 如何在统一的规划和标准下, 整合现有资源, 防止重复建设和各自为战, 成为政府信息化和电子政务发展中的关键所在。
四是公务人员的信息知识和运用信息工具的水平较低, 难以适应电子政务发展的要求。近年来我国在加强公务员的知识培训、提高公务员的管理能力和水平方面进行了一列系卓有成效的工作, 包括公务员的计算机知识等方面都有了显著提高。但从整体上看, 仍然不能适应政府信息化发展的需要。从公务员的文化知识来看, 经过1998年的机构改革, 国务院近1. 7万名公务员虽然有65%以上的人具有大学本科学历, 但在地方政府, 则相对较低, 近500万公务员拥有本科以上学历的人只占10%。即使一些学历较高的公务员, 计算机操作方面的技能仍较欠缺。据国家行政学院对司局长培训班的一项调查, 大体有20%的公务员对计算机操作几乎处于空白的状态, 这说明在推进政府信息化的过程中, 提高公务员的整体素质、特别是计算机应用方面的能力, 将是一项艰巨的任务。
从客观方面来说, 主要是三个问题:一是政府管理本身的复杂性, 决定电子政务结构的复杂性。因为未来的电子政务, 要实现的是/一站式0的办理和不受时间空间限制的/在线服务0, 这就需要实现政府各部门之间进行交互式办公和处理大量为公众服务的事项; 而每一个部门的管理业务本身又是一个相对独立的系统, 业务差别很大, 要使这些不同业务部门的政府机构之间实现互通互联, 做到/一线式服务0, 是一个非常复杂的问题。在实施中, 只有高度重视统一规划、统一标准, 才能稳步推进, 取得良好的效果。要作到这一点并不容易。这就意味着, 我国电子政务的推进, 必须建立在分步实施, 有选择地重点突破 6 N o . 3, 2002(Serial N o. 201)
本刊特稿
的基础之上, 否则, 就有可能走许多弯路。
二是我国社会整体的信息化水平低, 包括电子商务发展也较缓慢, 也在一定程度上会制约电子政务的发展。从国家的角度来看, 政府信息化的推进, 必须建立在社会信息化的基础之上。因为政府信息化很难孤立地进行, 离开企业、社会乃至个人信息化, 政府信息化就将失去基础。从目前我国的实际情况看, 不仅整个社会的信息化水平较低, 即使企业, 电子商务发展的水平也比较低, 这在一定程度上必然对我国的电子政务发展产生某些制约因素。
三是信息安全成为当前政府信息化中的关键问题。与电子商务相比, 电子政务对信息的安全有着更高的要求。特别是美国9#11事件后, 这个问题显得更加突出。目前的实际状况是, 我国在信息技术方面的整体研发能力还有待提高, 而政府的信息安全技术又必须由我们自主开发, 这在一定程度上也对我国的电子政务的发展, 提出了严峻挑战。我们只有下决心自主地研制保障信息安全的产品, 掌握这方面的世界先进技术, 才能为政府信息化提供安全保障。很显然, 这方面我国目前与世界发达国家还有较大差距。
四、我国推动政府信息化与电子政务实施的策略选择
1. 政府信息化与电子政务公共管理目标的确立所谓政府的公共管理目标模式, 是指政府在市场经济条件下的角色定位。按照公共行政的一般理论, 政府在整个社会中扮演的角色, 主要涉及的是社会的公共领域, 即:行使公共权力, 代表公共利益, 管理公共事务, 提供公共服务, 维护公共秩序, 承担公共责任。从国外20年来行政改革的实践看, 传统的公共行政已发生了很大的变化, 即由公共行政发展到公共管理。其主要标志是:政府一改过去对社会过多包揽的做法, 而是更注重发挥市场的力量, 政府的职责主要集中在公共领域; 公共事务管理主体, 由过去的政府独家垄断, 逐步向多元化方向发展; 政府管理方式, 大量地引入市场机制, 推行公共管理社会化和公共服务市场化, 并把现代企业管理的方法如成本效益、投入产出等引入政府管理中来。
我国政府在加入世贸组织前所进行的一系列改革, 如打破政府垄断, 注重发挥市场机制的作用, 以及政府有计划地从一些竞争性行业中退出等, 也反映了这一改革的潮流和发展趋势。这说明, 公共行政所发生的上述变化, 不可避免地会对政府的公共管理目标产生深刻的影响。
在推动电子政务的过程中, 政府的公共管理目标选择尤为重要。发达国家发展电子政务主要是围绕增强政府的服务功能进行的。我国是发展中国家, 当前发展电子政务应适当偏重规范管理行为, 强化行政监督这方面的内容, 以促进廉政建设和转变作风。从长
远来看, 按照我国的国情, 电子政务的公共管理目标可定位为:/规模适度、管理科学、不断追求行政管理的廉洁和规范化、公共服务的高效和最大化。0所谓规模适度, 是指对政府的规模要进行严格地控制, 防止政府规模的过度膨胀。所谓管理科学, 就是指政府在对社会实施管理的过程中, 要遵循管理规律, 尽量简化环节, 提高公共管理的科学化水平。所谓不断追求行政管理的廉洁和规范化、公共服务的高效和最大化, 是指通过电子政务的发展, 制约政府行为的随意性和暗箱操作, 促进政府廉政建设和制度创新, 不断拓展政府对社会、公众提供公共服务的领域和项目, 提高公共服务的质量, 提高社会和公众的满意度。
2. 电子政务应用领域的选择在推动电子政务的过程中, 应用领域的确定和选择是一个十分关键的问题。按照我国的国情, 在确定电子政务的应用中, 既要考虑未来电子政务的发展, 也要从实际出发, 选择好重点和突破点。按照这样的原则, 我们认为, 从长远看我国电子政务的应用领域可以集中在以下六个方面, 在具体实施中, 则要根据管理的实际, 有所选择, 确定突破的重点, 以滚动式的方式推进电子政务的发展。这六个领域:
一是政府为社会提供的应用服务及信息发布。主要包括:通过政府网站发布信息, 提供查询; 面向社会的各类信访、建议、反馈以及数据收集和统计系统; 面向社会的各类项目申报、申请; 相关文件、法规的发布、查询; 各类公共服务性业务的信息发布和实施, 如工商管理、税务管理、保险管理、城建管理等。二是政府部门之间的应用。主要包括:各级政府间的公文信息审核、传递系统; 各级政府间的多媒体信息应用平台, 如视频会议、多媒体数据交换等; 同级政府间的公文传递、信息交换。
三是政府部门内部的各类应用系统。主要包括:政府内部的公文流转、审核、处理系统; 政府内部的各类专项业务管理系统, 如日程安排、会议管理、机关事务管理等; 政府内部面向不同管理层的统计、分析系统。四是涉及政府部门内部的各类核心数据的应用系统。主要包括:机要、秘密文件及相关管理系统; 领导事务管理系统, 如日程安排、个人信息; 涉及重大事件的决策分析、如日程安排、个人信息; 涉及重大事件的决策分析、决策处理系统; 涉及国家重大事务的数据分析、处理系统。
五是政府电子化采购, 即政府电子商务的运用。六是要大力发展电子社区, 通过信息手段为基层群众提供各种便民服务。
很显然, 上述六大应用领域在实施中应该有侧重、有重点, 不可能齐头并进, 而要有选择地逐步推进。
3. 电子政务实施的具体策略选择
要实现上述目标, 在推动政府信息化的过程中, 就
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中国行政管理 2002年第3期
要高度重视具体实施策略的选择。按照我们的调研, 目前电子政务的推进, 关键要解决三个带有根本性的问题, 或者从三个方面深入:
第一, 要尽快制定我国的电子政务发展的整体规划和相关技术标准。这是所有问题的基础。如果各自为战的局面得不到有效的改变, 后果将是难以设想的。在制定电子政务整体发展规划和技术标准时, 不仅要有相关部门的领导、IT 专家参与, 还要吸收行政管理专家参与, 这样才能使电子政务规划更具有权威性。
这里特别需要指出的是, 目前在电子政务的建设方面应注意和防止的是不要认为设备愈先进愈好, 以至于盲目地追求硬件设备的档次。实际上, 电子政务的建设和完善是一个漫长的过程, 在这个过程中, 我们之所以强调技术标准的统一性以及在一定的整体规划下进行, 绝不意味着要简单地追求硬件设施的先进性, 而是强调未来的可连接性和整体布局、应用的合理性, 否则就可能使电子政务的发展偏离子方向, 给国家造成巨大的浪费。因此, 有的专家提出, 中国目前发展电子政务应本着/有用、适用和好用0的原则。也就是说, 在西部经济欠发达地区, 可以按照/有用0的原则发展电子政务, 不去追求设施的高档次; 在中部, 可以按照/适用0的原则推动电子政务的发展; 在东部经济较发达的地区, 可以按照/好用0的原则提高电子政务的水平, 有些设备可以配置的高一些。上述看法, 我们认为比较符合我国国情, 有一定道理。
第二, 要注重电子政务发展的体制条件。所谓电子政务的体制条件, 是指我们在推进电子政务的过程中, 切不可将现有的政府管理、运作的框架简单地搬到网络上, 或者按照传统的政府管理方式, 将电子手段加入其中。而要按照电子政务的要求, 对现行的政府管理职能、组织以及行政流程进行必要的调整和改革, 从而为电子政务的推进创造好的体制条件。特别在加入WT O 后, 这方面的问题更加突出。在这方面, 关键要解决好职能的科学配置、组织机构的整合以及行政流程的重组等三个问题。
从政府职能的科学配置来看, 核心是要按照市场经济和发展电子政务的要求, 以及我国加入WT O 面临的客观环境, 重新定位政府的角色, 减少政府不必要的干预。要实现这一目标, 至少有三个问题急需解决:首先, 要树立/科学管理、优质服务0的职能意识。其次, 在行政体系内部, 要合理界定和划分政府各部门的职责权限, 加强管理与服务的有效性。再次, 在重新界定政府职能中, 要把政府职能的转变放在关键地位。在某种意义上说, 上述三个问题解决的程度, 将直接影响到电子政务发展的基础, 因此必须引起我们的高度重视。
从政府组织机构的整合来看, 关键要按照电子政
务的要求, 深化政府机构改革, 通过组织整合, 使政府机构的运行更加符合电子政务的需要。
从行政流程的重组来看, 要对计划经济体制时期形成的传统行政流程进行大刀阔斧的改造, 使政府管理和服务更加符合电子政务/简便、透明和高效0客观要求。在这方面关键要解决好以下四个问题:首先, 要建立统一的政府部门工作规范; 其次, 对现行的行政审批制度进行深化改革; 再次, 要制定有关政务公开的具体实施办法, 提高政府管理的透明度; 最后, 要认真清理收费项目, 改革收费管理制度。只有在上述四个领域的改革取得显著成效, 行政流程的改革才有可能真正深入下去。
第三, 要按照先易后难、先简单后复杂的原则, 组织电子政务的建设和实施。在这方面, 同样需要统一规划和协调。比如前面我们提到的, 中国政府信息化和电子政务的发展, 不可能全面开花, 齐头并进, 必须有选择、有重点地进行。但究竟那些是国家首先必须实现电子政务的领域, 或者那些重点公共服务事项是必须优先发展的领域, 这些都必须通过国家的相关规划或政策予以规定, 否则, 就可能出现某些混乱。根据我们的研究, 电子政务在某一具体行业的建设相对较容易, 比如目前我国的工商、税务、金融、海关等领域的一些电子化管理等, 但是要实现跨行业、跨地区、特别是某项公共服务涉及多个部门的在线服务, 难度就要大的多, 这不仅对公共管理本身提出很高要求, 而且对电子政务的技术、安全等都有很高的要求。可见, 我们在电子政务的具体实施中, 必须遵循先易后难、先简单后复杂的原则, 稳步推进, 这在一定程度上, 是我们进行这项开创性工作成功的保证。
按照我国的实际情况, 我们认为, 我国目前在电子政务的具体实施中, 关键要抓住三个重点:一是要对现有的网络资源进行统一整合, 避免重复建设和浪费, 必要时要采取一些断然措施; 二是继续抓好政府内部的办公自动化和无纸化; 三是在抓紧制定有关政府信息化法律、法规的同时, 关键要筛选一些直接关系企业或民众利益的跨部门、跨行业的公共服务项目, 作为实现互联互通的突破点, 率先在某些服务项目上实施在线服务, 并使其服务领域逐步扩大。这种滚动式的发展思路, 不仅符合我国的国情, 也能使电子政务的发展稳步推进。
课题组顾问:郭 济
组 长:龚禄根 副组长:高小平撰稿人:汪玉凯课题组成员:
张学栋 陈宇红 刘延宁 张三力 冠友观唐华东 邹书良 陈 剑 郭晓兰 李承燕
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2009年中国电子政务发展报告
2009年中国电子政务发展报告
2010-12-29 9:13:42 文章来源：行政管理改革
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作者： 王长胜
新世纪以来，我国信息技术应用快速发展，政府改革稳步推进，为深度开发和广泛利用政府信息资源创造了条件、奠定了基础。按照国家信息化领导小组的统一部署，各级政府不断加大信息资源开发利用工作力度，在基础和业务数据建设、政府网上信息公开、跨部门信息共享等方面取得了重要进展，开发利用水平不断提高，为提高政府行政效能、提升公共服务能力做出了贡献。当前，政府信息资源开发利用工作应紧紧围绕服务型政府建设的总要求，进一步强化统筹规划、突出服务上网、推进共享协同、完善发展环境，努力把政府信息资源开发利用工作融入到服务型政府建设的各个方面，促进提高公共服务能力。
一、构建服务型政府需要进一步加强政府信息资源开发利用
政府信息资源是政府在履行职能过程中产生或使用的信息，为政务公开、业务协同、辅助决策、公共服务等提供信息支持。政府信息资源开发利用是推进电子政务建设的主线，是深化电子政务应用，提升政府服务能力的客观要求。
(一) 政府信息资源是经济社会发展的重要先导性资源
信息资源是现代社会重要的生产要素之一，是重要的无形资产和社会财富，信息与材料、能源一起构成了支撑现代经济和社会发展的资源体系。由于信息资源对其他资源具有节约、替代、引导、拓展和创新等重要作用，信息资源已成为很多国家的核心战略资源，世界各国围绕政治、经济、社会、文化和军事信息资源的争夺日益激烈，全球竞争的下一个战略制高点就是信息资源。
政府信息资源的总体拥有量占社会信息总量的80%左右，政府是整个社会信息的最大拥
有者，政府信息成为信息时代最重要、最宝贵的社会资源，是经济社会发展的重要先导性资源，其对经济社会发展的影响主要体现在三个方面：一是管理作用，现代政府管理经济社会需要建立体系完备、功能强大的信息采集、传输和处理能力，政府各部门通过现代信息网络收集经济社会活动信息，为科学决策提供依据，为行政管理提供数据支持，可以大幅度提高行政管理的科学化、精细化水平。我国人口众多、幅员辽阔，政府的经济社会管理职能更要依托强大的信息管理能力。二是引导作用，经济体制从计划经济到市场经济的转变，要求政府不断强化通过各类政策、市场等信息的发布来发挥信息流对人员流、物质流和资金流的引导作用，促进经济增长方式的转变和资源节约型社会的建设，引导经济社会资源优化配置，信息本身成为国家宏观调控的重要手段；三是服务作用，建设服务型政府要求各级政府部门为企业和社会公众提供更多、更便捷的服务，特别是工商、税收、教育、医疗等各类信息服务的在线提供，能够有效提高企业运行效率，便民利民，是提高全社会运行效率的关键环节。正是由于政府信息资源的特殊地位和作用，把政府信息资源开发利用放在特别重要的位置上就成为推进国家信息化战略至关重要的组成部分，是在全球竞争加剧背景下抢占未来信息资源战略制高点的核心。
(二) 政府信息资源开发利用水平是衡量政府服务能力的重要标志
从全球发展来看，政府服务能力和行政效能的提高越来越表现为信息服务能力的提升。上世纪90年代初，美国、加拿大、英国等发达国家政府为支撑实现其政府改革目标，大力推行电子政务，持续提高政府信息服务能力，努力改善政府与公众的关系，为企业创新和个人发展创造机会、提供服务。这些国家为推动政府信息服务，制订了国家战略、出台了相关法律、设立了政府首席信息官、加大了财政支持力度，从体制机制和操作执行层面把政府信息能力建设提升到一个前所未有的战略高度。
构建服务型政府是我国行政管理体制改革的基本目标，是政府信息资源开发利用的出发点。当前，宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务领域都存在不同程度的信息瓶颈问题，应对错综复杂的国际国内经济发展不能离开充分的信息收集和分析，解决中国十几亿人口和数千万家企业的公共服务问题不能离开高效的信息管理，金融监管、社会信用、质量监督、应急管理、环境保护等体系的建设都离不开跨部门信息共享和业务协同，等等。可以说，没有政府信息资源开发利用的支撑，就不可能建设一个高效服务的政府。
二、政府信息资源开发利用工作已经取得重要进展
新世纪以来，在国家信息化领导小组的正确领导和统一部署下，各级政务部门利用信息技术，加快政府信息资源开发，强化网上信息服务，促进跨部门信息共享和业务协同，在提高行政效率，改善公共服务，推动政府职能转变，促进服务型政府建设方面成效日益显现。
(一) 政府信息资源开发利用已经成为战略性任务
党中央、国务院一直高度重视政府信息资源开发利用。早在1984年，**同志就提出“开发信息资源，服务四化建设”。1993年，国家经济信息化联席会议认为，“信息资源开发利用是我国信息化建设的核心和取得实效的关键”。1996年国务院信息化工作领导小组制定的《国家信息化“九五”规划和2010年远景目标(纲要) 》提出了国家信息化体系的六个要素，信息资源位列六要素之首，同时将信息资源开发利用确定为国家信息化建设8项任务的首要任务，明确指出信息资源开发利用是信息化的核心内容。2004年，国家信息化领导小组第四次会议审议通过的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》(中办发
[2004]34号) 把信息资源开发利用提到了前所未有的战略高度，提出了“以政务信息资源开发利用为先导”推进信息资源建设的指导思想，确立了政务信息资源开发利用的先导性地位。2006年3月，国家信息化领导小组发布了《国家电子政务总体框架》，明确指出“政务信息资源开发利用是推进电子政务建设的主线，是深化电子政务应用取得实效的关键”。随后中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《2006-2020年国家信息化发展战略》，对国家基础信息库、重点业务数据库、政务信息的社会化增值开发利用等进行了战略部署。2007年底制定的《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》进一步落实了该战略关于政务信息资源开发利用的相关工作。2007年，党的十七大报告首次鲜明地提出了信息化与工业化融合发展和构建服务型政府的崭新命题，赋予了国家信息化全新的历史使命，要求政府信息资源开发利用进入到与经济社会发展和政府改革同步推进、融合发展的新阶段。
(二) 政府各级各类数据库建设取得明显成效
中央和各级政府不断加强基础信息库建设，基础信息开始发挥服务功能。国家启动了人口、法人、宏观经济、自然资源和空间地理等四大基础信息库的规划和建设，其中自然资
源和地理空间基础信息库已经开工建设，数据分中心机房改造和外网接入等基础性工作已经完成。法人单位、人口和宏观经济信息库建设都在积极规划筹备当中。省市级政府在基础信息库建设方面步伐较快，部分省市已经开始进入应用阶段，初步见到了成效。浙江省着力完善企业基础信息交换平台，企业基础数据库入库企业已近50万家。湖北省建成了人口、法人、空间地理、宏观经济、法律法规五大基础数据库和42类135个主题数据库，共计12340个数据项，约1.2亿条数据。安徽省初步建成省地理空间基础信息数据库，完成了“4D”数据的入库、管理、制图、分发、查询等功能；人口信息数据库基本建成，入库数据记录已达4亿条。新疆人口基础信息数据库建设进展迅速，实现了全区90%常住人口的计算机管理；法人单位基础信息数据库全疆赋码对象覆盖率已达98%。云南省建立了全省地理信息资源应用平台、法人单位信息资源应用平台和企业基础信息交换平台。河北人口与人力资源信息数据库拥有全省6900万人口基础数据，实现了公安、劳动和社会保障、建设三部门人口数据共享，法人基础数据库投入试运行，已有62万法人基础数据，并开展了法人信息比对和定期交换。
围绕政府核心业务的信息资源开发利用成效显著。2002年以来，国家先后启动建设了金盾、金审、金质、金宏、金农、金土等十多项重要业务信息系统的建设，带动了相关业务数据库的建设和完善，人口、财税、国土资源、战略储备、企业信用等信息资源得到进一步开发和利用, 显著提高了政府行政效能和公共服务水平。国家统计数据库已初步建成并在国家统计局门户网站开始面向社会试运行，该数据库共包含3400多个指标、320个分组、105.26万笔数据，高峰时段同时访问用户达9000-15000多人次。国家级国土资源数据中心建设不断完善，已建成土地利用现状、土地利用规划、矿产资源规划等18类数据库。国家质检总局网站开通了产品质量信用记录，涵盖了总局大多数监管业务，实现了数据库综合查询，目前，该栏目共发布了43万条产品质量信用记录。2002年以来，各级人口管理数据库为公安机关提供查询1.3亿人次，协助破案227万起，挽回经济损失40多亿元。各地方政府在信息资源整合和服务提供模式上不断探索，比如北京市率先建设了统一的政府信息资源中心，为各职能部门提供统一的基础性服务，促进了跨部门信息资源共享利用，提高了面向企业和公众的信息服务水平。
(三) 政府网上信息服务日益丰富
政府网站体系初步形成，网站普及水平不断提高。2006年1月1日，中央政府门户网站
开通运行，标志着我国以中央政府门户网站为龙头的四级政府网站体系的形成，树立了信息时代政府的新形象。到2008年底，中央部委、省(直辖市、自治区) 和地市级政府网站的普及率分别达到96.1%、100%和99.1%，政府网站已经基本普及。
各级政府以着力提升政府网站服务能力为重点，不断创新信息公开、在线服务和公众参与的服务方式，扩展网站服务范围，取得了明显进步，政府网站日益成为党和政府服务社会公众、拓宽群众参与、倾听群众呼声、沟通社情民意的重要渠道。2008年商务部网站日点击率超过1亿次。北京、上海、广州、深圳市等地方政府网站提供的网上办事和服务项目超过了2000项。上海市政府网站率先推出政府信息公开目录，开通依申请公开渠道，确保政府信息及时准确发布和公众便捷获取。江西、甘肃、天津等省市建设了统一的政府信息公开平台，大大提高了政府信息公开质量效率。深圳市等政府网站结合用户需求，开通了婚姻户籍、交通运输、企业登记注册、房屋租售、社会保障等场景导航和个性化服务。成都市、广州市政府网站面向农民工、农民工子女提供就业信息、在线培训和业务教育等服务内容。天津市、西安市政府网站全面整合社区服务资源，开通社区服务热线，为市民查询各类服务中介、机构信息提供了便捷的网络平台。政府网站促进了政民互动，2008年6月20日，****来到人民网，在“强国论坛”兴致勃勃地与网友们在线交流，引起了海内外的高度关注和一致好评。各地“省长信箱”、“市长信箱”受理民生诉求，化解民忧，解决群众反映的突出问题。全国人大实现了立法工作网上全民征求意见，开辟了科学立法、民主立法、开门立法的新途径，网上信访促进了信访工作的公开、公正和透明，为最大限度的把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态提供了有效手段。纪检监察部门设立纠风网站，接受群众举报，强化社会监督，为改善政风行风，维护公平正义发挥了重要作用。总体而言，网上政务信息公开的范围和质量不断提高，在线信息服务内容不断增加，功能不断增强，政府网站为促进服务型政府建设发挥着越来越重要的作用。
(四) 政府信息共享试点工作取得阶段性成果
随着政府各部门基础和业务信息资源建设不断取得进展，针对宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务领域的跨部门间信息共享和业务协同需求不断增强。近年来，国家有关部门组织推进了政府信息共享试点工作，特别是在综合治税、人口管理、质量监督、市民服务等方面，通过跨部门信息共享大大提高了行政效率和服务水平。公安部和人民银行共同建设了人口信息联网核查系统，为全国160多家银行的15万多个网点机构提供联网核查，
利用假名开设账户进行诈骗的案件得到有效遏制。国土资源部与银监会共同开展建立银行与国土资源部门信息查询机制，积极促进部门间的业务协同。
北京、上海、福建、内蒙古、广州、杭州等地方信息共享试点工作陆续展开，在推进模式、制度建设和应用成效方面都取得了重要进展。2008年，广东省完成省民政厅、劳动厅、卫生厅、国税局、工商局、地税局、质监局、食品药品监管局、社保基金管理局、广东海关等部门数据整理，采集法人和自然人数据约2700万条、企业基础信息近200万条，每月交换业务数据超过350万条；建成开通了社保数据共享中心和企业基础信息共享中心，为政府各部门提供统一的访问平台；完成了省级平台与佛山、揭阳两个地市信息共享平台的互联互通；开展了信息共享电子监察工作，将各部门的信息共享工作纳入电子监察范围，进一步提高各部门共享信息的及时性和有效性。广州市加强对流动人口信息、残疾人就业信息的交换与共享，大大提高了流动人口暂住证管理、残疾人就业保障服务等工作水平。武汉市不断完善工商、质监、国税、地税等部门间企业基础信息交换平台，实现了跨部门互联互通和信息共享，已经比对完整的在库信息已经达到了48197条。很多省市开始利用信息化手段整合各类应急资源，城市应急管理系统向综合化、可视化和互动性方向发展。北京、上海等城市率先建立了城市统一应急联合指挥系统，初步实现公安、交警、消防、急救、城管等多个部门的联动，大大提高了城市应急反应能力。各省市在通过电子政务服务三农方面都不断加大投入力度，在整合已有资源建设服务体系、利用多种接入终端提高服务普及率等方面都取得了成绩。浙江省围绕农村信息化国家试点，推进电子政务和服务向农村延伸。通过“百万农民信箱工程”整合了农业、教育、科技、组织人事等部门的信息资源，建立了覆盖全省95%以上乡镇的农业信息服务站。
政府信息资源目录体系和交换体系等政府信息共享的基础性工作取得较大进展。形成了《政务信息资源目录体系》与《政务信息资源交换体系》系列标准(征求意见稿) 。在天津、上海、北京、内蒙古等地开展了政务信息资源目录体系与交换体系建设试点工作。目前《政务信息资源目录体系与交换体系》等23项国家标准征求意见稿已在全国范围内征求意见，这些标准为政务信息系统间的业务协同、信息共享、网络与信息安全提供了基础的技术支撑。同时，各级地方政府积极探索推进政府信息共享制度建设，一些发展水平较高的地方政府出台了政府信息共享管理办法，为政府信息共享提供制度保障。
在总结我国政府信息资源开发利用已经取得成绩的同时，还必须看到，我国政府信息资
源开发利用尚处在起步阶段, 发展过程中还有很多矛盾和问题需要解决。一是各级政府普遍缺乏对政府信息资源开发利用的总体规划与协调，信息资源开发不足、重复建设、利用不够、信息“孤岛”等问题仍然较为严重。二是政府信息资源的管理机制，特别是跨部门信息共享管理机制不完善，政府信息资源的统一管理、执行、监督机制尚未建立，相关工作的责任、权利界定不清，尚未建立政府首席信息官制度。三是政府信息资源开发利用的基础性工作仍然较为薄弱，法规政策有待完善，标准规范建设滞后，目录体系、数据中心、安全保障体系等的建设不能满足发展的需要。
三、强化政府信息资源开发和综合服务能力的着力点
做好政府信息资源开发利用的关键是要紧紧围绕促进构建服务型政府，从统一规划、深化服务、促进共享、夯实基础等几个方面入手，扎实推进，切实提高政府信息资源开发利用水平。
(一) 大力加强政府信息资源的统一规划与规范管理
政府信息资源规划工作滞后是当前各级电子政务建设存在的普遍性问题，要做好这项工作，重点要抓好以下几个环节。第一，要切实解决政府信息资源管理的体制机制问题，特别是应当在政府部门领导层中设置高级信息主管职位或者明确负责信息管理的领导，保障政府信息资源开发利用的统一规划、统筹推进。第二，应当在各级政府全面启动政府信息资源规划，把这项工作作为各级政府改革创新的重要工作来抓。第三，规划要从服务需求入手，以业务应用为本，重点抓好核心业务信息资源的梳理，按照业务线理清各类信息之间的层次关系，按照服务对象的生命周期和特点规划信息服务的手段、方式。第四，各级政府都应当结合本地实际，在规划中明确政府信息资源开发利用的重点，中央政府各部门应当侧重做好本领域、本行业的信息资源规划，各省市政府的规划应当重点围绕重大民生问题为企业和公众提供更多、更好的信息服务，同时针对新农村建设规划好促进农村、农业、农民发展的信息资源开发利用。
以现代信息技术支撑为基础的政府信息资源开发利用具有扁平化、互动性、跨部门、跨平台等特征，这都要求在做好资源规划的基础上，不断提高政府信息资源的管理水平，强化规范管理。一是要规范政府信息资源开发利用工作流程，制定各个环节的管理规范，针
对政府信息资源的分类、分级、分工，以及采集、登记、备案、保管、共享、发布、安全、保密、更新、标准化等方面，制定相应规章制度，明确责任分工，加强协作，避免重复，降低成本。二是要推进政府信息资源的资产化管理，针对信息资源转化为资产的情形、范围、形态、性质，以及信息资产的确认、计价、投资、转让、评估、审计等内容，制定相关规则。三是要建立协调一致、职责明确、运转有效的信息资源市场监管体系，依法保护政府信息资源。四是要完善政府信息资源开发利用的资金使用、项目外包、政府采购等管理，不断提高效益，降低风险。
(二) 切实加大政府服务上网的推进力度
当前我国政府网站建设正在从有没有网站、有没有信息向能不能提供更丰富信息、能不能提供更有效服务的阶段过渡，要实现这个转变，关键是要从开发和利用两个角度做好政府网上信息服务工作。一方面，从政府信息资源开发的角度，要梳理、整合信息资源，加大基础、核心业务信息资源的开发力度，加强各级各类政府信息资源中心建设，从根本上建好政府网上信息服务的“水源”。另一方面，从政府信息资源利用的角度，要修建好政府网上信息服务的“水渠”，逐步建立网上信息服务体系。一是真正从方便用户的角度考虑提供信息的种类、方式，应当对现有网上信息和服务进行清理、整合、简化，把真正有效信息服务保留下来；同时，通过加强信息共享和业务协同，拓展新的高质量网上服务。二是要丰富政府信息服务途径，通过计算机、电视、电话等多种手段，把服务延伸到街道社区和村镇，惠及全民。三是要在加强政府信息公开目录体系建设的同时，推进网上服务目录体系建设，可以在部分部委和省市开展试点。四是要改进政府网站绩效评价方法，逐步把绩效评价的侧重点从“有没有”转到“能不能”上，从服务的有效性和用户满意度出发，引导政府网站向真正的政府综合信息服务门户发展。
(三) 积极推进政府信息共享和业务协同
对于那些电子政务发展水平较高、基础较好的部委、省市而言，积极推进政府信息跨部门共享和业务协同是大幅度提升政府综合信息服务能力的抓手。在试点工作已经取得成绩的基础上，当前政府信息共享还应当强化三个方面的工作。一是各级政府部门应当根据决策、执行、监督相协调的要求，加强组织领导与协调，建立完备有效的信息共享管理机制，加快制定政府信息共享相关规范和管理办法，明确推进政府信息共享的基本原则与目标，
理清共享与保密及隐私保护的关系，健全共享信息的使用管理和共享监督考核制度，积极稳妥地推进政府部门之间、各级政府之间的信息共享。二是各级政府都应当积极开展信息共享试点示范工作，围绕部门间业务协同的需要，以依法履行职能为前提，根据应用主题明确信息共享的内容、方式、流程和各方职责，编制政府信息共享目录，逐步实现政府信息依职按需共享，支持面向社会和政府的服务。按照集中与分散相结合的方式，推动基础信息资源的建设和开发利用，实现人口、组织机构、空间地理和自然资源等基础信息在各级政府部门间广泛共享。围绕优先支持的业务，推动需求迫切、效益明显的跨地区、跨部门以及重点领域的信息共享。当前应重点推动社会信用、食品药品监管、环境保护、应急管理、综合治税等重要领域信息共享。三是强化信息共享的基础性工作。各级政府要组织力量，依据职责和业务梳理政府部门拥有的各类信息，编制政府信息共享交换目录。尽快制定与政府信息共享密切相关的基础性、共性的标准规范，推进标准化在政府信息共享中的应用。加快共享基础环境建设，充分利用统一的国家电子政务网络基础设施，统一规划和建设政务信息资源目录体系与交换体系。
(四) 继续完善政府信息资源开发利用的保障环境
法规、标准等基础环境建设是目前政府信息资源开发利用需要着力加强的薄弱环节。第一，应当健全政府信息资源建设的相关法律法规体系，开展信息资源法律法规研究工作，确定立法重点，制定立法计划，尽快出台全面规范我国政府信息资源开发利用工作的法规或者规范性文件，加快信息安全、个人信息保护等相关法规的立法进程。第二，应当进一步加快政府信息资源开发利用的标准化工作。建立信息资源开发利用标准化工作的统一协调机制，研究制定信息资源标准、信息服务标准和相关技术标准，抓紧制定信息资源分类、共享和基础编码等急需的国家标准。第三，应当完善政府信息资源开发利用资金投入保障与使用管理，形成稳定的投入保障机制。在重大项目支出采用审批制的同时，将日常运维经费、信息采集加工的费用，以及部门业务系统的开发改造费用，设置为部门行政办公费用的常设科目，由财政部门核定并按年度划拨。此外，要多渠道筹集资金，鼓励企业和公众投资政府信息资源的增值开发利用。
2015年中国电子政务发展报告
总 报 告
ＧｅｎｅｒａｌＲｅｐｏｒｔ
１
2015年中国电子政务发展报告
国家行政学院电子政务研究中心课题组?
摘 要： 党的十八大以来，以**同志为**的党中央高度重视
网络安全和信息化工作，宣示了网络强国的战略目标。李克
强总理提出“大力推行‘互联网＋政务服务’工作”。加快
推进电子政务发展，实现互联网与政府治理的深度融合，是
全面深化改革、转变政府职能、推进“放、管、服”的重要
内容与抓手，是夺取全面建成小康社会伟大胜利的必然要求。
本报告在总结２０１５年我国电子政务发展环境、基础设施、制
度建设等方面情况的基础上，客观分析了存在的问题，并提
出相应的对策建议。
?课题组组长：王益民。课题组主要成员：宋彭旭、丁艺、魏华、刘密霞、翟云、陶勇、余坦、朱锐勋、王鹏、李明、王骁、卢宁。
００１
电子政务蓝皮书
关键词： “互联网＋” 发展环境 组织保障 绩效评估 创新发展重要一年，是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，也是稳增长、调结构的紧要之年。２０１５年，党的十八届五中全会聚焦协调推进“四个全面”战略布局，提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，成为新形势下推动经济社会发展的治国理政总方略。在此背景下，２０１５年，中国电子政务建设在积极做好顶层设计和战略谋划的同时，围绕加强党的执政能力建设和法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府总体布局，实施“互联网＋政务服务”战略，坚持创新管理，强化服务，着力提高党和政府信息化效能，大力促进大数据发展，加快建设数据强国，推行政务公开，推广电子政务和网上办事。在瞬息万变的信息时代，电子政务已不仅仅是提升政府工作效率的技术工具，更为重要的是成为加强党的执政能力建设的重要举措和促进政府改革的重要抓手。２０１５年是“十二五”规划的收官之年，是统筹谋划“十三五”规划的
一 发展成效
加快发展电子政务是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径，是进一步转变行政职能，深化行政体制改革和建设服务型政府的关键举措。２０１５年，按照党中央、国务院的相关要求和总体部署，我国电子政务稳步发展，在发展环境、基础设施、制度建设、规范体系、业务系统、组织协调和保障机制等方面取得一定成效。总体来看，中国电子政务建设发展环境持续优化，制度建设不断完善，业务应用逐步深化，服务能力明显提升，在支持和推动党和政府治国理政和高效履职等方面发挥了重要作用。
（一）电子政务发展环境持续优化
党的十八大以来，****对网络安全和信息化工作做出了一系列００２
2015年中国电子政务发展报告
重要指示，****指出，“没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化”，“建设网络强国，要与‘两个一百年’奋斗目标同步推进”。提出了新时期互联网发展愿景，阐明了中国由网络大国迈向网络强国的战略目标。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，对经济社会发展各个领域的规划建议都渗透着互联网的发展理念，充分肯定了互联网的重要性，明确宣示了中国网络强国的战略，强调了互联网对国际参与和转变经济发展方式的重要作用。可以预见，在“十三五”期间，我国政府将积极推进互联网与社会经济的融合发展与融合创新，加快推动信息经济发展壮大。
当前，全球经济形势环境复杂，增长乏力，不透明不稳定因素增多，以信息技术为核心的新一轮产业科技革命正在孕育兴起，我国经济发展正处在提质增效的关键阶段，面临着前所未有的挑战和机遇。经济发展“新常态”下，在新一轮抢占经济发展制高点的竞赛中，互联网日益成为创新驱动发展的先导力量，要想推动大众创业万众创新蓬勃发展，促进“放管服”提质增效，必须走互联网融合创新发展之路。２０１５年，从信息化发展的战略全局出发，国家陆续出台了“互联网＋”、大数据、云计算、三网融合、“中国制造２０２５”以及“大众创业、万众创新”等系列政策文件。从信息化发展的不同角度、不同领域，通过相关政策的衔接配合，对互联网与经济社会的融合发展做出了重大战略部署和顶层设计，强调了“互联网＋”、大数据、云计算等互联网新兴技术融合发展对促进传统经济转型的重要作用，提出了总体思路、发展目标、重点任务、政策保障机制，明确了阶段性、可考核的具体发展目标以及实施路线、行动指南。相关政策文件充分体现了国家层面对互联网发展的顶层设计和统筹规划，这必将加快推进电子政务的发展，推动形成经济发展新动能，促进经济迈入中高端水平。
电子政务具有复杂性、跨界性等诸多特点，需要在各个方面的工作中加强顶层设计与统筹协调，从而推动电子政务可持续发展。２０１４年１１月，国务院办公厅印发《关于促进电子政务协调发展的指导意见》（国务院办公厅发〔２０１４〕６６号）（以下简称《意见》），文件围绕电子政务促进政府职能
００３
电子政务蓝皮书
转变、服务政府履职的总体要求，以解决突出问题、厘清发展思路为主线，从促进重大改革措施贯彻实施、支撑重大问题决策研判、推动重点工作督察落实、提高服务人民群众水平等目标出发，围绕网络整合、信息共享、应用发展、安全保密、标准规范、法律法规、协调推进机制等重点工作，提出了未来五年政府系统电子政务工作的目标和任务。《意见》客观总结了当前我国电子政务发展现状，在肯定成效的同时，指出在电子政务工作中存在顶层设计不够完善、应用潜力没有充分发挥和保障措施不够健全等突出矛盾和问题，结合问题，也对新形势下推动电子政务协调发展做出了整体部署和具体任务分工，成为未来一个时期电子政务建设的指导性、纲领性文件。文件下发后，各地区、各部门在深入学习贯彻《意见》的基础上，结合实际工作和具体任务分工，研究制定了相关的实施意见，通过多种形式强化实施落实，有力促进了电子政务的统筹协调发展。
（二）基础设施支撑能力明显增强
随着“宽带中国”战略的稳步推进，我国信息化基础设施建设继续保持良好发展势头。中国互联网络信息中心（ＣＮＮＩＣ）报告显示，截至２０１５年１２月，我国网站总数达４２３万个，网民数量已达６ ８８亿，其中手机网民占比９０ １％，农村网民占比２８ ４％。这一方面显示了我国互联网的迅猛发展，另一方面也说明我国正在努力建设更高水平、更广泛覆盖的互联网基础设施。２０１５年，我国互联网的应用也呈现新的特点：企业互联网应用比例稳步提高，人互联网应用中，网络与生活的联系更加紧密，线上线下生活一体化日趋明显，通过在线教育、在线医疗等形式，互联网有力地提高了公共服务水平。
“互联网＋政务服务”的业务应用、信息共享、业务协同需要统一、高“互联网＋”进一步深化，网络与企业业务、战略等方面的融合显著增强；个效的电子政务网络作为重要基础支撑。《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》提出了基于国家电子政务传输骨干网，建好内网，扩展外网，整合优化已有业务专网，构建完整统一的国家电子政务网的建设目标。目前，国家电子政务外网已基本建成，电子政务内网按照国家统一规划和部署正积００４
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极推进。以外网建设为例，随着国家电子政务外网工程建设不断深入和网络覆盖面的不断拓展，国家电子政务外网已成为我国治国理政的重要公共基础设施，已成为我国覆盖面最广、连接政务部门最多、承载业务类型最丰富的政务公用网络平台。２０１５年，全国初步建成统一的国家电子政务外网，横向上接入１１８个中央单位和１４ ４万个地方单位，纵向上基本覆盖了中央到县的各级政府，为４７个全国性业务系统和５０００余项地方业务系统提供有效支撑。在国家电子政务外网的基础之上，全国统一的国家数据共享交换平台基本建成，超过１００个部门，涉及１３个行业领域的跨部门共享交换业务已通过或拟通过国家数据共享交换平台实现。
（三）制度建设与规范体系更加完备
电子政务制度建设与规范体系的完善能够更好地促进电子政务有章可循、有法可依，推动电子政务建设向规范化、机制化、长效化方向发展。２０１５年，许多政府部门根据实际工作情况，围绕统筹规划、顶层设计、信息共享、资源优化整合、安全保障体系、管理运维机制等内容，制定了符合本部门、本地区发展实际和业务现状的信息化发展规划，有力地促进了电子政务的持续发展。数据显示，截至２０１５年底，财政部、商务部、国家民委、国家质检总局等３０余部委已出台９０多项与信息化相关的管理办法、工作方案与规范体系，涉及业务系统管理、网站管理与维护、安全保障工作、技术规范、顶层设计以及新媒体应用等方面内容。其中，４２ ９％与业务系统和应用相关，２６％与安全保障相关，１３ ９％与门户网站相关，１２％与标准规范相关（见表１、表２）。
表１ 中央部委信息化制度建设部门制度建设
《财政信息化年度项目计划调整工作暂行管理办法》《重大财政信息化项目专家评审论证暂行管理办法》
财政部《金财一期工程标准规范体系》《政府采购业务基础数据规范》
《政府购买服务管理办法》《技术创新示范企业认定管理办法》
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电子政务蓝皮书
续表部门
国土资源部《国土资源数据管理暂行办法》
《环境保护电子政务专网互联互通应用平台技术规范》
环境保护部《环保部政府网站系统安全运维管理制度汇编》《信息安全检查行动的工作方案》《系统安全自查操作指南》
住房和城乡建设部制度建设《城镇个人住房信息系统管理办法》《住房和城乡建设部机关外网安全运行管理办法》《“十二五”信息化重大工程部技术支持力量组建方案》《全国高速公路信息通信系统联网工程总体建设方案》
交通运输部《交通运输物流公共信息平台建设纲要》《交通运输部政府网站管理办法》《交通运输部机关信息化固定资产管理实施细则》《交通运输部信息化项目技术管理暂行办法》
水利部《水利信息化顶层设计》
《商务部电子政务项目建设管理办法》《商务部电子政务平台技术标准》
商务部《商务部内网门户管理办法》《商务部公共商务信息服务专项资金管理暂行办法》《商务部网上政务系统设计规范》
《商务部手机政务平台管理办法》《商务部信息系统建设与运行维护安全管理办法》
文化部《文化部政府门户网站应急预案》《文化部信息化发展纲要》《文化行业信息安全管理办法》《政府网站和政务外网信息系统安全等级保护总体规划方案设计》
国家民委《民族事务管理基础信息分类与编码规划草案》《国家民委网站２０１３年度政府信息发布和宣传报道要点及任务分解方案》《计算机及相关设备更新报废管理办法》
《信息安全岗位管理制度》《民族事务管理数字信息标准术语代码标准草案》国家人口和计划生育委员会《非涉密计算机系统管理规定》
海关总署《全国海关网络安全整体防御系统方案》
《质检系统信息安全风险排查整治活动方案》《检验检疫信息系统建模规范》国家质检总局《全国质检信息化水平评估管理办法》《检验检疫业务信息系统技术规范》《检验检疫信息系统数据交换规范》
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续表部门制度建设
《新闻出版总署信息化项目建设管理办法》《网络出版监管系统一期工程标准》《数字出版标准体系研究》新闻出版总署
国家安全生产监督管理总局《总局安全生产网络舆情监测分析系统扩容建设实施方案》
《国家统计局网站建设和管理规定》《国家统计局信息上网规定》
国家统计局《重要敏感信息发布外网补充规定》《国家统计局网站工作制度》《国家统计局网站内部审稿制度》《加强外网英文版建设短期方案》
《电子文件管理暂行办法》《国家统计信息系统涉密网改扩建建设项目初步设计方案》
国家知识产权局
国务院法制办《国家电子文件管理试点工作方案》《国务院法制办涉密信息系统分级保护设计方案》
中国银行业监督管理委员会《银监会官方网站管理办法》
《电力监管实时信息系统指标体系》《电力监管实时信息系统建设方案》《电力行业网络与信息安全监督管理暂行规定》
《国家测绘地理信息局重要信息系统等级保护整改设计方案》
《国家食品药品监督管理总局政府网站管理办法》《食品药品监管系统信息安全等级保护技术规范》《食品药品监管信息系统运行维护技术标准》《国家食品药品监督管理总局政府网站信息发布保障方案》
国家食品药品监督管理总局《国家食品药品监督管理总局信息安全运维管理体系》《国家食品药品监督管理总局网站安全应急预案》
《药品电子监管工作实施方案》《国家食品药品监督管理局政府网站管理办法》《国家食品药品监督管理总局信息化建设项目管理暂行办法》《国家食品药品监督管理总局信息系统安全应急预案》
《对外金融资产、负债及交易统计制度》《国家食品药品监督管理总局信息安全管理体系》《食品药品监管系统信息安全等级保护工作规范》国家电力监管委员会国家测绘地理信息局《国家食品药品监督管理总局政府网站信息发布保障方案》
《国家外汇管理局信息系统数据管理办法（试行）》国家外汇管理局《国家外汇管理局政府网站信息安全等级保护建设整改方案》《外汇管理“十二五”信息化发展规划实施分解表》
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续表部门
公安部
中国人民银行
审计署
中国保险监督管理委员会
地区
《北京市民政局信息化项目管理办法》
《北京市信息化促进条例》
《天津市信息化促进条例》《公安机关信息共享规定》制度建设《公安信息通信网边界接入平台安全规范—公安信息采集部分》《中国人民银行官方微博管理办法（试行）》《电子文件管理系统功能要求》《电子文件通用元数据规范》《中国保监会网站内容保障方案》表２ 地方政府信息化制度建设制度建设《做好当前政府信息公开重点工作的通知》北京市《北京市政务与公共服务信息化工程建设管理办法》《北京市政务信息资源共享交换平台管理办法（试行）》《天津市信息化项目管理规定（试行）》
《天津市市场主体信用信息管理办法》天津市
重庆市《关于加强全市信息化系统集约化建设管理的通知》《重庆市软件及信息化工程造价管理办法》
《上海市信息化发展专项资金管理办法》《上海市政务数据资源共享管理办法》
《贵州省大数据发展应用促进条例》
《咸阳市信息化（智慧城市）项目建设管理办法》
《兴平市门户网站建设运营管理办法》《兴平市党政机关信息化资源整合和协同办公管理办法》
《山东省大众传播媒介广告信用管理办法》《重庆市深入推进智慧城市建设总体方案（２０１５～２０２０年）》上海市贵州省陕西省山东省《山东省信息化和工业化深度融合专项行动方案》
《关于加快信息产业发展的若干意见》
《湖北省信息化建设与管理办法》
《湖北省信息化建设与管理办法》黑龙江省《黑龙江省政府信息公开有关制度（试行）的通知》《黑龙江省人民政府办公厅关于促进电子政务协调发展的实施意见》《湖北省政务服务体系建设管理办法（试行）》湖北省
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续表地区
广东省《广东省政府网站管理办法》制度建设《广东省信息化发展规划纲要（２０１３～２０２０年）》
《广东省政务信息资源共享管理办法》《２０１５年政府信息公开工作要点》
《浙江省信息化建设规划纲要》《甘肃省电子商务发展规划（２０１５～２０１７年）》
《浙江省“互联网＋”行动计划》甘肃省浙江省《浙江政务服务网信息资源共享管理暂行办法》《温州市政府投资信息化建设项目管理办法》
《关于数字福建智慧城市建设的指导意见》
《积极推进“互联网＋”行动实施方案》福建省《政府投资的信息化项目管理暂行办法（修订）》
《安徽省人民政府办公厅关于全面推进大众创业万众创新的实施意见》《安徽省经济和信息化委员会门户网站管理暂行规定》
《青海省交通运输信息化建设管理办法》《安徽省运用大数据加强对市场主体服务和监管实施方案》《青海省电子政务建设规划》安徽省青海省《青海省信息化建设管理规定（暂行）》《２０１５年政府信息公开工作要点》
《云南省信息化促进条例》
《江苏省政府信息化服务管理办法》《关于加快推进城乡社区信息化的意见》《推进青海省国家农村信息化示范省建设的实施意见》云南省江苏省
《江苏省教育信息化三年行动计划（２０１３～２０１５年）》
（四）政务应用业务延伸不断深化
为顺应社会发展与政府管理的新形势，２０１５年，中央和地方政府部门高度重视电子政务业务应用建设，系统建设快速发展，电子政务应用深入推进，典型应用实践不断涌现。金关、金盾、金质、金审、金税等一批国家重点业务信息系统应用建设成效显著，取得较好的经济和社会效益，在完善宏观调控、推进结构性改革、释放市场活力和保持经济平稳增长等方面发挥了重要作用。
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重点领域信息化建设方面，在社会保障、公共安全、社会信用、市场监管、食品药品安全、医疗卫生、国民教育、劳动就业、养老服务等关系国计民生大局的重点领域，围绕焦点问题与政府工作目标，统筹兼顾，分步实施，在既有成绩基础上扎实推进电子政务建设。数据显示，截至２０１５年底全国社保卡持卡人数达到９ ０９亿人，信息化发展格局快速优化。２０１５年，国家发改委投资项目在线审批监管平台开始投入试运行，初步实现中央国家机关相关部门１６个单位在线平台的横向联通，３１个省市自治区、５个计划单列市、新疆生产建设兵团共３７个地方部门的纵向贯通。随着商事制度改革的深入，全国３１个省级工商、市场监管部门发挥主渠道作用，已经建立了区域性企业信用信息公示系统，普遍推行了以信息公示为基础，以信用监管为核心，以随机抽查和重点检查为主要手段的新型市场监管模式，在跨部门涉企信用信息归集和公示方面进行了大量的探索实践。农业部已与１０个省、市人民政府共同启动了１１个国家级大市场建设，在６个省、市开始建设２２个田头市场示范点。国家质检总局“智慧质检”工程稳步有序推进，成效逐步显现。城市公共交通智能化应用示范工程建设有序开展。
地方政府信息化建设方面，各地区结合中央部署与自身实际，深入开展自身电子政务应用的建设与完善，在社会治理和政务服务方面取得较好成效。上海以信息化为支撑，提升医疗机构的服务质量，改善患者就医体验，上海市卫生计生委建立居民健康信息网，实现３８家市级医院与１６个区县公立医疗机构信息的互联互通和健康档案共享。江苏省把公用信息系统建设作为社会信用体系建设的基础工程，通过“一网三库一平台”的建设模式归集、交换和共享全省信用信息，逐步实现与中央和外省市信用信息的互联网共享。
网上政府信息公开方面，政府门户网站成为互联网时代政府信息公开工作的主要抓手和密切联系人民群众的重要桥梁。各级政府在“公开是常态，不公开为例外”原则的指导下，积极适应信息技术发展、传播方式变革，运用互联网转变政府职能、创新管理服务、提升治理能力，使政府网站成为信息公开、回应关切、提供服务的重要载体。２０１５年，中央和地０１０
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方各级政府部门紧紧围绕党和政府中心工作以及公众关切的焦点问题，强化制度机制和平台的建设，推进重点领域信息公开，加强信息发布、解读和回应工作，不断增强政府信息公开实效，有效提高了政府公信力，使政府信息公开工作更好地服务于经济社会发展，推动建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。按照国务院信息公开工作的要点要求，各地区各部门在继续做好就业保障、安全生产、财政审计、科技管理和项目经费等领域信息公开的基础上，进一步扩大公开范围，细化公开内容，同步推进行政权力清单、财政资金、“三公”经费、公共资源、重大建设、公共服务、国有企业、环境保护、食品药品安全、社会组织与中介机构等重点领域的信息公开工作。根据２０１５年国务院政府网站普查结果通报，全国政府网站总体合格率为９０ ８％。其中，省部级政府门户网站合格率为１００％，市、县级政府门户网站合格率超过９５％，其他政府网站合格率达进。
权力清单公布方面，２０１５年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求地方各级政府以清单形式公布每项职权的名称、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式，省级政府在２０１５年底前基本完成权力清单公布工作。截至２０１６年３月底，共有２９个省级政府公布了自身的权力清单，占比９０ ６３％，绝大多数省级政府按照文件规定，对权力事项的名称、类型、编码、法律依据等内容进行了梳理，并通过政府门户网站向社会公布，公开接受社会监督，确保行政权力依法、公开、规范、透明运行。
拓宽服务渠道方面，各级政府开始普遍采取移动技术与新媒体传播，加强政民互动，提升为民服务能力。政务微博、政务微信、政务ＡＰＰ的应用程度不断提升，内容更加丰富实用，与民众的互动越来越频繁，各种为民服务的创新实践不断涌现，在促进执政方式转变、加强政府信息公开、促进政府与公众交流、提升政府公信力、解决民众实际问题等方面发挥越来越重要的作用，成为沟通政府与公众的桥梁与纽带。到８０％以上。政府网站管理服务水平显著提高，集约化建设正在有序推
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电子政务蓝皮书
（五）组织协调和保障措施逐步完善
近年来，各级政府充分认识到电子政务发展的迫切性与重要性，在组织协调机构建设方面，很多部门都成立了信息化（电子政务）工作领导小组和办公室，进一步强化了组织领导，明确了职能范围与管理机制，积极尝试管理机制创新。总体来看，各地电子政务管理机构主要设置在办公厅（室）、经信委、发改委等部门，基本都已建立了电子政务支撑机构。超过一半的省市部门编制了电子政务建设规划或年度计划，县级市政府有近１／３的部门编制了电子政务建设规划或年度计划。各地省市县均有不同数量的电子政务建设专项资金，其来源主要是专项资金、上级拨款、技改资金、行政办公费等。省和副省级城市政府有近一半的直属部门配备了电子政务运维经费，地市级政府超过１／３的直属部门配备了电子政务运维经费，县级政府近２０１５年我国政府信息化投资总额达到６０３ １亿元，随着“互联网＋”、大数据、云计算等新技术和新理念的普及发展，电子政务建设正朝着数字化、智能化、人性化的方向发展。
２０１５年１月，国家发改委、中央编办、财政部联合印发《关于开展国１５％的直属部门配备了电子政务运维经费。据《计世资讯报告》显示，家电子政务工程项目绩效评价工作的意见》（发改高技〔２０１５〕２００号），提出电子政务项目绩效评价应按照《管理办法》要求，以“效能优先、协同共享、集约建设”为重点，注重电子政务项目对提高政府治理能力、应对社会问题的应用效果，充分发挥绩效评价对跨部门、跨区域业务协同和信息共享的引导促进作用，推动电子政务项目建设向集约整合、协同共享的方向发展，切实提高项目建设应用效能和项目投资效益。引导项目建设部门以解决问题为导向，避免技术驱动、项目导向，实现对项目建设效能和投资效益的量化评估和客观评价，有效解决“重审批、轻监管，重建设、轻效能”等问题，逐步形成绩效评价与项目投资管理的联动机制，确保国家信息化建设取得实效。
在人才保障方面，采取各种有效措施，创造有利条件引进人才。公务员０１２
2015年中国电子政务发展报告
整体信息化素质和技能大幅提高，电子政务专业人才队伍不断壮大，逐步形成了一支既熟悉本部门业务管理情况，又具有丰富信息化工作经验的人才队伍，有效增强了电子政务持续健康发展的保障能力。
二 主要问题
纵观过去一年，我国电子政务取得显著成效，但在发展方式、统筹协调、信息共享与业务协同、网上政务服务能力和保障措施等方面仍然存在一些亟须解决的问题。
（一）电子政务发展方式亟须创新
电子政务建设顶层设计和统一规划有待完善，缺乏具有全局性的宏观整体规划。电子政务作为转变经济发展模式必不可少的创新手段，经过多年实践，已经探索了一些新思路、新应用和新模式，但也存在一些尚未解决的共性问题。在改革的广度和深度已大为拓展的背景下，经济社会问题日趋复杂化和多样化，许多涉及改革、开放、发展的深层次问题相互交织，对电子政务建设提出了更高的要求。涉及电子政务发展的一些战略性、长期性的共性问题，单纯依靠摸着石头过河的局限性已经凸显，在信息共享、网络整合、应用发展和安全保密等方面，都不同程度地存在法律障碍和标准规范缺失等问题。在鼓励积极探索创新，为顶层设计提供脚本、积累经验的同时，更要加强顶层设计和摸着石头过河的辩证统一，做到良性互动、有机结合。
电子政务发展存在区域差异，“数字鸿沟”现象凸显。大城市、东南沿海地区发展水平普遍高于中西部地区，区域发展不平衡成为影响电子政务建设效能、效果乃至于整体发展的制约因素。除网络基础设施、通信技术设备等方面外，“数字鸿沟”也存在于社会经济因素、特殊群体的发展需求和电子政务服务供给等领域，较大程度地制约了以面向公众服务为核心的均等化信息服务供给的发展。
电子政务建设问题导向、需求导向不足，建设模式仍以工程项目建设导
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向为主，存在重建设、轻应用、重复投资和投资效益低的现象。与之相应的技术服务体系依然没有完善，信息系统的使用和服务能力不足。片面重视计算机、电子网络等现代信息技术基础设施的建设，忽视后期维护，技术更新不能及时跟进。缺乏能够为公众带来更多价值的网上政务服务，易形成“有网络无应用”的尴尬局面。
（二）政务信息资源共享共用有待深化
长期以来，随着信息化建设，我国政务信息资源建设取得了一定成绩，积累了丰富的信息资源。但由于缺乏信息资源共享的长效机制，制约电子政务发展的互联互通难、资源共享难、业务协同难的“老三难”现象仍未得到有效解决。政府信息资源共享共用机制在政策法规、标准规范、数据公开等方面有待健全，而这造成政务信息跨部门共享困难、政务信息资源共享共用整体水平低的现象。
一是各地区各部门信息资源建设分散，缺乏统一的技术标准规范。各地区各部门建设的信息资源分布在各系统数据库中，信息资源分布碎片化，维护更新缺乏统一管理，查询定位效率低。同时，我国关于政务信息资源建设相关的标准规范少，各地区各部门缺乏统一的技术指导和标准约束。
二是部门间信息资源重复建设严重，缺乏统一规划。虽然各级政府部门在电子政务信息化建设过程中积极性很高，但从建设成效来看，部门间信息资源建设缺乏统一规划，建设过程中“各自为政”现象突出，出现“技术驱动”现象，部门间信息资源重复建设严重。
三是跨地区跨部门的信息资源建设缺乏共享机制。目前，我国政府信息资源共享共用机制在政策法规、标准规范、数据公开等方面存在不足。实际应用中，需要的信息可能分布在不同部门，虽然部分地区部门已形成局部范围内的数据交换共享机制，但尚未形成大范围的信息资源普遍共享应用。
四是信息资源整合共享利用服务缺乏统一平台。目前，各级政府部门业务应用系统建设取得了一定的成绩，这些系统有的以办公业务系统为主，有的侧重专业应用服务，也有的提供信息资源服务，但还不能满足信息资源整０１４
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合共享利用服务的需求。在国家层面，信息资源共享以点对点数据交换、数据报送或门户网站的数据公布等方式为主，尚未建设统一的信息资源整合共享利用服务平台。
（三）网上政务服务能力急需提升
整体来看，我国电子政务建设缺乏“用户体验”的互联网理念，审批项目繁多、手续烦琐、耗时漫长的审批“沉疴”现象比较严重，系统建设难以有效满足社会和公众的基本需求，便捷高效的一体化和全流程网上政务服务能力不足，公众满意度低，制约了政务服务质量和效能的提升。
联合国经济和社会事务部与国家行政学院共同发布的《２０１４年联合国电子政务调查报告》（中文版），将在线服务划分为四个发展阶段：第一阶段是信息服务起步阶段，第二阶段是信息服务提升阶段，第三阶段是政务处理阶段，第四阶段是整体服务阶段。数据显示，中国在线服务指数得分为０ ６０６３，中国在四个阶段的发展程度分别为１００％、５７％、３７％和３２％，未进入排名前２０位。我国整体上处在初级的信息发布阶段，部分正在向网上处理和整体服务阶段过渡。
国家行政学院电子政务研究中心发布的《２０１５省级政府网上政务服务能力调查评估报告》显示，省级政府网上政务服务能力指数平均值为７６ ４８。３１个省级政府和新疆生产建设兵团中，超过指数平均值的省级政府有１５个，占比仅为４６ ８８％。大部分省级政府在政务服务的完备性、覆盖性、准确性和互动性方面水平参差不齐，省级政府网上政务服务的供给与社会和公众的需求仍有较大差距，网上政务服务较多处于“信息发布”的阶段，距离“一站式”“一体化”政务服务有一定距离，仍有较大的进步空间。
国家行政学院电子政务研究中心的《２０１５中国城市电子政务发展水平调查报告（ＥＧＤＩ）》数据显示，全国３６个主要城市在线服务功能仍有较大提升空间。３６个城市中，仅有８个城市平均分达到８０，这表明，除北京、上海、青岛等部分城市外，大部分城市的在线服务仍处于较低水平。
此外，我国电子政务的服务渠道集成度低。目前，政务服务大厅、政府
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网站、政府业务系统、移动ＡＰＰ、社交媒体、呼叫中心等线上和线下多重服务渠道百花齐放，但是服务形式分散，缺乏集成化服务获取平台。同时，部门间职责与边界不清，业务流程烦琐复杂，服务效率不高。服务体系建设不够完善，公开事项欠缺，服务信息更新慢、不更新等现象屡见不鲜，公众对服务指南看不懂、摸不明。服务运行缺乏明确规范，政务服务事项不标准、不规范，同一事项的办理过程存在地区差异，流程千差万别，公开办理的行政审批和服务事项不能满足群众需求。
（四）电子政务保障措施尚需健全
一是法律法规和标准规范滞后或缺失。部分涉及电子政务、信息技术、安全保障方面的法律法规和标准规范制定发布时间较早，没有实时跟进新技术发展，时效性不强。特别是在电子证照、电子文件、电子印章、电子档案等领域，由于相关法律的缺失，无法满足当前电子政务可持续发展的需要。部分法律法规和标准规范制定得过于宏观，缺乏配套的实施指南，实际操作难度较大，全国范围未形成统一要求，造成具体操作环节不一致。
二是绩效评估开展不到位。指标体系方面，指标设置过于宏观，可操作性不强，需要对绩效评估指标细化、量化、分级化、分类化、全面化，在全国范围内确保标准的一致性、完整性和可操作性。评估范围方面，绩效评估范围较窄，较多局限于政府网站和信息公开，重单项评估，轻整体评估，缺乏对绩效的全面把握和全面反映。
三是人才队伍现状不能适应电子政务持续发展需要。目前，普遍存在的一个问题就是懂管理的不精通信息技术，精通信息技术的对政府管理掌握不够。因此，亟须建立一支懂政务、通技术、善管理、懂安全的电子政务工作人才队伍，培养更多综合型、专家型人才。
三 对策建议
面对新的发展环境，必须清醒地认识到，在相当长的一段时间里，我国０１６
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在电子政务发展中还存在着一系列严峻挑战。要想寻找解决电子政务统筹协调与信息共享中存在问题的有效途径，必须科学判断和准确把握发展趋势，采取更加有力的措施，集中力量解决我国电子政务发展中的突出矛盾和问题。
（一）以“互联网+”为依托，加强顶层设计和统筹协调
电子政务是一个复杂的系统性工程，探索科学的发展路径需要首先建立与之相适应的优秀的顶层设计，为电子政务健康发展创造良好的条件。当前，应充分利用互联网和信息技术变革的有利环境，围绕体制机制、发展模式、规则体系、运行机理、建设模式等内容，针对我国电子政务发展中遇到的难点痛点问题，充分发挥和调动各方的优势和积极性，建立以需求为导向、产学研相结合的协同平台，积极谋划和研究符合“互联网＋”理念的电子政务顶层设计，在保证信息安全和系统运行良好的前提下，完善政策措施，促进系统内各要素资源之间有效组合、高效运行，以实现电子政务战略目标与整体效能，保证我国电子政务的持续良性发展。
（二）推动“互联网+政务服务”，提升政府管理服务水平
互联网发展的核心在于“用户思维”，而“互联网＋”时代的电子政务更加强调以公众需求为核心，唯有如此才能提高政务服务的整体效能，为社会公众提供更加“人性化”的服务与产品。我国电子政务建设已经走过基础设施建设阶段，因此，如何转变和完善电子政务的发展模式，将“用户思维”等互联网理念应用、深化到电子政务的“为民服务”中，将是下一步电子政务研究、发展的重点。
各级政府部门要以依法行政、规范服务、提高效能为基本原则，形成紧贴互联网发展现实的“互联网＋政务服务”理念，推动政务服务与互联网深度融合。通过整合各部门政务服务资源，优化服务流程，形成服务合力，加快构建多级联动、规范透明、资源共享、业务协同的网上政务服务体系。围绕优化流程，推动多部门并联审批和异地办理就近服务，破除制约企业和群众办事创业的体制机制障碍，形成互联网与实体大厅相结合的线上与线下
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一体化服务的新模式，为大众创业、万众创新提供全方位支撑，为社会和公众提供全生命周期的网上政务服务，实现政务服务“一站式”网上办理与“全流程”网上效能监督，提升“互联网＋”环境下政府的治理能力和服务水平。
（三）强化大数据应用，促进信息资源开放共享
信息资源不仅仅是各类信息系统采集、处理、管理和服务的对象，更是重要的生产要素和战略性资源。目前，政府不但是全社会信息资源的重要来源，也是各类信息资源和增值产品的重要消费者。因此，加强信息资源的共享有利于降低信息化治理成本，有利于提高政府治理水平，更有利于促进社会经济结构转型升级。
加强政府信息资源共享，应着重在以下几个方面做好工作。
一是明确各类信息资源开放程度。政府信息资源内容丰富，涵盖范围广，有些数据由于信息安全、数据质量等原因，短时间难以开放，政府部门应从信息内容、数据安全、应用需求多个角度综合评价，做到有序开放信息资源。
二是建立信息资源共建共享服务机制。一方面建立信息资源共建工作机制，从组织领导、协调联络、任务分工、考核评价等方面制定健全的工作机制，协调好部门关系，合理分配工作任务，围绕数据建设、管理等内容，有效落实工作责任，做好监督考评，保证信息资源开发利用工作顺利开展。另一方面建立信息资源共享服务机制。从权限管理、维护更新和服务模式等方面制定信息资源共享服务机制，形成切实可行的长效共享服务机制。
三是研究制定统一信息资源分类指标体系。信息分类对数据组织管理和服务具有重要作用，是数据交换和共享的保障。目前，信息资源分类方式众多，任何单一的信息资源分类都有一定的适用范围和局限性，不能满足所有信息资源的分类需要。因此，应加紧研究制定统一信息资源分类指标体系，在梳理内部信息资源，掌握信息总体情况的同时，也要提出分类依据、原则，汇集形成统一的信息资源分类指标体系。
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四是加强信息资源在各级政府部门和社会中的应用。信息资源的开发共享是手段，应用是目的。一方面，应该基于国家公共信息资源开放平台实现大数据在政府部门的一体化应用，同时，加强信息资源在高校、科研院所、企业和社会公众中的应用。另一方面，以大数据应用为动力促进信息开放，在应用中整理信息资源需求，补充开放信息资源内容，提高数据开放水平。
（四）加强电子政务的绩效评估，切实发挥导向作用
我国电子政务建设经过了二十几年的发展，已经取得了积极有效的成绩，但是在全面深化改革和经济发展新常态的历史条件下，我国的电子政务发展在推进国家治理体系与治理能力现代化和网络强国的战略目标中的成效如何，在简政放权、政府职能转变过程中作用如何体现，能否有效促进“新四化”建设和产业升级转型，多年来在电子政务领域大规模投资建设，是否能够达到预期的建设目标，使用效率和建设成效如何，人民群众的满意程度如何，都已成为各级电子政务主管部门和人民群众普遍关心的问题，要求对我国电子政务发展的整体情况进行客观、全面、科学、合理的绩效评估。
电子政务的绩效评估对我国电子政务的发展同样具有重要的促进和导向作用，具体表现在以下几方面。
首先，电子政务绩效评估是电子政务工作的有效指挥棒。在我国电子政务建设中，由于缺乏统一规划以及布局不合理，各级政府保持“工程思维导向”，长期以来存在“重建设轻应用”的现象，应用系统使用不足，造成了建设、运维资金的巨大浪费。开展电子政务绩效评估，检验电子政务建设的建设成效、使用状况是否达到预期建设目标，能够有效避免重复建设和盲目投资，有效转变各级政府对电子政务的建设使用误区，进一步优化电子政务的发展环境，加强对电子政务激励、促进和导向作用。
其次，电子政务绩效评估是规避电子政务建设项目高风险、高失败率的有效手段。由于我国电子政务建设具有阶段性的发展特点，部门之间的系统各不相同，业务信息之间的横向互联难以实现，严重背离了“信息网络互
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联互通和信息资源合理共享”的基本原则，很多电子政务建设工程没有发挥出应有的功能。同时，很多部门在电子政务建设方面成本意识淡薄，建设资金使用效率不高，投入产出明显失调，加重了部门的建设运维资金压力，“信息化烂尾”和“资金黑洞”现象时有发生。进行电子政务绩效评估，客观、深入地检查审计电子政务建设资金的使用、运维状况，系统、全面地调研评价电子政务应用系统在信息资源互联互通、业务协同等方面的成效，能够有效提高电子政务建设资金的使用效率，开辟科学、优化、集约、高效的电子政务发展新模式，促进我国电子政务的健康发展。
最后，电子政务绩效评估是解决电子政务建设存在问题的刚性需要。目前在我国电子政务建设和发展的过程中，依然存在发展方式落后、信息资源共享不足、网上政务服务能力不高、保障措施不健全等问题。因此，要实现电子政务工作的健康发展，必须要对电子政务建设情况进行客观、准确的评估和考察，形成科学、合理、全面、高效，兼具系统性、标准化和公信力、权威性和示范效应的绩效评估体系与评估机制。
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