【内容摘要】土地资源是农业生产最重要的物质基础,也是人类赖以生存发展必不可少的有限资源。作物产量、木材产量、草场生产率都是其生产能力的综合反映。但我国土地资源现状却令人担忧,耕地急剧减少,水土流失、土地荒漠化严重。本文通过对我国土地资源现状及所面临的危机进行简要分析,针对土地资源的可持续发展提出几点建议。
【关键字】我国土地资源现状 存在的危机 建议
打开电脑到处充斥着关于土地被毁的消息,如甘肃庆阳宁县,刚长到10公分的小麦被乡里派人强行推倒(京华时报);甘肃临洮县1200多亩的河滩湿地,由于非法采沙,河滩两岸的大片植被破坏怠尽,虽有群众多次向有关部门反映,但至今无人过问(中国土地网)等等。这样的新闻屡见不鲜,进而促成本次课题的产生。
我国陆地面积960万km2,占世界陆地面积的7.2%,占亚洲面积的30.2%,仅次于俄罗斯和加拿大,居世界第三。,但我国人均土地面积只有0.78hm2,只相当于世界平均值的1/3,加拿大的1/47,前苏联的1/9和美国的1/4。根据国土资源部公布的数据,我国耕地、林地、牧草地总量2004年分别高达12244.43万hm2、23504.7万hm2和26270.68万hm2,分列世界第4位、5位和2位,但人均分别约为当前世界平均水平的38%、31%和35%。以耕地为例,我国以占世界7%耕地养活世界22%的人口。从1996年到2004年,全国耕地面积由19.51亿亩减至18.37亿亩,是世界上耕地资源消耗速度最快的国家之一。而随着人口不断增加,我国人均土地面积迅速下降。
1 我国土地资源方面存在的问题
1.1 水土流失严重
我国是世界上水土流失最严重的国家之一。1945年水土流失面积116万km2,占国土面积的16%;到1998年,水土流失面积扩大到367万km2,占国土面积的38%,每年新增流失1万km2,其中水土流失的耕地有7.3亿亩,每年流失沃土50多亿吨大约占全世界土壤流失量的1/5。
我国水土流失最严重的是西部。据统计,四川水土流失38.48万km2,陕西13.75万km2,甘肃13.44万km2,贵州7.6万km2,青海4.65万km2,云南2.81万km2,广西1.11万km2,宁夏1万多km2,实际情况远远大于这些数字。尤其是黄土高原水土流失更是严重,流失面积达43万km2,占该地区面积的74%,平均每平方公里每年流失土壤8000t以上。我国城市水土流失也很严重,1997年对57个城市调查,流失面积达1.9万km2,占该地区城市总面积的24.3%。
1.2 耕地面积急剧减少
1996年底我国耕地数量为13003.85万hm2, 截止到2003年底,耕地面积变为12339.22万hm2,净减少664.63万hm2,平均每年净减少94.95万hm2,累计净减少率为5.1%,年净减少率为0.74%,且年净减少率呈递增趋势。
2004年全国土地利用变更调查结果显示,我国人均耕地面积已从上年的0.095 hm2减少到0.094 hm2。全国建设占耕地万14.51 hm2,灾毁耕地6.33万hm2,农业结构调整减少耕地20.47万hm2,生态退耕73.29万hm2,以上4项共减少耕地114.59万hm2。
1.3 土地沙漠化严重
我国是世界上土地沙漠化最严重的国家之一,已成为环境的头号问题。我国沙化土地面积约为33.4万km2占全国土地面积的3.5%。据统计,我国沙化面积20世纪50年代为13.7万km2,1976年前后为17.6万km2,至1987年达到20.1万km2,30多年沙化面积增加了6.4万km2,我国土地沙化在不断增加。北方土地沙化面积达149万km2,有5900万亩农田、7400万亩草场、2000多km铁路受到沙化威胁;西北各省的荒漠化率很高:新疆为86.07%,西宁75.98%,甘肃50.62%,西藏42.02%,青海33.06%,陕西15.96%,目前整个西北地区沙化面积以约每年10万hm2的速度在蔓延和发展。
1.4其它问题
其它象土地此生盐渍化(有关资料表明,到目前为止我国共有盐碱地764万hm2,其中盐土耕地面积为658万hm2,碱土耕地面积106万hm2)、耕地土壤贫瘠化以及土壤污染等问题正严重的威胁着我国的土地资源。
2 土地资源危机的原因
2.1水土流失的原因
水土流失主要是人为造成的,大量砍伐森林,过度放牧、毁林毁草开垦、陡坡耕种、耕作技术不合理等都会造成水土流失。尤其在广大西部农村地区,许多人以上山伐木,乱砍滥伐,大量的开垦荒地,过度放牧毁林毁草开垦,最终导致严重的水土流失。特别是黄河上游黄土高原由于大批的人去挖掘发菜,植被破坏极其严重,导致每年有几十亿吨的泥沙被黄河水带走。
2.2耕地减少的原因
耕地减少主要是非农建设增加原因有①农业用地内部调整,如把大块的农田改为果园或改挖鱼塘等;②城市建设、乡镇企业和农民建房及开发区建设占地严重;③工矿用地面积增加,受开发热影响,许多地方乱开采乱占地,使耕地遭到破坏;④交通用地增加,如高速公路建设及其它道路修建占地(如图1)等。
图1 2005-2009年国有建设用地情况统计表(据国土资源公报)
2.3 土地沙化的原因
土地荒漠化是自然因素和人为活动综合作用的结果。自然因素主要是指异常的气候条件,特别是严重的干旱条件,由此造成植被退化,风蚀加快,引起荒漠化。人为因素主要指过度放牧、乱砍滥伐、开垦草地并进行连续耕作等,由此造成植被破坏,地表裸露,加快风蚀或雨蚀,尤其是中西的贫困地区,经济发展落后,资金缺乏,对已荒漠的土地无法进行有效的处理 ,进而使荒漠化加重。
2.4 其它原因
其它主要原因有①干旱半干旱地区的灌溉水量有限,蒸发量巨大;灌溉不合理,使地下水上升,地表盐分聚集;农田水利设施老化,排灌不畅,地下水位得不到控制;②农田施入的肥料品种单一,是某些微量元素聚集而另外元素贫乏;土壤侵蚀引起肥沃的表土流失;土壤有机质含量下降;③工业和乡镇企业排放的各类废弃物、农用化学物的过量使用及畜禽粪便和生活垃圾的不适当堆放等。
3 关于土地资源的可持续利用的几点建议
就我国而言,要实现土地资源的可持续利用任重道远,我认为应该采取以下几个措施:
3.1 制定土地利用规划,加强土地管理,控制耕地锐减。
要加强土地利用的规划管理,就要妥善处理经济发展与耕地保护的矛盾,实现经济与土地资源的和谐发展。以土地利用的总体为依据,依法管理,合理开发、利用和保护土地资源,协调好经济发展、耕地保护和生态环境建设的关系,以规划促发展,控制总量,优化结构,促进耕地的合理、高效和可持续利用。控制耕地锐减,要落实“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”的基本国策;提高土地存量利用率;控制居民点用地增量;控制城市规模;加大土地立法和执法;搞好土地市场建设;调整农业内部结构要注意保护耕地。
3.2 健全土地管理政策和法规,加大土地执法力度,严厉打击各种违法行为。
制定和出台一些加强土地保护与合理利用的法律、法规,加大执法力度,坚决取缔各种不合理、不合法的乱占土地行为刻不容缓。同时还要杜绝工业生产上大量排放“三废”和农业生产上大量使用化肥、农药,造成土地生态环境不断恶化的现象。要采取强制手段要求工厂合理处理生产过程中产生的“三废”,加强农业生产过程中化肥、农药等的规范使用以减少污染。
3.3 提高我国的植被覆盖率,合理利用现有的草场、森林资源
由于植被的破坏导致了严重的水土流失和土地沙漠化,因此提高我国的植被覆盖率,合理利用现有的草场、森林资源也是实现我国土地资源可持续发展的重要措施。积极开展植树造林活动,实现森林资源的循环利用,如此既可以实现一定的经济效益又能实现保持水土涵养水源和净化空气的目的。不仅如此,森林还能够防风固沙,在很大程度上缓解了沙尘暴的袭击,可谓一举多得。
【参考文献】
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[2]王经国.资源与环境概论.中国农业大学出版社.2000
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[4] 徐宪立.耕地资源动态变化及其影响因素分析.中国人口、资源与环境.2005(3)
[5] 汪如涛,杨涛.浅谈我国土地资源的现状及严重紧缺的原因.2006,11
保护土地资源,实现可持续发展
保护土地资源,实现可持续发展
——对溆浦城南粘土砖厂的实践调查与思考
溆浦县卢峰镇城南学校 魏成刚 罗孝忠
摘 要:作为我国当前墙体材料的主要产品——粘土砖的生产和使用, 因其占有大量 良田,浪费土地资源,威胁粮食生产,污染环境,严重制约我国经济和社会的可持续发 展,而页岩砖作为粘土砖的替代产品,有粘土砖不可比拟的优越性。为了有效地保护我 国有限的土地资源,走可持续发展之路,发展和使用页岩砖,是我国墙材生产进入良性 发展的明智选择。
关键词:保护 实现 持续发展
土地是十分重要的生产要素,是民生之本,是实现经济社会可持续发展 的重要保障。用粘土烧制的实心砖,目前是我国建筑行业的主要材料,烧制 粘土砖,需要取用大量的粘土,而粘土又基本上来自良田、耕地。而发展农 业,生产粮食是万万不能离不开土地的,不管在何时何地,农业问题、粮食 问题,始终都是关系国计民生的大问题。因此,保护耕地、节能降耗、保护 环境,是我国建成小康社会,实现社会可持续发展的前提和基础。
一、面对现状,成立社会实践活动小组,开展社会实践调查活动 溆浦县城南郊区,她位于溆水南畔,紧挨邵怀高速公路连接线,与县城 相距不足 2公里,是溆浦县最大的产粮基地。然而,随着经济的发展,城市 建设速度的加快,粘土砖的需求量急剧增加,粘土砖厂应运而生,在我们城 南学校周围不到 3公里的范围内,就建起了 6家砖厂,烟囱林立,学校几乎 被砖厂包围,每家砖厂占地 80-120亩,几年来,原来美丽富饶的良田不见 了,学校周边随处可见因造砖取土而被废弃的良田,留下的是坑坑洼洼的水 草地和荒草坪,清新的空气也受到了严重污染。粘土造砖究竟会带来多大的 效益?对耕地、环境的危害有多大?我们应如何应对这一现状呢?等等,带 着这些问题,我校决定成立社会实践活动调查组,带领学生就上述问题进行 调查研究。希望通过我们的努力,让学生了解粘土造砖所产生的负面影响,
也希望给当地的父老乡亲一些有益的启示, 更希望引起各级政府对粘土造砖 危害的高度重视,提高人们对资源、环境的保护意识。
社会实践调查活动小组,从 2011年 6-12月,对城南学校周围的粘土砖 厂以及县城附近的几家页岩砖厂进行了调查走访。这次社会实践调查活动, 结合我校思品、化学等学科的教学,以保护土地资源的调查为活动主题,在 思品、化学课外实践活动中展开保护土地资源调查探究活动。
二 、粘土造砖危害极大,严重影响了我国可持续发展
1、调查粘土砖厂。 活动小组的成员在指导老师的带领下,通过对学校 周围的 6个粘土砖厂进行了认真细致的调查后, 了解到目前每个砖厂的效益 相当好,粘土砖供不应求。每个砖厂占地面积为 80-120亩不等(包括堆土 场、制砖厂、晒砖场、窑场等场地) ,投资为 30-50万元之间,每个砖厂的 工人为 40-60人左右,每个工人月平均工资为 2500-4000元。每个砖厂日生 产量达 3万多块,每块砖成本为 0.25元(含工人工资、场地租金等成本) , 每块砖售价为 0.33元,年纯利润为 80万元左右(这是我们估算的数字) , 年上交税收为 2万元左右,利润相当可观。在调查的 6家砖厂中,有 3家砖 厂已把 100多亩良田的粘土全部取光, 目前正在用大卡车从其它地方购买 (每 吨粘土 30元)粘土造砖。
通过实地调查,同学们对粘土造砖对土地资源的破坏感到触目惊心,粘 土砖窑四周,都是大大小小的深坑大塘,原来的植被被破坏了,优质粘土遗 失殆尽,卵石裸露,无法复耕。高大的烟囱日夜不停地排放着浓浓的黑烟, 砖厂附近到处都是难闻的煤烟气味, 每户农家的屋顶都覆盖着一层厚厚的粉 尘,环境变得十分恶劣,给当地带来生态退化、耕地危机等一系列问题,造 成人与自然的不和谐。同学们说,原来对这种现象是熟视无睹,现在看了真 让人心痛。
2、我国粘土砖使用情况。我国是世界上小块粘土实心砖的“王国” ,在 我国建材行业中,传统的墙体材料即小块粘土实心砖的产量至今居高不下,
每年烧砖耗用约 100万亩土地, 其中毁田造砖 8万亩, 全国共有砖瓦企业 11万个左右,占地 600多万亩。实心粘土砖的年生产能耗达 6000万吨标煤, 建筑使用能耗每年为 1.2亿吨标煤,二者合计占全国年能耗总量的 15%。每 建造 1万平方米多层住宅需用 200万块粘土砖, 生产这些粘土破坏砖将耗用 土地 3.3亩。建造 1栋 18层的高层建筑 (建筑面积约 1.5万平方米 ) ,需要 230万块粘土砖,耗用土地 3.8亩。同学们清楚地认识到,对于一个拥有 13亿多人口的中国来说,以不到世界耕地面积十分之一的土地,要养活占世界 四分之一的人口,形势本来就已很严峻,如果再不断使用粘土实心砖,年复 一年地毁坏良田,长此以往,我国将无地可耕,造成粮食紧张,生存困难。 三 、页岩砖可作为粘土砖的替代品,优于粘土砖
1、调查页岩砖厂。 调查小组通过对溆浦宏鑫、宏发等页岩砖厂进行实 地调查,了解到烧制页岩砖是以荒山的岩石和煤矸石为原料,每个砖厂日生 产量达 5万多块,每块砖的成本为 0.3元,售价为 0.35元。页岩砖是放在 窑上烘干,不需要晒砖场,所以每个砖厂的占地面积较小,大约 15亩左右。 还了解到页岩砖的特点:抗风化性能优于粘土砖;尺寸偏差小于粘土砖;且 节约资源, 不占用粮田; 成本和售价略高于粘土砖, 此外在泛霜、 石灰爆裂、 外观质量等方面也优于粘土砖,热工性能方面与粘土砖基本相当而稍有提 高。砖厂老板还介绍,目前页岩砖占有的市场较小,销售量不如粘土砖,原 因主要有二:一是习惯,多年来,居民和村民自己建房习惯使用粘土砖,在 他们眼里,实心粘土砖比页岩砖更“结实” ,用起来也更趁手。二是价格, 粘土砖就地挖土取材, 与新型墙材岩页砖等替代新型砖相比, 价格要低一些。 2、我国开发页岩砖的前景。 我国有着丰富的页岩和煤矸石资源,全国 各地很多地方都有不同程度的分布,发展页岩砖有着良好的条件。页岩与粘 土有着相似的化学成分,硅、钙、铝、铁化合物占总成分 80%以上。烧制页 岩砖最大的优越性在于它的热工性能远远优于粘土砖、砌块等材料,能很好 地改善砌块房屋夏热冬冷的状况,不仅提高了住房舒适度,在取暖和空调上
也可以长期节省大量燃料和用电;而与粘土砖相比又在外形尺寸偏差、抗风 化性能等方面优于粘土砖,而且可充分利用荒山,变废为宝。同时页岩砖生 产规模可大可小,它既可在县城郊区办厂,也可在有一定规模的乡镇组织生 产,因此很适应山区县的实际情况,极大减少运输成本,为山区建材产品的 生产创出一条新路,较好地解决山区建房的墙体材料问题,也为山区县墙改 工作找到了出路,为山区县的建筑节能和新型墙体材料改革工作明确了方 向。
四、走可持续发展之路,大力推广新型墙体材料
我国是一个人口众多、资源相对不足、生态先天脆弱的发展中国家,面 对资源紧张的国情,我们必须时刻绷紧节约资源这根弦,决不能贪图眼前的 利益,干砸子孙饭碗的蠢事,如果每座粘土砖窑每年毁田烧砖浪费几亩几分 土地资源,全国数额就非常大;如果拆除每座粘土砖窑每年节约几亩几分土 地资源,全国就是一笔巨大的财富。面对我国的实际情况,大力推广页岩砖 新型墙体材料,是我国墙材生产进入良性发展的明智选择,这样,才能有效 地保护我国有限的土地资源,走可持续发展之路。
党的十八报告中明确指出:“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态 系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明 理念, 把生态文明建设放在突出地位, 融入经济建设、 政治建设、 文化建设、 社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。 ” 青少年学生是国家未来的建设者和生力军,承载着国家的未来和希望, 我们教育工作者,必须充分激发学生珍惜资源,保护环境的意识,调动学生 积极行动起来,呼吁全社会开发采用新型环保砖,禁止粘土造砖,保护每一 寸土地,实现可持续发展战略,为建设美丽中国而努力奋斗!
《浅谈城市土地资源可持续发展》
摘 要
城市化是人类社会不可逆转的历时潮流,历时发展至今,无论发达国家还是发展中国家都开始客观审视自己国家内事关经济长期发展和社会安定繁荣,事关人类生存和发展人口、粮食、资源、能源和环境五大问题。在解决和协调人口、资源、环境和经济相互关系的求索道路上,众多专家学者进行了大量富有成果的研究工作,其研究成果都从不同侧面阐述了同一个思想:即强调以自然资源为基础,同资源和环境承载力相协调,以提高人类生活质量为目的,同社会进步相适应,变传统经济增长模式为可持续增长模式,特殊国情决定了我国必须选择可持续发展道路。
伴随着城市化发展而来的人口、粮食、资源和环境问题以及各种各样的“城市病”都或多或少、直接或间接地与土地资源利用有关。土地资源的可持续利用是人类社会持续发展的基础,没有土地的可持续利用就不可能有可持续发展。作为城市社会生产和消费的基础要素之一的城市土地,不仅是城市人口和各种经济活动的直接载体,而且是城市经济活动中不可缺少的一种资源。城市土地能否实现可持续利用,直接影响着区域土地资源持续利用目标的实现和城市可持续发展,进而对于人类社会的可持续发展具有重大影响。
本文首先介绍了我国城市土地利用的现状,分析了城市土地高效可持续利用对城市土地发展的重要性。其次,研究证明了我国城市土地整体配置效率较低,并分析了影响土地高效利用的相关因素。第三,针对我国城市内部用地存在的问题,提出了土地置换措施和城市旧城区改造措施。针对城市用地外延的不合理性,提出了借鉴国内外经验等控制当前城市用地无序扩张的建议;最后从科学规划城市土地资源和控制人口数量两方面提出优化土地利用生态系统的相应措施,提高土地利用程度,缓解目前的人地矛盾,促进我国经济可持续发展。
关键词: 1、城市化 2、城市土地 3、高效利用 4、可持续发展
目 录
一、绪 论 .................................................................................................................. 1
(一) 研究背景和意义 ................................................................................................... 1
二、我国城市化进程中土地资源利用现状及问题 ........................................................ 7
(一)我国城市化发展现状 ...................................................................................... 7
(二)我国城市化进程中土地资源市场的基本状况 .............................................. 8
三、城市土地市场对城市土地高效利用的影响 .......................................................... 14
(一)城市土地市场的特点 .................................................................................... 14
(二)城市土地市场结构对城市土地高效利用的影响 ........................................ 15
四、国外城市土地高效利用的研究现状 ...................................................................... 18
(一)国外城市土地高效利用的理念 .................................................................... 18
(二)国外城市土地高效利用的理论方法 ............................................................ 19
(三)发达国家耕地保护对策 ................................................................................ 19
五、城市土地资源可持续利用的路径分析 .................................................................. 21
(一)政府在城市化进程中可持续利用土地资源的宏观调控 ............................ 21
(二) 政府调控和市场配置双重作用的分析 ...................................................... 22
结 论 .............................................................................................................................. 25
致 谢 .............................................................................................................................. 26
参考文献 .......................................................................................................................... 27
一、绪 论
城市土地利用的众多问题是伴随城市化发展应运而生。未来二十年我国将进入城市化加速发展的特殊阶段,作为受人类影响最深刻土地利用类型,城市土地利用将受到更剧烈的冲击,城市土地利用的各种问题也将更加恶化。针对我国特殊国情,加强对成熟化进程中城市土地可持续利用系列问题的研究,对于人类社会可持续发展目标的实现有着重大意义。
(一) 研究背景和意义
改革开放以来,我国城市化的步伐稳步推进,1978-2002年,我国城市总数由161座增加到660座,平均每年增加城市21座,城市化水平由18.96%上升到37.66%,每年增加0.78个百分点,根据诺塞姆S 型曲线证明,我国城市化发展已经进入国际上公认的城市化率从30%到70%发展的加速发展阶段。而根据城市发展的“逻辑斯蒂”曲线来判断,今后20年我国的城市化发展将会更快。
纵观国内外众多大城市在经历过去近半世纪的快速发展后出现的众多问题,如在土地利用上存在着城市规模扩展速度过快,耕地面积锐减、城市内部用地结构不合理、城市土地利用效率低下等问题,在生态方面存在者绿地减少、空气污染、水环境恶化等种种问题的产生从根本上都是源于城市土地非可持续利用。随着城市化进程的加速推进,城市土地利用将面临更为剧烈的冲击,若不加以重视,这些问题将日益严重,阻碍人类社会可持续发展目标的实现。
从一般意义而言,城市土地可持续利用目标的实现有助于区域土地可持续利用及城市的可持续发展,有助于人类社会可持续目标的实现。具体而言,在城市化加速发展阶段,加强对城市土地可持续利用问题的研究,具有以下现实意义:
1.解决“耕地保护”与“城市化发展正常用地”矛盾的现实需要
耕地保护主要源于粮食安全问题。“粮食安全”是指“为保证任何人在任何时候都能够得到为了生存健康所需要的足够粮食”,具体包括三项内容:一是确保生产足够数量的粮食,二是最大限度的稳定粮食供应,三是确保所有需要粮食的人们都能够获得粮食。我国人多地少、耕地资源稀缺这一特殊国情决定了“粮食安全”问题在我国的特殊重要性,在城市化发展过程中必须将耕地保护作为一项长期的基本国策来执行。美国世界观察所所长布朗曾发表了“谁来养活中国?”的研究报告,向全世界也向中国提出了“谁
来解决中国人吃饭的问题”——生存问题。抛开他的政治消极因素不说,他的积极因素在于提醒我们在城市化发展进程中不要忘记“土地资源—粮食—生存”这个具有政治、经济意义的战略性问题。随后,国家针对耕地保护颁发了众多法规条例,并将耕地保护以法律形式规定下来,为保护土地资源尤其是保护耕地提供了强有力的手段。
然而,城市要发展,城市建设占用农地的现象不可避免,特别是在城市化进程加速 发展的阶段,非农建设占用农地的速度将随着城市化进程发展的加速而加大,这是为所有发达国家的城市化发展所验证的不争的事实。以我国城市化进程中农村剩余人口的城市化转移为例,2000年,诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾经提到影响21世纪人类社会进程两件最印象深刻的事情:第一是以美国为首的新技术革命,第二是中国的城市化。因为要将总量超过西方劳动力总和的我国农村剩余劳动力转移到城市,对人类社会有着巨大影响。如此庞大的劳动力转移,且不论社会安置政策、福利、就业、基础设施等其他方面,仅仅是容纳这些人口所需的增加的城市用地就是一个惊人的数字,相当于 新建400多座百万人口的特大城市。这必将是城市建设用地与耕地保护之间的矛盾更加尖锐。
2.解决现阶段我国城市土地利用诸多严重问题的需要
由于各种原因,我国城市土地利用方面存在诸多问题,在城市化发展初期,这些问题负面影响不明显,随着城市化加速发展,城市用地问题将更复杂并发生剧烈变化,这些问题对经济社会发展及生态环境的负面作用也日益显现,最终导致各种“城市病”的加剧。因而,分析当前城市土地利用过程中诸多问题的原因并寻求解决措施显得刻不容缓,当前我国城市土地利用中存在的问题突出表现在以下几个方面:
(1) 土地资源总量大,人均土地特别是耕地数量少,且耕地质量差。
如果单从数量来考虑,中国国土面积960万平方公里,仅次于俄罗斯和加拿大,居世界第三位,土地面积仅次于俄罗斯居世界第二,耕地面积居世界第四位。但从人均占有量则远远低于世界平均水平(见表1)
表1 中国土地资源于世界部分国家的比较
单位:公顷/人
我过土地资源分部不均匀,西部地区气候干旱,地广人稀,人口只占全国总人口的 28.4%,而土地面积占全国土地总面积的56.5%。西部地区耕地面积占全国耕地面积的28.4%,林地占全国林地的38.3%,牧草地占全国牧草地的72%。就人均占有量 而言,西部地区人均土地为28.8亩,人均耕地、林地、牧草地分别是2.0亩、4.7、10.3、为全国平均水平的.3倍、1.7倍和1.3倍。虽然西部地区土地总量很大,人均占有量也较高,但其耕地质量却不高。在西部,优质高产旱涝保收农田约有1.8亩,只占耕地总面积得32%,低于全国40%的平均水平。而大于25度的坡耕地共计 6810万亩,占耕地总面积的12%,大大高于全国4%的平均水平。在2000年我国耕地普查中,耕地面积12823.31 万公顷,人均耕地面积0.101 公顷,不足世界人均耕地的一半。而更为严重的是,人口每年以10‰左右的速度在增长,耕地则每年以2.0‰左右的速度在减少。由于土地资源短缺,受人口与生产发展的压力,土地处于严重超负荷利用状态。
(2) 生态环境脆弱,土地质量退化严重
土地质量退化就是指人类对土地的不合理利用而导致土地下降的过程。通常表现为数量减少和质量下降。数量减少表现为整个土体毁坏或表土丧失,质量降低表现为土壤在物理、化学与生物等方面质量下降。我国土地质量退化现状根据其类型分别表现如下:
1)土壤侵蚀
我国的森林覆盖率仅为13.4 %,植被覆盖率低和植被的不断破坏造成了日益严重的土壤侵蚀。建国以来平均每年增加水土流失面积500 万—600 万亩,至今总面积已达179 万平方公里,占国土面积的1/5。水土流失使耕层变薄,土体受破坏同时土壤养分 流失。全国每年流失的土壤超过50 亿吨,约占世界总流失量的1/5,相当于全国耕地削去10mm 厚的肥沃的表土层,损失的氮、磷、钾养分相当于4000 多万吨化肥的养分含量。从地区分布看,长江流域流失面积已占流域总面积的40%,黄河流域流失面积已占流域总面积的67%,是世界上水土流失最严重的地区。北方的风力、冻融侵蚀地造成了大面积农业土地承载力减弱或土地荒废,如内蒙古全区风力、冻融侵蚀面积占到全区总面积的85%。
2)土地荒漠化
目前全国荒漠化土地面积超过262.2 万平方公里,占国土总面积的27.3%,其中
沙化土地面积为168.9 万平方公里。荒漠化及其引发的土地沙化已成为严重制约我国经济社会可持续发展的重大环境问题。建国以来,全国共有1000 万公顷的耕地不同程度地沙化。据统计,我国每年因荒漠化造成的直接经济损失达540 亿元。
3)土地盐渍化
我国盐碱荒地约为2000 万公顷,盐碱耕地677 万公顷,主要分布在黄淮河平原,黄土高原和沿海地带。盐渍化土壤有机质含量低,微生物活动能力差,土壤板结,成为我国主要中低产田类型之一。
4)环境恶化,土壤污染
随着我国城市规模的扩大,工业的发展和乡镇企业的兴起,大量的工业废水、废气、废渣排放到土壤中,造成土地污染。据统计,我国耕地受城市工业三废污染的面积达6000 万亩,受乡镇企业污染的面积达2700 多万亩。另外,遭受农药,化肥等不合理使用造成的污染已达2 万亩。
5)土壤性质恶化
50 年代南方稻作区水稻土潜育化面积约5000 万亩,到80 年代初曾达7000万亩。湖南省洞庭湖周围,次生潜育化面积占稻田面积约20%,江西次生潜育化面积则占全省稻田面积的20%,约有600 万亩,次生潜育化是南方稻田生产力降低的主要原因之一。2000 年,对23 个省(区市)的不完全统计,共发生农业环境污染事故891 起,污染农田4 万公顷,造成农畜产品损失2489 万公斤,直接经济损失达2.2 亿元。中国缺钾耕地面积已占耕地总面积的56%。约50%以上的耕地微量元素缺乏,70~80%的耕地养分不足,20~30%耕地氮养分过量。由于有机肥投入不足,化肥使用不平衡,造成耕地土壤退化,耕层变浅,耕性变差,保水肥能力下降。
(3)土地利用效率不高
在现有农业用地中,有相当一部分土地的质量不高,投入少,重用轻养,生产力水平较低。主要表现在:
1) 中低产田面积较大,约占耕地总面积的71.3%;中国林地资源中,有林地面积只占农业用地总面积的45.7%,在有林地中,过熟林比例较大,林木枯竭率较高(1%左右),造成林木资源的严重浪费;草地利用面积占可利用面积的57.8%,高于世界平均水平约0.5 倍,而生产能力却远比世界平均水平低,每公顷可利用草地平均生产畜产品还不及美国同等草地的1/27。
2) 土地浪费严重。一是城市用地粗放,土地利用率低。1986-1996 年全国城市非农业人口增加59.7%,但城市用地却增长了106.8%,城镇用地人均已达133平方米。
城市闲置土地占5%,其中还有40%属于低效利用;二是开发建设中盲目批地,造成土地大量闲置。到1997 年底,全国征而未用的土地就有174 万亩。1991-1996 年全国设立各类开发区达4210 个,开发区闲置土地就达61 万亩。
3)农村土地使用存在许多问题。全国农村人均用地已达182 平方米,远远超过国家规定的150 平方米的标准。
(4)土地开垦过度、后备资源严重不足
中国的后备耕地不足0.7 亿公顷。这些资源有50%以上分布在新疆、内蒙古和云南三个边缘省、区。这些地区人口相对稀少,部分地区干旱少雨,给土地的开发利用带来了很大的难度。后备资源中山地多、平地少,质量好的少、中等和次等地多,大多数后备土地只能开垦作为林果、林木或经济作物用地,且开垦难度较大,所需投入也较大,同时,开垦不当还易导致发生严重的水土流失现象。
(5)土地利用结构和布局不合理。
近年来一些地区盲区进行农业结构调整,不遵循因地制宜的原则, 在不适宜水果种植的区域的大量发展果园,导致许多优质耕地被挤占。此外,西部的建设用地尤其是交通和城镇用地数量偏少,比例偏低。目前西部地区交通用地只占本地区总面积的0.25%,远远低于东部地区1.39%:城市数量只占全国城市总数的18.7%,城市建成设施落后,严重制约了西部地区社会经济的发展。
3.避免部分国家城市化加速发展阶段不合理用地的“前车之鉴”
(1)发达国家的“逆成熟化”及引发的土地问题
“逆城市化”又称“反城市化”,是指城市化加速发展阶段由于城市人口和经济活动部分地由城市中心向城市外围迁移和扩散,使郊区无限蔓延,并导致城市中心区和中心城市衰退的城市发展现象。美国、英国和日本等发达国家分别于本世纪40年代、60年代和70年代出现“逆城市化”的趋势。造成“逆城市化”现象的原因有以下两点:一是大城市过度密集造成的负效应,二是交通技术条件的改善,包括家庭小轿车的普及、高速公路的建成等。“逆城市化”导致了城市空间“摊大饼”式扩张,不仅浪费土地资源,导致城市土地利用率低下,也带来了诸如城市“产业空心化”、“人口老龄化”、“城市中心衰退”、“郊区爆炸”、“贫富差距拉大”、“中心区犯罪率升高”等一系列社会问题。“逆城市化”的城市化发展模式和城市土地利用方式是与城市可持续发展及城市土地可持续利用内涵背道而驰的,已经引起了各国政府的重视,例如英、美等国已经开始在郊区化现象严重的地区实施“城市更新”计划或“城市理性发展”措施,通过调整城市产业结构、刺激市区就业、限制市区地价、用优惠条件吸引人口回流,来达
到城市振兴的目的。
(2)发展中国家的“超前城市化”及引发的问题
发展中国家自第二次世界大战结束以来,城市化进程明显高于发达国家,但发展极不平衡,表现形态多样,最突出的是“超前城市化”,即指城市化速度大大超过工业化速度,造成城市化水平和经济发展水平脱节。印度和中国一样,是一个人多地少的发展中国家,其在过去几十年里的城市化发展中采取放任政策,加上不合理的城市用地政策,印度的许多大城市包括孟买都患上了严重的“城市病”——拥挤的人潮、堵塞的交通、短缺的水电供应,以及成片的贫民窟。据相关资料表明,印度现有三分之一的城市人口集中在全国23个百万人口的城市里,在城市人口中,16%的人口没有自来水,54%的城市人口没有就近的排污系统,作为第一大城市的孟买有38%的人口居住在贫民窟。同时,城市污染严重,这些都表明了“超前城市化”及不合理城市用地所带来的一系列社会、经济、生态问题。
二、我国城市化进程中土地资源利用现状及问题
(一)我国城市化发展现状
城市化是指一个国家或一个地区的人口、产业、资本、市场的集中过程;或者说,它是生产、交换、分配和消费等整个经济活动的集中过程;那么,人口集中是城市化最本质的特征,城市化水平常常用城市人口占总人口的比重来表示。推行城市化发展战略促进经济发展已是我国乃至世界不可逆转的潮流。中国目前的问题不是应不应该推行城市化,而关键在于选择怎样的道路来推进城市化。针对此问题,国内的专家学者也有不同的争议。有的主张加快建设大城市,有的则认为应该大力发展小城镇。中国的城市化总体上有如下几个特点:
1. 城市化水平低。中国是世界上城市化水平较低的国家。与发达国家比是如此,与一些发展相近的发展中国家比也是如此。按照世界银行数据,1999年中国城市化水平只有32%,低于世界平均水平14个百分点,低于中低收入国家平均水平11个百分点,低于高收入国家平均水平45个百分点。
2. 区域发展不平衡,中国城市化地区发展不平衡表现在:
(1)三大地带之间。以市镇非农业人口占总人口的比重作为城市化水平指标,1998年,东部水平为33.8%,中部为26.6%,西部为20.7%,东西相差13.1个百分点。1998年,东部有城市300座,中部有247座,西部只有121座。从城市密度看来,东、中、西部之间的差距更大。
(2)省际之间。按照1998年城市化水平的高低,可以把中国31个省区划分为五类地区。
1)城市化水平在50%以上者,包括北京、上海和天津;
2)城市化水平在40%到50%之间者,包括辽宁、吉林、黑龙江、广东等四省区;
3)城市化水平在30%到40%之间者,包括内蒙古、江苏、湖北、海南、宁夏、和新疆等六省区;
4)城市化水平在20%到30%之间者,包括河北、山西、浙江、福建、江西、山东、
湖南、广西、四川、重庆、陕西和青海等12个省区;
5)城市化水平小于20%者,包括安徽、河南、贵州、云南、甘肃和西藏等六省区。
城市化水平最高者与最低者之间相差30个百分点以上。
(3)城市平均规模偏小。按中国城市规模划分标准,1998年中国有人口超过100万的特大城市37座,只占城市总量的5.5%;有人口超过50万的大城市48座,只占城市总量的7.2%。1998年城市平均人口规模为32万,特大城市规模为215万,大城市平均规模为65万。1995年,中国特大城市人口集中度只有11%,低于世界平均水平5个百分点,低于中等收入国家平均水平11个百分点,低于高等收入国家平均水平21个百分点。
在扩大中小城市数量的同时,适当重视大城市数量的扩大和功能提升。在相当长的时期内,城市数量的严重不足是中国城市化面临的主要矛盾,扩大城市数量(包括大、中、小城市的数量)是中国城市化的主要任务。美国的国土面积和中国的差不多,而人口远比中国少,1980年人口超过2500人的城市就达8765座,同期,中国人口超过2500的城镇数量还不足1000座,扩大城市数量,不仅要扩大中小城市数量,还要适当扩大大城市的数量。大城市不仅劳动生产率较高,其资本生产率甚至基础设施生产率也较高。 发展大城市,不仅城市化本身的需要。事实上,大城市数量的扩大,不仅是一种需要,还是一种趋势。从国际经验看,人均GDP 在3000美元以下时,人口和经济要素主要是向大城市转移。
中国是土地资源稀缺的国家,节约使用土地应当是一项基本的国策,城市化应有利于资源特别的土地资源的节约。
(二)我国城市化进程中土地资源市场的基本状况
1992年党的十四大确立建立社会主义市场经济体制,制定使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础作用的方针,全国土地市场的培养、发展进程大大加快。到目前,我国已经初步建立起土地市场体系,市场在配置土地资源过程中正发挥着越来越重要的作用。
1.我国土地市场体系的特点
相对于西方国家的土地市场,我国的土地市场有其自身的特点,主要表现如下:
(1)中国土地市场的建立与发展主要是政府推动
西方发达国家的土地市场,是随着资本主义市场的萌芽和发展自发的形成和发展起来,中国在社会主义改造完成后进入计划经济时代,土地以行政划拨方式配置,没有土地市场,随着中国经济向市场经济体制转化,土地的市场流转已成为经济发展的必然要求。中国政府顺应经济发展的客观规律,适时建立了符合中国经济体制改革要求的土地市场。1987年,中国决定借鉴香港、新加坡的土地市场模式,在保持城市土地国有的前提
下,允许国有土地使用权通过拍卖、招标、协议等方式进行出让和转让。政府对进入土地市场的主体、客体都有严格的规定。同时,在土地市场建立的阶段,市场机制并没有自发地发挥作用,价格还不能通过市场的供给和需求来自发的确定,这时的土地出让价格绝大多数是由政府来定的。
(2)中国城市土地市场占主导地位
在中国土地市场体系中,目前城市土地市场占主导地位,已逐步走上比较规范的发展道路,而农村土地市场仍不发达。近些年来,中国政府 重点加强了城市土地市场的培养和管理,而农村土地市场仍处于探索和实验阶段。理论研究相对滞后,政府法规尚不规范统一,土地产权关系还不十分清晰,因此,目前农村土地市场开发还有局限性,各地的发展很不平衡。
(3)中国城市土地市场是一个垄断竞争市场
根据《宪法》《土地管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定,城市土地属于国家所有,土地所有权不得出入市场。国家只对国有土地使用权实行有期限的出让和出租等,在土地出让市场,也就是一级土地市场,土地的供给者只有国家,即国家多土地一级市场的供给进行垄断每个市场每年进入出让市场的土地数量、位置和用途等,都由各级政府根据市场发展和土地利用计划、规划等事先制定,然后通过协议、招标拍卖等方式出让。在此过程中招标地价、拍卖地价的形成具有竞争性,这种竞争是一种垄断竞争,竞争发生在竞争者之间。这种垄断竞争方式有利于城市规划的实施,可以避免自主竞争条件下土地资产资源配置的不合理。
(4)企业改制中实行土地政策性入市
中国国有企业原所使用的土地全部为行政划拨土地。为建立社会主义市场经济体制,中国自20世纪90年代初开始对国有企业进行改革,实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营、企业并购、破产等不同形式的改革,对改革企业涉及的土地使用权,根据企业类型和性质实行土地出让、租赁、授权经营、作价出资以及保留行政划拨等处置方法外,改制企业的土地使用权随企业改制而按国家政策进入市场。 随着中国市场经济体制的进一步发展与完善,土地市场正在由幼稚走向成熟,由政府行政推动走向市场机制自我发挥作用土地市场对土地资源的配置正发挥着越来越大的作用。
2.在城市化进程中,我们的土地资源主要供应来源
在城市化进程中,我们的土地资源的很有限的,其主要供应来源有以下几个方面:
(1)增加城市存量土地的相对供应
城市建设面积的增加主要表现在两个方面:城市数量的增加和现有城市用地规模的扩大。城市数量的增加反映为新城镇的出现,新城镇的出现会要求改变原有土地资源利用状态,将农业用地等非建设用地转换为城市建设用地。而已有城市用地规模的扩大则表现为一方面城市范围的增大是的城乡边界向外扩展,正如新城市的建设一样,需要将包含农用地的非建设用地转化为城市建设用地;另一方面,城市在向外拓展的同时,通过对存量土地的深度开发和利用,提高城市内部土地的利用率、调整建设用地结构和利用方式、增加土地利用强度,在现有城市建设用地的基础上,挖掘土地利用潜力,在土地绝对供应量不变的情况下,增加城市建设用地的产出效率,从而相对增加土地的经济供给量。
我国城市土地利用结构大多不尽合理。主要表现为:一是工业用地所占比例较高,挤占了作为城市主要功能的居住用地、产出效益更高的商业用地与提高良好生态环境的绿化用地。据统计,我国城市建设用地中工业用地占的比例高达26%,而日本全国工业用地所占不到13%。二是土地用途安排不合理,没有做到优地优用。各类不同用途的土地交错布置,不能体现土地利用的区位特征与区位优势。
此外我国城市存量土地集约利用程度低。这主要表现为一是土地利用强度低,1998年全国612个设市城市的平均容积率仅为0.264,而我国香港特别行政区的建筑容积率为1.6-10。二是城市中土地闲置现象严重,包括破产或经营不善企业的闲置土地、开发项目停建停产闲置的土地、开发区征而未用的土地,以及城市建设区内的城中村土地等等。商品房大量空置也是土地闲置的一种方式。
城市存量土地利用结构不合理和集约利用化程度低的结果是土地利用效率低和土地的经济产出效益低。越是规模小的城市,人均建设用地数量越大,单位面积土地的产出也越低。
因此,在实施城市化的过程中,必须加强对城市建设的规划和管理,利用市场机制实行土地资源的优化配置,并对城市存量土地进行深度开发和利用。调整市场产业结构和用地结构;实施旧城改造与环境整治策略,将城市内开发强度低的旧城区改造为高容积率的、基础设施良好、漂亮美观的新社区,实施对城中村的改造,将已经不再以农业生产为主业的农民集体转变成城市居民同时依法将其剩余集体土地征用为城市建设用地;注重城市地下空间利用开发城市地下交通、商业设施,将地面负荷转为地下,充分节约利用土地。
(2)农用地的转用
城市化的实质上的农村人口向城市流动和集中的过程,这一过程的内在动因之一在
于农业劳动生产率的提高,使得农村剩余人口不断增加,这些农村剩余人口将自己承包的土地流转出去,从而实现和土地的真正脱离,进入城市。在地域空间上的反应就是,农业用地在农业内部的流转与农业用地形态的转化为城市用地形态的过程。一方面承包土地的农民将土地转让给其他农民耕种,或者转让给相关的农业企业经营,实现土地承包经营权的转让,使得农业用地能逐渐集中,为农业产业化经营提供的基础;另一方面,农民向城市的集中会导致新城镇的产生,或者已有城市规模扩大,从而导致城市用地的外延性扩张。因此,在城市化过程中,农用地的流转与转让是不可避免的。农用地转用成为城市化进程中土地供应的主要方式。
农用地向城市用地的转变实际上的城市扩张的结果,在社会主义经济体制下,城市化推动力量更多来源于农村,来源于广大农民对改变自己生活方式、享受城市文明的追求。因此表现出一种自发的城市化倾向,离开土地的农民一部分离开家乡进入现有的城市,一部分就近进入乡镇企业,以乡镇企业为据点发展新兴的城镇。农业用地,尤其是城市边缘的耕地成为补充城市建设用地的重要来源。在我国人多地少尤其是耕地相对稀缺的国情下,既要保证社会经济发展对土地的需求,又要保证一定的农用地特别是耕地总量、保证粮食安全,成为我郭城市化进程中一个两难的问题。因此,合理控制城市规模、减少对农用地的占用、保护耕地资源成为各级政府的重要职责。
3.我国城市化进程中土地可持续利用问题探讨
城市土地是城市经济发展的重要因素,它由土地资源和土地资本两部分构成。由于多年来城市政府未能按照资产经营规律对土地予以经营,致使城市土地资源的利用与“地尽其力,物尽其用”相距甚远。在城市管理理念不断发展的今天,大中小城市呈现出了遍地开花的发展形势。作为“城市经营”中的重要组成部分“土地经营”,应当引起城市政府的充分重视。城市政府土地经营主要是指城市政府在保留城市土地所有权的前提下,对城市土地使用权、经营权等相关权利的市场化运作,解决土地利用效率低下,城市建设资金短缺、城市发展无序的新思维。从而实现城市化进程中土地可持续利用。
目前,我国城市土地资源配置正处于一个从无偿、无期限、无流动使用向有偿、有期限、有流动使用的转化阶段。这种转化和城市化的新情况下,也出现了土地资源可持续利用的负面效应。
(1)城市用地规模无限扩大、农业用地迅速减少
近年来随着城市郊区化浪潮的推进,城市用地不断向外扩张。全国各大城市普遍出现“摊大饼”式的发展局势。北京市的发展最为典型,其用地从三环延伸到四环,又从四环延伸到五环,从五环还有向外延伸的趋势。上海的房地产开发也在不断的向城市外
围推进,其重心不断向郊区延伸。武汉市从1978年到1999年全市共减少耕地42.5kh ㎡。产生城市用地规模无限扩张,除了城市政府土地管理工作和管理制度上存在问题之外,有其更深层次的原因:首先,地区经济竞争的客观存在。在国家财政统收统支、统一核算的计划经济体制下,中央与地方利益完全一致。财政分配制度改革之后,地方成为相对独立的权益主体,建立了自身的权益目标。农业用地可以维护生态平衡,但其经济效益却远远低于城市建设用地。为了赢得地区经济的竞争优势,城市政府在土地经营中征用的农业用地数量将大于全社会最佳量。其次,政府机构“内部性”的存在。任何一个政府机构都有自身的利益,其与设立该机构之初的目标之间必然产生或大或小的偏差。控制这种偏差需要公众参与,然而在信息不对称的情况下,公众监督将很难奏效,况且这种监督成本也较高。在我国土地国家所有的前提下,城市政府是土地所有权的代理执行人。这种代理执行权最终必然要落实到具体的专门机构,因而,容易产生“内部性”效应。第三,时间效应的存在。这是指在经济活动中产生的一部分收益或成本要在未来才能表现出来,而当前无法享受或不必承担。政府在城市建设过程中大量征用农业用地,能增加目前的经济总量,却不必为未来的生态环境恶化、全球人类的饥荒承担责任,相反,它还会获得“为官一任,造福一方”的美名。时间效应在客观上将导致城市建设用地的扩张。
(2)城市政府土地供给总量失控,用地结构失调
城市政府供给土地、让渡土地使用权的市场即为城市土地一级市场。政府对城市土地的经营主要是通过一级市场进行的。在我国,政府是土地一级市场的唯一卖方,土地使用权只有通过一级市场才能进入二、三级市场流转。因此,城市土地一级市场的完善与否,在一定程度上能够体现出城市政府土地经营模式的运转效率。然而市场作为一种调节手段,有其自身的缺陷——市场失灵。这也是导致市场城市土地供给总量失控、用地结构失调的原因之一。
在现实运行中,土地进入市场需要一个过程,因而市场土地供给总量滞后于市场需求。通过市场与需求的反复运动,土地一级市场能否达到均衡取决于供给与需求的相对弹性。当供给弹性小于需求弹性时,土地市场最终会达到均衡状态,反之,土地市场将处于不稳定状态。在用地结构上,城市土地一级市场的调节也不尽合理。由于政府“寻租”现象的存在,高回报率项目大量挤占了效率回报低的项目用地,外部经济性强、社会效益与生态效益好的道路广场、绿化用地比例偏低。我们可以通过国内外城市之间的对比体会到这点。
(3)城市土地收益流失严重,城市建设资金短缺
城市土地资源是城市政府保有的重要资产,其经营效益的高低直接关系到土地资源效益的发挥、城市建设资金的循环。城市土地资源收益大量流失,是目前城市政府土地资源经营模式中又一大问题。城市政府实施土地资源经营以来,相对比例的存量土地仍处于无偿使用状态。城市土地资源收益的大量流失,破坏了城市建设资金的良性循环,影响到了城市基础设施的改造新建、城市污染的治理、城市环境的美化和绿化等工作,破坏了城市的可持续发展,城市政府土地资源调控的目标就是为了促进城市的可持续发展,因而有必要对城市政府土地资源经营模式进行优化。
三、城市土地市场对城市土地高效利用的影响
(一)城市土地市场的特点
城市土地市场作为市场体系的有机组成部分,具有商品市场的一般规律性,如市场交易要以货币为媒介;商品价格受市场供求关系和竞争的影响;交易双方权利平等,等等。但由于城市土地是一种表现为空间和时间的稀缺资源,它是一种特殊商品,因此,城市土地市场具有区别于一般商品市场的特性,从我国城市土地市场来看,主要体现在以下几个方面:
1.土地供给的稀缺性和经营的垄断性
土地供给的稀缺性来源于土地面积的有限性和不可再生性,不仅表现在土地供给总量与土地需求总量的矛盾上,还表现在由于土地位置固定性和质量差异性导致某些地区和某种用途的土地特别稀缺。尤其是在城镇地区,随着社会经济的快速发展,人口不断增加,城市化水平大大提高,对土地的需求也不断扩大,特别是用于某种特定用途的土地数量是有限的、排它的,导致大城市土地严重供应不足,取得土地特别困难,土地供求矛盾更大。城市土地之所以是垄断经营,首先是因为城市土地数量的有限性,空间位置的固定性和异质性;其次是我国宪法规定,城市土地属于国家所有,进入土地出让市场的土地数量、用途、出让方式、使用年限均由政府控制。再次土地价值量大,进出土地市场的门槛较高。
土地供应的稀缺性迫使人们节约和高效利用土地,力求提高城市土地单位面积的利用强度,同时要做到最佳利用,以获取最大的经济效益,另外城市土地市场上土地使用者为取得土地使用权而展开的价格竞争,为了降低经营成本,土地使用者也迫使他们高效利用土地。
2.城市土地市场是地区性市场
土地在空间位置上的固定的,在空间上是无法被移动的,不能根据市场的供求情况在不同市场之间调剂余缺,不可能形成全国统一的市场竞争和市场价格。即使在统一市场内,不同地段的城市土地具有各自的特点,在市场上也不可能相互替代。任何微小区位的变化都可能使土地价格存在很大差异。所以城市土地市场只能是不完全竞争市场。
城市土地位置不同,其价值和租金也不同,导致区位成本不同。城市繁华区域的土地素有“黄金地段”和“寸土寸金”之称,昂贵的土地成本迫使人们不得不高效高效利
用城市土地,国家可以利用区位成本促进城市土地的合理利用。
3.城市土地市场价格的多样性
一般商品价格的形成,主要以价值或生产价格为基础,并受市场供求关系的调节,而城市土地价格的形成要比一般商品更加复杂。由于土地是一种特殊商品,影响城市土 地市场价格的因素众多,既有经济因素、物理因素和环境因素,也有政策因素、心理因素等。正因为如此,城市土地的市场价格呈现出多样性,构成多层次、多形式的城市土地价格体系。因而城市土地市场有特殊的价格形成机制,如城市土地出让市场就有协议价、招标价、拍卖价、租赁价、抵押价等形式,转让市场也有转让价、转租价等多种形式。城市土地价格的多样性,决定了政府对城市土地市场的管理和监督要比一般商品市场复杂的多。当然根据市场规律,城市土地出让是根据出价高者胜出,这样必然导致城市土地成本可能比土地经营者预期的要高,土地经营者为了降低其土地成本,不得不增加单位土地的投入,提高土地的高效利用度。
4.城市土地市场具有地产交易和房产交易相交叉的特点
城市土地的最终使用总是进行建设,因而地上的房屋和房下的土地融为一体、不可分割,进行房产交易的同时必然伴随地产的交易。因此,地产往往与房产结合在一起,人们在出卖或出租房屋时,同时也就出卖或出租了土地使用权,地产交易也常常和房产交易相互渗透,融为一体。正是城市土地市场的特点,决定了需要通过土地地租、区位等杠杆合理配置城市土地资源,提高其利用效率,寻求最佳城市土地高效利用途径。
(二)城市土地市场结构对城市土地高效利用的影响
土地资源作为不可再生的稀缺资源,其中耕地是粮食产出基础,土地的这些特性决定了使用时必须有计划的合理安排其用途。面对我国人多地少的现实,为了防止土地使用者只顾追求短期经济效益而随意改变土地用途,我国城市土地使用权属于国家所有,单位或个人只能在土地市场获得土地使用权。我国现阶段城镇土地市场主要划分为一级市场、二级市场和三级市场。我国城市土地一级市场是政府完全垄断的市场,由政府统一规划城市土地资源。
1.垄断市场对城市土地高效利用的影响
土地不可代替性和资源的稀缺性,决定了城市土地市场完全垄断的可能性。我国城市土地使用权属于国家所有,国家根据城市发展规划的需求,统一配置城市土地。
国家统一配置土地,可以优化用地结构,推动城市土地高效利用。根据实践的数据
显示,商业用地单位面积产出的经济效益最高,而工业用地产出的效益最低。政府一般可能将人口密度、交通便利的地带优先配置给商业用途的企业单位,对于土地单位面积产出经济效益较低的工业部门迁至人口密度较低的区位地带,如城市的郊区,因为郊区土地价格相对较低。由此可见,城市用地结构的优化使得城市单位土地经济效益提高。
政府一般是通过招标投标方式出让土地使用权,出价高者获得土地使用权。土地使用者为了提高单位土地的经济效益,必然增加单位土地的资本、劳动力、技术,加强土地管理。为了降低单位土地成本,土地使用者更具土地承载力适当提高土地的容积率, 如现在很多城市的房地产开发商开发高楼大厦。
当然,通过竞标获得土地使用权的土地经营者,一旦在规定的时间内没有开发利用土地,或者变更土地用途的政府可以收回土地。在城市土地的一级市场,政府对土地拥有绝对的垄断权。由于政府行政管理一级市场,土地使用用途的既定的,土地使用者也只能通过土地高效利用获得单位土地最高效益。
城市土地供给量是有限的,为了保证全国人民的粮食安全,政府不得随意将集体所有权的土地转换为国家所有,这就是说明了城市外延性扩张范围是有限的。但根据国外许多国家的实践证明,随着国家经济发展,城市化程度必将随之增加,这就意味着将来会有更多的城市人口共享城市的基础设施、房屋、交通等,这些都要求城市土地数量的增加。为了解决城市人多地少的矛盾,政府可以通过行政命令及法律要求土地使用者进行高效利用土地。
城市土地一级市场的特征是完全垄断市场的特征,处于垄断地位的政府对城市土地统一规划和制定土地用途,根据城市发展需要合理布局城市用地,优化用地结构,在土地承载范围内提高城市容积率,增加城市土地的相对供给量,提高城市土地高效利用度为城市经济可持续发展所需用地做好准备。在实践操作过程中,一方面由于垄断地位容易出现土地配置效率低下,另一方面实际实施的政府官员有可能利用土地的垄断地位进行不法行为,国家应该制定相应的法规规范土地一级市场,提高城市土地配置效率。
2.寡头垄断市场对城市土地高效利用的影响
根据寡头垄断市场的特征可知,竞争成分较少,垄断因素较多。具体是指市场上只有少数几家厂商提供某一行业的大部分产品,每一家厂商的产量都在该行业的总产量中占有较大的份额,因而对市场上的价格和产量都有举足轻重的影响,寡头市场结构中,寡头厂商可以相互串谋或默契给产品定价,使价格较为稳定,寡头商只是依市场需求,调节其供应产量,以防止引起恶性竞争。
土地是稀缺资源,土地用途改变较难,政府每次出让时的标的额相对较大,只有资
源势力雄厚的单位组织才有可能弄一级土地市场获得土地使用权。一级市场获得土地使用权的组织的数量有限性决定了土地二级市场参与单位的数量非常少。城市土地的二级市场不是土地使用者用土地开发商品房而是土地再次市场流通。由于开发或建造房地产,只有资金雄厚的组织才有机会参加到市场竞争。因此二级市场是寡头垄断市场。就目前而言,房地产价格居高不下,众多老百姓都知道房地产开发商开业获得较高的利润,但是那些没有一定资金数量的企业无法涉足房地产开发。房地产开发商数量的有限性符合了寡头垄断的重要特征,这个特征决定了房地产开发商可以串谋价格,实现房地产市场的利润最大化,房地产开发商们根据自己的市场地位瓜分既定的市场利润。当然寡头们确定的这个价格是建立在市场需求量的基础之上,开发商为了获得更多的利润,只有降低单位土地的经营成本。开发商提高土地的高效利用度是其降低单位土地成本的最佳方法,增加了串谋价格与单位土地成本的差额,房地产开发商的竞争优势大大提高,同时使其在房地产市场获得更多的利润。
城市土地二级市场呈现寡头垄断市场的特征,由于主导二级市场的土地使用权的单位组织数量十分有限,他们容易达成共谋,获得更多的市场利益。但同时这些单位组织之间的相互竞争迫使土地使用者不得不增加单位土地的投入,加强土地管理,提高土地的高效利用。当然,由于寡头市场厂商数量太少,市场竞争不够激烈,土地不被充分利用甚至被荒弃的现象在全国也是屡见不鲜。为了杜绝或减少这种现象的出现,城市土地市场有待进一步完善,政府也应该针对这类现象颁布相应的法律法规予以制裁。
3.垄断竞争市场对城市土地高效利用的影响
城市土地三级市场是土地使用者之间的交易,只要拥有土地使用权的主体都可参与市场作为卖方出现,而所有具有消费能力的单位或个人均可作为买方出现,但由于土地作为特殊的商品,价格相对较高,三级市场是垄断竞争的市场。
就目前而言,城市土地三级市场比较有代表性的是二手房市场。在这种市场上,买方和卖方数量相对较多,竞争也较为激烈。随着老百姓生活水平的提高,他们买房时不仅考虑房屋本身的使用功能,还考虑房屋的美化功能、小区的绿化占地面积、休闲娱乐场所、小区周围地带的配套设施等等。而这些除了仍需要占用土地,但这些居民居住外的要求所需要的土地都是土地平面式占用,都需要将成本分摊到房屋单价之内,而房屋的单价必须考虑购房者的购房能力,不能无限制的提高房屋价格。为了兼顾二者利益,推动二级市场的开发商提高土地高效利用度,降低单位土地成本,突出产品个性化的特点。
四、国外城市土地高效利用的研究现状
(一)国外城市土地高效利用的理念
城市化是世界经济发展的普遍规律,日本及北美西欧的经验表明,城市扩展和耕地面积保持相对稳定并不矛盾,其关键在于选择合适的城市发展道路及土地利用方式,并有相关政策作保障。
日本之所以能够实现城市化水平、经济发展和人口同步增长,其主要原因是:实施土地开发、耕地整顿和町村合并,走集中型的城市化道路,日本走的是一条典型的集中型城市化发展道路,城市化过程是人口从农村和小城镇地区向太平洋东岸城市移动的过程。日本的人口和经济高度集中在三大平原地区,在日本的工业化过程中,这三大平原逐渐发展成为三大都市圈,即东京都市圈,名古屋都市圈和阪神都市圈。都市圈使周围一定范围内城市与中心城市保持密切的社会经济联系,从而形成经济、环境、基础设施共享,产业活动紧密相连,减少重复建设对土地的利用。而日本又在不同的都市圈内布局相对独立的产业结构,都市圈之间的产业结构接近,彼此间的交换需求就少,因此,可以大大减少运输网络对土地的需要。日本区域经济模式的核心,还在于大城市化。城市规模越大,单位土地的人口和产业密度越高,从而对土地的利用越高效。日本利用发达的科学技术加强利用和改造山区,增加利用空间和可用地面积。
近年来美国城市蔓延已经成为美国规划界关注的重要问题,美国于二十世界九十年代提出了“精明增长”城市规划理念,1999年美国城市规划协会研究完成“精明地增长的城市规划立法指南”。美国规划局界将“精明增长”归纳为十大原理:① 土地的混合使用。② 设计紧凑的住宅。③ 能满足各种收人水平人的符合质量水平的住宅。④ 适合步行的社区。⑤ 具有自身特色,极具场所感和吸引力的社区。⑥ 保护开敞空间、农田和自然景观以及重要的环境区域。⑦ 强化已有社区。⑧ 多种选择的交通方式。⑨ 城市增长的可预支性、公平性和成本收益。⑩ 公众参与。“精明增长”涵盖了多个层面的城市发展综合策略,将城市发展融入到区域整体生态体系和人与社会和谐发展的目标中,提出“城市增长边界”发展模式及城市内部废弃地再利用等。
美国和欧洲20世纪70年代以来,虽其城市化地区增加,但农田面积占土地面积比例基本保持不变,北美和西欧等发达资本主义国家在城市扩展的同时保持耕地面积稳定 的主要原因是:有选择的城市扩展。西欧北美大多数城市扩展基本发生在森林和草场,
很少在已开发的农田。实施城市增长管制。如美国俄勒冈州通过划定城市发展边界控制城市无序蔓延;合并后德国的柏林与勃兰登堡州地区规划通过控制外围工业区和住宅的开发以限制城市建设用地的无序增长;针对市场不完善可能导致农田过度转变为城市用 地,俄勒冈州通过规定基本农田进行干预,以保护农业的利益。
国外城市发展理性增长不是限制城市增长,而是实行城市土地资源充分利用的增长。这种城市理性增长的理念实质上就是城市土地高效利用思想。
(二)国外城市土地高效利用的理论方法
随着城市化、工业化进程的加快,人地矛盾异常突出,土地高效利用成为必然,城市土地高效利用是城市经济发展的必然选择,且城市土地高效利用是城市土地高效利用的一个具体内容。二十世纪初期西方国家已经较系统的研究城市土地利用理论,其后,随着社会科学理论的发展和分析技术手段的多样化,先后引入了历史形态学、空间经济学、行为分析学等研究方法。它们各自从不同的角度揭示了影响城市土地利用的经济、社会、政治等人文驱动力及其作用机理,极大的扩展和深化了我们对城市土地利用的空间结构模式及其发展规律的认识和理解,这些理论研究为城市土地资源高效利用研究提供了坚实的理论。
(三)发达国家耕地保护对策
一个国家的城市化程度是和这个国家的富裕程度成正比的。城市化过程中,非农建设占用一定数量的耕地在所难免,工业化、城市化对本国农业有较大的依赖性,但耕地保护十分重要。限制城市外延型的扩张,其实就是对耕地的保护。
发达国家在城市化过程中对耕地保护的态度千差万别,耕地数量能否保持“动态平衡”,在很大程度上取决于耕地后备资源及其开发利用情况,当然在耕地保护过程中必须实行耕地数量保护和质量保护相结合。如在英国,以土地立法为根本手段,制定了一系列与土地相关的法令,加强土地管理,促进耕地保护。城市工业、农业、林业三大用地部门进行合理安排严格控制城市建设用地,保护耕地。城市建设和工业占用耕地减少到每年8000hm 2左右,1986年谷物产量达到2440万吨,比20世纪70年代的1500万吨 增长了63%,1996年城市人口占总人口的87.7%,而农田面积占土地面积的75.7%。美国较早认识到了土地与经济增长之间的密切关系,较早对土地管理制度进行变革,使土
地管理体制日益成为土地资源的“保护神”和“减灾器”。如美国自1776年独立,联邦政府将土地收为国有,之后,大部分土地逐步卖给私人。1973年俄勒冈州通过了州《土地利用规划条例》,该条例规定,凡按土地等级被划定为优等或有价值的所有农地,必须作为农田专用区。在地产税、遗产税及其他方面给农田专用区的农场许多优惠条件,以补偿对他们农田的限制。事实证明,即使在经济和人口显著增长的时期,这种做法也能阻止农业用地向城市用地的转换。二十世纪三十年代以后,美国开始实行对耕地从数 量到质量的全面保护,推行科学合理的评价土地,它是合理开发利用和有效保护治理土地资源的基础,美国的农场、牧场乃至整个国家,都以土地能力分级作为合理安排或调整土地利用的重要依据,其基本点在于保证土地合理利用的前提下,最大限度的发掘土地的生产潜力。日本也有严格的农地保护政策,其政府非常重视农地的保护,明治三十二年就制定了严格的耕地整理法并于明治三十三年开始实施。日本的土地管理法律体系相当完善,国家颁布的有关土地管理方面的法律共有130部之多,日本将农地划分为市街化调整区域以外的农地和市街化调整区域内的农地两大类。市街化调整区域以外的农地分为三种:第一种是土质优良、生产效率高的农地,机械化作业的农地和农业生产服务用的道路、水渠等公共设施,这种农地划为农业保护区。第二种包括将来市街化发展需要占用的农地、生产效率低的农地、规模较小的农地第三种包括都市设施区域内的农地、市街地内或之间的农地,这类地域多为建筑物,农地较为零散,政府鼓励并引导第三种农地进行非农建设,在第三种农地不能满足非农建设时,可以使用第二种农地,第一种农地是永久性的,不准进行非农建设,即使有人申请,也不予批准,市街调整区域内的农地分为甲种农地和乙种农地。甲种农地指高产良田,乙种良地指甲种良地以外的农地。甲种农地原则上不能动用,乙种农地可以动用。日本在较短时间内达到了高度城市化,同时付出了较小的用地代价。在其整个城市化进程中,日本还出现了三个耕地面积增长的时期。
从上面各发达国家耕地资源保护可以看出,土地资源高效利用的理念始终贯穿其中。尤其是日本,一个国土面积狭小、耕地资源稀缺的国家,选择了一条节约有限土地资源的城市化发展道路。工业化和城市化过程中,经济发展和城市化并不一定如往常所认为的耕地面积表现为逆向运动,而相反,城市化发展有可能使耕地流失趋于缓和,甚至可能是耕地面积的增加。高效利用土地资源关键是要选择合适的城市化发展道路和土地利用方式。
五、城市土地资源可持续利用的路径分析
(一)政府在城市化进程中可持续利用土地资源的宏观调控
政府在城市化进程中,为了加强土地资源的可持续利用,对土地资源的宏观调控过程,大体上包括以下几个方面的主要内容:
1.城市土地的收购储备
城市土地经营的一个重要内容就是将城市闲置、低效、违法取得和利用的土地纳入到市场经营的轨道,以提高土地利用经营的效率。为此,对上述土地实施收购储备,通常由政府或委托的机构通过征购、回收的方式,从分散的土地使用者手中,将土地集中起来,并进行房屋拆迁、土地平整、配套设施建设等土地开发,根据城市经济发展对土地的需求,有计划的以出让、转让的方式将土地投放市场。城市土地收购的客体大体上有以下几个方面:
(1)城市闲置土地。国土资源部于1999年颁布《闲置土地处理办法》明确规定,对依法取得的土地超过规定期限未动工建设,或已动工建设但已开发建设的面积不足三分之一或已投资额不足总投资额的25%的土地,可以依法收回。
(2)旧城改造土地。由于历史的原因,我国国有企业用地基本上是通过划拨的方式获得,随着现代化企业制度的建立,在企业存量地产的处理上,一方面,国家可以以地入股的形式参与企业经营,以体现土地所有权在经济上的实现,另一方面,在改制过程中,政府可完全代表国家将破产、倒闭企业的存量地产无偿或低偿收回。
(3)提前收回或优先购买土地。我国城市房地产管理法第十九条规定,对于土地使用者依法取得的土地使用权,在特殊情况下,可根据社会公共利益的需要提前收回,并根据土地使用者的使用年限和开发、利用土地的实际情况给予相应补偿。城镇国有土地使用权出让或转让暂行条例第二十六条规定,土地使用权转让价格明显低于市场价格的,市、县人民政府有优先购买权。
(4)农村集体土地的征用。新《土地管理法》规定:“国家为了公共利益的需要,可以对集体所有的土地实行征用”,“任何单位或个人进行建设需要土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”,征用而来的农村集体土地属于城市增量建设用地。
2.城市土地资产改良
城市土地资产的改良可使城市土地保值、增值,成为城市土地经营的必要手段。为此,需要对上述土地进行改良。主要体现在:
(1) 优化土地利用的结构。根据城市经营的总体部署和城市总体规划的要求,对收购的土地进行功能分区,按照最佳和最有效利用的原则合理的布局,宜商则商、宜工则工、宜居则居,优先保证城市建设和急需发展的行业、项目对土地的需求,做到地尽其力,显化土地资产价值。
(2) 合理开发土地,提高土地品质。对所经营的城市土地必须确定合理的开发程度,一般为三通一平、五通一平、七通一平,对于大型项目除需要较高的开发程度外,还要求有较高的基础设施供给和保障能力,一方面可提高土地资本经营本身的投入产出效率,另一方面,提高的土地的品质,提高的土地资产要素的生产力,增加了土地的资产积累。
延伸土地利用空间。通过规划限制,提高土地利用的容积率,最大限度的实行土地的立体利用,可在有限的土地上获得更多的收益,在城市外延不扩张的前提下城市进行内涵扩展,可建设“多层城市”。
(二) 政府调控和市场配置双重作用的分析
1.城市用地中的不合理现象
在城市化进程中,为区域现代化建设和城市的可持续发展增加的非农业用地,特别是城市用地是社会经济发展的客观需要,但城市不能因此任意占用土地或不合理、无效进行非农业用地的开发。当前,城市用地扩展中的不合理现象普遍存在,具体反应在:
(1)城市之间盲目攀比建设规模,浪费了宝贵的土地资源。同类地区或同一城市内重大项目的超标和重复建设,降低了城市用地的经济效率。
(2) 一些水资源严重短缺的城市盲目扩大城市规模,导致供水矛盾加剧,直接影响城市的健康发展。
(3)在城市行政建设等级与经济实力不相一致的地区,一旦城市所管辖的县经济实力超过城市,其独立性必然增强。若相互之间在城市建设上各自为政,自成体系,在城市土地利用上,又缺乏有效的协调机制和手段,必然会加深城市土地利用的不合理性。
(4) 在一些原有县城设在管辖城市的市区,行政体制改革中又撤县改市的县级市,往往在建市后,将其行政机构迁出市区并在市区相邻的地段规模建设新城,导致城市用地在空间上大面积连片扩展,数量成倍增加。
(5)开发区热的影响下,沿海地区各级市、县都分别在各自境内建设开发区,由于开发区众多,占用土地总量可观,部分开发区之间盲目争夺外资项目,都将造成土地资源的浪费和经济效益的降低,甚至发生不应有的损失。
(6)低下空间的利用极不充分,除了个别城市修建地铁外,绝大部分城市的地下管道无序,原有人防措施混乱,在城市总体规划中缺少地下空间的总图和设计。
2.城市土地资源的可持续利用的对策建议
(1)控制人口增长,提高人口素质。不断增长的人口数量对于社会经济发展的影响和环境资源的需求将是持久的,新世纪中国能否获得一个相对宽松的发展环境,实现人口控制是一个关键的因素;严格控制人口的增长,可以说是我国实现土地资源可持续利用战略最基本的措施,因此“计划生育”这项基本国策不能有任何松懈。同时要大力发展教育,不断提高人口素质,以增强开发利用土地资源的能力。严格控制人口增长,提高人口素质,确保粮食安全将是解决世纪中国人口吃饭问题的关键。
(2)科学规划与开发土地,保护耕地,深化土地退化与恢复机理的研究。区域土地规划工作已在不同的区域层次上展开,同一层次上的区域单元要做大量的同类工作。例如,我国在新修订的“十一五”规划中就对长三角和京津冀进行统一的区域规划。即使同一个区域,随着时间的推移和条件的变化,也要重新修订或设计同类规划。要提高土地规划的质量和效率就要对规划程序和方法进行总结,提炼出有代表性的模式,以减少规划工作中的重复劳动,并增强规划的标准化。
土地退化是进行土地持续开发的起因,恢复则是进行土地持续开发的前提。土地的退化和恢复是两个长期的过程,其机理更是需要长期的研究和探索。这项研究不仅对生态环境有着重大意义,而且对我国的经济建设也有着深远的影响。因此,今后必须加大投入,继续深化土地退化与恢复机理的研究。
确保耕地总量动态平衡随着工业化进程的加快,对耕地的需求量会日益增多,解决耕地资源稀缺问题的出路在于一方面“开源”即加大对耕地后备资源的开发和复垦;另一方面“节流”即节约和合理利用及保护耕地,提高土壤质量,提高耕地的产出水平。由于我国对于农业适宜和中度适宜的土地几乎都已被开垦用于种植业,其余土地的生态条件较差,因此应当弱化后备资源开发,重视对已利用地的挖潜整理。耕地总量动态平衡要实现质和量的统一。切实保护耕地要重视以下几个方面:增强土地利用规划的法律效力,制定耕地保护的专项规划,严格执行用途管制;加强农村集体土地产权制度建设,明晰耕地产权,建立长期稳定的激励机制;充分发挥土地价格、税收等经济杠杆的作用,调整土地利用行为,优化土地资源配置;加强对地方土地管理部门的监管,防止因利益
驱动而多占、乱占耕地;建立全国耕地变化的动态监测系统。
(3)建立土地资源利用宏观调控与微观管理运行机制
我国的土地持续利用除保护土地资源、保证其生产力的持续性外,还应调整各业用地矛盾,使其用地结构能保证整个社会健康、平稳地发展,这是同发达国家持续土地利用和可持续发展概念不同之处。这是因为我国人地关系极其紧张,产业结构将发生巨大变化的特点所决定的。所以我国的土地持续利用可定义为:“能够满足当前和未来人们粮食需求和社会协调、平衡发展的土地利用结构和利用措施”。
土地的有限性、多用途性和社会性,决定了市场经济条件下对土地资源的利用、配置也要在国家宏观调控下进行,才能保障土地的可持续利用。对土地资源利用的宏观调控,就是通过土地利用总体规划和年度土地利用计划,在政府干预下运用行政、经济、法律和技术手段对土地资源进行统筹安排和合理利用。现在的关键问题是要进一步解决如何用科学方法制定同其法律地位和作用相适应的具有可操作性的各级土地利用总体规划,并落实到实地的整套措施。土地利用总体规划必须要为同级国民经济和社会的可持续发展提供用地保障。微观管理指的是具体土地利用活动的管理。土地资源利用宏观调控与微观管理要密切结合起来,两手都要抓都要硬。
(4)调整、优化工地利用结构,加大科技投入,依靠科技进步,改进工地利用方式,在保持生态平衡和持续利用的前提下,挖掘、发挥土地资源在提高质是和利用效率方面的潜力,实现综合效益的最优化。
(5)要把提高工地利用水平与产业结构调整有机结合起来,在调整种植业结构中,要坚决实施退田还湖、退牧还草、退耕还林等战略性措施;在林业生产中实施将“砍树人变成种树人”的战略性调整,特别注意大江大河源头及中上游地带的植被修复与水工保持;在城市化、工业化及工业结构调整中,要坚决实施“可持续发展战略”,努力发展生态城币、绿色城币和生态工业与绿色工业,改善城区与工矿区的国工资源品质。
(6)要加大工地执法力度,严厉打击各种违法行为。
结 论
城市化是一种社会经济变化的地域空间过程,它体现为人口向城市的集中和非农产业在城市的发展。城市化水平的不断提高,意味着城市人口规模的不断增长与城市经济规模的不断增大。无论是人口规模的扩大,还是城市经济规模的增大,都意味着城市用地面积的增加,也就意味着城市建设用地需求的增加。可见,城市化进程实际上就是城市地域空间的不断扩大的过程,也就是城市建设用地不断增加的过程。
在城市化进程中,土地资源的可持续开发利用问题是摆在我们面前的高难度课题,因为土地资源是不可再生资源,而城市化对土地的需求是无限的,因此,我们只能在对土地开发利用上实行可持续发展的理念才有可能化解这一对立的局面。本文不仅将城市化和土地资源的可持续开发利用间的关系进行了阐述,同时也对存在的问题进行了分析和预测,提出了可行而合理的解决问题的方法。
文章认为,土地资源的开发利用要集约化,就是走可持续开发利用之路,一方面要开源,另一方面要截流。在具体运作过程中,要实行政府调控和市场运作相结合,二者共同推动土地资源的可持续开发利用。
致 谢
让人期待的大学时光转眼就要结束了,短暂而又美好。在此期间,我不仅认识了很多新同学和新老师,也学到了很多知识和经验,为了我今后的生活奠定了基础。
感谢这几年来给我任课的老师以及野外实训的老师,是他们的悉心教导才让我学习到了这么多新鲜的知识以及宝贵的实际经验,这些都让我受益终身。还要感谢本次论文的指导老师曹晶华,在她的耐心指导下,对论文进行反复多次的修改,最终帮助我完成了本次论文的写作,同时还有同学热心的帮忙。在论文完成之际,谨向各位任课老师和同学,特别是指导老师致以最崇高的敬意和最衷心的感谢。
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土地可持续发展
1 立足社会的可持续发展,制定好土地开发整理专项规划
土地开发整理规划是土地利用总体规划的深化和补充,是搞好土地整理工作的重要前提。朝阳县是农业大县,土地开发整理规划的制定要强化农业的主体地位,同时兼顾工业、乡镇建设等需要,把规划与社会的可持续发展紧密结合起来。首先将重点放在基本农田开发整理上。建设标准化农田,是土地整理的重要方向,不仅要增加有效耕地面积,解决“占一补一”的尖锐矛盾,更要保证耕地的质量,保证粮食的综合生产能力;其次要使宜农未利用土地、荒滩古埂得到科学合理的开发,新增工矿废弃地得到全面复垦,并结合城镇化战略,认真抓好旧村庄改造和退宅还耕工作;第三要将土地开发整理工作与基本农田标准化建设、农业产业结构调整、农业产业化建设、小城镇和中心村建设以及土地利用结构调整紧密结合,划定土地整理项目区,落实重点和示范土地整理项目,特别是国家和省级重点和示范土地整理项目,完善土地整理项目库。补充耕地的数量和质量要不低于建设占用和灾害损毁的耕地质量,保证村镇各项建设用地顺利报批,促进土地资源集约、合理利用和经济社会的可持续健康发展。
2 健全土地开发整理的投入机制,扩大土地开发整理投资渠道
由于体制的原因,规模可观的土地开发整理资金被“化整为零”地分散至近20个部门,各部门分散上项目、撒“胡椒而”做项目,形成了同样项目重复投资“尔拆我建’、“朝填夕挖”的局面。为此,健全土地开发整理的投入机制十分必要。首先要通过争取国家、省土地整理专项基金,配套使用好市、县两级土地整理专项资金,在“资金来源不变、用途不变、整合集中使用”的原则下,按各类子项目的原审批渠道、原实施办法进行申报审批,实现整个项目统一推进,集中
投入。将新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和出让金设立专户作为土地整理复垦开发专项资金,各级各类支农资金用于整理后土地建设的配套资金,力求用最优的资源配置,取得最大的土地开发整理成效;其次设立以土地资源为载体,为了对土地利用方式、土地利用结构进行重新规划与调整,提高土地利用率,实现土地集约利用目标和土地资源的合理开发利用的土地整理基金。动员一部分土地出让金、部分宅基地整理流转升值、部分财政转移支付以及社会资金注入,建立土地开发整理投入的长效机制;第三要扩大土地开发整理投资渠道。当前的土地开发整理大都由政府发起、政府组织实施和政府组织验收,缺少社会力量的参与。从市场经济规律的角度看,政府更应该在宏观调控下,运用市场手段,广泛吸纳社会闲散资金投资土地整理,减少政府在土地整理项目建设的初始资金投入。发展农村土地金融,在依法、自愿、有偿的原则下,运用农村土地使用权流转方式,使土地集中形成规模,再进行抵押融资,改善和提高土地整理项目的建设、经营和管理水平。
3 改变农村粗放用地习惯,构建节地型村镇模式
土地开发整理的核心是增加有效耕地面积,提高耕地质量,改善生态环境。在土地资源有限的情况下,必须改变村镇粗放用地习惯,规范村庄建设行为,构建节地型村镇模式。第一要严格规范农村土地管理,按照“严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效”的原则,把农民安置纳入村镇规划,将生活安置与生产安置分离,农民建房采取由村统一规划建设,集约利用生活安置用地。调整优化土地利用结构和布局,促进农用地规模经营和现代农业发展;第二要结合土地开发整理,通过合理规划,以新农村建设为契机,推进村庄整治改造、退宅还耕和合村并院工作,有效解决村庄布点散乱问题,做好现有农村建设用地
的内涵挖潜,积极探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制,探索农民向城镇转移的办法和途径,把农村土地开发整理作为加快城乡统筹发展的重要载体;第三要深入实施工业化和城镇化战略,积极引导、鼓励农民进入城镇,促进人口向中心村和集镇集中、土地向空间拓展,确立“工作在园区、居住在镇区、生活在社区”的现代农村新模式,推进空间、人口、经济和社会发展的城乡一体化,实现耕地增加、城镇规模增加、农村居民点减少和农村产业结构提升的“双增一减一提升”;第四,将通过土地开发整理新增的优质高产良田划入基本农田保护区,提高土地的利用率和产出率。利用城乡建设用地“占一补一”的增减挂钩政策,解决城市建设用地计划不足的矛盾。
当前,我县经济社会正处于快速发展的重要历史时期,经济社会发展对建设用地的需求持续增长。只有通过土地开发整理,获得土地整理折抵指标和建设用地复垦指标,才能缓解建设用地计划指标紧缺的矛盾,保障经济社会发展必需的合理用地;才能盘活存量土地资源,补充耕地,实现全县耕地总量占补平衡;才能改善农业基础设施,改善农民生产生活条件,推进社会的可持续发展,推进社会主义新农村建设的步伐。
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中国西部地区土地资源可持续发展研究
生态与环境工程
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中 国 西 部 地 区 土 地 资 源 可 持 续 发 展 研 究 庞啊玮
(广东省珠 海市土地储备发展 中心,广东珠海 519015)
摘要:首先对中国西部地区的土地资源从资源保护、环境保护和可持续发展的角度来分析从西部开发的角度,对土地资源开发利 用中存在的问题进行了探讨.并提出了合理开发利用西部土地资源的对策和建议。以政府行为作为主要调控措施。保证中国西部土 地资源的可持续利用, 促进和实现西部地区土地资源与社会、人 口、经济协调发展。
关键词:土地资源;可持续发展;中国西部;环境
l 序言
土地资源是人类赖以生存的最基本的物 质和衬 =会经济可持续发展的最基本条件,土 地资源可持续利用与发展包括“数量”和“质 量”的水续性。首先足土地资源必须以一定种 类和面积存在于特定的Ⅸ域。其次足体现在 土地资源的利用率、能量转化牢和产出水平 能维持现有水平;第三是指土地资源的利用 不至于导致土地生态环境的破坏。合理开发 利用和有效保护土地资源,对构建和谐社会 具有重大现实意义。
2问题与现状
我国西部地区土地总面积为 540万平方 公里。其土地利用类型分别为:耕地 37万平 方公里,园地 23万平方公里。林地 87. 2万平 方公里.牧草地 191万平方公里。未利用土地 177. 8万平方公里。西部地区占全国人口的 22. 8%.却占有全国土地面积的 56. 5%。人均 土地面积、耕地均高于全国人均水平,然而由 于特殊的地理和气候条件。使得中国西部地 区土地资源利用现状具有独特性。
一是土地开发利用粗放。产出率低。西部 地区土地资源类型多样 .地域差异显著.气候 干旱,地广人稀。土地 利用比较粗放。西部 10省 (市 ) 区 土地利用率为 62. 2%, 农用地指数为 59. 4%,土地垦殖率为 6. 9%,耕地复种指数为 140. 1%。森林覆盖率为 9. 9%,均低于全国平均 水平。林地构成中,优 质林少,有林地只占林 地总量的 61%。
二是耕地质量差。西部耕地中. 6— 12。坡 耕地占全国的近 50%,占区内耕地面积的 27%,高出全国平均水平 12%; 15— 25。坡耕地 占全国的近 69. 8%.高出全国平均水平 15%; 大于 250坡 耕 地 占 全 国的近 76. 4%.高出全国 平均水平 7%;耕地中旱田占绝对优势,且约 70%的旱地没有灌溉条件。
三是水资源缺乏。西 北地区地域辽阔,属 于大陆性干旱、半干旱气候,干旱少雨,大部分 地区年降水量不足 300r am ,而年蒸发量大于 2000ram 以上,地下水的补给量十分有限。缺 水的具体表现为森林消 失,水土流失严重.草 场退化,土地沙漠化、各种自然灾害频繁等。 据 f 日土资源部专家分析. 2010年缺水将达到 250亿 m 3。
四是水土流失严重。西北地区水土流失 面积£要分布在黄土高原,黄河七、中游,水 土流,大 面积占黄河上游 流域总面积的 213,全 国水上流失面积巾西部地Ⅸ约 ^80%。就耕 地而青.西部地【 ) (水土流失耕地面积占全国 的 52. 1%。如青海省平均每年新增水土流失 面积 2100ki n2。因水蚀、风蚀、冻融造成水土流 失总面积达 3314km 2.占全省总面 积的 46%。每年流入黄河泥沙 8814t ,输入长江 泥沙 1303t 。 陕北黄土高原地区总面积 7198万 km 2,水土流失面积达 6万 km z ,约占
该地区总面积的 75%。水土流失同生态环境
恶化形成恶性循环,引 发各种自然灾害。更加
剧了当地贫困。
3形势分析
据有关资料显示.西部人口承载力的高
限为 38760. 3万人, 2009年人口已达 28510
万人,为承载力的 75%,可见,两部可再容纳
人口的潜力要比东部大.西部地区人地矛盾
要小于东部。同时, 1999年西部地区人口密
度为 O . 531人 Phm 2,是 东部地区的 23. 11%;
人均耕地面积 为 0. 129Phm :人。是东部地区的
1. 34倍。人均耕地后备资源为 0. 027hm 2/) 、 -.,是
东部地区的 4. 5倍。这 些表明.西部地区在人
均占有土地方面比东部具有明显的优势。
然而西部地区土地资源可持续利用的劣
势也比较明硅,随着两 部大开发的推进,基础
设施和城镇建设用地的增加将导致耕地大规
模减少,目前两部现有城市数量仅占全国城
市建成区的 18. 7%,现有高层次高级路面比
全国平均水平低 10. 3%,比东部低 20. 8%。县
乡公路。无里程和等外公路里程比重分别是
东部的 2— 3倍,两部地 区不通公路的乡镇,行
政村分别占全圈总数量的 76%和 45%。基础
设施和城镇建设落后。严重制约了西部地区
社会经济发展。
土地沙化面积不断扩大,土地生态环境
面临恶化趋势植被减少、草原退化、水土流
失、干旱风蚀,造成土 地沙化。虽然西部地区
几十年来沙漠地带的治沙工作取得一定成
效,一些活动性沙漠得 到控制,有些沙漠变成
了农田,但是。更广大 地区包括非沙漠地区的
土地沙化速度加快,出现了新的沙漠。目前。
西酃地区的沙漠正由西向东扩延.原先只发
生在两北腹地的沙尘暴漫卷到东部地区。新
疆沙漠面积平均每年增 加 84. 2km z 。 1949年以
来,沙漠面积扩 大了 3789km 2。
4对策与措施
首先.政府对土地利用进行总体规划。确
保耕地总量和质嚣达到动态平衡。制定两部
土地利用总体规划应本着发挥地区特色。保
护、治理与利 J |I t
未来的社会经济发展丰 H 适应的原则.同时应
加大耕地保护力度。随着两部大开发的不断
推进.非农建设用地需 求量将会迅猛增加,该
类用地必须通过土地利 J |j 总体规划来安排,
制定农川地转让的限制政策,防止以牺牲农
业利益为代价,确保 耕地总量动态平衡。
其次.政府立法凋经土地利用结构,优化
土地资源分配。两部地 区山地面积大.内然条
件有利丁.发展林牧业 乍产.大力发展林牧业
生产既符合两部地区的实际情况。又符合国
际市场的竞争要求。其 基本 法是对“对坡耕
地.有计划退耕还林还草”。具体操作如下:若
退耕地处于侵蚀严重区或江河源头区,还林 的目标应是生态防护林;若退耕地土地质量 较好但相对位置较高的如山坡中上部,还林 的目标可以用材林为主;若退耕地土地质量 较好且相对位置较低如山坡中下部,还林的 目标可以经济林为主,同时合理开发丰富的 草山草坡.大力发展牲 畜业,加大荒山荒坡的 整治力度,提高森林覆盖率。
第三,建立可持续发展的土地、人口、环 境组合运作模式。
首先,加强环境保护意识。如化肥、农药 的大量投人,虽能使农 作物增产,但也能使土 壤结构变坏、 环境遭受污染。因此 ,应采用无 污染、无公害的投入。
其次,建立土地利用的监督机制。对土地 使用进行立法管理。如 果有人利用土地,从中 获得利益。而把由此造 成的资源退化、破坏、 环境污染转嫁给社会、 未来、自然界。那么应 该有相关部门定期对区域性土地资源没进行 检查,并把枪查的结果 报告司法部门,由司法 部门进行整顿或者治理。土地利用监督机制 的建立,要求将土地资源与环境利 j H 的外部 性内在化.即谁造成的 损失谁承担责任,同时 采用预防为主的环境政策。
最后,实行有控制的人口转变,逐渐消除 贫困。贫困是人类与环境系统恶化的重要因 素。为了生计.穷人不 得不掠夺式开发土地资 源,致使环境恶化,其 结果又反过来使人口更 加贫困.如此循环下去 ,使环境更加恶化。因 此。实施可持续发展战略,必须逐步消除贫 困。
中国两部一直就是中国的大后方,从历 史上看,两部安定则全 国安稳.冈此中周两部 的安定团结、经济繁荣是中国复兴的目标之 一,只有让西部和全国 一起经济腾飞.才有可 能共建一 个和谐的社会主义新 家园。
参考文献
【 1】陈百明.张风荣.中国土地可持续利用指标 体系的理 论与方法【 J 】.自 然资源学报, 2001(1) . 【 2】刘盛和,周建民.西方城市土地利用研究的 理论与方 法【 J 】.国外 城市规划. 2001(1) .
中困新技术新产品 一 197—
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