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一 公共政策问题的基本内容
1 客观的社会现实
2问题的察觉
3现实与利益期望等冲突
4团体与组织活动
5政府和社会公共组织的必要政策行动
二 公共政策问题的基本属性
1关联性2主观性和人为性3历史与动态性
第二节公共政策问题形成、提出与分析
一 公共政策问题有谁提出
1政治领袖2政党组织和利益集团3民意代表4大众传媒5各类政策研究组织6政府部门本身 二公共政策问题分析
边界分析法
1饱和抽样2诱导性提问3边界估计
多角度分析
1个人角度2组织角度3技术角度
类别分析法
1实质的相关性2穷尽性3相互排斥性4一致性5层析分明
原因层次分析
1可能原因2合理原因3可行原因
类比分析法
1人的类比2直接类比3符号类比4想象类比
头脑风暴 又称为脑力激荡术 激智术 脑力激发术
1组建团体2意见产出3意见评估4意见排序
假设分析法
1确定厉害人关系2呈现假设3评比假设4汇集假设5综合假设
第三节 公共政策问题的认定
政策议程分为系统议程和政府议程
1系统议程又称为公众议程 指政治系统正式讨论和认定有关公共政策问题的过程 2政府议程又称为正式议程 政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程
政府议程按照建立的过程分为1界定议程2规划议程3磋商议程4循环议程
按照政策问题的重要程度分为 实质议程和象征议程
二进入政策议程的条件与障碍
1首先事件或问题必须明朗而严重
2要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动
3要有正常民主和开放的察觉机制、过程
政策议程的构建模型
主要有四个阶段1创始2说明3扩散4进入
1外在创始模型 属于非政府团体创始政策问题的过程 民主和和平的社会中常见
2动员模型 属于政府直接常识政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程 不太民主的 3内在创始模型 属于政府因解决内部的事务而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程中标 在财富和权利高度集中的社会比较
第六章公共政策的制定
公共政策目标的确定
政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取行动所要达到的目标、指标和效果。
关于公共政策目标的特征
1问题的针对性2未来的预期性
关于政策目标的分类
1依据政策目标的的地位可分为 政策元目标和次目标
2依据公共政策所着眼的时间范围有长远目标近期目标和其他一些政策目标类型
3根据公共政策所服务的地域和空间范围可分为全国性和地方性证词目标 国内政策目标和对外政策目标 全局性政策目标和局部性政策目标
4根据公共政策本身所属的社会领域分为政治统治性和管理政策目标、经济政策目标、文化政策目标以及社会政策目标
5依据政策所服务的主体是普通社会大众还是社会少数人群体分为公益性政策目标和特殊性政策目标
确定政策目标的意义
1它能为政策方案提供方向性指导
2它能为政策方案规划和实施提供核心的评估标准
确定政策目标的原则
1实事求是2面向未来3系统协调4明确具体5伦理考量
政策方案的设计的基本原则
1紧扣政策目标2规划多重方案3方案彼此独立4方案要有创新5方案切实可行
方法的择优与评估
评估应遵循的基本标准
1有利于元政策的实现
2能最大限度的实现有关政策的目标
3消耗的政策资源尽可能的少
4实现政策目标的风险尽可能的小
5政策实施的副作用尽可能小
审定的结果有三种 1通过、生效、付诸实施2否定或者终止3搁置
预测性评估是政策评估的一种基本的方法
1方案调查2详尽研究3进一步分析4实验式证实
预测性评估的依据
1理论假说2价值体系3分析方法
预测性评估方法
1德菲尔法2时间顺列分析3投入产出法分析
可行性评估
四个层次 适当 可能 可行的 可行性试验 政治可行性分析包括政策资源限制、分配限制、制度限制分析
公共政策抉择的合法化
公共政策抉择的主体 1国家元首2行政首长3民意代表4法官5执政党首脑或者军事首长 现代决策对于决策者的要求
尊重科学分析的价值 考量各方利益平衡 发挥个人决断作用
第七章公共政策执行
政策执行的规定性和特点
目标的导向性2内容的务实性3实施上的灵活性4时间上的阶段性和连续性5影响的广泛性政策执行在政策活动及其存续过程中的意义
1政策执行是解决政策问题，实现政策目标的重要途径
2政策执行是检验政策方案正确与否的唯一标准
3政策执行结果是后续决策的基本依据
政策执行的原则
总原则是坚持原则性与灵活性相统一
1计划周密2执行准确3灵活创新4全局与局部兼顾
政策变通应注意的事项
1把握政策的基本精神2摸清实际情况3上请与下情相结合
政策执行的理论与模型
过程模型 史密斯又称史密斯模型
互适模型 麦克拉夫林又称互动理论模型
循环模型 雷恩和拉宾诺诺维茨 又称为雷恩—拉宾诺维茨模型
博弈模型 巴德克
系统模型 霍恩—米特模型
综合模型 梅兹曼尼安和萨巴提尔
政策执行过程包括
政策宣传 政策分解 物质准备 组织准备 政策实验 全面实施
政策制定遵循的原则
1客观性原则2适应性原则3全面性原则4一致性原则
物质准备包括 财力 物力（设备）
组织准备
1确定政策执行机构2选人用人3制定必要的管理法规
政策实验的步骤
1选择实验对象2设计实验方案3总结实验结果
全面实施
是政策实施过程中操作性、程序性最强，涉及面最具体，最广泛的一个环节。要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。 政策执行再决策的主要依据
1主要任务、目标、路线的变化2政策环境的变化3人们认识的深化4政策偏差的出现5政策副作用的产生
政策执行再决策的分类
现场决策和反馈决策 根据执行过程的阶段
常规决策和非常规决策 根据问题是否经常出现
突破性在决策（改变原来的方向）和跟踪型在决策 （适度的修正）
政策执行再决策的原则
1实事求是的原则2时效性原则3信息原则4民主原则5总结经验开拓创新6宣传讲解7动态原则 政策执行在决策的意义
1有利于纠正公共政策执行的偏差
2再决策有利于保证公共政策执行取得更好的效果
3有利于后继政策的科学制定
政策执行资源包括
1经费和人力2信息3权威4执行保护
政策执行手段
行政手段1权威性2强制性3对象有限性和实效性
法律手段1权威性2强制性3稳定性4规范性
经济手段1间接性2有偿性3关联性
思想引导1制造舆论2说服教育3协商对话4批评与表扬
公共政策执行的偏差及其矫正
偏差表现的方式
1象征性的政策执行 阴奉阳违 敷衍塞责 前紧后松
2附加式政策执行 土政策
3残缺式政策执行 断章取义为我所用
4替代式政策执行 挂狗头卖羊肉
5观望式政策执行 软拖得方法
6照搬式政策执行 原原本本的传达，不择不扣的落实
政策偏差出现的原因
主观原因 1执行者的认知缺陷 2执行者的利益驱动 3执行机构的管理缺陷 （结构的不合理 领导管理水平低 执行机构中的沟通和协调差 缺乏健全的规章制度）4 执行准备不充分 客观原因 1政策问题本身的复杂性2 政策质量低 3政策环境的变化 4利益集团的压力 5政策资源不足 6缺乏健全的监督机制
我国政策偏差产生的原因
1转型时期的政策环境2领导体质方面的原因3民主法治意识淡薄
政策偏差矫正的 矫正对象
1政策本身2政策执行组织3政策目标群体
矫正途径
1政策修正2政策增删3政策更新
矫正方法
1完善管理体系
2提高执行人员的素质 1提高思想政治素养2提高其理论水平3提高其业务素质
3科学诊断问题
4及时跟踪评估5强化监督控制6加强舆论宣传7采取相应强制措施
重点在于防范，要善于防微杜渐，防患于未然。
政策质量高低的衡量标准
1政策可行性的程度2政策合理性的程度3政策合法化的程度
政策执行者的素质要求
1高度的思想政治觉悟2积极的意向和工作态度3合理的知识结构和能力结构4较高的管理水平
公共政策对象的特点
1政策规定性2一定的能动性3受动性4主观差异性
第八章
公共政策的评估与监控的作用
1政策评估是检验政策效果的基本途径2政策评估是决定政策去向的依据
3政策评估是合理有效的配置政策资源的认识基础4是进行政策教育的重要方法
5是决策科学化民主化的必由之路
公共政策的评估者
1政策制定者和执行者2专业机构和人员3政策对形象
公共政策评估的类型
1正式评估和非正式评估2内部和外部评估3事前评估执行评估和事后评估
公共政策评估的过程、标准和步骤
评估准备阶段1确定评估对象2制定评估方案3准备评估条件挑选和培养评估人员是最关键 评估实施阶段 是整个评估活动中最重要的阶段
评估总结阶段 处理评估结果 撰写评估报告
从政策评估标准的具体内容来说，实施标准大约有这样几个方面
1政策效率 即政策投入与产出或成本与收益之间的比例关系
2政策效能 某种政策达到预期结果或影响的程度，也就是政策成本与效能之间的比例关系 3政策效益 即政策目标得以实现的程度
4回应的充分性 即政策目标得以实现后政策结果满足人们的要求，价值与机会的有效程度 5执行力 实际具有的整体执行政策能力与他投入某项政策的执行过程的能力之间的比例 价值标准大致有如下几点
1社会生产力的发展2社会健康发展3社会公正
影响政策评估的因素
1政策目标的不确定性2政策影响的广泛性3政策资源的混乱和政策重叠
4政策主体有关人士的抵制（政策评估归根结底要涉及对政策结果的评判2对政策的独占心理也驱使他们反对他人介入，以免影响既定计划进行3人们潜意识对自己选择的行动方案有所偏好，而不愿接受他人的批评）5评估者主观动机上的错误6政策信息系统不完备 7政策评估所需经费不易获取8政策目标的意识形态性
公共政策评估的方法
一 过程对比法 包括始终 始中 有无对比
二 价值分析法 此处省略子看课本
价值分析的步骤 1选择对象2功能分析3改进方案的制定与实施
公共政策监督 监督主体的活动内容
司法机关、行政机关、 司法机关、 政党、利益集团、社会舆论和大众传媒对政策监督 政策监督的三个步骤
1首先必须建立必要的制度、法规，明确监督职责
2监督政策系统的运行情况
3对违背、践踏现行政策的行为给予惩处纠正政策偏差
1对政策制定的监督2对政策执行活动的监督3对政策评估活动的监督
公共政策控制
1确定标准2衡量绩效3纠正偏差
例外导向控制法注重于发现执行过程中的例外情况并采取措施予以纠正
第九章政策的持续、终结与周期
政策均衡的特征
1政策均衡意味着社会力量对比的势均力敌2意味着政策具有高度的合法性
3意味着政策体系内外的协调均衡4政策均衡状态是一种动态的平衡状态
政策持续的原因
1公共政策指向的问题应为解决2既得利益者均衡3目标具有长期性4执政者长期稳定 政策持续的积极效果
1有助于决策者的思想贯彻到底，从而取得明显的效果2有助于保持社会和政治的稳定 3可以有效降低政府成本 缺点 可能导致政策僵化
政策调整有三个基本内容 1政策补充2政策修正3政策终止
政策调整的原因
1决策者的价值取向2政策环境3政策资源
政策调整的内容
1主体调整2客体调整3目标调整4方案调整5关系调整
为什么绝大部分的政策变动都要遵循渐进调整路线呢？
1利益刚性的限制2现行政策制约3公共意志趋中
4变革成本制约5人类理性的局限6社会稳定需要
政策终结的对象
1功能 终结最难2组织 比较难3政策 容易4计划
政策终结的方式
1替代2合并3分解4缩减
政策终结的作用
1有利于节省政策资源2有利于提高政策绩效3可以避免僵化4促进政策优化
政策终结推动力量
1反对政策者2明智的领导者3锐意改革者4政策评估者
阻碍的力量
1政策制定者2政策执行者3政策受益者
怎样克服阻力顺利完成政策终结
1重视说服工作，消除抵触情绪2注意因势利导，营造有利气氛
3公开评估结果，争取支持力量4废旧、立新并举，缓和终结压力
5通过试探试点，避免矛盾僵化6终结必要部分，避免终结代价
政策周期的类型
1阶段性周期类型2功能性政策周期3反复性政策周期
政策周期研究的意义
1是完善政策科学学科理论体系的需要2促进公共政策决策科学化的需要 3保持政策连贯性和稳定性的需要4是保障改革开放顺利进行的需要
第十章 公共政策的研究及其运用
第一节 公共政策研究组织
1、公共政策研究组织的特征：①以改进政策制定为目标（首要特征）。②是智囊型群体。③实行科学分类和课题研究相结合的管理体制。④坚持研究、教学、开发三位一体，坚持基础研究与应用研究并重，描述性研究与解释性研究并重。⑤坚持实事求是。⑥尽可能的与政策制定者和执行者保持良好的合作关系。
2、公共政策研究组织的最终目标：是改进政策制定、实现公共决策地科学化和民主化 公共政策研究组织的宗旨是：①帮助决策者发现问题、确定目标。②为决策者拟制、评估被选政策方案。③对政策执行情况进行检测和反馈。④构建分析模型和相关理论，发现公共决策过程中诸因素之间的因果联系或相关性。
3、公共政策研究组织的类型：①官方的政策研究组织[美国：白宫办公厅、总统顾问及委员会。德国：联邦总理府、联邦情报局和联邦新闻局。中国：政策研究室]特点：是不仅提供咨询意见，还拥有部分决策权利。②半官方的政策研究组织[布鲁吉斯学会：美国民主党的影子内阁。企业公共政策研究所：美国共和党的政策研究机构].③民间的政策研究组织
[兰德公司].
4、公共政策研究组织的作用。最重要职能是为决策者或掌权者服务。一方面是直接填补掌权者的职责与实际能力之间的差距，另一方面是间接起到政府职能作用，为政府机构的有效运行服务。
具体作用是：①作为咨询性参谋机构，向决策者提供政策建议。②作为知识的积累和创造者，提供新的思想和观念。③作为评估性机构，提供有关政策结果的信息。④作为人才成长、储备机构，源源不断地向政府输送高质量的官员和专家。⑤作为宣传性机构，通过制造舆论的方式来传播其思想和观点。
政策研究组织在工作研究中表现出的特点：①立足现实，着眼未来。②价值取向上的科学祈求。③研究成果的文本化。④研究方法上的多元化。⑤跨科学研究。
第二节 公共政策的分析和预测
1、政策分析的含义：是指政策分析人员和决策者把科学的知识和方法应用于政策的选择和实施问题的解决，是公共政策领域内创造和应用知识的复杂的社会过程。范围：①政策内容。②政策问题的形成。③政策规划及政策的合法化。④政策的执行与结果等。目的在于寻找解决公共问题的适当方案。
2、政策分析总体意义——认定政策问题、拟订政策方案、建立评估标准、权衡政策方案、设计执行计划、评估政策执行，以避免失误。
职业政策分析的根本特点：身份上地独立性和价值取向上的科学诉求。
3、政策分析意义的具体表现：①通过整合和科技性的分析，发现问题的要害和症结所在。②减少决策失误。③改善公共部门在决策上的低效状况。④增强决策的预期性和取向性。
4、政策分析的要素①问题。②目标。③方案。④模型。⑤评估标准。⑥实施效果。⑦环境。⑧信息。
确定政策目标是政策分析过程的中心任务。政策效益有：社会效益、经济效益和生态效益。
5、政策分析的原则①民主化原则。②系统性原则。③协调原则。④多样性原则。⑤分合原则。⑥预测性原则。
6、关于公共政策分析过程的模式（1）麦考尔—韦伯分析模式（认为政策分析常见的形式是规范性分析和描述性分析）；（2）沃尔夫分析模式[从政策过程和步骤的角度讨论基本模式]（3）邓恩分析模式[从政策信息的转化过程去分析，认为政策分析是解决：事实、价值、规范]
7、在政策分析中应该处理好哪些关系？①应然和实然的关系。②宏观和微观的关系。③定性分析和定量分析的关系。④现实与未来的关系。
8、何谓系统分析？是一种根据公共政策客观具有的系统特征，着眼于整体与部分、整体与结构以及系统与环境等的相互联系和相互作用，求得优化的整体目标的现代政策分析方法。
系统分析有何特点？①是一个整体系统。②整体效应不断有序变化。③引入现代应用数学。
9、系统分析的主要内容是什么？①政策分析的环境分析。②政策分析的结构分析。③政策分析的目标分。
10、 系统分析有何作用？①帮助政策分析人员从整体性的角度理解政策系统。并在此基础上对不同的政策系统加以比较。②鼓励政策分析人员同时对政策系统的各子系统进行研究，促使政策分析人员主义政策系统内部的结构和层次特点。③强调并突出政策分析人员对未知事物和状态的探索，是人们能够在过去和现在的基础上预测未来，不断开拓新的领域。④引导政策分析人员在政策分析过程中善于转换视角，从不同的角度或侧面看待政策分析中的问题。⑤促使政策分析人员在考虑政策目标和解决问题所需的要求和条件时，也同时注意考虑协调、控制和贯彻执行等问题，并注意进行从目的到手段的全面调查。
11、何谓定性分析方法？是指人们依据自己的经验和知识，综合运用逻辑思维，通过对研究对象的性质的分析、判断，进行政策分析和决策的一种技术方法。它有何优点：①定性分析弥补了定量分析方法存在的不足。②定性方法通用性大。③定性方法有利于调动专家、智囊团的积极性，促进决策的民主化和科学化。局限性有：①决策方案可能不够准确和具体；②往往制约人们的政策选择的理性程度。
12、何谓价值分析？是研究人员考察人们的社会价值观念及价值规范并确定价值准则的分析过程和方法。
价值分析有何作用？①可以确定衡量和评价政策方案的基本价值准则。②可以了解人们价值观念的变化与趋向，确立新的价值准则。③帮助人们形成正确的价值观，同时还指导人们对政策做出新的选择。
13、 何谓可行性分析？是指对政策方案是否具有接受河北贯彻的可能性的分析，包括以下内容：①经济上的可行性。②政治上的可行性。③行政上的可行性。④法律上的可行性。⑤技术上的可行性。
14、 创造性分析方法的种类：①个人判断法。②头脑风暴法。③德菲尔法。④脚本写作。⑤运筹博弈。⑥辩证分析法。
15、个人判断法的含义：是指依靠专家个人对政策问题及其所处环境的现状和未来趋势、政策方案及其可能产生的结果等作出自己的判断的一种创造性政策分方法。
16、 头脑风暴法的含义：是一种常用的专家会议法。它有助于查明问题，并使之概念化的思想、目标和策略的方法。是由美国的奥斯本首先提出。
17、德尔菲法的含义：是指采取函询调查的形式，分别向专家提出问题，在相互不见面的情况下发表意见，交流信息，而后将他们的答复意见加以整理、综合。
18、 脚本写作法的含义：就是准备脚本的过程，它通过对从现在到未来的某段时间内假定要发生的时间的逻辑顺序予以排列来编写脚本。脚本写作的特点：①以一系列假设为基础。②任何脚本只能描述一种可能的前景。
19、博弈和运筹博弈（对策论）的含义：是研究多人决策问题的理论，现代博弈论的诞生是美国诺伊曼和摩根斯合著的《博弈论与经济行为》的问世。是由参与人的模拟活动，博弈的剧中人通过扮演各种角色来相互影响，从而模拟个人、团体或社会经济部门的抉择行为。
20、辨证分析方法主要包含哪些种类？①两面思维方法。②模糊分析法；③灵活变通的分析法（蜕变型政策分析法、流变型政策分析法、出奇制胜性分析法）（415）
21、何谓定量分析方法？他强调尽可能使用科学的方法及理性分析，为科学认识的客观性、真理性、可检验性而努力。
22、何谓公共政策预测？：就是政策研究人员运用预测科学的理论和方法，运用已有的信息，对未来各个政策领域和各个阶段政策的需求情况、发展趋势以及变化规律进行分析和研究，得出相应的结论，并对未来产生影响的过程。
23、公共政策预测的必要性：①避免或减少政策失误。②可以为政策的制定提供科学依据。③为经济的发展创造必要的环境条件。
24、公共政策预测的分类：①短期、中期和长期预测。②定性预测和定量预测。③目标性预测和探索性预测。④宏观政策预测和中观政策预测和微观政策预测。
25、公共政策预测的内容（简答）：①公共政策实施的总体环境和具体条件预测。②公共政策的绩效预测。③公共政策实施的社会心理因素预测。④对政策系统内的各部分的互动、配套和协调情况进行预测。
公共政策的预测步骤：①确定政策预测目标。②进行政策环境的现状调查。③确定公共政策的合理结构。④选择政策预测方法。⑤对政策预测结果进行论证。预测方法：①趋势外推法。②专家评估法。③模型预测法。④动态分析法。
第三节 公共政策咨询
1、公共政策咨询的含义：是指咨询人员根据政策主体或对象的需要，以其专门知识，运用现代分析方法和手段，进行调查、研究、分析、预测和评估，客观地、独立地提供最佳的或几种可供选择的政策方案，为咨询者提供服务的活动。公共政策咨询的种类有：①决策咨询；②政策信息咨询。
2、开展公共政策咨询的意义：①帮助决策者准确地判断政策问题、确定政策目标。②帮助决策者科学地择定政策方案，并对政策方案的事实进行监控。③有效地保证政策效果，减少决策失误。
3、决策咨询的功能：①研究咨询功能。②参与决策功能。③政策协调功。④人才开发功能。
4、决策咨询的特点：①综合性。②法治性。③公共性。④时效性。⑤相对独立性。
5、开展政策信息咨询时应该掌握的基本原则：①准确全面原则。②客观公正原则。③最小努力原则。④优势放大原则。
6、政策信息咨询的功能：①社会大脑功能。②信息传播功能。③决策支持功能。
公共政策环境对公共政策的影响
公共政策环境对公共政策的影响
公共政策环境包括：结构环境、社会环境、经济环境、政治环境、文化环境。公共政策环境对塑造、决定和制约公共政策，起决定和基础作用。公共政策影响和改造政策环境，具有反作用。公共政策制定是政策过程的的首要阶段和关键环节，是政策科学研究的核心内容。在公共政策实践中，对影响政策制定的各类要素进行分析，对于提高政策制定的科学化、民 主化和法制化有着重要的现实意义。社会公众、新闻与网络媒体是两个不可忽视的重要因素，它们以不同的力度影响着
公共政策的制定。
（一）社会公众的影响。公众诉求成为影响公共政策制定的基本社会因素，不得民心的政策，不管多么符合政党、利益集团，政策制定者的愿望和利益，从长远看也是不成功
的。所以在制定公共政策的过程中，应该充分考虑到社会公众的要求、心理等方面的因素，处理好各种矛盾和冲突，保持社会稳定。如在城区规划中，涉及到居民房屋拆迁这一重要问题，它关系到公民的切身利益，必须妥善处理。所以政府和相关部门应该从公众角度出发，完善拆迁机制，认真贯彻国家和省对房屋拆迁工作的法规，切实解决好居民的拆
迁安置工作，积极争取政法部门和舆论的支持，创造既维护 拆迁居民的合法权益，有依法服从拆迁，服从城市建设大局的社会氛围。
（二）新闻与网络传媒的影响。新闻与网络传媒的出现和发展给民意的表达带来了新的平台，打破的传统媒体对信息发布的舆论的垄断地位，在政策制定过程中产生了越来越重要的影响。新闻与网络传媒通过制造和传播社会舆论对公共政策的影响表现为：提高政策问题的认知度，扩大政策诉求群体，扩大公众参与等。综上所述，社会公众、新闻与网络传媒是公共政策制定过程中不可忽视的影响因素，这些影响存在与政策制定的整个过程始终。处理好它们与公共政策制定之间的关系，对于推动公共政策的科学化、民主化和法制化有着重要的意义
公共政策的概念
公共政策的概念
陈庆云
【内容摘要】公共政策分析作为一种新兴研究领域尽管正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，但它在其基本分析单位--公共政策--的认知上仍存在着巨大的歧异。为建立完整的学术对话机制，本文首先对学界不同的公共政策观进行了独特的梳理，进而通过对公共问题解决途径的分析，得出结论：公共政策的本质在于政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。
【关键词】公共政策；价值；利益；分配；公共问题
一、导言
自哈罗德·拉斯维尔(Harold D.Lasswell)和丹尼尔·勒纳(Daniel Lerner)于1951年发表《政策科学：范围与方法的新发展》以来，公共政策分析作为一种新兴研究领域正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，甚至被誉为当代西方社会科学发展中的一次
然而，必须指出，公共政策分析至今尚未在学理研究和实证研究、行为科学和管理科学以及学术界和实务界之间构架起哪怕是一座真正稳固、一致的桥梁。换句话讲，公共政策分析的科际整合任务并未完成，人们迄今尚未就公共政策的本质内涵达成真正共识。
二、传统观点的述评
学界关于公共政策本质内涵的代表性观点，大致可分为以下几种：
（1）
（2）政策科学的创立者哈罗德·拉斯维尔和亚伯拉罕·卡普兰（A. Kaplan）认为：公共政策是
（3）托马斯·戴伊（Tomas R. Dye）认为：
（4）罗伯特·艾思顿（Robert Eyestone）的定义则最为宽泛。他认为?quot;从广义上讲，公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系。
我们认为，政府本质上是一个开放系统而非封闭系统。封闭系统之间的界线是固定的、不可渗透的，而开放系统在与其更广泛的超系统之间的界线则是可渗透的。同时，环境既有一般（社会）环境，又有具体（工作）环境。
（5）后行为主义政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）从其政治系统分析理论出发，认为
首先，究竟什么是价值？根据戴维·伊斯顿的理解，这里的价值不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉和服务等有价值的东西。然而，在社会科学研究中，价值本身就是一个含糊不清的概念。作为一种哲学话语，价值就是在主客体关系中表现出来的客体之于主体的意义和效用；而另一方面，价值又可以被理解为对主体有意义或有效用的一切客体。学术话语应该与大众话语相吻合或者说至少不能造成大众误读。而戴维·伊斯顿以含糊的价值界定公共政策，显然违背了这一原则。
其次，公共政策仅止于分配吗？公共政策的确具有价值分配功能，但人们会沿着这一话
语逻辑发问：公共政策仅止于分配吗？与分配同系列的生产、交换和消费，是否也是公共政策的功能所在？我们认为，公共政策除了分配社会价值的功能外，还具有生产、交换和消费社会价值的功能，表现在：1）政府通过执行直接投资、国家控股等政策，直接创制公共物品和公共服务（尽管各国的国有化程度不同）。这种公共政策的生产功能在政府主导型的后发展国家尤为突出。2）通过签订和执行政府间外贸协议，遵循比较优势原则，互相交换社会价值。如今我国积极推行的
再次，全社会的价值都能够分配吗？在戴维·伊斯顿的视野中，价值就是对人们有价值的东西。然而，对人们有效用的东西太多了：阳光、雨露、地热、臭氧层等是价值；财产、权力、地位、荣誉等也是价值。前者显然是公共政策所不能分配的，后者则可以经由公共政策被分配给不同的群体。我们不妨把前者称为自然价值，把后者称为人化价值。一般地说，公共政策能够分配人为价值，但却不能分配自然价值。但这只是就极端状况而言。事实上，随着人与自然分离鸿沟的日益弥合，许多社会价值有二极融合的趋势，换言之，既有人为性又有自然性的社会价值越来越多。譬如在传统社会中，阳光是纯粹的自然价值，政府的政策无法实现对阳光的分配。但在法制完备的现代社会中，政府可以通过保护公民的住宅采光权，实现对阳光的分配调节。然而，这种分配又是不完全的，任何公共政策都无法给阳光清晰地划定产权，使得一部分人拥有阳光，而另一部分人却付之阙如。因此，并非全社会的所有价值都能通过公共政策加以分配。
最后，价值的分配对象一定是或选吗？在戴维·伊斯顿看来，公共政策的实质在于不让一部分人享有某种价值，而允许另一部分人占有它们。这里面暗含着一个假设：公共政策的对象既有受益者又有非受益者。这是不符合实际的。现实中，公共政策在分配价值时可能有三种情形：一是既有受益者又有非受益者，这是比较常见的情形；二是只有受益者，没有非受益者，比如政府加强国防的公共政策，能够为全社会带来价值；三是只有非受益者，没有受益者，比如前苏联政府的对外扩张政策，并未给苏联人民带来任何福祉，反而造成国力衰微和民生凋敝，这是一种完全失败的公共政策。因此，公共政策的实质并非分配的或选性。
综上可见，公共政策分析在其基本分析单位--公共政策--的认知上亦存在着巨大的歧异，这阻碍了学术对话通道的建立。因此，从严格意义上讲，公共政策分析尚未成长为系统的理论范式和完善的学科建制，它只是关涉诸类领域、杂糅多种学科的研究途径。借用科学史家托马斯·库恩（Thomas Kuhn）的话说，公共政策分析的
'(incommensurability)的交战状态。
三、公共政策的本质内涵
我们认为，公共政策的本质只有在其存在根由和逻辑起点中才能找到。几千年来的人类文明史表明：人类的每一次进步，都是建基于社会问题的解决上的。作为政治系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，
就是指
所谓私人问题，是指成本和收益只对一个人或几个人有影响的问题，其利害关系人是特定的个人或较小的社群。一般地，私人问题依靠私人的力量即能解决。在解决私人问题的私人事务中，由于其收益与成本的线性对称，它无需任何外在的规制、监督和调节，就可以有充分的激励动力实现私人利益的最大化。相反地，如果私人事务经常受到外在力量的哪怕是善意的调整和干涉，私人事务的收益成本对称性就会遭到扭曲。
但是，一旦某一问题的成本和收益关涉到了整个社会，同时社会中每个成员都感受到这种利害相关性并因而产生了被剥夺感时，这种问题就由私人问题转化成了公共问题。显然，公共问题是指以整个社会作为利害关系人的问题，它波及的阈限是全社会，因此又称为社会问题。必须指出，本文是在宽泛语境中探讨公共问题或社会问题的。公共问题决不仅仅是一些学者所认为的所谓的
社会公众一经体认到公共问题的存在，就必然怀有诉诸于作为公共法权主体的政府的意图。但是，意图不等于现实。公众既可能采取行动，要求政府把公共问题纳入政策议程；也可能不采取任何要求政府纳入政策议程的实质性行动，而只是心存不满。在前一情形中，可能是由于：1）公民社会的发达，使得公众敢于和能够组织起来，向政府提出诉求；2）开明、民主的政府，愿意倾听民众的呼声；3）即使是非民主宪政的政府，由于担心公共问题不解决会触发社会的动荡，进而危及自身的合法性，因而明智地把公共问题纳入政策议程。
在后一情形中，原因则可能是：1）公民社会的软弱，使得公民缺乏向政府提出纳入政策议程要求所需的足够资源和勇气；2）专制独裁政府可能毫不顾及社会的需求，视民众为草芥；3）即使是所谓的民主政府，也有其自身的利益追求，?quot;更多地是作为特种利益的经纪人
前已述及，问题本身是一种差距。同时，无论是私人问题还是公共问题，其发生源都有两个：一是主观希求；一是客观情势，因此，相应地，公共政策可以通过两种途径寻求公共问题的解决：
(1) 减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。换言之，即政府不是直接采取针对该公共问题的行动，从根本上调整社会利益关系，而是开动宣传机器，推行政治社会化，以政府的价值判断影响公众，企图使公众感到：问题原来没自己想的那么严重；或者问题终究会得到解决！这是一种比较适用于对危机的暂时性处理的政策做法。它给人以安慰，能够暂时慰藉公众的紧张状态。例如，俄罗斯总统普京之所以能够在前总统叶利钦众多的接班人如切尔诺梅尔金、涅姆佐夫、基里延科、斯捷帕申等中间脱颖而出，创造
世界政坛一大奇迹，根本上是因为他严格奉行了彻底消灭车臣叛乱势力，不参与国内政治斗争的公共政策。结果，通过车臣战争,俄国人民的视线由国内一直不景气的经济问题转移到了维护俄罗斯领土完整的车臣战争问题上，普京不仅消灭了车臣匪帮，而且也打掉了所有的政治竞争对手，通往克里姆林宫的大门从此为普京敞开了。
诚然，减少主观差距的政策做法颇具明显的马基雅维里主义的色彩，往往给人以玩弄权术、麻痹公众之感。政府
但是，任何公共问题都是基于利益而产生的。恩格斯深刻指出：
（2）减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战。具体说来，它包括生产社会利益；分配社会利益；交换社会利益以及消费社会利益。在前述对戴维·伊斯顿观点的批判中，笔者已经指明，他所谓?quot;价值
综合上述分析，公共政策无论是从减少主观差距还是从减少客观差距，其着眼点都是为了解决公共问题。因此，我们认为，公共政策的本质在于：政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。
公共政策与私人政策（包括公司政策等）的根本区别就在于其公共性。卢梭曾经指出?quot;法律乃是公意的行为。
机制，激励公民个人、社群、企业组织和社会组织，与政府一起共同努力，协作生产，共同解决公共问题。
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公共政策的作用
公共政策的作用
我们在日常生活中，总是可以看到一些能够称之为公共政策的议题。例如城管应该如何管理小摊小贩,经济适用房合理吗,现在的环境政策有效吗,食品安全、药品安全应该如何进行,电动自行车是否应该上路,物权法违宪吗,小区停车位应该属于谁,中国人是多了还是少了,一胎化政策合理吗,大部制是否适当,南方冰灾是什么问题,公交车跌价，好吗,退休年龄是否应该推迟,全球气候变化应该去控制还是去适应,这些议题，都涉及到公共政策，而且与我们或多或少都有关系。我们对其了解的越多，公共政策的质量显然就会更高，而相关的问题也可以因此而得到比较合理的解决，即使解决不了，我们也可以有更好的理解，使其不成为进一步的问题。
关键词:政策 导向 管制 调控 分配
那么什么是公共政策呢,托马斯?戴伊的界定是，“政府做什么，为什么做，以及促成了什么变化,”哈罗德?拉斯维尔，则把公共政策界定为“一组设计好的目标、价值和实践项目”。戴维?伊斯顿的界定是，“政府活动的影响”，而Austin Ranney则把公共政策看作是“一组选择的行动或者一个意愿的宣示”。James Anderson则认为，公共政策是“一组有意的行动过程，其行动者处理问题或者一个所关心的事情”。
这些定义看起来似乎不同，但依然有其共同点:一是与一个过程是有关的，二是与政府决定有关，或者活动有关，三是与一个设计有关，四是与一个问题有关。
所以，公共政策的特点是，它往往是由政治体系中的权力机构和人员所设计、执行和评估的。与公共政策相对的是，私人政策。私人政策是个人或者企业处理自己的问题的行动。当然，个人或者企业，如果其行动是为了公共利益问题，去解决公共问题，也可以称之为是“公共政策”。
对于公共政策，要认识到以下三个方面:首先，公共政策的提出是为了解决某一社会问题或达到某一社会目标。如“计划生育”是为了控制人口的快速增长，减轻人口负担;“对外开放”是为了富裕人民，富强国家，加快社会主义现代化建设而制定的。每一项政策都有自己预定目标，并根据目标与实际情况的变化而调整政策。
其次，公共政策需要有具体的实施方法或方式。公共政策是一种管理手段，是政府从自身利益和公众利益出发而进行的具体管理并且由各种利益群体与个体共同参与。如“限塑令”的具体措施:从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋”;“自2008年6月1日起，在所有超市、商场、集
贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋”。没有具体措施，就没有了公共政策的主体。
最后，公共政策要有具体的执行主体，必要的管理监督和实施结果的审评。任何政策如果没有落到实位，就只是一张空头支票。在我国有许多公共政策并没有得到有力的执行，如一些中小型企业的污水排放问题。国家明确规定污水必须先经过厂内的净化处理，达到一定标准后才能排放。但在我的家乡，还常常看到有部分小型纺织企业在夜幕降临后将白色污水偷偷直接排放至太湖中。此时，没有严格的监督和极高的自觉性，公共政策的执行便遇到了障碍，有效性也大大降低。
在现代社会中，同一项公共政策面对不同的群体可以采用不同的方法，这符合公众利益多层次、多元性的特点。因此公共政策制定和实施必须对公众的构成加以具体分析，对公众利益加以具体区分，而且要根据社会环境的不断变化来不断调整政策方向。这便涉及到公共政策的研究，詹姆斯?莱斯特从科学、政治和实践三个角度讨论了其重要性，在这里可以做进一步的理解:
1.从科学的角度来看，如果我们能够对公共政策的原因和结果，以及相关的价值、手段、制度和行动方案，有更好的理解和选择，我们的政策绩效就会有更好的改善。我们的政府也将会成为好政府，而不是坏政府。在这一进程中，政治学者、经济学者、社会学者、人口学者、管理学者都能够起到会用到作用。
2.从政治的角度来看，我们对于公共政策的比较评估，可以确定什么官员和什么政府，在公共政策方面有更好的表现，从而让选民对官员进行评估，并进行选择;当然，也可以让有关部门对相关的官员进行考评和选择。也可以让相关利益者去支持合理的政策，而不是去支持错误的政策。
3.从实践的角度来看，公共政策的本意就是一个开放的政策过程的意思。所谓开放性，就是公民、官员、学者、政治家，都可以接入政策过程。即使是公众，也可以因为各种原因，介入政策过程。修身、齐家、治国、平天下，所谓的治国，就是介入政策过程，然后实现前者和后者的目标。在参与民主越来越发展的进程中，如果公民有更好的政策知识，就可以更好地履行公民的责任，使自己成为一个有能力的公民，从而参与民主。
公共政策的执行
一、公共政策执行的一般过程
(一)政策宣传政策宣传是政策执行过程的起始环节。政策执行 活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。执行者只有在对政策意图和政策实施的具体措施有了明确认识和充分了解的情况下，才 有可能职极主动地执行政策。 因此，各级政策执行机构要努力运用各种手段宣传政策的意义、目标，宣传实施政策的具体方案和步骤。为正确有效地执行政策打下坚实的思想基础。
(二)政策分解
政策分解是政策实施初期的另一项功能活动。一般说来，一项政策只是指出实现政策目标的基本方向。要使政策执行顺利进行，就必须在这些基本原则指导下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。政策分解应遵循以下原则：一是客观性原则。编制计划要切实可行，积极可靠，排除主观臆断。二是适应性原则。编制的计划要有适应环境变化的弹性机制，特别是要有适应意外情况发生的防范机制。三是全面性原则。编制计划要统筹方方面面，理顺各种关系，切忌顾此失彼。四是一致性原则。要求政策执行机构内部各职能部门的工作目标和政策目标保持一致、上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一致性。
(三)投入资源
政策执行资源一方面指组织机构设置和机构运转的物质因素，另一方面指
实现政策目标所需的方案预算和规划要求中的物质因素。资源投入是政策执行的物质保障，主要包括资金、设备。
(四)设置组织机构与配备执行人员
1．确定政策执行机构。常规性、例行性政策的执行，如属原机构的任务，则应由原执行机构继续承担，不必另建机构，但有时也可用提高原机构地位或者改组机构的方式来保证政策顺利进行。如果遇到非常规性或者牵涉面较广的政策，则可组建临时办公机构，以确保政策的有效执行。
2．选人用人。这是组织准备工作中的一项重要内容，因为人是组织中最能动、最活跃的因素，是组织行为的主体，德才兼备、“四化”标准是选人用人的基本原则。
3．制定必要的规章制度。这可以明确政策推行的准则和依据，保证政策执行有一个正常的秩序。这些规章制度主要有：目标责任制、检查监督制度、奖励惩罚制度。三者是一个有机整体，其中，责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠杆，共同形成推动政策全面、有效实施的一套完整制度。
(五)政策实验
政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。 政策实验一定要按照科学方法来进行，政策实验步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。要善于从失败的教训中得到启迪，为下一步政策实验扫清障碍。成功的经验能回答我们应该怎么做，失败的经验能告诉我们不应当怎样做。只有将成功的经验和失败的经验结合起来，我们才能知道怎样做。
(六)全面实施
政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强，涉及面最具体、员广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。
(七)协调与监控政策的协调与监控贯穿于实施全过程。协调工作做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的统一和行动上的一致，才能保证执行活动的同步与和谐。监控是政策实施过程的保障环节，使政策执行活动不偏离政策目标，取得预期的政策效果。
二、公共政策执行的基本手段
公共政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。政策执行活动的复杂性决定了政策执行手段的多样性。概括说来，主要有以下几类：
(一)法律手段
法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障， 只有运用法律手段，才能消除阻碍政策目标实现的各种干扰，保障政策执行活动有法可依、有章可循，从而有利于政策的顺利实施。
(二)行政手段
行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段具有较强的约束力，带有强制性， 行政手段容易做到协调统一，令行禁止。行政手段对上级机关的要求较高，上级如有失误将会导致连锁反应。另外，执行过程中的无偿性和下级的被动地位都不利于充分发挥下级的积极性和创造性。 要把行政手段限制在一定的范围内，不可滥用。
(三)经济手段
经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用价格、工资、利润、利息、税收等各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。各种经济手段的功能是不同的，应根据不同情况采用不同的经济手段，切不可简单划一地规定，更不能不加分析地套用。
(四)思想诱导手段
思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过等非强制性手段，诱使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。
三．公共政策执行的原则
1．原则性与灵活性相结合。原则性要求忠实地执行政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性。灵活性是指在不违背政策原则的前提下，根据所处的环境和实际情况灵活执行政策。
2．执行的有序性。政策执行应该保持一定的阶段性顺序和过程的连续性。这是政策执行程序的核心要求。这也是保持执行工作稳定开展的基础要素。
3．执行的时限性。时限性是指政策执行中每一个环节都有时间上的要求，执行的时限性克服和防止了政策执行主体行为的随意性和随机性，同时，为政策执行者提供了统一化、标准化的时间标准。
4．执行的协调性
政策执行是各种政策要素在空间上的分配、重组、展开和运动的过程。任何一个要素的发展变化以及各要素的分配方式、比例、组合结构等变化都会直接影响到政策政策执行的进程。
四、公共行政执行的影响因素
1．政策本身的缺陷。政策目标不准确，政策目标太高、太绝对化、太片面化，都会致使执行者不得其要领，政策实施难以平衡。政策内容不具体，模棱两可、含糊不清，容易引起政策界限不清河导致政策随意变动。政策不配套会导致新老政策之间，宏观和微观政策之间没有很好的衔接和配套，给政策执行带来困难。
2．人的因素。执行者由于较低的文化理论及政策水平，只是对政策认识不深、把握不准，对政策的界限去分不清。对政策的宣传相互矛盾，会导致政策难以执行。同时，由于政策执行会触动政策执行者本身的既得利益，他们便会抵制政策，或者只将对自己有利的部分加以贯彻执行，使政策执行严重偏差。
3．体制因素。政策体制的设置、权力的分配、机制的健全、信息反馈的畅通，这些都是影响政策执行的体制因素。
4．客体因素。政策对象越多，执行就越复杂。政策实践与政策对象之间的习惯思想、行为差距越大，执行难度就越大。政策对相对政策的认同程度越大，接受、配合政策执行的最直接因素。
5．执行监控不力。在政策执行过程中，从上到下若是缺乏强有力的监控机构专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况，时间一久，“上有政策，下有对策”之风自然盛行。
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