拘留人大代表的请示

赵作伦
　　我国宪法和代表法等法律都规定，非经人民代表大会主席团或者常委会许可，人大代表不得被拘留、逮捕，即人大代表涉嫌犯罪需要采取拘留、逮捕的，必须经人大许可(下称人大许可制度)。从目前司法实践看，我国人大许可制度尚不完善，主要存在以下几方面的问题:一是人大许可的性质不明(即人大许可审查是实体性审查还是程序性审查);二是缺乏审查许可期限的规定，未明确拘留许可后逮捕是否还应经许可;三是缺乏救济措施。笔者建议从以下三方面完善我国人大许可制度:
　　(一)明确规定人大许可的审查为事务性的程序性审查
　　人大审查许可公安司法机关拘留、逮捕的目的是保障人大及人大代表顺利有效行使法定权力，其审查的范围当然也应当围绕着以下两个方面展开:一是公安司法机关提请对人大代表采取拘留、逮捕是否存在干扰人大代表正常行使职权、打击报复的情形;二是对人大代表采取拘留、逮捕是否会妨碍人大会议的正常进行。因此，片面认为人大只进行程序性审查，难以发现有关国家机关及其工作人员对人大代表进行打击报复的情况，无法充分保障人大代表正当地履行职务，还可能因此影响人大会议的正常进行。同样，如果实行实体性审查，则容易出现以下问题:一是不利于保障公安司法机关依法独立行使司法权。二是不符合侦查和司法规律。对于犯罪嫌疑人实施拘留或逮捕措施是侦查机关为了能更好查明犯罪事实，防止犯罪嫌疑人自杀、脱逃或实施串供，毁灭、伪造证据等妨碍侦查的行为，在对犯罪嫌疑人实施拘留或逮捕措施前，相关的证据不可能是非常到位、完整无缺的，因此此时进行完全的实体性审查不符合侦查和司法规律。三是容易使人大成为“法院前面的法院”，影响公安司法机关作出正确决定。
　　综上所述，笔者认为，人大许可的审查应是事务性的程序性审查，主要应从以下三个方面进行审查:一是审查公安司法机关提请许可的申请是否合法，有关法律手续是否完备;二是审查是否有证明犯罪嫌疑人实施了犯罪行为的初步证据，以确定是否为蓄意报复即可;三是审查一旦许可是否会影响到人大会议或人大常委会议的顺利进行，体现的是一种人大自身工作开展的事务性审查。
　　(二)明确拘留许可后逮捕不必再经许可并严格规定审查期限
　　在案件办理过程中，对人大代表强制措施的每一次变更是否都要经过人大许可，法学界和实务界也存在分歧。笔者认为，若每一次变更强制措施均要许可，其弊端如工作的繁琐性、操作的复杂性显而易见，而强制措施的及时性和有效性以及司法效率必将大打折扣;再则，刑事拘留、逮捕在刑事诉讼中是紧密联系的，而且刑诉法对逮捕的证明要求明显高于拘留，既然人大对于证明要求较低的拘留措施都能许可，那么对于证明要求更高的逮捕更不应存在问题。因此，对于人大已经许可的人大代表变更强制措施时，无需再次提请许可。但是在变更强制措施时，应当及时报告作出许可的人大主席团或常务委员会。
　　人大许可制度作为刑事诉讼中的特殊程序，也应当有严格的时限要求，而且还应当与刑事诉讼法的相关时限要求相衔接，不应给公安司法机关严格依法办案带来困难，如法律规定检察机关对于案件的审查批捕时间是7日，如果人大的许可在7日甚至更长时间才作出，显然会严重影响检察机关的审查批捕工作。笔者建议，在具体许可时限规定上，应当以刑事诉讼法对具体强制措施实施的时限为参考，确定一个合适的时限。为此，根据刑事诉讼法对拘留、逮捕的期限要求，笔者建议:对于公安司法机关提请要求对人大代表采取拘留措施的，人大主席团或常务委员会应当在三日内作出是否许可的决定;对于司法机关提请要求对人大代表采取逮捕措施的，人大主席团或常务委员会应当在五日内作出是否许可的决定。
　　(三)建立对人大许可的决定不服的救济途径
　　公安司法机关对于人大主席团或者常委会作出不予许可的决定不服的，应当有权要求人大主席团或者常委会进行复议，如果对复议结果仍不服的，可以请求上一级司法机关提请上级人大常委会复核。因为我国宪法第一百零四条和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第四十四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议。一旦上一级人大常委会经复核后，作出了撤销下级人大主席团或常委会的不许可决定，即意味着同意许可，此时下级人大常委会应当根据上一级人大常委会的撤销决定重新作出许可决定。同样，作为被提请的对象即相关人大代表，对于人大许可的决定不服的，也有权要求人大主席团或者人大常委会进行复议，如果对复议结果仍不服的，可以请求上一级人大常委会复核。对于人大主席团或常委会因为对该代表采取强制措施会影响人大会议的正常召开而作出不予许可决定的，在人大会议闭会后，公安司法机关可以以相同的事实和证据再次提请人大常委会审查许可;其他原因作出的不予许可决定，公安司法机关除了提请复议和请求其上级机关提请上级人大常委会撤销该决定外，不得再次以相同的事实和理由提请人大主席团或者常委会审查许可。(作者单位:北京市通州区人民检察院)

　　对县级以上各级人大代表批准或者决定逮捕必须经过本级人代会主席团或者人大常委许可