国外社区公共事务治理特点

社区参与行动简讯

国

政府、与市场互动削弱政府既得利益集团对社区公共

国外社区治理经的源大致可分为几种情经营权和管理权。多元化治理主体的经营下，自况:一是由政府拨款，也就社区内部的公

的日常费由政府提供。二是来源于个人和组织捐责

款。现代会中，国外政府治理社区公共事，提在国外社区公共事务治理模式中，社区公共事供社区公服务，主要通过契约向社区组织购务治理的责任由原来政府单负责，转为政府、社买服务;通过低息贷款和税收减免政策鼓励民间组、社会其他组织共同负责。这，不仅扩大了社织参与社区服;通拨款数额的增减，体现政府会责任的覆盖面，而且大激发了民间的创造性潜关注的重点，达制社团行为的目的。政府除力和建设能，开发用了高品质的社区源。不社区进行必要的资金资助外，还主要进行广泛的动过，责任分担，并不明政府轻了对社区公共员，吸收多社会的资本为社区治理服务。因此，的治理责任，更不意味着政府可以放责任。这社区共事务治理资的筹集的原则是政府要求政府必须以监察者和指导身份，通过制公引导、区动员，社会上的资本支持。共政策和公共务的目标、标、原则去

治理机创新市场主体的承诺与运行状况，审视社

国外社区最突出的度创新就是市化和民质和效益，促进社区公众权益和福利的扩大，并营化。市场化包括两个层次，一是社区共事务的调动一切量，致力于为社区供有效的、经济的、供者的市场化，二是社区公共产品消费的市场高质量的共事务和公共，给飞速发展变化的化，即私所生产的公共物品都必须平等地接社区增添新

摘自《北社区公共服务信息网》受市场或者公众的检验，并按照

优胜汰。民营化意在通过实现社区公

的社化，打破政府对社区公共事务的

青

为进畅通民意反馈渠道，更好地倾听民声、反映民意，2005

中心正式成立，标着该区以构建和谐社会为目标、以政府主导、社会化参与为支撑、网络化运作为依托、学化、系统化、经常

青岛市区成立的民意访问中心，是目前全国第一家由政府搭台、社会参与、

机构，中设立了意问网络系统，通过电话访问、入户访谈、网络访问多种方式，角度、全方位、快速地获取社情民意。电话访问的象涵盖所有具备电话访

供过程监，保证了规范性和访问质量。对于不具备电话访问条件的对

户访谈，府可以直、具体了解到群众的生活和思想状况，帮助他们决实际问题。同时，中心还进行网络访问，通过市南民意访问网，向公众布电话、入户和

民访动态，展适合在网上进行的民意访问活动，广泛征集公众的合化建议，倾听

访问互动，实“民意随时表达、民情快速反映、民生需求及时解决”的目标。电

网址:www.qdsn.gov.cn:85/survey/portal/desktop.do

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论社

重

由传统的政府与社会高度合一的社管理模重要机构，但不是高权力机构，社区的最高权式向与公民良性互动的社会治理模式变，离力机构是由居民或居民代表产生的居民会议，会不开治理体制的创新。基层治理体制作为社会治理理机构只是社区居民会议的执行构。四社区体制的重要构成部分，理性、有效性程度是自治组织的职主要是办理本居住地区的公共事会治理水平和社会治理效率高低的重要标志。因务公益事业，调民间纷，协助维护社会治安，，创基层治理体制，对于提高社会治理水平、并且向人民府反群的意见、要求和提出建提高社会治效率有非常要的意义。议。同时社区自治组

个护居民利益、民主管理居民公共事

[3]一、学定位社区自治组织的角色和功能社区公益事业、具有政治民

社区自治组织作为基层社会理主体之一，其因此，社区自治组织一个兼具社会性和政角色定位和功能发挥直接涉及到社会治理的绩效。治属性的居民织。这就要求社自治组织:一方在我国，社区自治组织的主要任务协助府有关面必须维护和增居民的社会福利、社会保障、社门做一些力所能及的群众工作。但在现实生活区治安、优抚济等面的社会益，一方面必中，这种助却觉不自觉地变成了硬性任务，一须维护和增居与社区建设、社区治理等方面基政府部门(主要指乡镇政府、区县府、街的

道办处等)往往把工作任务压给社区自

把社区自织视同为一级管理组织，导致社区自二、再造基政府与社区

[1]治成为基层政府不能离开的基层。明晰社区自治组织与府各自所

区自治组织日益与会脱，成为准行政性的组能，使其按照各自的性和功能有地运行，逐步织，成为代表政府管理社会的力量。区自组织实现政府部

层治理体新重要内容。从这个角度而言，再造“过度的行政化过少的自

[2]区之间处于疏远与隔离状态”。政府与社区自治组的关系，就

社区自治组织生于社区、服务社区，是属在二者之间实际存在的领导与被领导的行政关系，于社区的、居群众的自治组织，而不是层政府构建一种相互协助支持、互惠互的双向动的新的下级组织或派构。宪法和村民委员会组织关系

法、居民委会组法等有关的法律法规为这一定()规基层政府指导社区自治组织工作的性提了法律依据和法律基础。这法律基础可以方式和范围。前，社区自治组织之所以出现职能从四个方面体现出:一是社区自治组织的性质，错位、角色混淆，究其原因，主要是没有理顺它与它是居自我管理、自我教育、自我服务的层群政府之间的关系。理顺基层府与社自治织的众性自治组织。二是社区管理的组成方式，社区自系，重点以“小政府、大社会”为目标转变政治组织由居直接选举产生，选举的方式可以是府职能，努力完基层政自身的职能，层政府有选举权的居民选举，也可以是组代表或者户代要退出社区具体事务的理，集中精力抓好规划、选举产生，从有关选举权与被选权的规定引导、调;从深化“服务”入手，充分动社区看，社区自治组织必须从本地区的居民中选举产自组织在内的各种组开展社区工作的积性。生。是区自治组织的权力来源于本社区的全体尤其要彻底除基府向社区治组织下派民。在社区，社区自治组织是实现群众自治的务的制根源，使基层政府社区自治组

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指导与被关系落到实处。是政府行为。二是参与主体还不广

(二)明确社区自组接受基层政府工作指民，如中青年社区居民少参与社自治活动。三导的义务。无论是从中国社区自治织承的职是参与的

[4]能、权威源，还是历发展的程来看，社区自议、文体健身等一般性的社区活动。据有关调查治组织政府以及行政务有着无法割的联显示，经常与社区扶贫、帮困、募捐活动的居民系。社区治组织接受府的工作指导，协助政府16.4%;经常参与社区文体娱乐活动的

[5]做一与居民利相关工作，是社区建设与社区经常参与社区绿化美化活动只有5.4%。因此，治理的必要条件，是社区自治组织顺利发展的基本须通过善参与机制，发挥社民在社会治理保证。中的主

社区自治组织接受政府的导，是由政权组织(一)以社区同的利益求激发社区居民参的权威性、协调性和控制性所决定的。一方面我国与的内在动力。需要是人的本性，的需要的内在宪法明确予府具有管理社会的职，政府不仅驱动形成人们追利益的内在动机，这就是说，对负责制定区域内各种设划、决策，而有权管各种利益追求人的社会活动的真正原因。自理辖区政、经济和文化等各项事业，最权然，这也是人类从事和参与社活动的

[6]威的社会治理主体;另方面，政府具有综合协、当社区自治织开展的工作居民的切身利益息动员和宏调节社会各种资源的权力，是国家社会息相关时，居民的生活重心自就会转向社区。因生活最具有协调能力的治理主体;外，府可此，应当强化居民与区之间的利益关系，使居民以运行政、法律的手段管理和规范社区建设，具在利益关系的基础上产参与区事务的望。有运用国家财政资金，投入区建设的权力，是我当前城市社区民参与的极性以不如国社会治理中最具控制能的理主体。农村社区居民参与的积极性，原因就

(三)赋予区自组织监督和评估基层政府体制改的不底，使得许多职工与单位之间的利工行为及绩效的权利。政府工绩效如何，只能益关系仍常紧密，这在党政机关、国有企事业是以它所服务对象即居民的意见作为检验标准。单位表现的尤为明显。这就要求我们必须适应社会也说，政府工作态度、作风、方式、效的好坏主义市场经济建设的需，进步将位的服务功应由居民来监督和评价。加强社区自治组织政府能向区转移，特别是政治、福利、保障功能等，及出机关工作状况的监督与评估，既社区居降低职与单位之的依存度，居民除工之外民自治的必然要求，也是实现政府与社区居民良性的其它利益关都能在社区得到体现。互动的必环节和重要渠道。社区治组织和民()持参与的多样性，为每个居找寻适对府职能部门及其工作人员进行评议、考核和当的参与位置。由每个社区居民所掌的参与资，有效落实居民的民主权利，促进政府职能部源存较大差，这就要必须从居民群实际门工作风的改进和工作效率的提高。承受能出发，做到尽力而与量力而行

不参与社区自治活动成为居民的沉

三、建完善参与机制时，从身边小事做起，力所能及，

社区参与是指社居自愿参加社区公共事注意发挥每个居的特长，使他们在参与中获得乐务的决策、管理、督和作的过程。

自治的推进，社居民的参程度不断提高。但(三)构建完善的参与规则。完善的参与规则是我国社居民的社区与不适应社区自治的可以孕育般性交流的牢固准则，促进社会信任的客观要。其突表现:一是社区参与意识较产生,从而促进政府与公民之间的协

[7]淡薄。相多的社区民没有识到自己属于社区决集体行动的困境。这就要求通过民主程序和法自的主体，没有识自己也应该本社区建设定序制定相应的规章制度,形成一整套参与机尽份责任和务，甚至错误认为，社区理全制。既明确社区居民参与的事项，又

社区参与行动简讯式，既确社区居民的参与权利，又明确应尽的(二)扩大直选举的范围。从民主化水平而务和责任。比如,可以在一些城市和城区行“居言，直接选比间接选举的民主化水更高。随着民参与社区活动度”，规定有参与能力的居民每济的发展、公民文化水平的提高及现代传播技年应为社区义务贡献若干时间，并制定相应的考的及，扩大直选举条件日臻成熟，可将核、奖惩及替代办法，以推动居民参向制度化直接的范围由社区自治组织扩大到镇、街道展。和区县一级。这样能够更地保证基

政，更加谨慎地处理好基层政府与社区

四、

“四个民主”，即民主举、民主决策、民(三)加强督，使参社区治理成为社区居管理、民主监督既是保障居民自治权利的规则和程民的一种生活方式。为了保“四个民主”在社会序，也保障社区自治切实有的运行机制。制度治理中为居民经常性的活动，必须创造良好的生化意味着个运机制能够稳而定期地进行，态境，各级地方人大要不断深入调查了整个以某些人的意愿改变而改变。区自治活动的开展情况，对工中的问

(一)建立一套行之有的运行机制。这机督促相关位和部门取措施予以解决。通过地方制至少应该包括三个要素:正式制度、非正式制度人大的监督功能发挥，使诸如选举、议、民和激励机制。正制度包括“四个民主”的行程代表大会等各种政治参与形式周期性开展，吸序、制度规范内容。针对我国区设的法制还广大居民参与，并在参中居民的参与意识和不完善的实，当前应抓紧制定在社区主自治

方面关键性法规，努力形成高效配套、

的社区设法规体系。用法律保障和规范社区居民

自治活动，实现有序的政治参与，使“四个民主”[1] 见桂勇等:《行化进程中的城委会体制变迁—在实践操作中到有法可依、执法必严、违法必究。对上海市的个研究》～载《华中理大学学报》,社科非正式制包括公民民主意识的培育，政文化版,2000年第3期～第3。围的培育，公、公正、公平争的政治游戏规则[2] 杨寅:《城市社区行政体制改革:方向、要求法律的形成等。励机包括奖励和惩罚两个方。既》～载《政治学研究》2005年第3期～第33。严格执行制度的当事主体进行奖励，也要罚参见王振海等:《社区政治论—人们身悄悄进行

[8]违规行为，提升制度的威性。对当前民主选变革》～山西人民出版社2003年版～第93,94页。举环节中出现规范问题，其需要加强有关民[4] 参见徐勇、陈伟东等:《中国城市社区治》～武汉版主选举的更加缜密的机建，以保证社区居民自社2002年版～

治中的民主的效用。否则，人们将会对民主建[5] 参见唐忠新:《中城社区建设

设失

信心。 [6] 参见李元书、刘昌雄:《社会政治参与的

《黑

[7] 参见梁莹:《重塑政府与公民的良好合作》～载《中国行

政管

[8] 参见徐勇、陈伟东等:《中国城市社区自治》～武汉出版

社2002年版～第133页。

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武汉江汉区立新规为社区组织

武汉

在开展和谐社建工作过程中，武汉市江汉障管理、育管理、基础设施管理、执法、监督等区委、区府对当前社区居

评比多、各种会议多、资料帐多，社区工作者疲理机制:由相的行政管理和法部门及其于应付各部门摊派的任务，服务居民，有心无力的所下派、派的工作人员依依规承担;社区居委这现象，采取措施，出台了《关于轻社区组织会协助反馈情民意，并对政府部门和社区专的工作负担实施社区社会事务分类管理的意见》工作进监督，但不承担体事，政府部门不与(下简《意见》)，明确了哪些事情归社区管，社居签订目标责任书。哪些事情区用管，一目了然。社区居委会可以3、社区社

凭借这个“标尺” ，可以理直壮的对摊派任分类依据:由各类公营事业部门所提供的公益务说“不”。据悉，将社各项事务进行学分，性服务。公共教育、医疗健、邮政投递、通讯清楚明晰将本不应由社区承担繁杂事务剥出网络、公共交通、有线电、供水供气等服务来，在全国尚无先例。

《意见》是在经过量调查、调研证的基础理机制:此类事务由公营事业部门独立承上，酝酿了近一年的时间，多次反复易稿，才式担，社区可在职范内积极配合。于公营事业出炉的。为推进和谐社区建设，进一步巩固“883”部门不负责和违规的行为，区居委会有权代表创建成功，造良好的环境。居民向政府部门反映，要求政府

《意见》将社区项会事务分为政策性事理;公营事业位不得以任何方式向社区居委会转务、社区行政法和理事务、社

等八大类，并类事务的责任主体作了明确界4、商品房小区物业管理事务定。分依:由商品房

1、社策性事务的管理和服务。如房屋建筑共用部

包括上级党组对社区党织自上下的会和管理，小区共用设施维修、养护和管理，小区内议、查等政策事务，区居委会与政府各职能部绿和清洁卫生，小区活动设施管理、维修养护，门间的协调、督办事务等。区内部安全保卫，与物权有关的工

管理机制:社区居委会内部规定设立治安民档案、竣工验收等案资料的保管维护。调、环境卫生、人口计生、社区服务、文化体育等管理机制:此类事务由物业司独立承担。 5个专委员会。相关部门需要社居委协助完5、非商品房小的物业管理事务成的工作，别归口至社区居委会的5个内设委员分类依据:商品房住小区外的其他宅区，在社区党组织、区委会统一组织下完成。的管理和服务。如单福住宅区和老城区居住各单位得在区滥挂牌和滥设工作机构。社区物业管

2、社政执法和管理事务管理机制:根据具体的实际情

分类依据:有特定的法主体和法定行政主机。对于位福利住宅区，应结合事业单位体制管部门承担的社区社会事务。如社区内建筑物改革，逐步走向社化理方式;对于老区旧居划、社区环境理、市容监察、计划生育与人口管住社区，可以通过招投标式，鼓励公营业门、理、治安与消防管理、社服务管理、社会保街道房管部门、其他社会服务组及社

社区参与行动讯自管等形，来提供相应的物业服务;社区居委管理机制:社区组织在区和街党工委的导会有权代表居民对政府门和具体服务组织的活下与政府职能部的指导下，开展民主自治活动。进行监督。 8、社区临时性、

6、社民互助事务分类依据:由不可抗力或其它

分类依据:主由居民通自我理、自我服具有临时性、专业性、不确定性的社区事务。按务、自我教育、自我监督来提供的服务。邻里交有的分类不能确定或者经过一定径由有关门往与精神互助、邻关与生活互助、邻里生产互指派的

助、邻金互助等活动。管理机制:建立临时性、专业

管理机制:社区委组织和动员居民，建立“准入制”，由关部门拟订工作方案后，经区社各种民间组织来完。建设领导机构

7、社织事务走、费随事转”的原则，拨付相应

分类依据:由社区居委会完成的社社会事于专业性很强的事务，诸如人口普查、济普查等，务。包括:向政府部门、公营事业部、其他通过招投标方式，由相关专业机构承担，或政府社会组织反映居民需和意见的事务;培育居民中门向社会招聘人员并通过培训后承担体事，介组织，动员居民开展邻里助活动，增强居民自社居委会可协助供一些基本信息。治能力;开展民事调解活动，和谐邻里关系;代表目前，汉区经在试点社区开始施《意居民或组织居民对府管、公营事业部门、其他见》，在通过实践、评估、修改步骤，会在社会组织的管理或服务进行监督;组织展社区更多的社区推广，为社区自治创造好的制度环

海市社区文

上海市社区文化服务心(以下简称“中心”)立于2005年6月，是上海第一家从事社区文化服务的非营利性社会组织，其业务主管部门为海市委宣传部;业指部门为上海市文广播影视管理局。中心够开展并实现经营活动，但盈余不作分配，须继续用于社会共文化事业的设发展。在法律所规范的权利、义之，通过政府扶持、公众捐赠、自主经营所得，实现组的目

中心宗旨:以文化核心素，以社区公共、公益文化阵地为载体，以社居民为对，积极倡导社区参与精神，促进社区公共文化事业繁荣，促进社区区域经

传播社区思想、研究上海社区文化，推动社区的人与人、人与然和人与

中心功能与业务范:借助社区公、公益流阵地及体，倡导社会主流价值、传播和渗透主流文化;形成以社区服务为中心，市手段和非市场手相合，无偿服务、低偿服务和有偿服务结合的社区文化服务体系及标准;负责社区文化设施的设、管理;进区内部、社区与社区之间、区城市之间的文化交流与沟通，提升上海城市的

中心的业务围指导社区文化设施建设;统筹社区文化设施管理;协调社区文设运行;开发

目前，中心已经启动了“社区文化援助

联系方式:

地址:海市永嘉路383号2304室 200031 联

电话: 86-21-64316707 64315579*18 传真: 86-21-64316707

电子邮件:jmzhang@56.com 网址: www.scscc.org.cn (尚在建设中)

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号

社

今年是抗日战争胜利60二、管委会的任务阳台、防火道，这些地10年，各地都在举行了形式多样的对于管委会的任务，大爷大多年都没清理过，也是造成邻里纪念活动。7月26日下午，我参妈们话朴实:我们的任务就纷的主要矛盾源; 加了一次北京市东城区和平是上传下达，向各部门反映群众(7)装修老干部活室; 里街道东河沿社8楼管委会的意见，为大家服务。管委会成(8)决饮用水不合格问组织的朴的区活动，居住在题。员没有工，完全

楼里的

们讲述革命年代的事，子们经费从哪里来呢, 津津有味地听爷们讲故事，看三、开展的工作大爷大妈们说我们要去找老照。 1、成立3年来，

东河沿社区8楼管委成决很多与居民切身利益相关有部分经费由居民自己出。这些立2002年春，由楼里的8的，但多没有解决的问题。他事情现在说得挺轻，可当我位老人自发成立起。们干了8件大事: 们跑了

(1)把小区封闭起来，安随着问题的逐

一、成背景了大铁门; 大家有问题都找管

东河沿8号楼居住着108户(2)加高栏杆; 在电梯里是我们管委会的居民，约300人，最早是中国(3)对小区园进行了初员听取大家意见的时间了。文联、作协会的宿舍楼，有一步理，安了木椅子，让人们2、随着治安、卫生等一些个家委员，属于双重领导，以散步休; 生活问题的解决，楼里居民开始受所属单位的领导，又接受街(4)解决了屋顶漏水问题; 希望能在楼建立种和谐的道事处领导。2002年东河(5)安装了防盗楼门; 气氛，于是在管委的策划下，区居成立，五六个家委会(6)动员居们清了公连续3年举办春节联欢会，每年合并了一个社

管片

来了。8号楼位于二环路边上，

由于

杂，

次火

时

有人

主

作。

河

社区参与行动简讯这个时候楼里大人、小孩都下好人好事。不久前，在管委的推动来了，欢在一起，写春联，猜下，成立“爱犬之家”，养犬灯谜，表演节目，老老少少其乐四、管委会的成员者对自的爱犬进行约束，不要融融。这样的活动为居民们创造管委会共8位员，7位侵犯那些不养犬居民利益。了一个公共间，共同活动帮为离、退休人员，1位在职，全8号楼管委会是楼里居民为大家从互相熟识增进解，使部是党，平年龄70岁以上。了楼的公事务自己组织起楼里的和谐氛围更浓厚了，增强管委会大爷说，他们来的，起到了自我管理、自教了聚力。今年还有好几件事情要做:楼里育、自我服务的

3、创办了新风论坛，在很多年没粉刷了，他们正与物业里有多这样的组织出现，社区楼门橱窗里展览楼里居民们的调;园怎么来维护

宁波

一、分析成员对服务的要。任务三:评估特定群体的需需求根据这几个

分析、了社区员对服务区工作者的任务是: 这个任务的关键问题是: 的求是实现对服务对象“距任务一:确定特定体已确定为特定群体的人们，离”关爱的个基础性工作。社下面是与这项任务相关的他们在每个层次的需要是什工作者如果不了解居民对服需追问的问题: 么,有什么恰的方可以评务的真正需求，服务对象“零距社区什么样的定群体估出不同需要的人数,这就要离”关爱又怎能实现呢,那么，够被确认为务的需对象，求我们社区作者不仅要有脚怎样做才能了解社区成员对服他们怎样分类的, 踏实地的工作风，而还要善务的需求,我们可根据下么特定群体将成为我们思考，会在工作中思考，在面这几个假设来手分析现有服的重点对象, 考中工。的社区服务体系:(1)大多数社在社中特定体的什任务四:定集体性的社区区服务体系太复杂，我们不可需要是优先给

把它作为一个体分析，因此任务二:确定需要的次这项任务要追问的问题包可以针对某个定体提供的与这

服务进行分析;(2)应该去析、是: 除了人道服务的责任外，这研究那些与社区成员的实际需怎样才能清地了解特定个区有什么需求, 要有关的社区务体系;(3)应群体的需要，确定他们哪些要什么依据明存在着这种该考察的社成需要，不仅仅得到了满足，哪些需要还

指个人，还包括集体性的需到满足, 社区成员是

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需求的, 束社区工作者的行为。俗话说，距离”关爱工作

无

二、满足社区员服务需度来约束我们的行为，现对服——“金色援助卡”，老年求务对的“距离”关爱

我们既然了解社区成员句口。前面我们提到的去了社区里有位老人走丢了，家对服务的需求，就应该尽量解社区成员的需求，实际上是里人急得到处打听，周围邻居也足社成员对服的需求。而要对我们社作者的一种考验。议论纷纷，社区

而《社区者包片联户制度》里，急在心里，但有无计可施。正满足社区

笔者认为做好以下几点: 其实就已经为我们社区工作者最

(一)去做搭建了一个非常好的平台，通过出所，由于老

这个平台，们可以了解社区成路，在派出所呆了整整一天，家如果没有

应社区工作;如果有心，你员，社区成员也能了解我们的工里实在没有法到派出所去就不可能成为一个合格的社区作。但现我们往往不能在

意义上实“包片联户”，而用区一打听才知道，老人有点老年作者。要真

“零距离”关爱，者为关键什么来检验这个制度的落实情痴呆，已经失过好几次。由是“用心”。只要我们用心去做呢,析这个问题之前

不妨先把原因剔除，而只分张名片，但老人走失了或在公共，就一定能

工作的人都解，区的事其实析主观原因。我们否真正用心场所发生意外了，好心人看了说到底都是小事，作为社工作去经验我们的这块“任田”，就会打电话过来，这样子女也可这就是决这些小事，这就要求是否能真正满足我们这块“责任以安心上班了。“金色援卡”我们在工作中要用心去发现这”成员的需要。给予这种考虑，就是样诞的，卡的正面印有些小事、用心去解决这些小事，们澄浪社就社区工作者包老人的名字和照片以及社区用心去体会这些小事给他们所片户专门制定了《澄浪社区联系电话，卡的背面印有“谢带来的困惑，用心为他们去反映作者包片联户考核细则》，细则谢您的关爱”每探望老人次这些小事，如果们是用心对中细定了考核的目的、对或给老打一个候电话。社区待社区成员需求的，那么就我象、内容、程序及考核结果的的“热心大嫂”家服务社的成们一时不能解决，他们也是会感使等等，使“包联户”制员逢节假日会到老人家到满足。度发挥它应有的用。中为老人

我们要让社区成员信我(三)断学习，断创新社区已安装“小红灯”6户，不们的诚心，首先我们自己要相信社会在断发展，人们对仅到老人的欢迎，也受到居民社区成，相信用心交心，什么务的需求也在不断变化，这就的欢迎，而越来越多的居民自事都可以解。求我们社区工作者自身要不断愿加入到这个队

(二)用来约束加强学习，要有创新精神。惟有小红灯”使

实现对服务象的“零这，才能真正实现对服务对象“我为人人，人人为我”志愿离”关爱，笔者认为还有一点是的“零距离”关爱。下面介绍我者服精神。非常关键的，那就制度来约们澄浪社区实现对服

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第

20058月8日—11日，牢固的社会信和凝聚力，需要博士，灿雨石信息咨询心主任由美国百花研究和社区参与培育和发展区领导和社区非宋庆华女士，美国加州大学人行动共同主办的第二期“社会可正式领导的领导力，运用新的方学教授阎云博士和美国老挝持续社区领导力展”培训班在法和工具，倡导由向外发展移民社区领袖赵贵财先生。在培宁波海曙云海宾馆行。参加原则，去寻求和构建一个得到广班上学员们学习了社会可持培的有上海、汉、西安、天泛认同的核心文，这样的文化续社区发展理论和社会可持续津、北京、南京、鞍山、重庆、尊重每一民族和族，爱护和社区领力技能，实地了宁波九个城市的街道办处、社护弱者，使不同文化背景的群宁波海曙可持续社区的实。区和NGO的导共35人。海曙体得以共存和共同发展，以促进使学们既学了理论，又看到区副许义平到会致辞。和谐、健康的社区发展，持社了从理论到

随着经济体制改革，城市化会稳定。因此本次培训延续在培训班上，一期学员介绍进程的加快，城市社区出现了一期的培训，在尊重中国社区发他们在实践中运并取得成效来越多各不同地域、不同民展的实和本土特色的基础上，的案例，引了很大的反响，使族、不同化的群体保持各自的进一步探讨和习了社会可持学员们看到了培训对指导实践特征生活在同一个社区的况，发展理念理论架。工作的意义。而向会提出了新的挑战。在担任本次培的授课老师训学不仅学到了社多样化的社区空间，何创建有美国百花研究会会长刘汉民会持续社区发

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导力技能，还受了极大的精神“走出家门、馨相聚，共建和社区实践中，取得了很的效鼓舞，他们结合自的社区工作谐社区”大文艺晚会，这台晚果:“(1)从搭积木进行景实际，有了很深的体会。宁波学会的组织和过去的组织完全不建设的活动受到启发，原来我员杨艳妮在她体会中写道:一样，过去组织这的活都是们可以无需言语，用另一种方式“在参加 ‘社会持续社区居委会的决策，这次所有的节目表达自己的思想与情感。培训导力发展培班’之后，我学我们都是让居自导、自编、自回来后我们把这种方式运用到到了一个理念就是社区的核心演，参与出的居就有120余社区期青少年动中，们搞文化。如何深入挖掘区的核位，观看的居民有1000余位，了一“我爱我家”手情景剧文化，使区居民信感和认连附近别的社区居民也闻讯赶场，是用橡泥搭建好的家同感，使“亲情型”社区的来，可以说这次活动是况空庭生活。活

前，整场气氛热烈，居民自创建更加深入，这是学习回来后

己创作的节目内容丰富，连们我一直在思考的问题。今年我们现非出色出乎想。由于形式社区开展了“睦邻月”系列活动，海曙区文化馆的老师都不断新颖，孩子们的参热情高涨，通过举办“里亲”厨艺展示、赞，认为区没经过专业演出在这个活中充分发挥了孩子“劲往一处使”楼群拔河比赛等机构指导、策划，居然能举办出们的想象力、造力动手能活，社居民的参与热情得到样的活动，而且社区资源这力，体会团队合的快，同很大提高，邻里之间感情融、么富，真得难得。在这台晚会时提升“我爱我

中，参与出居民老、中、青互帮互助围浓厚，我认为这就孩子们反映家庭亲情体现了是我社区的核心文化，它都有，有器乐演奏、戏曲表演、他们核心价值，同时也接受一得到了居民的认同。我们还利用舞蹈、声、歌曲、武术等多个次亲教育。(2)百花理念中公走居的机会，深入挖掘社区项目，充分看到了区内部己共空间和建立谈话圈的理念的的才资源，因为这些都是社区优势。可以说我们区居委会运用。们社区原有一个老年聊发展的内在力量，这也正好迎合只是为居民提供了个场地天室，每天开放，包括休日，了“由内向外”的社区发理念。舞台，真正的主角是我们的居风雨无阻，通过最近间的一些通过掘出的优势，9月26民。” 活动现在人气很旺。前段时，日晚上，我们社区举办了一台学员李斐将学到知识到聊天组中有老人提

塘边

由于

不整

建道

所

他们

认为

在

性非

成了

职责

录、

社区参与行动简讯系工单位等。这种参热情过织了倡导核心化为主要内发展原则来开发社区资源，挖掘去从未有过，短短几天里，就已容的系列活动，为新老民搭建内存优势，使项对的各个方募集资金5000元，这使他们信了一交流平台，2004年推出的面都得到有效发展，产个与心备增，虽距离需要的资金是“十个一”系列，如一次厨艺社区的互，推进社区发差得很多，但是他仍然积极努比拼，趣味家庭运会。今

力。这是公共空间使居自治发主题是“地情，一亲”，如:(3)通过不同价值取向的挥了很大作用，我的感触非常深棕叶飘香雄黄四溢庆端午、爱人在社区的代表分析、了他们刻，利用公共间建立的谈话圈中秋活等，通过厨艺、手艺、各自的人群特点，从而充挖开展公共活，使居民们建立才展示，亲情、友情、乡情教核心化，同存异，达到共融凝聚力。” 育中，体会尊重与平等，在展示

还有的学员写:在培训同区域文化的同时，也促进彼(4)培养包非正式袖中，让我感悟到要促进社区建设此间心灵的交。我们支持由内在内的社区各种领导者，运用十健康、和谐发展，必须倡导向外的社区发展观，充分调动人个领导力技能，充分发挥他们的由内向、由下至上的以人为本因素，激发参与热情，促使居能力，在社区低成本运作中，达的社区发展理念，在不同爱、民主动参与到社区动中来，由到资金和社会可续性。信仰、习惯的人群中发现寻找原来的“社安，我来参加”培训过程中学员还参观了自己的核心文化，并在共同的发到动的“我自，我参与”，社区参与行动跟踪的宁波第一展空间中，发挥各自的用。我已先后组织了居家养老、义务巡期培训的员在社区的实践洞桥社区的新联谊会，它逻、心课堂会、激情广场动，在那里学员们看到了社区新倡导的就是新老居民的核心文文艺等活动，都由们新老居民老居民和谐相处，社各种服化结，互相促进，融一体，自主与整个活动中，包括务深人心，培训的理念已经生也就是我们提的“新老一，目表演、主持，现场志愿者，到根、发芽。同居共建”理念。我们社区作处都有们的身影，这就是一种在毕典礼，学们都为一个外来人居住较集中的由内向外的发展模式，今后我们泪盈，表示后定要运用区，计生、卫生、安等工作还将注居民需求，继续在参与学习的新理念努力工。都面着极大考验。社区工作广度和深度上下

者根据居民的居住特点，挖掘学员们认为培

他们中威望、号召力强的人，所做工作的一些

也就是区非正式领袖，成为联个理论的高度，反

谊会的事，定期组织理事会讨社区实际工作。他

论存在题，并以他们的工作、进行了非常全

生活、习为切入点开展系列活(1)建立社

动，如掘社区内在资源德意家的基本空间，并通

政服务为他们免费提供就业、区成员广为认可

租房服;与共建单位组织技景，来指引社区全

能、法培训等，使他们感受到差别的前提下朝

了社

归属感认同感。此外，我们组(2)运用由

社区参与行动简讯

随着

平和

区建设成重要这一价值的实现，关注社区参与的有效性衡量

的

余坤明益受政府部门动)的效性的深学术界的重视。但切感受。如果没有是，对于社区居民与水平的衡，却没有得到应居民参与的有性，再多的人参与也只能是十足的有的关，甚至在种程度上走入了误区。 “形象工程”或“政绩工程”，于社

目前，论是实践界还是研究者，基本上都将实现毫

社区居民与社事务(活动)人数的多少(即社2、居民社区参与的成本,收和现有的社区区参与率)作为社区参与水平主的甚至是唯一的规模决定了社区参与应该深度上下功夫。对此，衡量指标，而对于参与的深度或参与的有效性却我们可做一些简单的算术:如我们召开一个有10而不见，然之，从而导致在实际工作中对社区位居民参的社区议，给每个人10分钟时间来居民参与的片面追求，这可在各地“浪高过一讨论议题，个会议便需要一个时四十分钟时浪”的社区居民“积极”参与社区居委会选举的间，这对于参加议的居来说是可以接受;如参率(一般在80,以上)上得印证。里，果给每个人30分钟发言，会议延长到五个小;我们暂且不论这种高率是否属实，仅就其是如果会议的规模大到50人，人发言10钟，否有必要展开讨论。会议就要开一，这时与会的民将核算

其实，就参与本质来，它本身就存在两个不收益了。随着议规模的继续大，会议时间将可偏废的维:一个是参与的广度(即参与人数的成倍增加，与会人员也将越来难以忍受。由此可多少)，一个是参与的深度(即参与有效的强以看出，参与的规模有效参与之间呈现出强负相弱)，二者基本上是呈现一种负相关的关系，也就关关系。目前，社区的模本上在1000,3000是说参与的人越多，参与者感觉到的有效性就越户之间，以每户3计，社人口在3000,9000低，反之然。人之间。假定某个社区有成

社区是居民生活的共同体，社区建设的过程，加一个区会议讨论某个题，每个人发言10分也就是社区居民与政府密切合，共同推进社区各钟，会议时间便需要2个多月，果每人发言延长项工的过程，因此，提高居民的区参与水平，到30分钟，会议将续半，这是与会居民无法是社区的内在要求。但是，社区建设的初忍受的，也是做不到的。因此，在目前的社区规模阶段，我们究竟应该如何待社参与的两个度下，片面地追求社区居民参与，要所有社区居呢,笔者以为，在现阶段，该实事求是更多都参加每项社区活动或事务，是极不实、是关注社区事务(活动)参与者的有效性题，也就没

是社区参度问题。原因如下: 3、传统全员员式参与观

1、社区参与的目标值决定了应该先抓好会展。在计经济体制下，居民，准确地来说是居民参与的有效性。社区居民参与社区建设的根“单位人”的参与本是全员动员模式，这种价值在于，居与政府组织以及其他组织合作解决模式在社会消融于国家、府实行“一元”导社区问题，尽可能满足自身元、层次需求，切的“单位制社会”是可行的，但是在益日

社区参行动简讯人员流动性日益加强、

日益增强的经济体制，这种参鞍山市站前街道举行社区工作者能力培与观念显

场”。社区居民不单位成员，20058月30日-31日，应辽宁省鞍山市铁东区站前街道办可能“一呼百应”，对社区中的事处的请，社区参与行动任宋庆华为街道办事的工作人员及不同人群来说，社区的作用和地位下属个社区居委的干部(约35人)进行了“区与和工作是有很大差异的。比如，对于在职方

人员来讲，社可能只是他们的一宋庆女士为来自天兴国际、工业、永和文化社区的基层个住地，而对于下岗业人员来工作者们着重介绍了“社区参的思想和方法”、“由内向外的社区将，社区不仅是他们居住的所，发展原则”、“社区与工具”等内容，并结合美与中社区建设还可能是就业的地方，显然，两的具案例，介绍了一些实用的社区工作巧。培训通过互动交流者社区的关注和参与度就会和讨论让学员们参与到培训中来，提高了学员学习的兴趣和对参与有不同。因此，们没有要也不的认识，解了与的重性和必要性，并取得较好的习效果。可能追求百分之百的社区居民对尤其在学习常用的与式工时，学员们运用问题树分析工具与社区各项事(活动)都积极参。宋女士一起讨论社区目前面临的题，认清了问的因果

4、社区参与可持续性决定了

应该更多地关注参与的深度。试参培训的学员都是第一次接内容和形式都如新颖的培想，如一个社区居民参与某项社训，并生动的教学案例中看到了自己社区发展的前景。培训束区活动完全没有效感，只是作为后，学员们纷表示，通过对社区参与内容的学习，提高自己对一项义务去履行，那一次的参社区工作的识，坚定了自为社区居民服务的信心;参与工具贴与能不能够有兴趣便很成问题。在近日工作，对今后的工有很的帮助，回去后一定会深社区者从多次社区选举的调查中发去真正了居民需求，好社设。现，很多选民表示下一选举不 (社区参与行动张文琰) 再参加，因为他们觉

的结

综上，笔者，理想的社区和谐社区与社区工作培训在丰台街道进行参与状态是在

础上有尽可能多的居民参到社2005年10月9-11日，社区参行动为北京市丰台街道近200区事务(活动)中来，在社会的转名社区工作者分三天三批进行了“和谐社区与社区工作培”。此型过程中我们应该新社区参与次培训采用国上最新的参与方法“欣赏与目标”。通过启发社区的念，跳出传统思维式的框工作者的灵，他们对和谐社区有了更深的理解。同介在框，也就是将对社区与的注重实际社区工作中可以应用一些工

点从参与人数的多寡，转变到(社区参与行动王艳蕊) 实参与居民

衡量

参与

度。

转自

社区参与行动简讯

北京银枫家

如何让主们积极参与社区的公共事务,如何让业主

区存在

之间、业主与其利益相关者间的冲，这都需要通过召开业主会议的方式来实现。因此学会开会就成了十分要的事情，同时开会也《社区与行动简讯》是是业主强大的第一步。全球绿色资助基金的资下～由那么，怎么开会呢,开会是有一些，掌握这些方法会提高业社区参与行动

主们民主商、妥协和认同的处理社区事务的能力，保证社区建设取反映社区参

实际的效果。如下法可供参考。《社区与行动讯》的目的是1、有了想法，要行动。如果你有一个想法，就要付诸行动，否就从参与的视角发析探讨社只是空。行动的步骤你要先想清楚:诸如，如何通知大家参加会议,区发展问题～强社区参与信挨家敲门还是贴通知,开会地哪里,什么时间开会,会议的主息交流～促进

题是什,是否需要做些开会前的准备, 与和能力建设。

2、等你把大家召集，开会的经验技巧就显很重要了。第一是外社区发展、社区参与理论与实组织、主持者的能力。他需要有组织能力、个魅力、控制局面的力的有关信息,社公众参与的及很强的心素质。主持人是整个会议的灵魂人物，主持不好，很可能经、案例分析,知等内容。下次大家就不来了。区常常有这样的情况，大家自发开会，到一起参与、交、沟

各说各的，炒一团，无果而终，以后，来开会的人越来越少。第二，促进是我们

要有一定的规矩，主人首先要对大家到场表示谢，自我绍，也时根据反馈信息调整简讯的内让大家作个自我介绍，然后告诉大家今天讨论的题，有没有主题发言，容～满足你们的需要我们努力怎么讨论，如是自由发言，如何分配发言时间，并一定要定一些规工作的标。如果您有章～请则，比如，尊重发言人，发言时制，不能随便打断别人的发言等。投稿给我们,果您

3、会议要有一个目标和主题，不能跑题，漫谈，一次不要谈议～请告诉

多的问题。然后，根提出的问题，大家讨论怎么办,特别是加会议到简讯～请与我们联系。的人，我们能为决问具体做什么,

说。然，定出具体落实的计划，大家按计划执行。

4、会议要证加的人既畅所欲言，又有秩序，集中于会议主题的地址:北京东区和平里中

讨论，完议的目标。因此需要通过一些参与式方法来很好

议，调动参的积极性，例如头脑风暴法、问题树、行动计划，欣赏

尊重

业主如果能按述

将通过自己的逐渐变得强大起来。整套方法对

管理部同样适用。这时，业主的参与就显得特别重

与

编辑:李利亚宋庆华王艳蕊设计:薄树莲

校对:荣尊堂

城市社区公共事务分类治理模式的实践与创新

作者：郎晓波

甘肃行政学院学

　　【中图分类】C912．81;D035 【文献标识

　　社区是前市最重要会组织方式，也是政府履行社会管理和公共服务基础台。区体制的顺畅与否关系到整个基层社会管理体制改的成败。在当前的社区治理中，政府过强的行政理与社区过弱的基层自治之间现出明显的平衡态势，使得社区居会的政府化、居的被组织、社区管理和社区服的政化问题较为严。党的十七大报告从民主政治建设、基层党组建设、依法行政和依法自治四度对社区建提出新的要求，这个纬度实质上涉及两个问题：(1)行政管理和社区自治的法理权边界在哪里?(2)应该选择何种展路径和运行机制把行政管理和社区自治有效衔接起来?本研究带着对这两个关键问题的思考，重新顾和审视上世90年代以来我国城市区治理的改革历程和主要式，并以杭城市社区公共事务分类治理模式为主要探讨对象，系统分析杭区治理的理论形、组织架构运转机制，据得出对当前社会管理体制革和和谐社区建设具有参价值的论和实践

　　一、社区治理

　　(一)社

　　在对社区治理式的涵进行厘清之前要界定社区理这个概念。国内少学者均对社区治理的内涵做出界定，其中较代表性的点认为：“社区治是指一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同理社区公共事的活动。社区治理要求社区组织和社区公民与政府共同承担社区建设的责任，负任的政府与有责感的公民在社区理中具有同等要的地位。”[1]美国政治学学者埃莉诺·奥斯特罗姆曾提出：“社区治理通过借既不同于国家，不同于市场的制度安排，可以对某些共资系统成功地实现开发与调。”[2]可见，社区治理的主体是多元的，既包括政府、社区组织，又包社区公民；社区治理的客体是社公事务，而区的实质就是多元主共同参与的情况下对社区公共务进行的一列管理活。借鉴上述观点，我们社区治理定义为：政府与非政府部门、辖区单位、社区组、区居民等，以社区为平台，共同参与社区的公共事，相互博弈、合作、妥、消除分歧，以求社区资源得到最大合理化配置，从而满足社区居民需求、促进社区发展的过程。社区治理的核心是对社区的公共事务进行理的过程中各类组织之间权力关系结构。社区治理模式也即指区理体系中组织结构、职权划分和运行机的总和。治理主体组织结构包括市街政府组织、社区组织(社区法定组织、社区民间组织)、其他社组织(公营部、社中介组等)；职权划分指政府组织、社区组、其他社会性组织管理责与权限的确定；治理机制是指社区公共事管理的运作方式。治理组织、治理对象、治理机制构区治理模式的基

　　(二)社区治

　　根据社学“结构—功能”理论，当会系统的运行或人们共同生活产生出一定的功能需要时，就要求有某种结构性社组织和社动来承担这一功能；而为达到这一目的，又需进行相应的社会组织社会制度的设，实现社会和谐。随着经济运行机制由计划性转向市场化，政治运机制由集权化转向分权化，也要求社会运行机制由单化转向社区化。社区治理模式变的动力机制主

　　1．经济型带来“社会问题社”。市场济的推进直接致单位制解体，单位人变社会人。由于期以来国的社组织发育滞，经济建设之初的政府组织也无暇顾及社管理，社补了城市基层社会管理空间，于是社会人变成了社区人。社会问题积社区，社成为社会问题集中的场域。集于社区的问复杂多样，诸如弱势群体救助题、养老服务问题、公治安问题、市污染问题、设施短缺问题、居参与题等等，都是社区面的现问题，单就每一类而言，还可以进一步细分，仅弱势群救助就涉及弱势群体的生活救助、医疗救、房救助、子女教救助、再就业救助、法律助等等。不完全统计，目前居委会承的工作有九大类过百项，其内容包括社区环境卫、社区治安、物业管理、民政帮困、计划生育、民间纠纷调解、宣教育、迎检考核评比、收款、人口普查等方方面面。伴随着市场化和城市化进程加快，城市的规模也在急剧增大，市功能得到了迅速扩展，新的城市问题又大量涌现，如外来民工、流动人口的管理问；企业改制而出的下岗、失业题；旧区改造、新区建设和城市文明观念传播过程中的社会动员问等。些问的解决关乎民，关乎社会基层定，进而关乎到我改革开放大业能否可持续深入进行。此，社区真正成为进行基层社会理、维护基本稳定的

　　2．分改革致“政府社区化”。经济转轨后的社会建设也要求政府转型，中央地方分也带动着地方政府内部的分权。城市管理结构从“一级府、一级管理”转向“两级政府、两级管理”；伴随街分权，城市治理结构又从“两级府、两级管”转向“两级政府、三管理”；随着政府权社区组织，社区组织获得一定的自权，市治理结构进一从“两级政府、三级管理”逐步转向“两级政府、级管理”。[3]各级政府为将延伸至社区，现更贴近居民的管和服务，通过购买公益性岗位的式，聘用了大量社区管理和服务工作者驻社区，成立新型社区组织网络，开展理和服务工作。例如武汉市江汉区，政府聘用的专职工作者按设立顺序包括社区计生专干、低保专干、社保专、安保队员、城管理协管员、外来人口协员、门前“三包员”、自行巡逻员、网化监督员等九种之多，达3000多人，远远超过了社区居委会成员。政府进行社会管和公共服务的为模式从政府能单位化转向了政府职能社化，社区成为政府履行社会理和公服务的基础

　　3．间织的兴驱使“社区治理单元多元化”。随着利益群分化社区化，社区需求逐步多样化和差异化。由于府和社区主体组织的内在逻辑就是从大多数的共同性需求出发，提供一般性产品，难以满足居民的多化需求，在公领域存在府失灵，也存在主织失灵。[4]得益于政府放权的制度性空间，来源于民满足自身需求的内在动，大量旨在提公共物品的民组织获得了合法性来源和长前提，也推动着城市基层社治理单元的多元化。主体组织其管辖范围内满足居民共同性或普遍性需求，民间组织满足居民的差异性和多样化需求。前者集中提共同性产品，后者集提供差异性产品，两者间在功能的互补是双方合作的基础。民间组织使居民得以在公领集体行动、表共同理念集体福祉，弥补主体组织在整合与表功能上的不足，推进社区治

　　二、当前我国城市社治

　　(一)第一轮改革(世纪90年

　　改革首先在到问题为突出的特大上海和北京始。1997年1月，上海通过了《上海市街道办事处条例》，化政府街道层面(第三级)的行权力和行政职能，从而实现基层社会有效管理。实途径是推动、区两级政府及职能部门的权力下放和分权，实现管理重心下移。上海社区治的主要做法：(1)建立街道行社区，即以道行政区域为社区界，街道办事处的行政区划与社区叠，成为城市社会管理基本元。(2)加强层党组织建设，党群组织重心下沉，直接向社区居民开展党建工作群众员工作。(3)创新街道管理体制，街道党工委、办事处对辖区区性、社会性、群众性、公益工作全面责任，府职能部门往街道工作机构接受区政府职能部和街道办事的双重领；扩大街道办事处职，在权力配置上，区政府明确授予街道办事处部分城市规、分级管权、综合协调权、属地管理权，建立综执法队，扩充街道机、人员编制、财政实力；在行政组织结构上，建立市政委员会、社会发展委员会、社会综合治委员会、财政经济委员会和行政办公室，实现街道行政权力的整，避免“各自台、分头唱戏、自成”。上海模式的主要特点是为把政府为与社区行为紧密结起来，政府通行政性分权，使街道行政权力渗透和行政功能扩展，吸纳所有社组织，对社区干较为直接具体。在社区展中行政性较强、官色彩较浓，政府通过社区组织的物质支持和行为引导，掌控着个社区发展的大局。学者称之为“行政

　　(二)第二轮改革（1999年—2000年)：政府组织与社区组织的分权①

　　“上海式”现了市政府部内部的行政性分权，没有走向政府与社区权。基政府源、信息和能力有限，社区治理既需要利用政府组织源，也需要利用社区组织和其他社会组织的力量。这种背景下，1998年民政部全国选定26个国家级社区建设实验，开展社区建设验和社区制改革，并于1999—2000年先后出了“阳模式”和“江汉模式”。1999年，阳市探索出了“社区组织自治模”：(1)社区于“小于街道办事、大于居委会”的范围，既不于上海的街道行政社区，也不同于过的居委会辖区。(2)按照“议行分”原则，重新构建社区组织结构—社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区委员会。(3)2000开始，取消社区委员会下的各工作委员会，建立各居民协会，使社区领域与国家领域的分离。沈阳的“自治型治理模式”提出政与社区分权的课，但是没有破。当时全国区体制普遍存在的突出问题：居委会没有自治性，仅是区街府的“一条

　　2000初，国家民政准武汉市汉区为最后个“全国社区建设试验区”，要江汉政府在顺政府与社区关系问题上作出突破性探索。“江模式”②的主要做法：(1)明确关系，把区政府职能部门、街道事处与社区居委会的关系界定为指与服务、协与监督。(2)分解职责，江汉区以满春街为样，划分街办事处与社区居委会的职，将关社区管理和社服务40项工作逐条进行分解。(3)划分权力，区拥有居委会成员选免权、内部事权、财务自主、民主管理监督权、合理摊派拒绝权、协管权。(4)重心下沉，区政府职能部门通过“五个到区”(工作人员配置到社区、工作任务实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区)，实现政府管理和服务工作重心“下沉”社区。(5)“民评官”，即设立制度规则，赋予区组织和居民代表评价街道办处、社区居委和社区干事职能转变、服务承诺履行状况的权利。与沈阳模式相比，“汉式”注意从初始度的创设上就着消除沈阳模式有触及的“体制瓶颈”问题，探索有中国特色的城市基层会管理体的一次有益

　　(三)第三轮改革(2000年至

　　“江汉模式”提出“政府依行政与社区依法自治合、政府行政功能与区自治能互补、政府行资源与社区民间资源整合、政府行政力量与社区自治力量互动”科学念和值取向，在实中取了初成效，由于没有触市行政体制，随着政府职能区化进程的加快，出现许多新问题、新情。源于此，2000年以来有的城市开始了社区体制改革的新探索，试图弥补江汉区社区体制改革的不足。理界把这一新的探索果之为“社区工作站模式”。[6](p491)从学术角度来看，社工作站模式即是政府职能社区化模式。社区工作站是了实现政府职能社区化，在社区设置承社行政事务和社区公服务的制度安排。2002年底北京市西城区首先立社区作站的组织体制、2003年宁波市曙区在社居委会内设社区工作办公室、2004年北京市东城区和平里街道化成立社区公共服务、2005年深圳市盐田区开创“居站分离”模式、2005年广市“一委两中心”模、2006年深圳市罗湖区实行“一站多居”体制。以说，许多城市纷纷掀起了社区工作站的浪潮。以社区工作为圆点，根据社区工作站与社区居委会、区街政府部门的不同关系，政府职能化式主要有公司理模式、社站内置模式、居站并行模式和居站分离模式四种。与“沈阳模式”、“江模式”相比较，社区工作站新模式表现出极大的创新勇气，不同程度地理顺了政府与社区关系，但并没有从根本上实现社区行政管理区自治管理、社区行政管理与区公共服务的真正分离。具体而言，司治理模式、居站离模式、居站并行模中的社区工作站都是行政性组，站内置模式中的社区居委会实际上是一个行政化的综组织；而作为自治组织的社居委会在居站并行模式、居站分离模式公司治理模式中都被边缘化。这样，社区空成为政府组织独占性活动空，并被进一步制度化。其结是：政府资、权力和空间的垄断占有阻碍了社区居委会自治功的发挥，窒息了社区民间组织社会中介组织的发育，强化了居民对政府或行政性的社区居会的依附性，社区层面上公民社会发育也就无从谈起。而，走出社区行政困境需要探索合理的替

　　三、分类治理：社区设

　　杭州是国最开展社区工作的市之一，也开展社区建设比较成功的城市之。杭市曾率将传统社区调整重组为新型社区、率先在社区立帮扶助服务站和劳动保障服务室、率先将志愿者队伍和志愿活动延伸到社区，成功创建了全国区建设示范，5个老城区实现创建全社区建设示范区“堂红”。2001年和2007年胡锦总记就曾先后两次杭州察社区建设工作，充分肯定杭州的社区建设成，并对杭州社区建设提出了“全、全国领先”要求。为保持杭州区建设走在全国全省前列，同时针公共服务覆盖到社区、社区行政化倾向实际紧迫问题，杭州积极探索社区治理新模式。在多年的探索过程中，杭州社区建设得出的基本结论是：只有政府组织的行政管理与社区组织的自治管相分开、政府组“掌舵”与其他社会组织“划桨”相分离才能顺利推进层社会管理体的改革创新，才能真正实现社区的和谐发展。在这一理念的指引下，州过创建社区公共事分类治理，政、社区和社会织合作共治，多种机制综合运的治理模式，走出了一条有杭州特的社区建设

　　(一)细分社区公共事

　　奥斯特姆妇认为，共事务治理就是公共产品的供给和生产，“产是物理程，据此公益产品或者服务得以成为存在物，提供则是消费者得到产品的过程”。[7]就是说，治理过程存在两类要的行为者：公共服务的提供者(购买者、“掌舵”)和共服务的生产者(服者、“划桨者”)。奥斯特罗姆夫妇关于公共产品或服务的提与生产分开的观点为我们划清社区公事务治理责任体提供了理论指导：政府行管理与社区自治管理应当分开。④社区公共事务的治理主体包括府组织(包括市区政府和街道办事处)、社区组织(包括社区党组织、社区居委会及社区居民表大会和社区民议事委员会)和他社会组织(包括各类公组织、社民间组织、驻社区单位以及物业服务公司等)。根据社区事务的属性以责任主体的重标准，将区公共事务分为三大类：社区行政事务、社区公共服务

　　1．社行事务。亦社区行政工作，是指以社区为单元由特定的执法体和定的政主管部门提供的管理型公共产品的组合。行政工最大的特点是只有政府组织才能作为管理主体。国法律规定的由各政府部门承的管理、法、监督活动均属于社行政事务，如社内建筑物划、社区环境管理、容察、计划生育与口管理、治安与消防管理、医疗卫生管理、会保障管理、基础设施的管理、法、监督等。⑤根据事务属性特，社区行政工作又可以分为三类：社区行政管理事务、社区行政法事务和公共信息采集事务。社行政管理事务指政府对社区公共事务的规划、审批、筹资、监管等，如公安部门、综治办、计划生育人口管理部门出租屋的安全检查及重人群的监管；社区行政法事务指对区居民违规行为的纠错和处罚，如取缔无证行医、拆除违法建事务；公共信息集事务，包城市管理监信息采集和人口房屋基本信采集。社区行政事务的责任主体能是政府

　　2．社区公共服。是指社之上的各层公共服系以社区及其员为受益对象提供的公服务与社区内自己生产的公共服务之和，具体包括社区行服务、社便民服务和区公服务。社区政服务主要包：(1)属于社会管理性质的行政事务类服务，办理失业证、助证等；(2)涉及到与生存权和基本发展权息息相关的民生服务，如发放失业救济金、助老助残；(3)涉及到大数居民日常生活密切关的服务，如除害、办理老年卡等。些服务政策性强、与老百姓生活质量直接关联、受惠面最大，服务做好了，老百姓直感受到政府执政民，做得不好，容易造成老百姓与政府对立，甚至影到基层政权的稳定性，因此，社行政服务责任主体为政府组织。社区便民服务特指微利、以方便居民生活为主任务的居民费服务，包括家政服务、医疗服务、业服务及其他生活务。社区便民服务责任主体社区社会组织，例如各类公营组织、会中介组织和业公司等。区公益服务是指除上述两类服以外，在“小政府、大社会”原则指引下由社会团体、协会、志愿组、建单位等社组织提供的无偿公益服务。以杭州市湖滨街道为例，湖滨地区各类社区社会组达108家，公益服务覆盖协会、文艺团体、志愿者织、自治组织等四大类。第一类是对应政府某方面职能衍生出来主要负责咨询、指导、协调的会组织团体，如计生育协会、年人协会、残疾协会等；第二类是热心于社会公益事业人士发志愿服务、慈善帮扶机构，如该街道社区的志愿服务协会、“爱心银行”、企业慈善协会、“山路社区爱心连坊”等；第三类是以共同兴趣爱好为纽带的群众文艺团体，如滨文体艺术协会、业退人员阳光部、健身腰鼓队、兰队、老年书法队、夕阳歌唱团等；第四类是结合新势下和谐社会建设要的居民自治组织，如湖滨地区文明建设研究会、东平巷社区楼道事务管理中、青年路社区老线、东坡路社区议

　　3．社区自治务。社公共事务分离区行政事务社区公共服务事务，剩下的事务属于社区自治事务，由社区组织承。根据责主体不，可以把区自事务进一步细分为社区法定组织事务和社区邻里互事务。社区组织事务主要是指由社区党组织和社区居委会会完成的社区公共事务。20多年，杭州社区发展终与党建工作紧相连，社区党成为社区建设的工重心。杭州通过党委、党支部“设在区、单位、楼道、单元，流动体、协会群体”织体系；通过“先锋工程”、流动党“安工程”、困难党员帮扶救助程、“领头雁工程”，以及“党员会客厅”、“三帮六必谈”、“阳光服务”等面对面服务方式；通过“区民恳谈会、解会、民意听会、民评议会”的四会制度，承担了组织建设、检信访、员管理、统战侨务和工妇等社区组织事务。社区居委会承担的组织事务则主要包括方面：(1)向政府部门、公营事业部门、其他社会织反映居民需求和意；(2)培育居民中介组织，动员居民开展邻里互助活动，增强居民自治能力；(3)开展民间调活动，和谐邻里关系；(4)代表居民或组居民对政府管理、公营业部门、其他会组织的管理或服务进督；(5)组织开展社区民主活动，依制定《社区自治章程》和《居民公约》，通过居民大会或居民代表大会等开展民主决策活动，通过居务公开居民论坛等形开展主管理活，通过社区民主议等方式开展民主监活动。社区邻里互助务主要由居民通过集体行动来提供的服务，如里交往与精神互助、邻里关照与生活互、邻里生产、邻里资金互助

　　(二)重塑社区公共事

　　无论区功的日益完善还是社区资源的日益整合是区展的趋势，借助合作主义理论的视，指向社区共治。[8](P178)社区共治要求一种治理方式的变革，即从过去仅仅依靠府实施“单极治理”向种社会主共同推进的“联合治理”。从某意义上说，联合治是真正意上的“善治”，也就是各种公共私人机构和个人管理其共事务，使不同的利益得调和并且采取联合行动的持续过程。[9]社区公共事务三分为介入区公共事的各类社会组织角色和功能的重塑提供了基本前提，然而，仅仅从认识论上讨论共治并不根本上解问题，重的是“谁与谁以何种形式”行治理，即治理的结构

　　1．社区治理“三位体”复合式的架构。政府职能社化当前社会发展的必趋势，更地承接政府沉至社区的行政事务和公共服务，使社区居委会回归自治的本原，各都在探社区作站的建立模。在借和吸公司治、社站内置、并行和居站分离四种模式的基上，杭州创建了社区党组、社区居委会和社公共服务工作站(社区工作站)“三位一体”的复合模式。2008年，杭州市先后出台《关于进一步推进和谐社区建的若干意见》(市[2008]20号)和《关社区公共服务工作站设的若干意见》(市委办[2008]169号)，开始社区公共服务工作站试点设工作，推进“三位一体”社区治理复合式索和实践，截至2009年12月底，全市870个社区全面建立“社区共服务工站”。在两年多的不断探索和实践中，州市民政门综合区政府、街道、社区及高校的集体智慧，完成80多篇调查报告，时结和完善社区治理组织架构和工作机制，形成交叉任、分工负，条块合、合署办公复式，并取得了理想的效。(1)所谓交叉任职就是社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作三套机构成员实行交叉任职，社区党组织书记、区居委会主任一肩挑的社区，由书记、主任兼任社区公共服务工作站站长，社党组副记、社区居委会主任兼任副站长；社区党组织书记、社区居委会主分设的，由社区党组织书记兼任站长，社居委会主任、社区党组织副书记或居委会副主任兼任副站长。(2)所谓分工负责是指，社区党组织负责对社区各类组织和各项工作实行领导；区居委会负责履行社区自治组织能；社区公共服务工作站政府部门社区政事务(包括社区行管理事务、社区行政法事和公共信息采集事务)和区政服务的综合协调、任务承载、组织实施的主体。(3)谓条块结合、合署办公是指除区警务室、卫生服务站外，“条条”在区设立的其他站(室)全部进入社区公共服务作站，同时对由上级部门主管、独立设置的社区警务、卫生服站负有指督职能，必要时可协调这站(室)参与社区工作。社区理复合体的架构有助于增强社区组织的领导核心地位，止居委会“被边缘化”和“行政化”，同最大限度地整合了社区资源，避免机构重复设置和社区资浪费，也充分承担府下派的社区行政事务

　　2．复合模式转的制保障。“三位一”复合模式面的是一个复杂的工系统，复杂的工作系统催生了“谁干事?”“干职责范围何划分?”“干事的费是保障?”等问题。杭州市解决这一问题的有效措施是行严格的“准制”、全面落实“人随事转、费随事转、权随事转”。(1)解决“谁干”的问题，两个保障：1)据服务站、居委工作需要，确人员编制，保障专党务工作者、专职社区工作者配置基本位，根据需要逐步招聘；2)定制度，实行全员位交叉，根据考核结果晋级晋升，避人浮于。(2)解决“干哪些”问，1)把政府下派的行政性事务控制在最小范围之内。市委、市政府明确，凡入社区的行政性事务都必须按程报市、区两级设领导小组审核准。不合理、没有必要或不符合相条件的，一律得进入社。2)经审批核准进入区的行政事务，落实“三转”，同时社区自身对基本的管理制行细化，制更详细职责范围和工作要求，避免职责不。社区经费一方面来自区下拨的财政经费(包括社区建设经费和行政事务准入经费)，另一方面是社区根据自身发展需要而展增资渠道。从运转成效来看，经过两轮的政事务准清理，社区承的行政事务已从2006年的26项少12项，82.5％的社区认为“政府下任务做到了费随事转”。⑥各个社区在体实践中也摸索出大量行之有效的工作机制，如杭州市拱墅区的“212”循环工作法、城区“联动”的做法、城区“66810”服务工作法以及江干的“三分三新”(分清职责，创新社区管理体；分块管理，创新社区管理模式；分类建，创新社区服体系)的新型治理

　　3．构建“多中”治理序。从国外公共管理和实践看，人对公共事务治理主体序的认识经历了从“单中心”到“多中心”的转换。“中心”治秩序主要表在：(1)空间上多中心，形政府、市场和社会第三部门共同治理公共事务三维空间；(2)管理主体的多中心，各种公共的和私人的机构都可能成为各个共同层面上的管理主体和权力中心；(3)权力向度上多中心，公共事务权从强调单向的自而下的运作转变为上互动。“多中心”意味着有许多在形式上相独立的决策中心，“它们在竞争性系相互重视对方的在，相互签订各种各样的合约，并从事合作的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以连续的、可预见的互动行为模式前后致地运作。[10](P11-12)社区共事务治理重建必然带来政组织、社组织、其他社会组织关系的重塑。社区公共事务类治理主体序中，社区组织是社区公共务分类治理主体关系网络的中心与圆点。具体而言，各组织之间的关：(1)政府社区组织是指导与协助，服务与监督的关系。一方，政府指导社区居委会培社区民间组织，组织居民开展社区自治活动，另一面社区公共服务工作站承接政府行政管理和公共服务活动。(2)社区组织与社区民间组织指导与配合的关系。区组织的要职能是指导和支社区民间组织的育，争取政府资源为其提供和空间；社区民间组织通过自治管理和自治服，提升志愿和互助服务能，配合社区组织开社区工作。(3)社区组织与各类公营组织、社会中介组织及物业公司等组织关系是支持与配合，监督服务的关。一方面，这三类组为社区居民提供高质量的民服务，社区组织给以积的支持；另一方面，社区组织代表居民经常化地监督些组织服务承诺的履行情况，组织居民代表开展其的年度评议，并把评议结果反

　　(三)创新社区公共事务理

　　社区共务分旨在重新界定治理主体之间的功能边界，社公事务治理结构的重建旨在调整治理主之间的权利关系以建立和谐、可持续的运转秩序。杭州市根据社区公共事务分类治理的理念，进一步创了针对同的社区公共事采不同机制实践形式。从经济学的角度理解社公共事务治理机制，主是指消费、供应者、生者通过什么样的方式接起来，实现消费、供应、产环节的有机组合。[11]根据社区公共事务供应者与生产者的组合方式，杭州市目前社区公共事务理机制主有行政机制、准市场机制、志愿机制和自治机制种，其中社区行政事务和行政服务采取行政机，社区便民服主要采市场机，社区公益服务采取愿机制，社区自治事务

　　1．社区政事与社区行政采用行机制。所谓行机制是指政府自上而下建立起自己生产位，与生产位之间建立直性、依附性的权利关系机构，并通过级命令给公共产品，政府安排公共产品的数量和质量，并承担具体的务过程。政既是公共产品的供给者，又是生产者。政机制是公共事务治理的传机制，美国学者萨瓦曾提出公共产供给的10种制度安排中，三就是行政机制。[12](P69)杭州市社区公共服务工作站作为承接社区行事务和行政服务的基础平台，主要采机制进行管理。从市级、区、各街道、区自上而下抓好平台建设，推进社区共服务工作站规范化进行。市政府加强领导、大投入、配备人员，2008-2010，杭州市财政以每年拨付1000万用于社区配套用房建设，每400户配备一名社区工作者，建党委的社区配2-3名专职务工作者，目前全各社区专职社区工作者10-13名。成立由区、镇主要领导挂的社区公共服工作站建设领导小组，明确社区公共服务工作站建设的管理职责、主要职能和作务，同时不同职能部将帮扶救助、动保障、卫生城、计划生育及其他行政事务和行政务统一纳入社区公共服务工作的工作范，进行一站

　　2．社区便民务采准市场机制。统点认为，公服务属于福利性社会服务领域，不能引入市场原则。上世纪90年代以后，受“第条道路”思潮的响，将公共服务的提供者和生产者分开，由提供者选择可替代生产者，成为了公共服务领域内的世界性改革走向。[13]与纯粹的市场机不同，公共服务用的是一种“准场”[14](P118-119)机制。前者必须遵循“相互交换规”、“自愿交换规则”，后不一定完全遵守述两个规则，也许只遵循其中一个则，公产品的供求、价格、竞争自主择等均受到限制。社区便民服务中引入准市场机制，对政府而言在轻财政负担的同时也提高了服效，对社区居言可以更加由地选多元化的优质服务，因而是个“共赢”结果。准场机制的具体应用主要现为政府向各类社会组织以合同承包、特许经营、补助补、凭单(券)制等形式向各类社会组织购买服务。例如州市上城区政府设立30万扶持资金，采取事前委托或招标、事中监管、事后验收的方式，加大政府购买服务的力。目前，杭州市上城区社会组织已呈现良的发展势头，经登记的区社会组织已46家，备案的有580家，涌现出一批先进典型，如湖滨街道“帮一把”服务社，针对老旧社区的点，积极开展准物业等服务，得到了群众的好评；望江街道的“水一方互助会”，开老年公，经营社区食堂，开展居家养老服务，到了良好的社会效益经济效益；上羊市街的“大管家”服务社、星街道“大爱无疆”服务社、海月桥“亲亲宝贝俱乐”等也在不断发

　　3．区益服采用志愿机制。公益服务在现代社会是种普的会服务活动，社会大众在自动、自发和觉的动机驱动下，协助他人克服生活难，开展公益活动，创造美好的社区生活环境。杭州市围绕社区扶帮困，展了“五进家门”助、“情暖社青春行”帮困、“金晖行动”敬老老、为低保家庭送温暖、“爱心拍卖”、“一助一”家庭志愿者结对等社志愿服务活动。围绕繁荣社文化，开展了“抗高温·清凉”纳凉晚会、社区“大家乐”文艺演出、社区科普知识宣传等丰富多彩、健有益的社文化、体育、科普、娱乐志愿服务活动。围绕发展区教育，开展了“爱心助成长”社区德育志愿动、“青春健康”知识讲、失足青少帮教、“花之伞”务家教、法律知识培训咨

　　4．社自事务采用自治机制。社区居民基等则，在自我教育、自我管理、我服务、自我约束的基础上，通过面对面的协商、讨论，合作供给公共产品。社区织在的领导下和政能部门的导下，开展民主自治活动。政府主要是从事宏管理，供良好的制度、政策、体制环和财政支持，依法指社区居民开展自治活，不干预社区组织事务。社区居委会在党的领导下和政府职部门的导下，主要职责是了解居民需求和社区问题，确定解决问题的先后顺序，向政织传递居民需求；培育和指导社区民间组织；监督政府组织和其

　　四、“杭州模式”之示：城市区

　　杭州社区公共事务分类理的实践经验为实现城市政府职能的根本转变、重塑政色和功提供了现实路径；为解决社居委会的“大包大”和社区行政化倾向提供了理论与实践依据；也为发育和发展社会中介组织和社区民间组织留了充足的间、资源和会。具

　　(一)基本前提：根据社公

　　治理组织的功能界问题直是当前困扰我大城市社区建的主要问题。介入社公共事务的各类社会组织缺乏合理的社会分工，缺乏晰的能界，存在“过大政”、“大的社区组织”、“过小的社会中介组织”的现象。政府织包揽太多务，既从事行政管理又从事公共服务；社区居委会既协助政府从事行政管理事务，又协助供公共服务，还从社区组织事务；不社会中介组织在行政化问题。借鉴统公共行政观点，政府在社区建设中习惯“一统到底”，把社区作为政府开行管理和提供公服务的基本单元，直接导致社区居委会的负荷状。与传统公共行政不同，新共管理新公共服务理论认为：政府与社会既要分开，也要合作，公共权力部门、非府组织和公众都是公共事务治理主。社治理的关键新划分政府组、社区组和其他社会组织(社会中介组织、公营部门)的能边界。界这三大类组织功能边界的个重要前提假设是各类组织都有其特定的功能和角色，不同组织司职。学界也遍采用政府、社会(社区)和市场的分析框架划分治理社区公共事务责任主体，即政府为管辖区域的居民提供社会公共产品，社区为本社区居住范围内的居民提供社区公共产品，市场组织则为社会提供私人品。这一分析框架据责任主的目标任务从宏上粗略地划分三个领域的功能边界，在观面可操作性不强。杭州从社区公共事务的属差异出发，由此划分治主体组织边界的法有效化解了上述困境。与目前较为普遍的做法不同，杭州社区公共事务治理采用了逆向思。由社区行务、社区公共服和社区自治事务的性质、容差异性更明显，因而社区事务本身出，界定各自的责任主体比宏观上分三大组织的功能边界更具有可操作性。这创新做法也是治理成功开展的

　　(二)组织保证：“三位一”

　　当前社区理中一个突出的题社区居会的地位和职能位问题。作为最具中国特色的群众基组织，区居委在社区体制化改革中，面临“两难困境”：“过度行化”和“度边缘化”。一方面，政府职能社区化趋势及我国行政部门垂直型织结构的惯使得许多政府部门甚至公部门都将自己的“触角”延伸到社区，形成“上千条线、下面一根针”结构，出现委会兼职多、社区挂牌多、居会“能章”等诸多问题。委会加的会议多、提交的汇报材料多、整理的档案多、签订目标责任书多、迎接的上级检查多，陷“过度行政化”的境；另一方面，随着社区作站的普遍建立，社区居委会在权力和源分配上处于弱势地位，居委会与政府之间的相依赖关系逐步削弱甚至消失，居委会在群众中威信降低，动员民的能力减弱，使得社区居委会“再度边缘化”。借鉴其他城市的做法，杭州首了社区党组织、社区居委会、社工作站“三位一体”复合模式，既有效承接了政府政事务和行政服务，也克服了社居委会“再度边化”的困境。杭州复合型模式给我们的启示是：组织的增减或人员的调整不是体制革治本之，体制变革突破口是权力的整和机制的变革，制度设计上寻找“第三条道路”，正使社区居委会在“过度行政化”与“再度化”之间获

　　从社治的外部织建设上来看，基于不同社区公共事务的理体不，参与社区公共事务的组织多种多样，如协调组织关系并形成可持续的运转秩序是题的关键。杭州社区治理在理顺组织关系的前提下，逐步建立起“多心”的治秩序，奠定了社公事务分类治的组织保证。“多中心”秩序不是简单将各种独立的组织结合并在一起，而是在保持法地位的基础上相互嵌入(括结构和功能的嵌入)，建起相互合作的规范与共识、涉与协作机制，进而实现不同组织在功能上的互补、行动上的协调和资源上的整合。然，在不同织的发育程度、资状态以及社会动员能力不均衡的件下，政府在“多中心”秩序中的地位显得比较突，但并不代表府对社区、其他社组织的吞没，而是一全新的组织架构、运作机制

　　(三)内在动力：政、准市、

　　公共务供给的各类组性质不同，提供服务的手段和方式也都不同，而社区公事也并都是纯粹意义上的公共物品，因此只有通过政府、企业、社会组织、个人的合作(和体制再造)，使得行政的、市场的以及社会的机制形成互补互促，能形成有效

　　从传统的共经学理论来，社区行政务和社区行服务由于具有非排他性和非竞争性点，不可能由营部门来供，而政府却可以有效地整合和调配大的社会，形成有效的供给和达成帕累托最优，同时政府以社会福利大化为己任，有了提供公共物品的独优势，因此这类物品的生产和供给任务交政府采用行政机制来成是最高效。与政府包揽生产和供给的政制不同，杭州在社便民务和社区公益服务这两大公共事务的治理上采用了“生产与提供分离”的动力机制。生供的分离是制度析学派在公共物品供问题上的一大创举，主要思想是由多竞争性的公共部门以及市场和非营利组织进公共物品的生产，其核心在于促进公共物生产过程中的不同生产部门之间的竞争，以提高公共物品的供给效率，降低供给成本，提高供给质量，最后由政府把这些公物品根据公众的需统一提供给公众，以满足公需求。生产和提供相分离的给方式使得准市化供给和志愿供给机制成为了可能，改变了政府单一供给机制的缺陷和弊端。同，社区党组织和社居委会等社区内组织采用自治制治理社区自治事务也有助于还原区自治的本原，实现社区治从行政主真正回归居

　　多机制机结合是杭州社区治理的动，扩大了社区公共事务供给主体范围，丰富了供给方式和途径，提高了公共物品的供给效率，具备分的可行构建的必要性。值得注意的是，任何机制都必察其挥作用的具体环境，杭州区公共事务多种理机制的综合运用有赖于“多中心”的外部组织网络，尤其是社会民组织志愿团体的成熟发育。因此，不同的环境条件下保持多种治理机综合运用的基本则外还应对一些具的运行机制进行

　　收稿日期：2010-10-20

　　注释：

　　①有学将国社区的第二轮改革归纳为“街道社区化”(始于21纪至今)，代表类型为“青岛浮山后模式”、“青岛江苏模式”、“南京白下区淮海路模式”、“北京鲁社区模式”、“武汉江汉模”和“武汉步亭花园社区模式”(参见窦泽秀、刘利等：《街道体制改革与城市社治模式变迁研究》，2009年)。本文未采用同类划分法的因有：第一，上述模式中北谷、武汉江并未撤销街道办事，与上述其他模式有本质区，合并为同一改革阶段不妥；第二，“街道社区化”是特定阶段特定市在特定环境下对城市基层管理体制作出的回应，虽然有利于减少城市行政层级，符合行政体制革目标，但在国社会自治组织数量少和发育缓慢的整体形势，取消街道事处为时尚早。因此，本文根据时间顺序以及社区治理主的化，将历程分三个阶段，三阶段实际对江汉模式运行方式的突，但从社区治理的主体上看仍属

　　②在学界“江模式”又被称为“混合模式”或“合作模式”，强调政推动与社自治相结合，以此有别于行政主导的“上海模式”和强调社区自治的“阳模

　　③各地对社区工站的提法不一，例如有社区公共服务、社公共服务委员会、工作办公室、社区工作站、社区服务站、社区工作委员会、社区公共服务工作站等。本文统称区工

　　④杭州的具体做法是实

　　⑤目前社行政事务治理的主要模式为“条属模式”：即在每社区设立社区警务站、社区卫生站、社区劳动保障站等，作为府能部门在的办事机构，其工作人员由政府派出，由出单位核、管理。社区居委和职能部门派机构之间相互协助、配合，对这些组织机构进行指导和监督。种模最早产生于浙江，其主要的弊端是“条属模式”容易将行权力无限制地沉到社区，不利增强社区自我

　　⑥数据来

作者介绍：郎晓(1981-)，女，浙江杭州，州行政学院社会教研部讲

城市社区公共事务分类治理模式的实践与创新

城市社区公共事务分治

作者：郎波来源：甘肃政学院学报发

【摘　】国城社区治理自上世纪90年代起经了个要的探索阶段，实践成效来看，并有从根本上实现社区行政管理与社区自治管理、社区行政管理与社区公共服务的真正分离，因而地仍在探索合的代性选择。杭州通过创建社区公共事务分类治理，政府、社区会组织作共治，多机制综合运用的治模式，走出了一条具有州特色的社区建设之。杭州社区建设的实践证明，根据社区公共事务的属性差异界定主边界是社治理的基本前提，“三位一体”的复合模式与“多中心”的外部网络是社区治理的组证，行政、准市场、志愿和自治等多种治理机制有机结合是社区治理

【关键词】城市社区公事务；类

【中图分类号】C912.81；D035???????　【文献标识码】A　　??????????【文章编号】1009-4997（2010）06-0027-09

收稿日期：2010－10－20

作者简介：晓波（1981-），女，浙江杭州，杭行政学院社会学教研部讲师，研究方向：政治

基金项目：2009年浙江省社会科学界联合会一课(编号2009N39)、2009年杭州市哲学社会科学规划课题（编号B09SH11）的终

社区是当前市重要的社织方式，也是政府履行社会管理和公共服务的基平台。社区制的顺畅与否关系到整个基层社会管理体制改革成败。在当前的社区治理中，政府过强的行政管理社区过弱的基层自治之间呈现明显的不衡态势，使得社区居委的政府化、居民被组织化、社区管理和社区服务的政问题较为严重。党的十七大报告从民主政治建设、基层党组织设、依法行政和依法自治四个对社区建设出新的要求，这四纬度实质上涉及两个问题：（1）行政管理和社区自治的法理权力界在哪里？（2）应该选择何种发路径和运行机制把行政管理和社区自治有效衔接起来？本研究带着对这两个关键问题的思考，重新回和审视上世纪90年代以来我国城市社治理的改革历程和主要式，并以杭城市社区公共事务分类治理模式为主要探讨对象，系统分析杭社治理的理论形、组织架构和转机制，据得出对当前社会管理体制改和和谐社区建设具有参价值的论和实践

一、社区治理模

（一）社区

在对社区治理模式内涵行厘清之前首先定社区治理个概念。国内不少者均对社区治理的内涵做出界定，其中较有代性的观点为：“社治理是在一区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理区公共事务动。社区治理要求社区组织和社区公民与政府共同承担社区建设的责任，负责任政府与有责任的公民在社区治中具有同等重的地位。”[1]国政治学学者埃莉诺·奥斯特罗姆也提出：“社区治理通过借助不同于国家，也同于市场的制度安排，可以对某些公资源系成功地实现开发与调适。”[2]可见，社区治理的主体是多元的，既包括政府、社区组织，又包括区公民；社区治理的客体是社区共务，而社治实质就是在元主体同参与的情况下对社区公共事进行的一系管理活动。借鉴上述观点，我们将区治理定义为：政府与非政府部门、辖区单位、社区组织、区居民等，社区为平台，共同参与社区的公共事务，相互博弈、合作、妥、消除分歧，以求社区资源得到最大合理化配置，从而满足社区居民需求、促进社区发展的过程。区治理的核心是对社区的公共事务进行治的过程中各类组织之间权利关系结构。社区治理模式也即指社理体系中组织结构、职权划分和运行机的总和。治理主体的织结构包括市街政府组织、社区组织(社区法定组织、社区民间组织)、其他社组织(公营部、社中介组织)；职权划分是政府组织、社区组、其他社会性组织管理责与权限的确定；治理机制是指社区公共事管理的运作方式。治理组织、治理对象、治理机制构区治理模式的基

（二）社区治理

根据社会学“结构—功能”理论，当社会统的运行或人们的共生活产生出一定的功能需要时，就要求有某种结构性的社组和社会来承担这一功能；而为达到这一目的，要行相应的社会组织和会制度的设计，实现社会和谐。随着经济运行机制由计划化转向市场化，治运机制由集权化转向分权化，也要求社会运行机制由单化转向社区化。社区治理模式变的动力机制主

1.经济转型来“社问题社区化”。市场经济推进直接导致位制解体，单位人变社会人。由于长期来我国社会组发育滞后，济建设之初的政府组织也无暇顾及社会管，社区弥了城市基层社会管理空间，于是社会人变成了社区人。社会问题沉社区，社区成社会问题集中的场域。聚于社区的问题杂多样，诸如弱势群体救助问题、养老服务问题、公共治问题、市场染问题、设施短缺问题、居民与问等等，都是社区面临现实题，单就每一类而言，还可以进一步细分，仅弱势群体助就涉及弱势群体的生活救助、医疗救助、救助、子女教育助、再就业救助、法律救等等。据完全统计，目前居委会承担工作有九大类过百项，其内容包括社区环境卫生、社区治安、物业管理、民政帮困、计划生育、间纠纷调解、宣教育、迎检考核评比、收款、人口普查等方方面面。伴随着市场化和城市化进程加快，城市的规模也在急剧增大，市功能得到了迅速的展，新的城市问题又大量涌现，例外来民工、流动人口的管理问题；企业改制而出现下岗、失业题；旧区改造、新区建设和城市文明观念传播过程中的社会动员问题。些问题解决关乎民，关乎社会基层稳，进而关乎到我改革开放大业能否可持续深入进行。此，社区真正成为进行基层社会理、维护基本稳定的

2.分权改导致“政府职能化”。济转轨之后社会建设也要求政府转型，中向地分权也动着地方政府内部的分权。城市管理结构从“一级政、一级管理”转向“两级政府、两级管理”；伴随区街权，城市治理结构又从“两级政、两级管理”转向“两级政府、三级管”；随着政府赋权区组织，区组织获得一定的自治权，城治理结构进一步“两政府、三级管理”逐步转向“两级政府、四管理”。[3]各级政府为将工至社区，实现贴近居民的管理和务，通过购买公益性岗位的方式，聘用了大量社区管理和服务工作者进驻区，成立新型社区组织网络，开展管和服务工作。例如武汉市江汉区，政府聘用的专职工作者按设立顺序包括社区计生专干、低保专干、社保专干、安保队员、城市理协管员、外来人口协管、门前“三包员”、自行车逻员、网格监督员等九种之多，达3?000多人，远远超过了社区居委会成员数。政府进行社会管和公共服务的为模式从政府能单位化转向了政府职能社化，社区成为政府履行社会理和公服务的基础

3.民间织兴起驱“社区治理单元多元化”。随着利益群体分和社分，社区需求逐步多样化和差异化。由于政府社区主体组织的内在逻辑就是从大多数人的同性需求出发，提供一般性产品，难以满足居民的多元需求，在公共领存在政失灵，也存在主体织灵。[4]益于政府放权的制度性空间，来源于居满足自身需求的内在动力，量旨在提供共物品的民间织获得了合法性来源和生前提，也推动着城市基层社会理单元的多元化。主体组织在管辖范围内满足居民共同性或普遍性需求，民间组织满足居民的差异性和多样化需求。者集中提供同性产品，后者集提供差异性产品，两者间在功能上互补是双方合作的基础。民间组织使居民得以在公共集体行动、表共同理念集体福祉，补主体组织在整合与表功能上的不足，推进社区治

二、当前我国城市社区理

（一）第一轮改革（上世90年代

改革首先在遇到题尤为出的特大城市和北京开始。1997年1月，上海通过了《上海市街道办事处条例》，强化府在街层面（第级）的行政权和行政职能，从而实现基层社会有效管理。实现径是推动市、两级政府及职能部门的权力下放和分权，实现管理重心下移。上海社区治理主要做法:（1）建立街道行政社区，即以街道政区域为社区边，街道办事处的行政区划与社区重叠，成为城市社会管理基本单。（2）加强基党组织建设，党群组织重心下沉，接面向区居民开展党建工作和众动员作。（3）创新街道管理体制，街道党工委、办事处对辖区地区、社会性、群众性、公益性作负面责任，职能部门派街道的作机构接受区政府职能部门街道办事处双重领导；扩大街道办事处职权，在权力配置上，区政府明确授予街道办事处部分城市规权、分级管理、综合协调权、属地管理权，建立综合法队，扩充街道机、人员编制、财政实力；在行政组织结构上，建立市政委员会、社会发展委员会、社会综合治委员会、财政经济委员会和行政办公室，实现街道行政权力的整合，避免“各自台、分头唱戏、自成系”。上海模式的主要特点是为把政府行与社区行为紧密结起来，政府通过政性分权，使街道行政权力渗透和行政功能扩展，吸纳所有社组织，对社区干预为直接具体。在社区发中行政性较强、官色彩较浓，政府通过社区组织的物质支持和行为引导，掌控着个社区发展的大局。学者称之为“行政

（二）第二轮改革（1999年—2000年）：政府组织与社区组织的分权①

“上海模式”实现市区街部门内的行政性分权，没有走向政府与社区分权。基层府资源、信息和能力有限，社区治理既需要利用政府组织资，也需要利用社区组织和其他社会组织的力量。在这背景下，1998年民政部在国选定26国家级社区建设实验区，开展社区建设实验社区体制革，并于1999年—2000年先后出现了“沈模式”和“江汉模式”。1999年，沈阳探索出了“社区组织自治模式”：（1）社区处“小于街道办事处、大于居委会”的范围，既不同上海的街道行政社区，也不同于过去居委会辖区。（2）按照“议行分”原则，重新构建社区组织结构—社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区委员会。（3）2000年始，取消社区委员会下的各工作委员会，建立各种民协会，促社区领域与国家领域的分离。沈阳的“自治型治理模式”提出了与社区分权的课，但是没有破。当时全国社体制普遍存在的突出问题是:居委会没有自治性，仅是区街府的“一条

2000年初，国民政部批汉市江汉为最后一个“全国社区建设试验区”，要求江区政在理顺府与社区关系问题上作出突破性探索。“江汉式”②的要做法:（1）明确关系，把区政府职能部门、街道办处与社区居委会的关系界定为指导服务、协助监督。（2）分解职责，江区以满春街为样本，划分街道办处与社区居委会的职责，有社区管理和社区服的40项工作逐条进行分解。（3）划分权力，社区有居委会成员选免权、内部事物、财务自主权、民主管理监督权、不理摊派拒绝权、协管权。（4）心下沉，区政府职能部门通过“五个到社”(工作人员配置到社区、工作任务落到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区)，实现政府管理和服务工作重心“下沉”社区。（5）“民评官”，即设立制度规则，赋予社组织和居民代表评价街道办事、社区居委和社区干事职能转变、服务承诺履行状况的权利。与沈阳模式相比，“汉式”注意从初始制的创设上就着消除沈阳模式有触及的“体制瓶颈”问题，探索有中国特色的城市基层会管理体的一次有益

（三）第三轮改革（2000年

“江汉模式”提出了“府依法行与社区依法自治结合、政行政功能与社区治功能补、政府行政资与社区民间资源整合、政府行政力量与社区自治力量互动”的科理念价值向，在实践中得了步成，但由没有触动城政体制，随着政府职能社区进程的加快，出现了许新问题、新情况。于此，2000年以来有的城市开始了社区体制改革的新探索，试图弥补江汉区社区体制改革的不足。理论界这一新的探索成称为“社区工作站模式”。[6](P491)从学术角度来看，社区工站模式即是政府职能社区化模式。社区工作站是为实现政府职能社区化，在社区设置承接区事务和社区公共务的制度安排。2002年底北京市西城区首先设社区工站的组织体制、2003年宁波市海区在社区委会内设社区工作办公室、2004年北京市东城区和平里街道兴成立社区公共服务社、2005年深圳市盐田区开创“居站分离”式、2005年广州创“一委两中心”模式、2006深圳市罗湖区实行“一站多居”体制。可说，许多城市都纷掀起了创区工作站的浪潮。以社区工作站圆点，根据社区工作站与社区居委会、区街政府部门的不同关系，政府职能社式主要有公司理模式、社站内置模式、居站并行模式和居站分离模式等种。与“沈阳模式”、“江模式”相比较，社区工作站新模式表现出极大的创新勇气，同程度地理顺了政府与社区关系，但并没有从根本上实现社区行政管理区自治管理、社区行政管理与区公共服务的真正分离。具体而言，司治理模式、居站分模式、居站并行模中的社区工作站都是行政性组，站内置模式中的社区居委会实际上是一个行政化的综合织；而作为自治组织的社区委会在居站并行模式、居站分离模式公司治理模式中都被边缘化。这样，社区空成为政府组织独占性活动空，并被进一步制度化。其结果：政府对、权力和空间的垄断性有阻碍了社区居委会自治功的发挥，窒息了社区民间组织社会中介组织的发育，强化了居民对政府或行政性的社区居的依附性，社区层面上公民社会发育也就无从谈起。而，走出社区行政困境需要探索合理的替

三、分类治理：

杭州全国最开展社区建设工的城市之一，也是开展社区建设比较成功的城市之一。杭州市曾先将传统社调整重组为新型社区、率先社区设立帮扶救助服务站劳动保障服务室、率先将志愿者队伍和志愿者活动延伸到社区，成功创建了全国社区建设示范市，5个老城区实现创建全社区设示范区“满红”。2001年和2007年****就曾先后次在杭州察社区建设工作，充分肯定州的社区建设成效，并对杭州社区建设提出了“全省示、领先”的要求。为保持杭社区走在全国全省前列，时针公共服务覆盖到区、社区行政倾向等实际紧迫问题，杭州积极探索社区治理的新模式。在年的探索程中，杭州社区建设得出的基本结论是：只有政府组织的行政管理与社区组织的自治理分开、政组织“掌舵”与其他社会组织“划桨”相分离才能顺利推进层社会理体制改革创新，才能真正实现社的和谐展。在这理念的引下，杭州通过创建区公共务分类理，府、社区和社会组织作共治，多种机制综合运用的治理模，走出了一条

（一）细分社区共事务类型，界定责任主体的功

奥斯罗姆妇认为，公事务治理就是公共产品的供给和生产，“生产是指物过程，据此益产品或者服得以为存在物，而提供则消费者得到产品的过程”。[7]也就是说，治理过程存在两类重要的行为者：公共服务的提供者（购买、“掌舵”）和公共服务的生产者（服务者、“划桨者”）。奥特罗姆夫妇关于公共产或服务的提供与生产分开的观点为我们理解划社区公共事务治理责任体提了理论指导：政府行政理与社区自治管理应当分。④社区公共事务的治理主体包括政府组织（包市区政府和街道办事处）、社区组织（包括社区党组织、社区居委会及社区居代大会和区居民议事委员会）和其他社会组织（包括各类营组、社会间组织、驻社区单位以及物业务公司）。根据社公共事务的性以责任体双重标准，将社区共事务分为三大类：社区行政务、社区

1.区行政务。亦称社行政工作，是指以社区为单元由特定的执法主体和法定的政主管部门供的管理型公共品的合。行政工作最大的点是只有政府组织才能作为管理主体。我国法律规定的由各政府部门承担的管理、执法、监督活动均属于社行政务，如社区建筑物规划、社区环境管理、市容监察、计划生育与人口理、治安与消防管理、医卫生管理、社会保障管理、基础设施的管理、法、督等。⑤根据事务属性点，区行政工作又可以分三类：社区行政管理事务、社行政执法事务和公共信息采集事务。社区行政管理事指政府对社区公共事务的规划、审批、筹资、监管等，如公安部门、综治办、计划生人口管理门对出租屋的安全检查及重点人群的监管；社区行政法事指对社居民违规行为的纠错和处，如缔无证医、拆除违法筑等事务；共信采集事，包城市管理监督信息集和人口房屋基本信息采集。区行政事务

2.社共服。是指区之上的各层公共服务体以社区及其员为受益对象提供的公共服务与社区内自己生产的公共服务之和，具体包括社区行政服务、区便民服和社区公益服务。社区政服务主要包括：（1）属于社会管质的行事务类服务，如办理业证、援助证等；（2）涉及到与生存权和基本发展权息息相关的民生服务，如发放失业救济金、助老助等；（3）涉及到与大多数居民日常生活密切相关的服务，如除四害、办理老年卡等。这些服务政策性强、与老百姓生活质量直接联、受惠面大，服务做好了，老百姓直观感受到政府执政为民，做得不好，容易造成老百姓与政府对立，甚至影响到基层政权的稳定，因此，社区行政务的责主体为政府组织。社区便民服务特指微利、以方便居民生活为主任务的民收费服务，包括政服务、医疗服务、物业服务及其他生活服务。社区务的责任主体为社会组织，例如各公营织、社会中组织和物业公司。社区公益服务是指除述两类服以外，在“小政府、大社会”原则指引下由社会团体、协、志愿组织、共建单位等社会组织提供无偿公益服务。杭州市湖滨街道为例，湖滨地区各类社区社会组达108家，益服务覆盖协会、文艺体、愿者组织、自治组织大类。第类是对应政府某方职能衍生出来的主负责咨询、指导、协调的社会组织体，计划育协会、老年人协、残疾人协会等；第二类是由心于社会公益事业人士发起的志愿服务、慈善帮扶机构，如该街道社区的愿者服务协会、“爱心银行”、业慈善协会、“吴山路社区爱心连连坊”等；第三是以共同兴爱好为纽带的群众艺团体，如湖文体艺术协、企业退休人员阳光俱乐部、健身腰鼓队、木兰队、老年法队、夕红歌唱团等；第四类是结合新形势下和社会建设需要的居民自治组织，如滨区精神文明建研究会、东平社区楼道事务管理心、青路社区老钱热线、东坡路社区议事

3.自治务。区公共事务分离出社行政事务和社区公共服务事务后，剩下的事务属于社区自治事务，由社区组织承担。根据责主不同，可以把社区自事务进一步细分为社区法定组务和区邻里互助事务。社区法定组织事务要是指由社区党组织和社区居委会会完成的社区公共事务。20多来，杭州社区发展始终与党建工作紧密相连，社区党建成为社区建设的工作重心。杭州通过党委、党支部“设社区、单、楼道、单元，流动体、协会群体”组织体系；通过“先锋工程”，流动党员“安家工程”、困难党帮扶救助工程、“领雁工程”，以及“党员会客厅”、“帮六必谈”、“阳光服务站”等面对面务方式；通过“社区民情恳谈会、民事解会、听证会、民主议会”的四会制度，承起了组设、纪检信、党员管理、统战务和工妇等社区组织事务。社居委会承担的组织事务主要包括五个方面：（1）向政部门、公营事部门、其他社会组织反映居民需求和意；（2）培居民中介组织，动居民开展邻里互助活动，增强居民自治能力；（3）开展民间调解活，和谐邻里关系；（4）代表居民组居民对政府管理、公营事业部门、其他社组织的管理或服务进行监督；（5）组织开展社区民主活动，法制定《社自治章程》和《居民公约》，通过居民大会或居民代表会等开展民决策活动，通居务公开居民论坛等式开展民主管理活动，通过社区民评议等方式展民主督活动。社区邻里互助事务主要居民通过集体行动来提供的务，如邻里交往与精神助、邻里关照与生活助、邻里生产互助、邻里资金互助

社区公共

大类

社区行政事

社区行政执法事务

公共信息采集事务

社区公共

社区便民

社区公益服务

社区自治事务社区法定组织事务社

（二）重塑社区共事务治理结构，建构多中心治

无论社功能的日益完善还是社区资源的日益整合都是社区展的趋，借助合作主义论的视角，指向社区共治。[8](P178)社区共治要求一种治理方式的变革，即从过仅依靠政实施的“单极治理”走向多种社会主体共推进的“联合治”。从某种意义上说，联合治理才真正意义上的“善治”，就是各种公共或私人机构和个人管理共同事务，使不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。[9]社区公共事务三分为介入公共务的各类社会组织角色和功能的重塑供基本提，然而，仅仅从认识上讨共治并能从根本上解问题，重的是“谁与以何种形式”进行治，即治理

1.社理“三一”复模式的架构。政府职能社区化是前社会发展必然趋势，为更好地承接府下沉至社区的行政事务和公共服务，使社区居委会回归自治的本原，各地都在探索社工作站的立模式。在借鉴和吸收公司理、社站内置、居站并行和居站分离四种模的础上，创建了社区党组织、社区委会和社区公共服务工作站（社区工作站）“三位一体”的复合模式。2008年，杭州市先后出台《关于进一步推进和谐社建设的若干意见》（市委[2008]20号）和《关于社区公共服务工作建设的若干意见》（市委办发[2008]169号），开始社区公共服务工作试点建设工作，进“三位一”社区治理复合式的探索和实践，截至2009年12月底，全市870个社区全面建立“社区公共服工作站”。在两年多的不断索和实践中，杭州市政部门综区政府、街道、社区及高校的集体智慧，完成80篇调查报告，及时总结和完善社区理的组织架构和工作机，形成交叉任职、分工负责，条块合、合署办公的复模式，取想的成效。（1）所谓任职就是社区党组织、社区委会、社区公务工站三套机构员之间实行交叉任职，社组织书记、区居委主任一肩挑的社区，由书、主任兼任社区公共服务工作站长，社区党组织副书记、社区居委会副主任兼任副长；社区党组织书、社区居委会主任分设的，由社区党组织书记兼任站长，区居委会主任、社党组织副书记居委会副主兼任副长。（2）所谓分工负指，社区党织负责对社区各类组织各项工作实行领导；社居委会负责履行社区自治组织功能；社区共服务作站是府部门社区行政事务（包括社区行政管理事务、社区行政执事务和公共信息采集事务）和社区行政服务的综合协调、任务承载、组织实施的主。（3）所谓条块结合、署办公是指除了社区务室、卫生服务站以外，“条条”在社区设立的他站（）全部进入社区共服务工作站，同时对上级部门主管、独立设置的社区务、卫生服务站负有指导监督能，必要时可协这些站（室）参与区工作。社治理复合体的架构有助于增强社区党组织的领导心地位，防止居委会“被边缘化”和“政化”，同时最大限度整合了社区源，避免机构重复设置和社区源浪费，也充分承担起政府下派的社区行政事务和

2.复模式转的度保障。“三位一体”合模式面对的是一个复杂的工作系统，复杂的工作系统催生了“谁干事？”“干的职责范围何划？”“干事的经费是保障？”等问题。杭州市解决问题的效措施是实行严格的“准入制”、全面实“人随事转、费随事转、权随事转”。（1）解决“谁干”的问题，有两个保障：1）根据服务站、居委会工作需要，确立人员编制，保障专职党务工作者、专职社区工作者配置基到位，根需要逐步招聘；2）定制度，实行全员岗位交叉，根据考核结果晋级晋升，避免人浮于事。（2）解决“哪些”问题，1）把政下派的行政性事务控制在最小范围内。市委、市政府明确，凡进入社区的行性事务都必须按程序报经、区两级社区设领审批核准。凡不理、没有必要或不符相关条件，一律不得进社区。2）经审批准进入社的行政事务，落实“三”，同时社区自身对基的管理制度进行细化，制定更详细责范围和工作求，避免职责不清。社区经费一方面来市区下拨的财经费（包括社区建经费和行政事务准入经），另一方面是社区根据自发展需要而拓展资渠道。从运转成效来看，经过两的行事务准入清理，社区承担的行政事务已经2006年的26项减少到12项，82.5％的社区认为“政下派任务做了费随事转”。⑥各个社区在具体实践中也摸索出大量行有效的工作制，如杭州市拱区的“212”循环工方法、上城区“四方动”的做法、下城区“66810”民服务工作法以及江干区的“三三新”（分清职责，创新社管理制；分块管理，创社管理模式；分类档，创新社区服务体系）的新型治理

3.构“多”治理序。从国外公共管理理论实践看，们对公共事务治理主体秩序的认识经历了从“单中心”到“多中心”的转换。“多中心”的理秩序要表现在：（1）空间的多中心，形成政府、市场和社会第门共同理公共事务的三维空间；（2）管理主体的中心，各种公共的和私人的机构都可能成为各个共同层面上的管理主体和权力中；（3）权力向度上的多中心，公共事务权力从强调单向的自上而下的运作转变为上下互动。“多中心”意味着有许多在形式上互独立的决中心，“它们在竞争性系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制解决冲突，在这意义上城市地区各种各样的政治管辖单位可以连的、可预见的互动行为模式后一致地运作。[10](P11-12)社区共事务治理结构重建必来政府组织、社区组、其他社会组织关系的塑。在社区共事务分类治理体秩序中，社区组织是区公共事分类治理主体关系网络的心与圆点。具体而言，各组之间的关系是：（1）政府与社区组织指导与协助，服与监督的关系。一方面，政府指导社区居委会育社区民间组，组织居民开展社区自活动，另一方面社区公共服工作站承政府行政管理和公服务活动。（2）区组织与社区民间组织是指导与配的关。社组织的首要职能指导和支持社区民间组织的发，争取政府资源为其提供设施和空间；社区民间组织通过自治管理和自治务，提升志愿互助服务能力，合社区组织开展社区工作。（3）社区组织与各公营组织、会中介组织及物业司等组织的系是支持与合，监督与服务的关系。一面，这三类织为社区居民供高质量便民服务，社区组织给以积极的支持；一方面，社区组织代表居民经化地督这些组织务承诺的行况，组织居民代表开对其年度评议工作，并把评议结果反馈

（三）创新社区公事务治理机制，探索分类治理的可

社区共务分类旨重新界定治理主体之间的功能边界，社区公事务治结构的重建旨在调治理主体之间的权利关系以建立和谐、可持续的运转秩序。杭州市根据社区公共事务分类治理的理，进步创新针对不同的社区公共事务采取不同机制的实形式。从经济学的度理解社区公共事务治理机制，主要指费者、供应者、生产者过什么样的方式连接起来，实现消费、供、生产环节的有机组合。[11]根据区公共事务供应者与生产者的组合方式，杭州市目前社区公共事理机制要有行政机制、准市场机制、志愿机制自治制四，其中社区行政事务和政服采取行政制，社区民务主要采准市场机制，区公益服务采取志愿机，社区自

1.区行政事与社区行政服务用行政机制。所谓行政机制是指政府自上而下建立起自己的生产位，与生单位之间建立直性、依附性的权利关机构，并通过等级命令制供给公共品，政府安排公共产品的数量和质量，并承担具体的服务过程。政府既是公共产品的供给者，又是生产者。行政机制是公共事务治理的传机制，国学者萨瓦斯提出公共产品供给的10种制度安排中，前三种就是行政机制。[12](P69)杭州市社区公共服务工站作为承接社区行政事务和行服务的基础平台，主要采用行机制管理。从市级、区、各街道、社区自而下抓好平台建设，推进区公服务工作站规范化行。市政府加强导、加大投入、配备人员，2008—2010年，杭州市财政以年拨付1?000万用于社区配套用房建设，每400户配备一名社区工作者，建党委的社区配2-3名专党工作者，前全市各社区专职区工作者10-13名。成立由区、镇主要领导帅的社公共服务作站建设领导小组，明确社区公服务工站建设的管职责、要职能工作任务，同时同职能门将帮扶助、动保障、卫生城管、计生育及其他行政事务和行政服务统一纳入公共服务工

2.便务采准市场机制。传统观认为，公共服务属于福利性的社会服务领域，不能引入市场原则。上世纪90年代以，受“三条道路”思潮的响，将公共服务的提供者和产者分开，由提供者去选择可替代的生产者，为了公共服务领域内的世界性改革走向。[13]与纯粹的市场机制不同，公共服务采用的是一种“准市场”[14](P118-119)机制。前者必需遵循“相互交换则”、“愿交换规则”，后不一定完全遵守上述两个规则，也许只遵循其中一个规则，公共产品的供求、格、竞争和自选择均受到限制。社区便民服务中引入市场机制，对政府而言在减轻财政负担同时也提高了服务效率，对社区和居而言可加自由地选择多化的优质服务，因是一个“赢”的结果。市场机制的具体用主要表为政府向各类社会组以合同承包、特许经、补助补贴、凭单（券）制等形式各类社会组购买服务。例如杭州市上城区政府设了30万扶资金，采取事前委或招标、事中监管、事验收的方式，加大政府购服务的力度。前，杭州市上城区社会组织已呈现好发展势头，经记的社区社会组织已达46家，备案的有580多家，涌现出一批先进典型，如湖滨道的“帮一”服务社，针老旧社区的特点，积极开展准物业等服，得到了众的好评；望街道的“水一方互会”，开办老年公寓，营社区食，开展居家老服务，受到了良好的社会效益和经济益；上羊市街的“大管家”务、南星街道“大爱疆”服务社、海月“亲亲宝贝俱乐部”等也在不断发

3.区公服务采用愿机制。公益服务在现代社会是一种普遍的会服务活，社会大众在自、自发和自觉的机驱动下，协助他人克服生活困难，开展公益活动，创造美好的社区生活环境。杭州围绕区扶贫困，开展了“五进家门”助残、“情暖社区青行”帮困、“金晖动”敬老助老、为低保家庭送温暖、“爱拍卖行”、“一助一”家志愿者结对等社区志愿服务活动。围绕繁社区文化，开展了“抗高温·送清凉”纳晚会、社区“大家乐”文艺演出、社区科普知识宣传等丰富多彩、有益的区文化、体育、科普、娱乐志愿服务活动。围发展社教育，开展了“爱心助长”社德育志愿动、“青健”知识讲、失足青少年教、“花之伞”义务家教、法律知识

4.社区治事务采用自治机制。社区居民基于平等原，在我教育、自我管理、自我服务、自我约束的基础上，通过面对面的协商、讨论，合作供给公共产。区组在党的领导下和政府职能部门的指下，开展民主自活动。政府主要是从事宏观理，提供良好的制度、政策、体制环境和财政支持，依法导社区居民开展自治活动，不干社区组织事务。社区居委会在党的领导下和政府职部门指导下，主要职责是了解居民需和区问题，确定解决问题的后顺，向政组织传递民需求；培育和指导区民间组织；监督府组织

四、“杭州模式”之启：城市社区公共事务分类治理的理价值及

杭州市社区公共事务分类治理的实践经验为实现城市政府职能的根本转变、重塑府色和功能提供了实路径；为解决社区委会的“大包大揽”和社区行政化倾向提供理论与实践依据；也为育发展社会中介组和社区民间组织留下了充的空间、源和机会。

（一）基本前提:据社区公共事务的属性差异界定主

治理组的功边问一直是当前困扰我国几大市社区设的主要问题。介入社区公共事务的各类社会组织缺乏合理的社会分工，缺乏明晰的功边界，在“过大的政府”、“过大的社区组织”、“过小的社会组织”现象。政府组织包揽太多的事务，既从事政管理又从事公共服务；社区居委会既协助政府从事行政管理事务，又协提供公共服务，还从事社区组织事务；不少社会中介组织存在行政化问题。借鉴传统公共行政观点，政府在社区建设中习“一统到”，把社区作为政府开行政管理和提供公共服务的基本单元，直接导致社区居委会的超负荷状态。与传统公共行不同，新公共管和新公服务理论认为：政府与社会既要分开，也要合作，公共权力部门、非政府组织和公众是公共事务治理主体。社治理的关键点重新划分组织、社区组织和他社会组织(社会中介织、公营门)的功能边。界定这三大类组织功边界的个重要前提假设是各类组都有其特定的功能和角色，不同组织各司其职。学界也普遍采用府、社会（社）和市场的分析框架来划分治理社区公共事的责任主体，政府为管辖区域的居提供会公共产品，社区社区居住范围内的居民提供区公共产品，市组织则为社会提供私人产品。这一分析架根责任主体的目标务从宏观上粗略地划分了个领域的功能边界，在微观层面可操作性不强。杭州从社区公共事务属性差异出发，由此划分治理体组织边界的做法有效化解了上述困境。与目较为普遍的法不同，杭州社公共事务的理采用了逆思维。由于社区行政事、社区公共务和社区自治务的性质、内容差异性更明显，因而从社区事本身出发，界定各自的责任主比宏上划分三大织的功边更具有可操作性。一创做法也是社区治理成功开展的基

（二）组织保证:“三位一体”的复合模式与“多中”的

当前治理中一个突出的问题是区居委会的地位和职能定位问题。作为最具中国特色的群众基层组织，区居会在社区体制化改革中，面临“两难困”：“过度行政化”和“再度边缘化”。一方面，政府职能社区化趋势及我国行政部门垂直型组织结构的惯性使得许多政府部门甚至公营部门都将自己的“触角”延伸到社区，形成“面千条、下面一根针”结构，出现居委会兼职多、社区挂牌多、居委会“万能章”等诸问题。居委参加的会议多、提交的汇报材料多、整理的档案多、签订的目标责任多、迎接的上级检查多，陷入“过度化”的境地；另一方面，随着社工作站普遍建立，社区居委会在力和资分配上处于弱势地，居委会与政府间的相互依赖关系逐步削弱至消失，居委会在群众中的威信降低，动员民的能力弱，使得社区委会“再度边缘化”。借鉴其他城市的做，杭州首创了社区党组织、社区居委会、区作站“三位体”的复合模式，有效承接了政府的行政事务和行政服务，也克服了区居委会“再度边缘”的困境。杭州复合型模式给我的启示是：组织的增减人员的整不是制变革的治本之策，体制变的突破口权力的整和机制的变革，在制度计上寻找“第三条道路”，真正使社区居会“过度行政

从社治理外部组织设上来看，基于不同社区公共事务的治理主体不，参与社公共事务的组多多样，如何协调组关系并形成可持续的运转秩序是问题的关键。杭州社区治理在理顺组织关系的前提下，逐建起“多中”的治理秩序，奠定了社区公共事务分类治理的织保证。“多中心”序不是简单地将各种独立的组织结合或并一起，而是在保持法地位基础上相互嵌入（包括结构和功能的嵌入），建立起相互合作的规范与共识、交涉与协作机，进而实现不同组织在功能上的互补、行动上的协调和资源上的整合。然，在同组织的发育程度、资源状态以及社会动员力不衡的条下，政府在“多中心”秩中的地显得比较出，但并代表府对社区织、其他社会组的吞没，而是一种全新的织架构、

（三）内在动力：行、准市场、志愿和自治等多种治机制的

公共服务供给的各类组织性质不同，提供服务的手段和方式也都不同，而社区公务也并非都是纯意义上公共物品，此只有通过政府、企业、社会组织、个人的作（和体制再造），使行的、市场的以及会的机制形成互补和互，才能形

从传的公共经学理论来看，社行政事务和社区行政服务由于具有非排他性和非竞争性特点，不可能私营部门来提，而政府却可以有效整合调配大量的社会资源，形成效的供给和达成帕累托最优，同时政府以社会福利最大化为己任，有了提供公共物品的独特优势，因此这两类物品的生产和供给任务由政府用行政机制来成是最高效的。与政府包揽生产和供给的行政机制不同，杭在社区便民务和社区公益服务这两大公共务的治理上采用了“生产与提供分离”的动力机制。生产与供的是制度分析学派在公共物品给问题的一大创举，主要思想由多个争性的公共部门及市场和非营利织进行公共物品的生产，其核心在于促进公共物品生产过程中的同生产部之间的竞争，以提高公共物品的供给效率，降低供给成本，提高供给质量，最后由政府把这些共品根据公的需要统一提供给众，以满足公众的需求。生产和提供相分离供给方式得准市场供给和志愿供给机制成为了可，改变政府单一供机制缺陷和端。同样，社区组织和区居委会社区部组织采用自治机制治社区自治事务也有助于还原社区自治的原，实现社区治

多种机有机结合是杭州社区治理的内在动力，扩大了社区公共事务的供给主体范围,丰富了供给方式和途径，提高了公共物品的供给率，备充分的可行性和构建的必要。值得注意是，任何机制都必须考其发挥作用的具环境，杭州社区公共事务多种治理机制的综合运用有赖“多中心”的外部组织网络，尤其是社会民组织志愿团体的成熟发育。因，同的环境条件下保持多治理机综合运的基本则外还对一些具体的运机制

注释：

①有者将我社区建设的二轮改革归纳为“街道社区化”（始于21世纪初至今），代表类为“青岛浮山后模”、“青岛江苏路模式”、“南京白下区淮海路模式”、“北京鲁谷社区模式”、“武汉江汉模式”和“武汉百步亭花园社区模式”（参见泽秀、刘利等：《街道体制改革与城市社区治理模式变迁研究》，2009年）。本文未采同类划分法的原因有：第一，上述模式中北京鲁、汉江汉并未撤消街道办处，上述其他模式有本质区别，合并为同一改革阶段不妥；第二，“街道社区化”是特定阶段特定城市在特定环下对城市基层管理体制作出的回应，虽然有利于减少城市行政层级，符合行政体改目标，在我国社会自治组织数量较少和发育缓慢的整体形下，取街道办处为时尚早。因此，本根据间顺序及社区治理体的变化，将程分三个段，三阶段实际是对江模式运行方式的突破，但从社治理的主体

②在学界“江汉模式”又被称为“混合模式”或“作型模式”，强调政府动与社区自治相结合，以此有别于行政主“上海模

③各地对社区工作站的提法不一，例如有社区公共服务、社区公共服务委员会、社区作办公室、社区工作站、社区服务站、社区工员会、社区共服务工作站等。本文称社区

④杭州的具体做是实行“管干分离”、“议行分

⑤目前区行政事务治理的主要模式为“属模式”：即在每个社区设立社区警务站、社区卫生站、社区劳动保障站等，为政职能部门在社区的办事机，其工作员由政府派出，由派单位考核、管理。社区居委会和职能部门派出机构之间相互协助、配，对这些组织机构进行指导和监督。种式最早产生于浙江，其要弊端是“条属模式”容将行权力无制地下沉到社，不利于增强区

⑥数据来

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[14]关信平.社会政策

[15]郑杭生,杨敏.社

公共事务治理之道心得

《公共

这本,是历史上第个获得诺贝尔经济学奖的女性——埃莉诺?奥斯罗姆所写。第一章对公地剧、囚犯困境博弈、集行动的逻辑这三种有影响的模型的介绍帮我巩固了上课的知识。让我豁然一新的是有关集行动逻辑的相解释。曾经,我认为,具有共同利益的个人会自地为促进他们的共同益而行动。但是,在现实中,面对未来境不确定性、信息的不性,其他人的不信任等各种原因,最后的结果就是为了自己的利益而选择放弃集体利益。另外,在任何时候,一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外,没有动为共同的利益做贡献,而只会选择做一个搭车者。这便人性，我在读这三种模型的候,便想到,正为人都是私的,也就是西人一直说的“理人”,所以才会产生这些剧。联想

整本在我来,就是在决怎么在诱惑存在的情况下,让“占有者”高度遵守规。第三章所的几个成功例子是“占有者”自行设计则,与他们雇来的其他主体一起监督实施规则,并且他们雇来的这些监督者可以将得到罚金的一部分,以此高监督者的极性。因为外来者他们并不熟悉这片公共池塘资源,他不能准确的知道这片公池塘资源的上限性,也就无从确定资源补充率,自法明确无误的安排资的使。这就是由政府“唯一”承担解决公地悲剧的限制。样的,采用“唯一”私有财产制度同样也有局限性。对于流动资源,像水和渔场,根本就不清楚私有产权指得是什么。即使真的去确有权,定所有权的成本也许让人难以接受,这也就违背了衷。一种情,可以确定所有权,确定的成也较低。如一块牧场,的确可以确定有产,而确定有产权的成本也低,但是,同样也有问题。比

间线那围栅栏便可。看似解决了问题,但是于环境的不确定带来的风险,也会出现不公平的事情发生。因为,假使降水量分布不均,一分牧地也许在某一年草料茂,而与此同,另一部分却生产不出够的草料。最后,者的结论是由局中人自己谈判约定规则。并且,面对不的公共池塘资源问题,有不同的解决方案。这本并没有确切告诉我们怎么决些公地悲剧,作者明确表书中举的案例是个,不能用。换句话说,体问

瑞士的拜尔、日本的平野、中生庄和良家庄、韦尔塔的灌溉制度都面临着不确定和复杂的环境,但是他们的人口又长期来直保持稳定。虽然看上去像是矛盾的,但是,细细想来,又得这是必然的。如果他们的人口不能保持稳定,他们制定的规则必要受到影响。而且,人口的稳定性,表现子顺后代都会在这片土上衍,为了让自己的子也能受到土地来的利益,现就要考虑资源可

中国一农业大国,为了可持续发展,我们同样面临着怎么解决地悲剧问题。在我看来就这么跟人性打战,我认为这里面决胜的武器是互相监督的体制的建立。因为规则的建立需要一段很的间,如果有有效监督体制监督建立起来的规则,后果是,由于对彼此的信任,这个规则最终会崩塌。作者述长期存续的公共池塘资制度所阐述的设计原则,分别是清晰界定界、占有和供应规则与当地条件相一致、体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织权的低度的可以及嵌套式企业。公共事物的治理之现在在研发展。但是作为一名大生,认为首先须先意识这个题的重性。要想解决个问题,不是一朝一夕

公共事务的治理之道

解决公共事物的方这是一本有关公共资源分配与

200910月埃莉诺.奥斯特罗姆获得了诺贝尔经济学,其因是对公共事物治理之道做出了杰出的学术贡献。一般来说对社会资源的治理模式分为两种, 一种是府着，一种是政府不管交给市场自由配置。通，市场作为看不的手，在资源配置中发挥着主作用。但往往由于信息不称、垄断和公共物品的外部性等，致市场失灵，从而需要政府的宏观控。照此逻辑，市场经济的体系就由市场与政府按一定的例组建。不同的时间点，需要调整的只是场与府的界。当我们谴责政效率下时，政就开始民营改革；市场机制运失灵时，就会有新一的政府

联系论，对于公共事物的治理，“囚徒困境”、哈丁的“地悲剧”和奥尔森的“集行动的逻辑”，清晰地表明：除非彻底的私有化（市场）或者通过强权（政府）的控制，人类乎无法脱这些悲剧的梦魇。于是，理论家们似陷入了市场——府的无止境的循环中，找不到出。而埃莉诺·奥斯特罗却跳脱了这些模型的限制，摆脱了市——政府的二元划分，提出了自主组治理公共事物的制度理论。这也就是本书的目的：“本项究的中问题是一群相互依赖的委托人如何能自己织起来，进行自主治，从能够在所人都面对搭车、规责任或其他机主义行为诱惑的情况，取得

本书的独到之处在于提出了第三种法,在政府与市场之间，还可以有一条通过集协商自的道路，即自

她首次系统地总结人们用以分析公共事决之道的理论模型，并从博弈的角度探索了政府与场之外自主治理公共资

她用制度分析的研究方法,对三类案例进行了分析,在此基础上总结出治理之道。她的理论结论,体行动的逻辑是正确,但在多情况下,尤其对小规模的公池资源管理来说,有很多自主治理成功实践经验,也有失败的教训。她结了成功的八条经,分析了失败的制度原因,在此础上总结出公共事物自

结合理论和

资源占用者利用自己所了解的信息设计合约，通过合约中的相互利益，导用者们互相监，促合约的达成。寻求在政府和市场之外的自主组织和自主管理公共池塘资源的性：通过自筹金来制定并实施合约，效合理利用公共池

实证研究

实证义所推崇基本原则是科结论的客观性和普遍性，强调知识必须建立在观察和实验的验事上，通过经验察的数据和实验研的手来揭示一般结论，并且要这种结论在同一条件下具有可证性。实证研究方法可以概括为通过对研究对象大量的观察、实验和调查，获取客观材料，从个到一，归纳出事物本质属性和发展规律的一般的研究方法[。本书结构清晰，大致逻辑路为 “理论——假设——例——验证”的实证研究路径。在集体选择的过程中，人不因素太多导致很难进行客观分析。但作者通过大量的案例究和学的实证研究框，使得研究更客观严谨。所谓，授人以鱼不如授人以渔，《公共事物的治理道》中的体选择框架可能有不适合我国国情之处，但其实证主义的研究框架对国内公共行政的研大裨益。言实证研究，特别要提出的是书中的案例研究方法。作者在理假设提后，需要行理论的检验，实际上我们三种一性的基本验方法：实验法、使用大样本分的观察和使用例分的观察法。作者通过案研究来进行理论假设的检验，从而创

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