范文一:论环境政策分析的一般模式
宋国君等 论环境政策分析的一般模式
论环境政策分析的一般模式
宋国君 徐 莎
(中国人民大学环境学院,北京100872)
*
摘要 环境政策是国家(不仅指政府)为保护环境所采取的一系列控制、管理、调节措施的总和。环境政策分析是为了解决环
境政策问题,采用定性和定量的方法,对环境政策实施过程、效果等内容进行的规范性和实证性分析。环境政策分析的一般模式包含8个要素:(1)干系人责任机制分析;(2)环境政策问题识别和确认;(3)环境政策目标分析;(4)环境政策框架分析;(5)环境政策手段分析;(6)决策机制分析;(7)管理机制分析;(8)环境政策评估和建议。同时,通过对每一要素及其分析方法的深入探讨,以指导研究人员开展相关的工作。环境政策分析的具体模式可以依据一般模式细化或简化,目的是使环境政策分析本身更有效率。
关键词 环境政策 分析 一般模式
1 环境政策分析及其特点1.1 环境政策
环境政策是国家(不仅指政府)为保护环境所采取的一系列控制、管理、调节措施的总和[1]。从内容上看,环境政策最终目的是保护环境的,它是包括国家颁布的法律、条例,中央政府各部门发布的部门规章等和省人大颁布的地方条例、办法等的总称;从范围上看,环境政策包括环境污染防治政策、生态保护
-37政策和国际环境政策[2]34。环境政策的本质是价
实施一段过程后进行环境政策分析是必须的。 (2)对问题进行定性和定量分析。对环境政策分析中识别的问题进行定性和定量分析,为解决问题奠定基础。在环境政策分析中将决策中存在的问
题加以消除,确保制定的环境政策是优化的。同时,环境政策分析还可对环境政策实施的计划和资源的配置提出正确的建议,从而减少执行的失误。
(3)提供问题解决方案和环境政策实施改进的修改建议。问题解决方案和环境政策实施改进的修改建议一般可以从效率和公平方面来考虑。效率是在政治和技术可行性前提下经济收益最大化。通常情况下,效率是指较以前或其他环境政策有更高的效率,也就是效率的改进。环境政策的效率应当是解决问题区域内全社会的效率。对公平性的考虑既要分析代内公平,还要考虑代际间的公平问题。通常情况下,环境政策分析不是正面设计指标来判断公平性,而是通过公众参与、信息公开程度或满意度等判断公平是否可以改进。2 环境政策分析的一般模式
一般模式是为理论研究和实践提供的范式,是多数研究人员所认同的一套成文或默许的程序或系统,包括公认的学科术语、理论假设、操作程序和价值逻辑等。环境政策分析的一般模式是指根据环境政策构成要素、政策过程及他们之间的联系而总结并提炼的分析方法、思维模式、逻辑框架和一般流程。笔者介绍的环境政策分析的一般模式主要是针对部门环境政策分析(如水环境保护政策分析、大气
值或利益分配,体现国家为了保护环境而作出的各种制度安排、改进与创新。环境政策本身的利益相关性或利益牵动性决定了其也是一种利益调整和平
衡的工具,只不过环境政策作为公共政策的一部分,它所调控的利益主要是与环境保护相关的干系人的成本和效益。
1.2 环境政策分析及其目标
环境政策分析是为了解决环境政策问题,采用定性和定量的方法,对环境政策实施过程和效果等内容进行的规范性和实证性分析。通过环境政策分析,促进其实现社会环境保护的公平与效率。包括以下具体目标:
(1)分析环境政策实施存在的问题。虽然制定环境政策会在当前的认识条件下,考虑到多种可能出现的情形和问题,但是环境政策的制定基本上是单向的,各利益主体的博弈还是制定层面的。环境政策实施后,新一轮的博弈又开始了,这会使原定环境政策的实施效果充满不确定性,因此在环境政策
第一作者:宋国君,男,1962年生,博士,教授,博士生导师,研究方向为环境政策分析与评估、环境规划、环境管理、环境经济学和可持续发展评估。
*2008)2009年国家软科学研究计划/环境政策评估的理论、方法和一般模式研究0(No.2008GXS5B086)。
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环境保护政策分析等),单项环境政策分析(如排污收费政策分析等)可以参考该一般模式,但该一般模式基本上不适合环境政策体系分析(如中国环境政策体系分析等)。
环境政策分析一般模式见图1,主要由8个要素构成:(1)干系人责任机制分析;(2)环境政策问题识别和确认;(3)环境政策目标分析;(4)环境政策框架分析;(5)环境政策手段分析;(6)决策机制分析;(7)管理机制分析;(8)环境政策评估和建议。其中,干系
人责任机制分析是各项机制分析的前提和基础。
2.1 干系人责任机制分析
干系人是指在某项事务中所涉及到的所有利益主体,包括法人和自然人。干系人责任机制分析是干系人在环境政策各环节中所扮演角色的分析,一般是依据已有法律法规识别和确认各干系人,分析干系人的具体责任。干系人一般包括决策机构、执行机构、守法者、公众等。干系人责任机制分析是一种基本的思想和方法,不能脱离其他7
个要素而单
图1 环境政策分析的一般模式
宋国君等 论环境政策分析的一般模式
独存在,并且是其他7个要素的基本分析环节。2.2 环境政策问题识别和确认
环境政策问题可以被定义为某种条件或环境,这种条件或环境引起社会上某一部分人的需要或不满足,并为此寻求援助或补偿[3]。环境政策问题是各干系人按照自己的价值标准对环境现状满意程度的判断。这就要求在构建环境问题时找出环境现状与社会需求之间的差距,并将差距进行界定,并进一步转化为环境政策问题。
环境政策问题须是该政策的目标与现实的差距,并应具体到可以指导后续分析为准,过于概括和抽象都不利于后续分析。分析的内容包括确认差距的根源是属于政治方面的问题(政府失灵、政策失灵、政策缺位)、经济方面的问题(市场失灵、效率问题、产权问题)、社会方面的问题(观念问题、文化问题、社会结构问题)、管理方面的问题(体制问题、管理能力问题、管理手段问题)等。进而再确定该问题是属于哪个层次的(全国性、区域性、地方性)。问题的不同层次和根源决定了由哪级政府来负责解决。在此基础上,依照公众需求原则和费用-效益原则等,对问题进行排序,按照排序的优先性依次解决问题。正确构建环境政策问题比提出问题的解决方案更加重要,它是环境政策分析的主要目标之一,也是进行有效环境政策分析的基础。2.3 环境政策目标分析
环境政策目标是决策机构依据所有干系人的期望所制定的,可以划分为短期与长期目标、定性与定量目标、单一与多元目标、总体和环节或阶段目标等。
环境政策目标应当是问题导向的,以解决政策问题为最终目的。目标是建立指标体系和行动方案的依据,因此目标一定要清晰和可测量。一般来说,清楚地描述环境政策目标需要明确4个维度的变量,即何环境要素在何时、何地、达到何种保护程度。
环境政策目标必须是合适的。/合适0包括3层含义:环境政策目标必须要能够满足主要干系人的需求;环境政策目标不能逾越政治、经济、技术发展的现状;环境政策目标要有一定的弹性。环境政策目标分析的内容包括:(1)环境政策目标的体系分析,包括总目标、环节目标、行动目标等。总目标一般用文字表达,一般只明确环境政策的直接和最终目标。环节目标一般为总目标的一级分解。行动目标则指大气环境保护的具体行动目标。(2)环境政策目标的清晰程度分析。/清晰0的含义包括何处、
何时、何环境要素、达到何标准指标的监测方法、统计范围、代表性以及数据处理综合方法等。(3)环境政策目标的系统性和一致性分析,体现为各层次目标之间是否是方向一致的。一般来说,更具体层次的目标应当反映上层目标的主要方面。(4)环境政策目标的确定机制分析。分析环境政策目标的确定是否有确定的程序和标准,是否是按照确定的程序和标准确定的,一般不分析其本身是否合理。(5)环境政策目标修改建议的提供。
2.4 环境政策框架分析
环境政策框架分析包括政策体系清单、颁布机构、颁布时间等内容。一般来说,环境政策包括一系列的政策法规和规范,因此列出所有相关政策体系清单是环境政策分析的第一步。政策体系清单也表明了环境政策分析的范围。颁布机构反映了该政策的级别与权威程度,颁布机构级别越高,该政策的权威性就越强。同时,一定级别的颁布机构要与该政策的目标和管理对象相适应,如处理跨部门环境问题的环境政策需要由国务院颁布,处理跨行政区域环境问题的政策,需要由所跨行政区的上级政府或各行政区联合颁布,否则环境政策就很难达到预期目标。颁布时间反映了该政策的时代背景与政策所处理环境问题的紧迫程度。环境政策框架分析主要包括以下问题:(1)环境政策体系的完整性分析。一般来说,环境政策体系包括4个层次,即法律、行政法规、部门规章及标准。法律是最高层次的,也是制定行政法规、部门规章和标准的最基本依据。下一层次的环境政策要求应当要服从并且严格于上一层次的环境政策要求,环境政策体系应当是统一的整体。(2)明确环境政策的颁布机构、颁布时间及其合理性分析。尤其要识别中央政府是否在跨区域、跨流域的环境问题解决上颁布了相应的环境政策。(3)颁布时间的及时性和可行性分析。2.5 环境政策手段分析
环境政策手段评价的标准有确定性标准、经济效率标准、持续改进标准和公平性标准。确定性标准是衡量环境政策手段实现环境政策目标的程度及速度。经济效率标准是通过费用-效益分析的方法来判断一项环境政策手段是否用尽可能少的投入产生尽可能多的环境效益。持续改进标准是衡量一项环境政策是否能持久地影响环境政策对象的思想意识、行为方式等,从而不断地带来改善环境的动力。公平性标准是用来评价环境政策手段是否在政策主体间产生了公平负担的主要依据,它要综合考虑横向和纵向公平。进行环境政策手段分析时需要考虑
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以下问题:(1)明确所采取的环境政策手段或环境政策手段组合所属的类别;(2)环境政策手段或环境政策手段组合在多大程度上符合以上4类标准;(3)提出环境政策手段改进或重新组合的建议。2.6 决策机制
笔者所指的决策机制是指环境政策实施过程中的具体决策机制,不包括政策制定过程的决策,分析的目标是确定决策机制的合适性、程序性等,包括以下内容:(1)决策主体分析:明确决策主体,是单一还是多元主体,以及各主体在决策中发挥的作用。科学合理的决策机制应当是多元主体参与的,包括政府、企业、NGO、公众和科研机构等,政府应当在决策的全过程中起到主导作用。(2)决策规则分析:常见的决策规则有完全一致规则、意见一致规则、协商一致规则和多数票规则。从环境政策解决问题的复杂性及费用有效性的角度考虑,应当采用协商一致规则,寻求使所有干系人都基本满意的方案。(3)议案筛选分析:依据环境质量标准、排放标准及费用-效益等决策准则,通过法定或正常程序,拟定各种可行的备选议案,并对各种备选议案进行可行性评价,按照一定的决策规则,从各种备选议案中筛选出最优方案。(4)公开监督分析:环境政策制定和执行是一个不断试错的过程,需要建立公众监督机制和政策回应度分析。需要建立满意度的评价,并为公众建立反馈渠道。反馈应当尽可能减少信息传递层次,引入公众论证会和听证会的形式,建立起决策失误的责任追究机制。2.7 管理机制分析
管理机制是指环境政策的执行机制,是管理组织在实现管理目标过程中的活动或运作方式,包括静态的保障机制和动态的实施机制。
2.7.1 信息机制
信息不对称是环境外部性产生的重要结果,也是环境政策要解决的主要问题之一[4]。对于信息不对称,环境政策的一个重要作用就是降低干系人获取信息和传递信息的成本。而监测制度、信息披露以及排污者申报等制度就是信息机制的主要手段,监测机构是信息机制中的主导干系人。信息机制包括信息收集、传递、处理、存储、利用、评估的过程和标准。信息机制属于保障机制,环境政策的制定、实施、分析和评估需要信息支持。信息机制分析包括:(1)主要信息源和信息收集机制。(2)信息需求方和信息供给方,信息的供给是否能够满足需求。(3)信息处理、存储、更新及传递机制分析。是否建立起统一的数据库对信息源的数据以及综合处理的数据进行存储、更新、维护。明确信息公开的渠道,尤其要了解弱势群体的
意见是否及时、准确地传递到决策者。2.7.2 资金机制
资金机制是环境政策能否有效实施的基本保证,包括资金供需平衡机制及资金使用、管理机制。资金机制与干系人的责任机制关系密切,其必须包含干系人的出资和利益分析,出资机构作为主要干系人,主导着资金来源和供给。资金机制是保障机制,稳定而又充分的资金来源是环境政策有效实施的主要保障,而资金机制得以合理实施的基础是污染者付费原则。资金机制分析所有资金的需求、来源、使用、效果、平衡状况,包括:(1)资金需求方及需求量,资金需求是否合理,是否存在降低需求的途径;(2)资金供给方及供给能力,供给能否满足需求;(3)资金收支、管理机制是否完善;(4)给出建立持续、稳定、有效的资金管理机制意见。2.7.3 监测核查机制
监测核查机制是在环境政策实施过程中,执法者获取守法信息、判定执法情况的过程。分析的目标是确定守法的状况、监测指标设计的科学性和可靠性,以及改进建议,具体包括:(1)监测方面,主要分析监测机构、点位、频率和指标等合理性和合适性。一般来说,监测指标、断面的选择要具有代表性,能较准确地反映环境质量、排放控制、管理行动等状况。(2)核查方面,主要分析是否有明确的核查方案,包括核查主体、对象、频率、方式(抽查或是公开检查)、反馈等内容。2.7.4 问责机制
问责是确保环境政策有效执行的关键措施,问责机制分析的关键是明确责任主体、责任内容和处罚机制。对公众参与的途径和方式的分析也非常重要。问责机制是与干系人的责任机制密切联系的,应当根据不同的外部性,对于不同的干系人设定不同的评价体系和程序,如中央政府、地方政府及守法者等不同干系人在环境政策的实施过程中具有不同的权力和责任,要根据权责一致的标准实施有针对性的问责机制。
问责机制的分析标准包括是否有确切的问责、问责的严格程度是否合适、问责的执行能力是否匹配、问责的效果是否好等。2.8 环境政策评估
环境政策评估是利用各种社会科学等研究方法和技术,系统地收集与环境政策的执行及其效果等相关的信息,依据既定的程序和标准,对环境政策的效果或效率、公平性进行评估,并根据评估结果给出
宋国君等 论环境政策分析的一般模式
有价值的建议,从而促进环境政策更有效地发挥预期作用的研究过程[2]34-37。在环境政策分析中,环境政策评估主要是围绕环境政策目标的实现程度展开,主要从环境政策效果、效率和公平性方面着手,目的是为了总结经验和教训并致力于信息公开。2.8.1 效果和效率
环境政策效率评估是评估环境政策的投入与产出的比率关系。环境政策效率的高低,既可反映环境政策本身的优劣,也能体现执行机构的综合能力和管理水平。确定效率标准的目的是要衡量环境政策达到某种水平的产出所需的资源投入量或是一定量的资源投入所能达到的最大价值。环境政策效率评估包括环境政策效果评估。环境政策效果主要衡量规划实施后产生的各种直接结果与影响。环境政策效果评估包括:(1)政策目标的实现状况,包括总目标、各环节目标等的完成状况;(2)主要行动的费用效果分析;(3)总体行动的费用效果分析;(4)环境政策的费用)效益分析等。
环境政策分析中的环境政策评估主要还是用事实说明环境政策目标的实现程度。如果数据不足或难以获得,也可采用逻辑分析和证明的方式说明环境政策的效果或效率。有时可以分析环境政策改进的环节和程度,判断已有环境政策是否存在效果或效率改进的可能。2.8.2 公平性
公平性标准是指在环境政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益及成本分配的公平程度,一项好的环境政策应该是公平合理地分配社会价值。某项环境政策也许符合了上面所讲的效果、效率等标准,但却造成了不公平的利益分配,那么这项环境政策就不能称之为一项成功的环境政策。公平性的评估包括信息共享或对称状况、参与决策情况等考察和分析。一般在进行环境政策分析时,可以通过访谈、问卷等形式直接了解干系人的感觉以及提高公众满意度的方式来评估环境政策的公平性。2.9 环境政策建议
环境政策建议是环境政策分析成果的集中体现。对不同的对象要给出不同的建议。对国家各部委应以方针性、导向性的建议为主,指出今后一段时间的发展方向和注意问题。对各地方行政管理部门的建议则以具体的实施方案和行动计划为主,以利于更好地执行。在进行环境政策建议时,分析人员应当考虑成本、制约因素、外部性、时间、风险及不确定性等问题,提出有针对性、可行的建议,按照建议的重要程度依次列出,并注重建议的层次性。总体的分析结论至
少应当包含以下内容:(1)环境政策的有效性方面,包括环境政策实施的效果或效率;(2)环境政策的合理性方面,包括环境政策问题界定的合理性(是否符合客观事实),环境政策目标设定的合理性(能否达到)、干系人的责任机制和资金机制的合理性等;(3)环境政策明晰性方面,包括环境政策问题、管理对象、干系人界定的明晰性,环境政策行动的明晰性;(4)环境政策协调性方面,包括环境政策实施机构之间的协调和该政策与其他相关政策的协调;(5)环境政策的稳定性方面,包括环境政策资金来源的稳定性、环境政策主体行为(环境政策执行)的稳定性;(6)环境政策的公平性方面,包括该政策对资源和利益在干系人之间的分配是否公平、责任承担是否公平;(7)环境政策的回应性方面,包括环境政策满足目标群体需要、偏好或价值观的程度。3 结 语
环境政策的具体性、费用有效性、适时性和多样性等特点,决定了环境政策是复杂和庞大的,也对环境政策分析的模式提出了需求。环境政策分析的一般模式提出了包括干系人责任机制分析、环境政策问题识别和确认、环境政策目标分析、环境政策框架分析、环境政策手段分析、决策机制分析、管理机制分析、环境政策评估和建议这8个要素在内的环境政策分析的一般模式,便于环境政策分析的规范化和具体化。
环境政策分析的目标和深度取决于用户的需求,可以根据用户的需求确定分析的重点和分析的详细程度。但是,环境政策分析的最终目标仍然是环境政策的效率和公平。
环境政策分析的具体模式可以依据一般模式细化或简化,目的是使环境政策分析本身更有效率。同时,还要根据具体的环境政策将一般的问题转化为分析对象的具体问题,这样才能搜集分析对象的具体数据。参考文献:
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[5]
编辑:黄 苇 (修改稿收到日期:2009-12-10)
范文二:论环境政策评估的一般模式
环境污染与防治 第33卷 第5期 2011年5月
论环境政策评估的一般模式
宋国君1 金书秦2 冯 时3
*
(1. 中国人民大学环境政策与环境规划研究所, 北京100872; 2. 农业部农村经济研究中心, 北京100810;
3. 中国水利水电科学研究院, 北京100038)
摘要 环境政策评估的一般模式包括政策目标和因果关系分析、评估内容和标准、评估方案设计和实施、评估结论和政策建
议4个部分内容。政策目标分析包括政策目标的表述、政策目标体系的分解等, 因果关系分析包括政策设计的逻辑框架, 并根据实际政策实施状况确认政策要素之间、干系人之间等的关系; 评估的内容包括政策的效果、效率、公平性、回应性等方面的指标体系等, 评估的标准也与之相对应; 评估方案设计主要包括评估范围和程序的确定、依据评估内容获取相关数据的方案, 包括二手数据、一手数据的获取方案和数据质量评估; 评估结论和政策建议包括环境政策效果、效率、公平性和回应性等的评估结论, 完善和改进政策和管理的建议。
关键词 环境政策评估 一般模式 评估方案 评估方法
环境政策评估是指评估人员利用各种研究方法和技术, 有系统地收集环境政策的制定、执行、结果等方面的信息, 依据既定的标准, 按照公认的逻辑框架, 对政策的效果、效率、公平性和回应等进行评价, 给出评估结论和建议的活动。环境问题极为复杂, 具有认知、策略、制度方面的三重不确定性[2]。要克服这些不确定性, 必须加强不同干系人之间的沟通和交流。环境政策评估可以提供干系人沟通的基础, 帮助干系人了解环境政策的实施状况和存在的问题。
环境政策评估的作用是总结过去的经验, 指导将来的工作。政策评估还关系到政府部门的工作质量和价值导向, 并最终影响公共资源的配置方向和公共部门的社会形象。因此, 环境政策评估是一项基础工作, 也应是例行工作。环境政策评估的主要服务对象是决策者和公众。决策者可以根据评估的结果进一步修改、制定环境政策, 协调其他相关政策。而公众是环境问题的主要受体, 是环境政策保护的最终目标, 公众可以通过政策评估报告了解环境问题并参与环境保护的监督管理工作。
政策评估本质上是一种价值的判断[3]。环境政策评估首先也要给出判断的标准, 及/好0与/不好0的评估结论, 除此之外, 还要给出/好0与/不好0的原因和影响因素。环境政策评估可以为专项调查分析提供议题, 研究人员可以根据实际需要对
[1]
评估中表现出的政策设计及实施的问题进行深入的调查研究。
环境政策评估领域相关的研究可以分成2类。一类是较为一般的公共政策评估, 这类研究提出了公共政策评估的基本模式。例如VEDU NG
[4]
把政
策评估归纳成11种模式:目标获取模式、侧面影响模式、自有目标评估模式、综合评估模式、用户导向模式、利益相关者模式、政策委员会评估模式、生产率模型、成本-效果模型、成本-效益模型、同行评议模式。也有学者根据从事评估的主体分成自评估、参与式评估和独立评估; 按照评估实施的阶段又可以分为事前评估、事中评估和事后评估[6]。另一类是具体的案例研究, 学者们根据自身的知识和研究目标在案例地区收集信息对特定的环境政策进行评估。例如对非点源控制、健康保护、生态补偿[9]等政策的实证评估。考察这2类研究不难发现, 对于环境政策评估而言, 前者太一般, 后者过于具体, 中间缺少一类针对环境问题特性的政策评估规范性研究。本研究目的就是探索这样一套评估模式, 该模式既要符合公共政策的一般性, 又满足环境问题的特殊性, 可以作为环境政策评估的基本逻辑框架。
目前我国的环境政策评估发展仍不成熟, 尚未建立规范的评估制度。主要问题有:政策评估没有得到应有重视; 政策评估的目的不够明确; 政策评估
[7]
[8]
[5]
第一作者:宋国君, 男, 1962年生, 博士, 教授, 博士生导师, 研究方向为环境政策分析、设计与评估、环境规划、环境管理、节能政策分析和能源管理。
*国家水体污染控制与治理科技重大专项(No. 2008ZX07633-03) ; 2008) 2009年国家软科学研究计划项目/环境政策评估的理论、方法和一般模式研究0(No. 2008GXS5B086) ; 教育部新世纪优秀人才培养支持计划项目(2008) 。
宋国君等 论环境政策评估的一般模式
的可行的方法技术还不完善, 因此亟需环境政策评估模式的研究。笔者提出的环境政策评估的一般模式, 主要是针对一般环境政策的评估, 例如水环境保护政策评估、大气环境保护政策评估等。专项环境政策评估也可以参考, 例如排污收费政策评估等。笔者从环境经济学的角度, 探讨对环境政策效果、效率等进行评估的基本模式, 主要适用于后评估。1 环境政策目标及环境政策因果关系分析
鉴于环境问题的时空、要素和过程的复杂性, 需要在评估模式的研究之前, 先确认探讨环境政策的目标及政策发挥效果的因果关系, 以帮助评估者划定合理的评估范围。清晰地阐述政策目标、厘清因果关系是评估实施前的基础工作。1. 1 环境政策目标分析模式
环境政策评估主要关注的是政策宣示的最终目标, 该目标一般用语言描述。例如, 城市空气污染防治政策的最终目标是保护人群健康和人类福利, 或减少空气污染对人群健康和人类福利的影响, 保障所有人在任何时段都能享受到清洁空气的权利或在有能力的范围内将人们因空气污染而遭受的损害降到最小。最终目标通常很难直接控制, 因此最终目标要分解为可控的环节目标和行动目标。环节目标是最终目标的一级分解, 例如, 城市空气污染物排放控制目标是城市空气污染防治政策的环节目标。行动目标是环节目标的分解, 指为实现环节目标所制定的行动方案的目标, 该目标是可控的。例如, 大型点源的治理工程目标、城市面源颗粒物污染控制行
动目标等。不同层次的目标, 分析的依据也略有侧重, 如表1所示。
表1 环境政策目标层次和分析依据1)
分析依据
目标层次最终目标环节目标行动目标
一般法
规规定******
科学原理*****
工程技术
*****
环境管理规定******
注:1) *表示关联程度, *越多, 关联程度越高。
环境政策目标分析需要列出并分析目标体系, 为保证目标的可测性, 目标要具体到指标及其监测和数据处理方法。分析的依据包括一般法律法规的规定、科学原理、工程技术水平和环境管理规定, 还需要根据实际执行情况进行分析和归纳。1. 2 环境政策因果关系分析模式
因果关系分析主要依据环境科学的认识和法律的规定, 归纳政策的主要因果和逻辑关系, 这也是环境政策评估的基本依据。建立分析的逻辑推理框架后方能用数据和事实进行推理。环境政策手段及其相对应环境保护行动的作用对象主要是排污者, 因此, 需要建立或厘清环境政策的最终目标与环节目标、行动目标之间的因果关系(见图1) , 从而确定政策评估的范围。具体分析中, 还要进一步细化到污染物等环境要素上, 例如颗粒物、二氧化硫等。 政策最终目标的实现与否是判断政策有效性的唯一和最终判据, 该判据是定性的, 其他环节目标的实现状况只是辅助的。道理显而易见, 例如, 城市空
气质量保护政策的最终目标是与空气污染有关的人
图1 环境政策因果关系分析模式
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环境污染与防治 第33卷 第5期 2011年5月
群健康保护, 只有人群健康的改善才可以证明空气质量政策的效果。而污染物排放量减少的环节目标只是辅助和问题分析的判据, 仅用污染物排放量的减少来判断政策的效果有犯方向性错误的危险。 一般来说, 环境政策最终目标的实现应当是环节目标改变的结果。例如如果根据科学判断, 城市空气污染主要是点源造成的, 那么点源排放的有效控制应该会导致城市空气质量的改善。如果环节目标实现没有导致最终目标的实现, 则可能是科学认识或者政策设计有问题。而如果环节目标没有实现, 最终目标却实现了, 也说明政策设计或实施有问题。例如, 点源气体污染物的排放量没有减少, 但是空气质量可能由于城市绿化、裸露地面治理等明显改善。这就说明城市空气污染防治政策的设计存在考虑不周的问题。
2 环境政策评估方案设计的一般模式2. 1 评估方案设计的一般内容
评估方案是指导评估工作的蓝图, 是评估实施的依据。评估方案设计是否科学合理, 直接关系到评估的质量和评估工作的成败。一个完整系统的评估方案应包括:(1) 确定评估目的和目标, 包括评估指标体系的设计, 这是评估工作最核心的内容。一般来说, 评估指标体系涵盖评估内容的全部, 包括政策目标和评估本身的目标; (2) 确定评估标准, 主要是政策目标的执行标准, 一般根据环境质量标准、排放标准、管理标准等确定; (3) 确定评估对象和主体, 既包括环境问题的科学对象和要素, 例如污染物、污染源、水体等, 还包括科学对象相对应的干系人, 干系人才是政策的作用对象; (4) 确定评估的范围, 包括评估的时间、空间以及环境要素等; (5) 确定评估所需的信息种类, 这部分主要根据指标体系所需的信息确定; (6) 确定信息的来源及收集和处理方法; (7) 确定评估程序[10]。其中最重要的是根据政策评估的目标以及评估标准所需要的信息的种类、信息的来源、收集和筛选信息的方法、信息收集的时间与频率等。
评估方案的设计还须考虑到时间、成本、评估人员能力、地点等因素的制约。最优的评估方案是能在满足预算约束下最大限度地实现所希望达到的政策评估目标。
2. 2 数据和信息收集及其质量评估方案
政策评估的基础工作是根据评估指标体系获取数据, 并评估数据的质量。数据包括二手数据和一手数据。二手数据是指与政策评估有关的已有的数据和信息, 这通常是评估的主要数据, 主要工作是调查、收集相关数据及数据质量的评估。一般政策评估都需要开展一手数据调查, 通常采用社会科学研究方法, 如抽样调查、访谈、案例研究、现场实验等形式获得的一手数据。一手数据不仅可以验证、核实二手数据的准确性, 而且还可以补充二手数据的缺失。例如干系人的感受、满意度、意愿等方面的信息, 如果经严谨设计, 还能够获得比较系统的信息, 可以弥补行动、排放、环境质量等二手信息的不足。2. 2. 1 二手数据调查方案设计
二手数据包括前人做过的研究、现有的文献以及从政策制定者那里获得的关于政策制定背景、制定中的物资投入、制定中遇到的困难等各方面的信息和资料; 也包括从政策执行者那里获得的关于政策执行进程、执行结果、执行成本等方面的数据。一般情况下, 有关部门都有统计, 评估者要做的工作就是从各个部门收集这些数据, 然后分析、筛选这些数据, 找出有效、可靠的数据。值得注意的是, 分析这些数据需要对原统计指标的界定、统计范围、数据处理方法等方面进行分析, 以确定数据与评估相关, 可以据此得出结论, 也便于读者确认数据应用得当。环境政策评估数据包括社会、经济、环境、水利、城市、农业等相关部门的统计资料, 例如:1环境部门的数据, 如环境统计年报、污染源评估报告、城市环境质量报告等; o相关其他部门的统计资料等, 如统计年鉴、流域水资源公报、水质监测报告、渔业生态环境状况公报、农业年鉴、卫生统计提要、林业发展报告等; ?期刊、研究机构的调查报告等。
二手数据使用的关键是数据的相关性和可靠性分析, 二手数据本身不是针对政策而生产的。因此, 评估者设计方案时的首要任务是分析和评估数据的相关性和数据的质量, 以保障数据搜集的全面性和减少不必要的工作。
2. 2. 2 一手数据调查方案设计
一手数据也称为原始数据, 是指政策评估人员通过问卷、访谈、研讨会、现场试验、案例研究等方式直接获得的数据。一般而言, 一手数据具有及时性、可靠性、针对性强的优点, 可以补充并核实二手数据。环境政策评估越来越强调/参与0的重要性, 一手数据正是通过以下方法在与不同干系人之间的互动中获得: (1) 抽样调查。由于环境政策涉及人群广泛,
宋国君等 论环境政策评估的一般模式
既要获得普遍的信息又要考虑评估工作的人力、资金等投入, 抽样调查无疑是首选。抽样调查关注收集信息, 以得出关于抽样人群与非抽样人群方面的结论。对抽样调查方法的基本要求就是抽样人群的代表性, 应当按照统计学的规范进行抽样[11]。在环境政策评估中, 具体的调查形式通常是问卷, 问题既要尽可能包括需要的全部信息, 又必须考虑到调查者的实际情况, 使他们可以比较清楚地认识到所问的内容, 给出清晰的答案。
(2) 访谈。访谈是为了通过向访谈对象了解信息、验证假设而有计划实施的、与访谈对象的角色地位不均等的谈话
[12]
质量包括数据客观性、完整性和有用性
[15]
。据此可
以将数据质量评估分成2个主要方面:一方面是关于客观性和有用性的社会科学评估; 另一方面是关于完整性的自然科学评估。首先要对政策相关者生产的信息做基本的动机分析, 判断数据的客观性, 一般来说, 搜集者与政策的关系越中立, 数据越可靠。数据的合法性是数据有用的前提, 政策评估需要采用符合法规规定的合法信息, 包括数据生产者的合法性以及数据的公开性。数据完整性评估主要是自然科学意义上的评估, 包括数据监测、测量的规范性, 规范性高, 数据质量高; 监测的密度或频度, 密度或频度越高, 数据质量越高; 数据的系统性评估, 数据之间越成体系, 数据质量越好。
数据质量评估的基本方法是数据的一致性和系统性评估。数据一致性的评估是指不同来源的相同对象的数据间的一致性分析。一致性是指对象行为或状况是唯一的, 不同部门、不同方法的结果应当是基本一致的, 包括关系、趋势等的一致性。例如, 空气质量监测数据表达的空气质量和用问卷反映的居民空气质量满意度应当是一致的。不同部门在同一测点生产的水质数据也应当是一致的。当结果出现不一致时, 应当以数据质量高(监测者中立、监测规范、取值频率高) 的为准。
数据的系统性主要依据政策设计的因果关系, 利用因果关系反过来也可以判断数据的质量。例如城市中与空气污染有关的发病率上升(发病率数据是污染防治比较中立的部门生产的, 数据质量更高) , 但是监测的数据显示城市空气质量改善, 因果关系不成立, 也就是空气质量监测的数据可能由于监测点设置不合理, 监测频率低而不具有代表性, 质量不高。
3 环境政策评估标准和内容3. 1 环境政策评估标准
环境政策评估的标准是指进行政策评估时应坚持和遵循的客观尺度和水准, 强调了政策评估中事实分析的客观性, 即要求在评估过程中要较少地受到分析人员的主观影响
[16]
。作为抽样调查的补充, 访谈的
作用是在一个更小的范围内, 对某些特别关注的、重要或典型的问题或人群进行深入、全面的调查。在环境政策评估中, 具体的方法包括关键线人访谈、半结构式访谈、结构式访谈等
[13]
。该方法有助于评估
者深入了解特定利益相关者的需求和关注点, 将各方面的意见都反映到评估报告之中。
(3) 研讨会。研讨会主要是行业领域专家群体, 或者因某种特殊事件、问题而聚集的具有对这一议题有相当了解的人士共同商讨对同一主题的看法、见解、对策、批评, 从而达成共识、取得共同利益、共同看法的思想、观念、技术相互撞击的过程。研讨会通常专业性较强, 在环境政策评估中可通过聘请相关的专家对政策各个环节存在的问题进行研讨从而获得评估信息。
(4) 现场试验。现场试验设计主要用于得出有关项目的因果推论, 也就是说, 回答一些有因果关系的影响性问题。评估者通常选择一组受试者, 给他们一些刺激, 然后观察他们的反应[14]。现场试验的设计允许评估者对受到某环境政策或项目影响的人群与没有受到影响的人群比较、或者对同一人群受影响前后进行比较。
在实施环境政策评估工作时, 通常的做法是将以上几种方法组合应用, 例如在评估某流域水环境保护政策时, 评估者往往一方面收集该流域相关的二手数据; 另一方面对部分人群(如沿岸居民) 进行较大面积的问卷调查, 对重要干系人进行深度访谈, 召开专家研讨会, 在小范围(如村庄) 内运用现场试验的方法测试特定人群对政策干预(如奖励节水农户) 的反应。
2. 2. 3 数据质量评估方案
根据美国环境保护署制定的原则和标准, 数据
。对于政策评估标准有
[17]
不同的观点。如荷兰学者ARTS 等提出政策三
角形, 将政策目标分解为司法理性、政治理性、经济理性3个维度, 分别对应6个政策评估标准:原则性、可靠性、回应性、优先性、参与性、灵活性。联合国亚太地区经济和社会委员会在2008年发布的一
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环境污染与防治 第33卷 第5期 2011年5月
份报告中总结了8个政策评估的标准, 分别是参与性、法制性、有效性、公平和包容性、回应性、透明性、责任性、一致性
[18]
手信息来弥补现有数据的不足。3. 2. 2 环境质量评估
环境质量评估指标一般依据环境质量标准选择, 并考虑时间和空间要素。数据主要是基于有关机构提供的例行监测结果。也可以根据社会科学方法进行环境质量的评估, 例如环境质量满意度调查[22]。
以地表水环境质量评估为例。流域水环境质量保护的最高目标是所有河段在全年365d(或者全年8760h) 均达到水质目标。评价应从不同的时间维度与空间维度对环境质量的变化趋势进行评价。关于时间维度, 首先考虑时间序列, 例如年际变化; 个别监测点, 也应搜集月际时间序列; 也可尝试搜集小时水平的环境质量数据。关于空间维度, 以水污染防治政策评估为例, 考虑几种状况:按照流域内的水质监测断面的总体达标(或者水质类别) 描述流域水质状况; 按照河流长度描述水质状况; 按照河流(河段) 描述水质状况等。依据社会学方法的评估, 可以通过沿岸居民或渔民、养殖业者等的水质评估评估水环境质量。
3. 2. 3 污染物排放控制评估
排放控制评估是指对各类污染源排放控制的效果评估。排入环境中的污染物量是否降低是环境质量能否改善的关键因素, 因此污染物的排放是环境政策直接的控制目标。污染排放控制的效果可以一定程度上反映出政策的效果, 并应具体到不同类别污染源, 如工业点源、农业非点源、城市污水处理厂源等的评价。评估指标包括排放总量、排放浓度达标率、控制成本等。
以水污染排放控制评估为例, 评估指标体系包括水污染物通量、入河排放量、污染源污染物排放量等[23]。数据可以通过有关部门的监测统计资料获得。也可以通过访谈、问卷等获得当地人们对污染源排放控制效果的评估。3. 2. 4 环境政策手段分析
该部分主要评估环境政策目标本身是否合适, 以及所采取的政策手段的特点和性质是否与实现政策目标的要求相一致。政策通常是问题导向的, 以解决政策问题为最终目的。指标体系和行动方案应当依据目标来建立, 因此目标应该是清晰的、可测量的。一般来说, 清楚地描述环境政策目标需要明确4个维度的变量, 并结合文字描述共同确定, 即何环境要素, 在何时、何地达到何种保护程度[24]。这部
。刘圣中
[19]
认为, 政策评估标准
分为效率标准和社会效应标准2大类, 而社会效应标准包括社会公平、社会健康、社会安全3个维度。林水波等[20]将政策评价的标准分为工作量、绩效、效率、生产力、充分性、公平性、妥当性、回应程度、过程和社会指标10个方面。钱再见[21]认为, 政策评估标准分为政策投入、政策效益、政策效率、公平、政策回应度。
笔者认为, 评估标准应当既不失原则性, 又要具有一定的可测度性(具体性) 。一项成功的政策应当在司法、政治、经济3种理性中达到一个平衡, 围绕这些维度, 环境政策评估的标准基本包括:(1) 公平标准, 衡量政策执行导致与该政策有关的社会资源、利益及成本分配的公平程度; (2) 回应性标准, 衡量政策是否有效地回应了社会需求, 其结果是否满足了政策对象的利益诉求; (3) 效果标准, 衡量政策实际执行情况达到政策预期目标的程度; (4) 效率标准, 衡量一项政策要达到某种水平的产出所需的资源投入量或是一定量的政策投入所能达到的最大价值, 表现为政策效益与成本之间的关系和比例。在具体的评估中, 这些标准将转化成可测量的指标。3. 2 环境政策评估的一般内容
环境政策评估的基本思路是以环境保护的最终目标为起点, 根据污染物从产生、排放、扩散到影响环境质量的自然科学逻辑进行反向推理, 以明晰环境政策的作用效果, 即对生态和受体状况、环境质量、污染物排放控制、环境政策手段及环境管理机制等顺序进行评估。
3. 2. 1 生态和受体状况评估
环境政策的最终目标是改善环境质量, 保证受体安全和保持生态系统健康。评价受体安全的指标一般包括人群健康指标, 如发病率、死亡率等。数据可以通过卫生医疗部门统计资料获得, 也可进行居民问卷调查直接获得居民的发病情况信息。通常生态状况的评价要说明不同的时间维度与空间维度生态状况的变化趋势。理想状况下对这部分的评价应该分解为具体生态状况指标, 包括景观状况、生物状况、物理和化学特性、生态过程、水文和地形、自然干扰机制6个方面, 我国目前该类指标统计数据较难获取。可以采用问卷、访谈、专家研讨等方式获得一
宋国君等 论环境政策评估的一般模式
分主要评价政策目标是否能够满足主要干系人的需求; 是否符合政治、经济、技术发展的现状; 是否有一定的弹性; 目标是否清晰, 以及各层次目标之间的方向是否一致, 一般来说, 更具体层次的目标应当反映上层目标的主要方面。
政策手段分析主要是评估手段的适宜性。政策手段并没有绝对的优劣之分, 关键是看政策追求什么, 即政策的具体目标是什么, 不同的政策目标以及不同的目标排序, 都会影响到选择什么类型的政策手段[25]。不同政策手段具有不同的特点和适用范围, 对应不同的政策目标, 要评估所采用的政策手段对于拟实现的目标的适宜性。3. 2. 5 环境管理机制评估
即评估环境政策实施的机制的合理性与有效性, 具体包括:
(1) 管理体制。识别各项政策的实施机构, 分析部门纵向与横向的职责是否划分明确, 职责分配是否合理, 责任与权力是否匹配, 协调机制是否完善等。
(2) 信息机制。分析信息获取方式是否科学合理, 信息的处理是否有效, 信息的共享是否通畅。
(3) 资金机制。分析资金的来源、使用、管理。评估政策的资金来源是否能够保证政策的正常执行, 资金来源是否稳定, 保障资金来源的措施是什么, 资金的管理是否透明, 资金的使用效率如何等问题。
(4) 监督机制。主要包括监测、检查的评估。如监测方案是否高效且具有代表性? 监测投入是否有保障? 是否有明确的检查方案? 监测方案包括监测断面的选择、监测频率、监测机构。明确的检查方案应当包括检查的主体、检查的对象、检查频率、检查的方式以及检查后的反馈是否及时等。
(5) 问责机制。主要包括对问责程序和标准、被问责主体的明确程度、奖惩措施、问责结果的公布方式等方面。政策应当将责任落实到人, 这样才能保证实施绩效的可核查, 也才能保证问责的可行和可信。对于功过应当具有明确的奖惩标准, 这样才能保证问责制度的有效性。4 环境政策评估结论与建议
环境政策评估的结论应当包括4个部分:效果、效率、公平性、回应性的结论。
4. 1 关于政策效果的结论
政策效果评估是判断政策结果与政策目标的实现程度。政策效果的评估结论应当包括3个方面内容。
首先是政策目标的实现程度, 包括政策行动目标、环节目标与政策最终目标的实现程度。例如污染物排放的削减只是政策的直接结果, 环境质量改善才是政策的最终目标, 只有环境质量改善才能肯定政策的效果。更进一步地, 人群健康的改善、生态系统的保护是更终极的目标。其次是政策的影响。政策在实施后, 对不同的人群会产生不同的影响, 评估的结论应当指出政策发挥作用后对哪些人群产生了怎样的影响。这有利于在政策的改进或重新设计时更有针对性地考虑到特定群体的福利, 特别是弱势群体。再次是政策效果的分离。环境政策与具体的污染源相对应, 通过具体的污染防治行动实施, 通过前面的分析, 可以将不同的环境政策的效果一定程度分离开, 分析不同的政策对于不同污染源实施的效果。
4. 2 关于政策效率的结论
政策效率评估是评估政策的投入与产出的比率关系。政策产出可用政策的效果衡量。政策效率的评估结论应当包括:(1) 政策的投入(成本) 是多少。政策投入包括资金的来源与支出、物资和信息的调配与使用、决策者和执行者的数量与工作时间等。(2) 政策的收益是多少。政策的收益不需要追求百分百的货币化, 可以是部分以货币形式表现, 如促进就业、环保产业发展、企业成本降低等方面的效益, 也可以直接以环境效果的形式体现, 如居住条件的改善、环境质量的提高等。(3) 费用的分担和效益的分享, 哪些人承担了多少费用, 以及哪些人分享了多少效益或效果。(4) 总体的费用-效果或费用-效益情况。
4. 3 关于政策公平性的结论
公平性的结论应当包括:(1) 环境政策是否符合污染者付费原则, 即政策干系人是否就各自造成的环境污染承担了相应的责任, 承担的责任是否与造成的污染相匹配; (2) 环境政策是否规定给环境污染受害者以相应的补偿和寻求救济的途径, 补偿是否足以弥补其损失, 寻求救济的途径是否具有可操作性; (3) 环境政策是否规定了机会均等的信息共享机制, 政府相关部门、工业企业、城市居民和农民等政
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环境污染与防治 第33卷 第5期 2011年5月
策干系人都有机会知道和获取关于环境状况的信息; (4) 环境政策是否为弱势群体维护自身环境权益提供特殊的制度保障; (5) 环境政策是否为政策干系人参与相关环境保护政策措施的决策过程提供相应途径。
4. 4 关于政策回应性的结论
政策回应性的结论应当回答:(1) 政策目标是否反映政策干系人的利益诉求? (2) 政策是否就环境污染状况采取积极的有针对性的污染防治措施? (3) 政策效果是否满足了政策干系人的利益诉求? (4) 政策是否为政策干系人反馈信息提供及时有效的传递渠道? (5) 政策制定和执行机关是否对政策对象和社会公众的反馈做出及时和认真的回应?
4. 5 环境政策评估的建议
评估建议是为解决政策问题提供方案, 也是政策评估的使用者最为关注的产出。评估建议的提出必须依据各部分的分析和评估结论, 建议的目标是帮助后续政策提高效果、效率、公平性和回应性。评估建议包括:(1) 政策本身的改善建议, 如调整政策目标、填补政策缺位、减少政策重叠和冲突等; (2) 政策实施环节改善的建议, 如对政策执行中管理体制、资金机制、监督监测体系、信息机制、公众参与机制的改善以及政策手段的调整等; (3) 对非政策因素的应对建议, 如对气象、水文等自然因素变化的应对。参考文献:
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编辑:陈泽军 (修改稿收到日期:2011-03-10)
范文三:★★★★一般政策的经典语句
一。 加强XXX 宣传教育工作,提高群众XXX 的能力,增强群众的XXX 意识,在全社会
形成XXXX 良好风气。要达到这一目的,必须积极倡导全社会都来参与XXX ,站在国家兴
衰、民族存亡的高度来关心和重视XXX 问题。建议采取设置警示牌、发放宣传单、媒体宣
传等方式,进行*****宣传。
例:加强环境保护宣传教育工作,增强公民的环境保护意识,在全社会形成爱护环境、保
护环境的良好风气,实现人与自然的和谐相处。要达到这一目的,必须积极倡导全社会都来
参与环境保护,站在国家兴衰、民族存亡的高度来关心和重视环境污染问题。
二。要建立和完善XXX 的早期防范体系,把XXX 罪消灭在萌芽阶段。
例:建立和完善以家庭和学校为主的未成年人违法犯罪的早期防范体系, 把未成年人违法
犯罪消灭在萌芽阶段。
建立和健全家庭暴力防范体系。参与主体由基层组织及公检法司部门共同组成,把家
庭暴力消灭于萌芽状态。
三。要大力加强XXX 队伍建设,努力提高XXX 素质和XXX 水平,全面提高XXX 质量。
建立一支高素质的XXX 队伍。加强对XXX 的培训,提高其XXX 水平和XXX 素质,
以适应XXX 的需要。
例:要大力加强考务工作人员队伍建设,加强对考务工作人员的业务培训,法制教育和廉
政勤政教育。
建立一支高素质的社会保障干部队伍。队伍素质的高低直接影响管理的好坏。因此,
要把提高社会保障干部队伍素质当作首要任务常抓不懈。通过加强对社会保障干部的业务培
训,法制教育和廉政勤政教育,提高其业务水平和政治素质,以适应社会保障制度改革的需
要。
四。转变观念
转变XXX 观念。改变现有的??观念,通过??,树立??观念。
例:要转变教育观念。端正对党和国家教育方针的认识,教育方针要求受教育者要全面发
展。彻底纠正片面追求升学率的错误倾向,树立正确的教育观、学生观、评价观、人才观及
管理观等多种教育观念及教育思想,全面实施素质教育。
转变XXX 观念。要进一步统一思想,端正态度,明确目标,落实责任,实现XXX 工
作由XXX 转变为XXX 。
例:加大企业质量监管执法力度,转变执法观念,落实打假责任制。进一步统一思想,端
正态度,明确目标,落实责任,实现执法工作由“事后监督”为主到“事前服务”为主的转
变。质量监管部门要通过企业质量评估,了解各个企业生产基本情况,针对不同企业的实际,
实施重点监管、跟踪监管,督促企业保证生产质量,提高企业的整体实力。
五。加强XXX 教育,提高XXX 。
例:加强法纪教育,提高对治理乱收费工作的认识。
加强公民伦理道德教育,倡导和弘扬法治、民主、平等、文明,提高全民道德水准。
加强环境保护宣传教育工作,增强公民的环境保护意识,
六。加大XXX 的宣传力度。应积极利用新闻媒介覆盖面广、传播快、影响大等特点,对青
年学生作出正确的教育和引导。
七。建立责任事故追究制。XXX 工作必须责任到人,发生问题必须严肃追究责任,对发现
XXX 的情况,在处罚XXX (违法者)的同时,实行层层责任制,严肃追究XXX 领导班子
主要负责人及其他有关负责人的责任。从而形成各级领导肩上有担子、个个头上有责任,层
层抓落实的新格局。
例:建立责任事故追究制。保障质量工作必须责任到人,发生问题必须严肃追究责任,
对发现生产的产品不符合标,准偷工减料,以次充好的企业,在处罚企业管理部门负责人的
同时,实行层层责任制,严肃追究企业领导班子主要负责人及其他有关负责人的责任。从而
形成企业各级领导肩上有担子、个个头上有责任,层层抓质量的新格局。
八。加强宣传力度。要充分利用电视、广播、报刊、网络等媒体大力宣传中小企业质量管理
的先进经验和典型事例,以点带面,促进全社会重视质量工作,营造“重质量、讲诚信”的
良好的市场环境和社会氛围。
九。建立XXX 的长效机制。
例:1. 建立产品质量保障的长效机制。市场经济条件下,提升产品质量的根本动力在于
企业,质量监管是外因。质量保障工作要真正成为企业的首要工作,企业的生产要从制度上、
措施上、装备上、资金上、责任上,切实把保障质量工作落实到上至厂长、下到班组长和每
个职工的身上。所有企业职工人员必须经过培训机构培训,做到持证上岗。
例:2. 建立长效的安全机制,形成“纵向到底,横向到边”的安全管理网络体系。安全
工作要真正成为煤矿企业的首要工作。大矿要有专门的安全管理机构,小矿也要有专门的安
全管理人员。企业的安全管理要从制度上、措施上、装备上、资金上、责任上,切实把安全
工作落实到上至矿长、下到班组长和每个职工的身上。通过强化安全生产管理,增加安全监
控装备,消除事故隐患,避免事故发生。
十。监督。
例:1. 建立覆盖面广的XXX 监督体系。XXX 监督体系应包括权力机关的监督、行政机
关的监督、舆论监督、各政党和社会团体组织的监督、人民群众监督等。只有通过抓好同级
监督,上下级之间的相互监督,舆论, 社会团体和群众的监督的正常开展,才能在有效的监
督下及时发现问题,及时纠正问题
例:2. 加强对XXX 的监督。****监管人员要深入****一线, 加强对****单位安全工作的
检查指导。XXX 部门要通过XXX 安全评估,了解各类XXX 基本情况,针对不同情况,实
施重点监督、跟踪监督,督促XXX 加强XXX ,提高XXX 。
十一。建立和完善XXX 法规制度,加强XXX 打击力度。应当努力形成这样一种局面:如
果(某人,某企业)依法XX ,它就感觉不到政府的存在;如果它违法XX 了,政府就无所
不在!!
十二。关于加强政府行为的对策:
一. 建设法治、服务型政府
or1。加强干部队伍建设,努力提高干部队伍的领导能力、领导水平和领导效果。21世
纪是知识经济的时代,决定一个国家和地区的发展水平的关键在于管理创新、组织创新和制
度创新,而决定一个国家和地区创新能力、创新水平和创新效果之关键的关键在于干部队伍
的知识化水平和相应的组织领导能力。因此,必须下大气力改革干部人事制度和用人机制,
进一步加强广大干部的管理教育与培训,以尽快提高党和各级政府对社会问题上的认识水
平、执政能力,促进地区管理的民主化、科学化和法制化。
or1。建立一支高素质的XXX 干部队伍。队伍素质的高低直接影响管理的好坏。因此,
要把提高XXX 干部队伍素质当作首要任务常抓不懈。通过加强对XXX 干部的业务培训,
法制教育和廉政勤政教育,提高其业务水平和政治素质,以适应XXX 的需要(例:以适应
新时代发展的需要)。
2。加强实践调研与理论创新。
加强实践调研与理论创新, 目前我们对于XXX 问题都是停留在事后分析的层面上, 而且在很
多的研究中, 明显存在着巨大的局限性和和滞后性, 致使我们为改革事业支付过重的成本. 因
而, 政府必须有超前的意识, 必须把加强实践调研与理论创新作为重要工作提上议程. 不能总
是等到基尼系数接近1, 才来重视贫富差距的问题. 等到国有资产严重流失了, 才来考虑如何保
护国有资产的问题.
3。规范抽象行政行为。
or1) 为防止XXXX 等现象的出现,首先要在源头上抓起,严格规范抽象行政行为。地
方政府要以人民利益为根本出发点,制定xxx 的规章和政策,规范xxx 程序,做到:先公示、
后宣传,不搞愚民政策;先法治、后“德治”,不搞强迫命令,树立“善待人民群众”的观
念,维护群众的合法权益。
or2) 建立和完善XXX 法规制度。应当努力形成这样一种局面:如果(某人,某企业)
依法XX ,它就感觉不到政府的存在;如果它违法XX 了,政府就无所不在!!
or3) 加强和完善XXX 的有关立法。使XXX 有章可循,使XXX 有法可依。
4。规范具体行政行为。
or1) 要教育和监督工作人员在xxx 工作中,严格“依法执法、有情操作、文明办事”,
做到XXXXXX 。坚决杜绝XXXX 的不文明行为。
or2) 加强执法力度, 做到严格、公正、文明执法. 如果违法比守法能获得更大利益,贪赃
枉法比严格执法能获得更多好处,就很难让广大公民信守法律。如果对失信、造假、欺骗等
行为惩罚不力,处罚的代价远低于造假、欺骗所得的利益,那就必然导致违法行为屡禁不止,
因此, 必须依法加大行政执法和经济处罚力度, 对触犯法律的依法追究法律责任, 形成舞弊者
受罚,接踵者敛迹的局面。
-----七夕
范文四:公共管理的一般环境
公共管理的一般环境,主要包括政治环境、经济环境、社会文化环境等,而在当代国际交往日益频繁的情况下,国际环境对公共管理产生着越来越重要的影响,本章将单独对此进行分析。
1:政治环境
政府是最重要的公共管理主体,但政府在行使公共管理职能的同时,又具有政治统治职能,于是政治统治与公共管理作为政府的两种不同的职能,是密切联系在一起的,政治势必对公共管理产生重要影响。即使是非政府组织、准政府组织也都离不开政治的影响,都要在一定的政治环境下生存与活动。尽管我们要求公共管理应不以政治背景为依据,但这并不否定与排斥政治对公共管理的影响力。
公共管理的政治环境是指影响与制约公共管理的政治制度、法律制度、政党制度、阶级状况等各种政治因素的统称。
第一,政治制度的影响。所谓政治制度,是指政治权力按照不同的利益要求,为实现社会政治的有序运行而对各种政治力量之间的关系和活动方式所作的法定规约,它既包括根本政治制度及其构成原则,又包括具体政治制度及其构成原则;对于公共事业管理来说,政治制度主要提供一种外部的政治组织环境,即它通过组织体系的合理化和有效的权力分配状态与机制而对公共事业管理产生影响。具体来说,政治制度主要规定了公共管理主体有什么样的政治权力以及有多大的权力,哪些公共事务属于公共管理的范畴而必须由公共组织进行统筹管理,哪些政策需要由立法机关去制定再由政府执行,等等。在不同的政治制度下,政府首脑拥有的政治权力是不同的,而这种权力的差异决定了公共管理决策权力的差异,决定了公共管理执行者调动、处置相关事务和社会资源能力的大小。我国的根本政治制度是全国人大代表制度,全国人大代表大会是国家的最高权力机关,政府必须对全国人大代表大会负责,并受其监督,这就从根本上规定了我国公共管理的性质与方向。
第二,法律制度的影响。一个国家是否有健全的法律制度,法律制度是否能有效的运行,这直接决定着公共管理方式的有效性,影响着公共管理目标的实现程度。如实行法治是政府组织实行公共管理的基本的有效方式,也是非政府组织、准政府组织等其他公共管理主体得以生存和发展的基本条件。公共管理机构和人员常常需要立法机构、司法机构等的支持与协作,与公民和其他组织的矛盾与纠纷需要通过法律途径加以解决等等。
第三,政党制度的影响。
政党制度是一个国家的统治阶级通过其政党有组织地单独或联合掌握国家政权,以对社会实行统治的一种政治制度。政党制度的不同安排影响一个国家的政治结构,形成了不同的公共管理环境。如在大多数资本主义国家均实行两党制或多党制,国家政权由不同党派轮流执掌,导致党派之间长期的争斗,为避免政府机关随着政党的更迭而发生周期性的政治动荡带来的危害,资本主义国家纷纷建立了事务官在政治上保持中立的现代人事管理制度,强调公共管理的公共性与中立性,从而确保公共管理的连续性与稳定性。我国实行的是中国共产党领导下多党合作制度,中国共产党是执政党,不存在轮流执政,更无周期性的政治动荡,因此公务员不公不需要远离政治,而且要在政治上始终与党中央保持一致,公共管理活动要在党的领导下进行,接受党的指导与监督。
3:经济环境
经济环境是指公共管理所处的经济背景,是制约和影响公共管理的一切经济因素的总和。主要包括特定的经济制度、经济发展水平和经济利益等因素。
(1)经济制度
经济制度是经济基础的核心内容,主要由分配制度、所有制制度、劳动中人与人的关系及产业结构等。公共管理作为政府的重要职能,是上层建筑的组成部分,由经济基础所决定与制约。任何公共管理都建立在一定的经济基础之上,任何公共管理行为都是在特定的经济制度环境中进行。
经济制度对公共管理的影响和制约主要表现在以下几个方面:
首先,经济制度决定着公共管理的性质。社会主义社会公共管理以最广大人民的根本利益为出发点,真正体现出为广大人民谋利益的基本特征,从而区别并优越于资本主义社会和封建社会的公共管理,之所以如此,根本上就是由社会主义的公有制占主导地位所决定的。
其次,经济制度影响着公共管理的方式和内容。不同的经济制度必然要求不同的经济决策体系和组织体系与之相适应,公共管理的行为方式和内容也必然会随之改变。我国成功地实现了由计划经济体制向市场经济体制的转变,因而经济决策体系和经济组织体系也发生了重大的变革,计划经济体制下,国家需要运用行政手段,组织具体的经济行动,使大最的具体生产活动、人民个人的生活安排都成为公共管理的重要内容。而在市场经济体制下,国家并不直接干预具体的经济生活,从而使其相关的公共管理行为减少并采用相应的管理方式和手段。
(2)经济发展的水平
公共管理的实施需要一定的物质条件,公共管理总体上是靠公共财政开支来维持的,一个国家经济发展的水平决定了公共财政的能力,决定着能够提供的物质条件的好坏,能把多少人力和物力投入到所确定的公共项目中来,从而影响到公共管理的规模与效率。
(3)经济利益
经济利益是人们对于经济生活和经济条件的需求。在一个社会里,由于职业、身份、收入、财产、居住区域的差异,人们的经济利益是不同的,从而形成一个个的利益个体,为维护自身利益,相似或相近的利益个体又倾向于结成利益集团或利益共同体,从而在不同的利益个体之间、不同的利益群体之间构成了特定的经济利益关系,以表达不同的利益要求。公共管理是以保障绝大多数或整个社区利益为出发点的,就必须寻求社会经济利益的相对平衡,而在这一过程中,既有的这些利益关系必然会影响和制约着公共管理活动。
4:社会文化环境
文化是人们后天获得的各种观念的有机整体,是人类创造的精神财富的总和,它包括各种知识、价值、宗教、艺术等。公共管理的文化环境,指公共管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和,它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。文化环境主要为公共管理提供智力支持、文化条件和精神动力。因此,对公共管理的影响具有持久性与广泛性。具体说来:
第一,文化环境影响着公共管理机构和公共管理人员对周围环境的认识和解释。公共事业管理人员的思想、观念和认识方法等本身是一定文化背景的产物,从而他们在认识和解释周围环境时不能不带上特定的文化烙印。
第二,文化环境决定着公共管理机构的管理价值取向。公共管理的目标是增进社会公共利益,但是在管理目标中哪些东西是有价值的,哪些是对社会生活有积极意义的,并不取决于公共管理主体自身的自我感觉,而是取决于外在的标准。这一标准的确定决定于一定社会的文化环境即社会上主流的思想、价值、习俗和心理。
第三,文化环境制约着公共管理方式方法的选择。公共管理目标确定后,如何实现这一目标以及能在多大程度上实现这一目标,取决于适宜的管理方式和方法,而管理方式和方法的有效性在很大程度上又依赖于一定的文化环境的支持。因此,我们在完善与改进公共管理的方式方法的过程中,要善于利用
全球化、信息化与WTO对公共管理的挑战
科学技术的迅猛发展,尤其是信息技术的进步,导致交通的发达、信息传播的便捷,这从根本上改变了人们的交往方式与生存方式,并最终形成了强大的全球化、一体化的趋势。国际贸易迅猛发展、金融市场急剧膨胀、资金的跨国流动、跨国公司的迅速增长、世界市场的初见端倪等使经济全球化趋势更为突出,WTO组织就是在经济全球化的推动下建立起来的国家间的国际合作组织,我国致力于加入WTO组织,是对经济全球化的一种积极应对。
全球化、信息化与世贸组织的发展,必然对传统的公共管理构成冲击与挑战。其主要表现在:
第一,对政府作为公共管理主体的挑战。在计划经济条件下,政府是公共管理的唯一合法的主体,承担着
一种全能政府的角色。但随着我国经济体制的市场化转型,尤其是加入WTO组织后,人们认识到,政府并不是解决社会问题的唯一途径,许多公共管理事务都需要非政府组织和准政府组织的通力合作才能完成,非政府组织和准政府组织在公共管理中起着越来越重要的作用。
第二,对公共事业管理基本政策带来的冲击。公共事业管理的基本内容是特定的社会公共事务,而且主要是国内的社会公共事务,但是全球化、信息化与中国成为世贸组织的新成员这国际背景下,当一国的某些公共管理政策涉及到具有普遍性的国际原则如国际人权公约,以及涉及到WTO有关公共事务的原则时,则会引起国际社会关注,如果与国际共同原则距离较远,就可能引起国际舆论,因此,国家公共管理的基本政策必须充分考虑这些国际因素。
第三,对公共事业管理的方法、手段等构成的冲击。传统的公共管理主要通过韦伯式的官僚体制依靠行政命令等强制性手段,其弊端是显而易见的,已越来越不适应于新形势的发展。在全球化背景下,要求政府公共行政逐步向服务行政的方向转化。政府公共管理部门与社会公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系演变为公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。也就是说,社会公众成为政府服务的对象,是公共服务的
此外,全球化、信息化与世贸组织的发展对人们的公共管理意识、公共管理行为也都有着重大的影响。
回答人的补充 2009-07-18 08:16
[编辑本段]基本概述 公共服务,是21世纪公共行政和政府改革的核心理念,包括加强城乡公共设施建设,发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础,强调政府的服务性,强调公民的权利。
狭义的公共服务不包括国家所从事的经济调节、市场监管、社会管理等一些职能活动,即凡属政府的行政管理行为,维护市场秩序和社会秩序的监管行为,以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为,都不属于狭义公共服务,因为,这些政府行为的共同点,是它们都不能使公民的某种具体的直接需求得到满足。公民作为人,有衣食住行、生存、生产、生活、发展和娱乐的需求。这些需求可以称作公民的直接需求。至于宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序等则是公民活动的间接需求,不是满足公民特定的直接需求的。公共服务满足公民生活、生存与发展的某种直接需求,能使公民受益或享受。譬如,教育是公民及其被监护人,即他们的子女所需要的,他们可以从受教育中得到某种满足,并有助于他们的人生发展。如果教育过程中使用了公共权力或公共资源,那么就属于教育公共服务。但是,诸如执法、监督、税收、登记注册以及处罚等政府行为,虽然也同公民发生关系,也是公民从事经济发展与社会发展所必需的政府工作,但这些类别的公共活动却并不是在满足公民的某种直接需求,公民也不会从中感到享受,只是公民活动的间接公共需求的满足,所以类似政府行为都不是公共服务。 [编辑本段]主要类别 公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务,经济公共服务,社会公共服务,公共安全服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入,为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务,如提供水、电、气,交通与通讯基础设施,邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务,如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务,如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求,如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。 [编辑本段]基本公共服务 所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上,根据一国经济社会发展阶段和总体水平,为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力,保护个人最基本
的生存权和发展权,为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务包括三个基本点,一是保障人类的基本生存权(或生存的基本需要),为了实现这个目标,需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等;二是满足基本尊严(或体面)和基本能力的需要,需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务,三是满足基本健康的需要,需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障。随着经济的发展和人民生活的水平的提高,一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展,水平也会逐步提高。
中国政府提出了基本公共服务均等化的目标,但在操作层面必须明确界定基本公共服务的内容。从中国的现实看,可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定。所谓基础性,是指那些对人类发展有着重要影响的公共服务,它们的缺失将严重影响人类发展。所谓基础性,是指那些对人的发展有着重要影响的公共服务,是人所必须的公共服务,它们的缺失将严重影响人的发展。所谓广泛性。是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给。所谓迫切性,是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务。所谓可行性,是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。
从上述标准判断,义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务,是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务,是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务,成为现阶段我国基本公共服务的主要内容。
范文五:可计算一般均衡(CGE)模型与环境政策分析
中国人口?资源与环境 2005年 第15卷 第1期 CHINA POPU LATION, RESOURCES AN D ENVIR ONMENT V ol. 15 N o. 1 2005
可计算一般均衡(CGE ) 模型与环境政策分析
庞 军 邹 骥
(中国人民大学环境学院环境经济与管理系, 北京100872)
摘要 CGE 模型是进行环境政策分析的理想工具, 实际上CGE 模型也是唯一有可能精确评估环境政策社会成本的分析手段。本文介绍了在环境政策分析中应用CGE 模型的基本思路和不同类型; 回顾了CGE 模型在环境政策分析中的应用领域及国内应用现状; 指出今后在环境政策分析中应用的CGE 模型应该更多地结合经济体的现实特征, 其发展方向则体现在三个方面:在分析环境政策社会成本的同时也考虑这些政策的社会效益、分析环境政策的分配效应、加强区域CGE 模型在环境政策分析中的应用。关键词 可计算一般均衡(CGE ) 模型; 环境; 政策
中图分类号 F062. 2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2005) 01-0056-05
目前, 关于环境政策的争论往往归结到该项政策是否会对经济增长产生影响? 以及这种影响的程度有多大? 一方面, 企业界往往描绘出一幅失业率剧增、国际竞争优势丧失以及经济增长速度减缓的惨淡图景; 响, 在环保主义者看来, 新的就业机会的同时, 提高, 从而降低这些企业的成本。此外, 优美的生态环境也是人类从事一切活动的先决条件, 这其中当然也包括经济活动。
平息上述争论最好的方法就是对拟议中的环境政策进行科学分析, 合理测算出该项环境政策的社会成本及效益, 要做到这一点就需要科学的分析手段。可计算一般均衡(C om putable G eneral Equilibrium , 即CGE ) 模型作为经济学领域有效的政策分析工具, 在环境政策分析中也可以大有作为。
CGE 模型是以W alras 一般均衡理论为基础并通过数
程, [1]。正是由于, (即既有市场机制) 条件下的政策模拟和, 才使得世界范围内许多学者利用CGE 模型考察来自经济体中某一部分的扰动对经济体中其它部分的影响, 从而对经济体进行综合考虑和系统分析。
世界上第一个CGE 模型是在1960年由挪威学者Jo 2
hans on 开发出来的[2]。CGE 模型自20世纪70年代以来得
到蓬勃发展, 在过去大约20年中更是成为经济学家的核心研究领域之一, 其在发达国家和发展中国家中都得到了应用。目前,CGE 模型的应用涉及税收的影响范围及税制改革、全球贸易流动和贸易自由化、经济一体化、发展中国家的政策改革、农业市场的价格改革、不完全竞争和市场行为、收入分配、能源、自然资源以及环境等诸多领域, 是经济学家进行政策分析的有效工具。CGE 模型最初的应用集中在税收政策分析领域, 其在环境政策分析领域的应用则是始于20世纪80年代末期。
学建模来模拟经济体的一般均衡结构的方法。概括地说, 一个典型的CGE 模型, 就是用一组方程来描述供给、需求以及市场关系(在这组方程中不仅商品和生产要素的数量是变量) , 所有的价格, 包括商品价格、工资也都是变量, 在一系列优化条件(生产者利润优化、消费者效益优化、进口收益利润和出口成本优化等等) 的约束下, 求解这一组方
收稿日期:2004203212
1 CGE 模型适于环境政策分析的原因
CGE 模型是进行环境政策分析的理想工具, 实际上CGE 模型也是唯一有可能精确评估环境政策社会成本的
分析手段。原因主要在以下几个方面:
第一, 以往关于环境政策的社会成本分析往往只考虑
作者简介:庞军, 博士研究生, 研究方向为城市与工业环境问题经济分析。
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庞 军等:可计算一般均衡(CGE ) 模型与环境政策分析
该项政策的私人执行成本如采用污染控制设备的成本或使用更清洁燃料的额外成本, 而忽视了由于环境政策所导致的经济主体的行为变化, 比如对价格和产出的影响, 同时也忽视了消费者的反应。然而我们知道一项环境政策的实施将改变企业的成本结构, 从而导致生产行为的改变
(比如价格和产量的变化) , 而这又将导致消费行为的改
了解市场低效率的来源及影响时, 或者我们需要论证一项价格扭曲手段所导致的额外负担时, CGE 模型将优于传统的宏观经济模型。CGE 模型在回答一些重要的政策问题诸如结构调整、税制改革和贸易自由化方面是理想的分析工具。
第四, CGE 模型还适合模拟环境政策与其它政策之间的相互作用。例如, 我们可以想象:如果在征收汽油税的同时采取了保护国内汽车产业的贸易保护政策, 可能会导致汽油消费量增加这种反常的结果, 因为贸易保护政策会提高汽车价格, 于是消费者不得不继续使用他们所拥有的老式的低油效汽车而不是早些更换新式的节油型汽车。对于这类问题, 可以利用CGE 模型进行定量分析。
变。事实上, 改变生产和消费行为本身就是环境政策实施的目的之一。正如Cropper 和Oates 所指出的:这种对经济主体行为变化的忽视至少从短期来看将导致过高估计环境政策的社会成本[3]。CGE 模型则可以解决这一问题。在CGE 模型中一项环境政策即使只对经济体中的一个部门有直接影响, 也总是会对其它部门产生间接影响; 经济主体会对外部刺激作出反应, 环境政策能够提供这种刺激, 在CGE 模型中则可以将经济主体对外部刺激的反应行为纳入其分析框架; 通过将经济体分解为各个部门并且在生产和需求方面考虑部门以及商品之间的相互关系,
CGE 模型不仅能够分析环境政策对整体经济的影响, 也能
2 CGE 模型在环境政策分析中应用的基本
思路和类型
传统的CGE , 要进行这种分析, , 很污染控制政策(如排放标准、污染排放税等) 为例说明应用
CGE 模型进行环境政策分析的基本思路。
分析环境政策对特定部门的影响, 从而相对合理地测算环境政策的社会成本。
第二, 对整体经济和特定部门的影响, 但CGE 环境政策分析方面更有优势。, 的优化行为, 换。在CGE 模型中产量和相对价格都是内生的, 引入了通过价格激励发挥作用的市场机制和政策工具, 从而将生产、需求、国际贸易和价格有机地结合在一起[4], 使得价格和产量在模拟环境政策变化所产生的结果时能够被同时反映。因此,CGE 模型能够更加真实地刻划经济体中不同产业、不同消费者对环境政策冲击所引致的相对价格变动的反应。
第三, 宏观经济模型也能够用于环境政策分析, 但宏观经济模型的一个主要缺点在于不同的模型具有不同的理论基础。由于近年来宏观经济模型开始结合了一些微观经济学的成分, CGE 模型和宏观经济模型之间的界限因此也就变得模糊起来。本质上而言, CGE 模型也是一种以Arrow -Debreu 的一般均衡分析框架为理论基础的宏观经济模型。CGE 模型中关于所有经济主体优化行为的一致假定使得在进行环境政策分析时微观经济理论和一般均衡理论具有很强的相关性。这样, 利用CGE 模型进行环境政策分析所得出的结论就不再是来自于一个“黑箱”, 而是通过对理性行为的科学分析而得到的结果。
CGE 模型能够以一种合理的方式分析税率变化或者引入
在传统的CGE 模型中, 我们假定生产者追求利润最大化和消费者追求效用最大化。当CGE 模型应用于污染控制政策分析时, 生产者和消费者的最优行为在一定程度上将受到污染排放对生产和消费的影响以及采取污染控制政策的影响。在生产者行为方面, 每个生产者通过最小化投入成本和最大化产出利润来决定最优的产出水平; 当污染出现在生产过程中, 并且需要一定的污染控制行动如污染削减和征收污染排放税时, 生产者就需要依据新的成本和包含污染效应的生产函数来调整产出水平, 生产者的总成本不仅要包括要素投入的成本而且应包括由于环保要求而产生的与污染相关的成本(一种是污染排放税, 另一种是为了满足环境标准而导致的污染削减成本) 。在消费者行为方面, 居民对商品的需求可以通过预算约束下的效用最大化问题导出。当污染出现时, 它将通过两种方式影响居民户的消费:第一种方式是居民户要支付处理废物的费用, 第二种方式是污染者因为污染排放对居民户造成损害而通过污染补偿的方式使居民户的收入有名义上的增加。由此, 居民户消费的效用最大化问题需要以如下三种方式给予更改:第一, 效用函数需要反映污染效应, 为了模拟污染排放对效用的负面影响, 效用函数需要包含环境质量或污染物排放; 第二, 应该从居民户的收入中减去其
新的税收或补贴对经济的影响。一般来说, 当我们需要
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中国人口?资源与环境 2005年 第1期
用于废物处理的支出; 第三, 对污染损害的补偿, 应该加到居民户的收入之中。此外, 当一个国家采用污染控制政策时, 将对该国G DP 以及产品的相对价格带来影响, 从而导致该国贸易条件以及国内产出的改变, 在CGE 模型中可以通过将外贸内生于其中, 通过调整贸易条件并使之与所采用的污染控制政策手段相适应来模拟采取这些政策对该国产品国际竞争力的影响。
按照通常的分类方法, 在环境政策分析中应用的CGE 模型可以被分为静态模型和动态模型; 或者被分为国家
(national ) 模型(包括多国模型和一国模型) 和区域(region 2al ) 模型(包括多区域模型和单区域模型) 。黄英娜以谢剑
和健康效益《京都议定书》; 三个灵活机制对降低减排经济成本的影响等。近年来CGE 模型在评估气候变化政策时则更多地将重点放在国际贸易方面, 包括:福利影响的国际分配; 跨地区的国际贸易和投资; 碳排放削减政策的国际溢出效应; 国际排放贸易的影响等。
3. 2 污染控制政策分析
CGE 模型在环境政策分析中另一个重要的应用就是
分析污染控制政策对经济系统的影响。一般说来, 污染控制政策包括两类:第一类是以各种强制执行的环境法规和标准为主体的命令—控制型政策; 第二类是以市场为基础的经济手段(包括污染税费、排污权交易等等) 。
CGE 模型对这两类污染控制政策都做过分析, 包括:环
的分类为基础, 将在环境政策分析中应用的CGE 模型分为四种类型[5~6]:第一类为“应用扩展型”。它实际上是一个标准CGE 模型的扩展应用, 即或者通过利用每单位部门产出或中间投入的固定污染系数来估计污染排放, 或者在不改变模型结构的情况下外生改变与环境法规相关的价格和税收。第二类为“环境反馈型”。即在经济系统中引入环境反馈, 或者在生产函数中设定污染控制成本, 或者对生产的设定进一步扩展到考虑环境质量对产出的影响。第三类为“函数扩张型”。即在模型中不仅对生产和消费函数进行修正, 产函数。第四类为般均衡框架, , 消费部门之外, , 并按照与生产部门相同的方式处理。在这四种类型中, 前三种类型主要是通过将标准CGE 模型中的生产或消费函数作适当的修正和
(或) 设定污染治理生产函数来达到进行环境经济研究的
境法规和标准的社会成本及对福利的影响; 原料税、燃料税或污染排放税对经济的影响及为了实现某一污染控制目标所需要的税率水平; 污染排放税对环境质量改善的影响等。
3. 3 贸易自由化政策分析
, 但由于贸易行, 国际上也有许多学者, 贸易自由化政策可能对环境产生积极或消极的影响:一方面, 贸易自由化政策可以通过修正现有贸易政策的不足而对环境产生积极的作用, 例如, 通过取消用于解决特定环境问题的环保技术和服务的贸易限制政策来促进环境质量的改善; 另一方面, 贸易自由化政策如果在现有对环境不友好的贸易政策基础上得以扩大化, 则会对环境带来更大的危害, 例如放任危险废物和濒危物种的国际贸易将会对环境带来直接而严重的危害。目前,CGE 模型已被应用于分析贸易自由化政策对环境的影响, 主要包括贸易自由化政策和环境政策之间的相互作用以及贸易自由化政策对环境质量的影响。
目的。而第四种类型则是将环境行为纳入一般均衡框架, 通过增设污染治理部门来对经济系统的结构进行重新划分, 使得利用该方式进行的CGE 模型模拟更切合一般均衡理论并更符合各经济主体的行为实践, 从而在环境政策分析中用途更为广泛, 当然, 这种类型对数据的要求也更高。在实际应用中, 模型构建者可以根据不同的研究对象和目的选择不同的类型。
4 中国应用CGE 模型开展的环境政策分析
近年来, 国内学者也利用CGE 模型进行了一些针对环境政策的分析。如李善同、翟凡等学者利用CGE 模型分析了中国产业结构变动与污染排放的关系和相关政策影响[7]; 郑玉歆[4]、贺菊煌[8]、王灿[9]、魏涛远[10]等学者分别利用CGE 模型分析了在中国征收碳税对国民经济的影响; 宣晓伟利用CGE 模型分析了在中国征收硫税的影响[11]; 姜林以CGE 模型为基础并结合其它手段分析了能源政策对北京市空气质量、健康、福利以及经济所造成的影响[12], 等等。
总体而言, 国内在CGE 模型的开发应用研究方面起
3 CGE 模型在环境政策分析中的应用领域
3. 1 气候变化政策分析
CGE 模型在环境政策分析中最广泛的应用就是气候
变化政策分析, 这也是目前能源与环境领域的热点问题之一。分析的焦点主要集中在:碳税的经济成本和为实现某一减排目标所必需的碳税水平; 碳税收入不同返还方式的社会经济效应; 减排政策对收入分配和就业的影响; 减排政策对国际贸易的影响; 减排政策的共生效益(即在减排
C O 2的同时也减少其它空气污染物如S O 2和NO X 的排放)
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庞 军等:可计算一般均衡(CGE ) 模型与环境政策分析
步较晚, 在环境政策分析中目前主要集中在碳税政策分析, 也有少数学者进行了硫税及其它污染控制政策的分析。大部分模型规模较小并且模型结果的说服力有限, 难以指导环境政策制定的实践。模型主要在国家层次上开发应用, 在地区层次上开发应用的区域CGE 模型在国内尚处于起步阶段; 国内在利用CGE 模型进行环境政策分析方面还有很大的发展空间。
效应, 就能够采取相应的补偿措施来使环境政策尽可能做到公平。
第三, 加强区域CGE 模型在环境政策分析中的应用。许多环境问题, 尽管在本质上具有全球影响, 却是在区域
(或地区) 层次上表现出来的, 因此有必要在区域层次上利
用CGE 模型实施环境政策分析。目前在这方面虽然已经开展了一些研究, 但是同国家CGE 模型相比, 无论是在应用的广度和深度还是数据基础以及建模理论方面, 区域
CGE 模型都还有很大的发展空间。
(编辑:徐天祥)
参考文献(References )
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5 CGE 模型在环境政策分析中的应用展望
总的来说, 目前CGE 模型在环境政策分析中的应用有两种发展趋势:一种趋势是使模型变得更加精细和复杂, 如模型中部门划分更细、消费者类型更多以及模型的非递推动态化等等; 另一种趋势则是通过更多地结合经济体的现实特征使得模型更适合经济与环境影响综合分析, 如在模型中内生不完全竞争、技术进步和制度因素等现实经济的特征。当然, 这两种趋势之间并没有内在的冲突,
CGE 模型的应用往往是在以一种趋势为主的同时也会带
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第一, 在运用CGE 模型分析环境政策的社会成本的同时也考虑这些政策的社会效益。目前, 绝大部分对环境政策进行分析的CGE 模型只是考虑了实施这些政策的社会成本而较少考虑这样做的社会效益, 这主要是因为对效益定量化比较困难。然而, 如果决策者和公众所了解的都是实施环境政策将导致G DP 、产量、就业和福利的损失而没有相关的社会效益分析, 这些环境政策的制定和实施就可能面临较大的阻力, 因此将环境政策的社会效益也纳入
CGE 模型的分析范围具有重要的现实意义。事实上, 通过
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采用环境经济学中一些经典的环境价值评估方法, 能够相对客观地建立起环境质量改善与其经济价值及健康效益之间的函数关系, 从而可以在模型中实现对环境政策社会效益的定量分析。
第二, 分析环境政策的分配效应(即对不同利益集团的影响) 。一般来说, 我们在执行一项环境政策时, 往往会使某些特定的利益集团受益而同时却使另外一些利益集团受损, 或者不同的利益集团所得到的受益或遭受的损失是不一样的, 这就涉及到环境政策的公平问题。如果我们能够利用CGE 模型事先分析出环境政策的分配
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Computable G eneral Equilibrium (CGE) Models
and E nvironmental Policies Analysis
P ANG Jun ZOU Ji
(Department of Environmental Economics and Management , School of Environment and Natural Res ources ,
Renmin University of China , Beijing 100872, China )
Abstract CGE m odels are the ideal tool for analyzing environmental policies and are indeed the only approach which offers the possibility of assessing accurately s ocial costs of environmental policies. This paper introduces the basic thinking and different types of CGE m odels in envi 2ronmental policies analysis ; reviews the application fields of CGE m odels in environmental policies analysis and its current status in China. This article indicates that it is m ore im portant to make CGE m odels applied in environmental policies analysis the actual economy under study ,and the future prospects mainly focus on the following three aspects :analyzingthe s ocial benefits policies as well as their s ocial costs , analyzing the distributional im pact of environmental policies , CGE m odels in environ 2mental policies analysis.
K ey w ords C om putable G eneral Equilibrium (CGE ) M odel :全面落实科学发展观和科教兴国战略
在2005年新年即将到来之际, 中共中央**、国家主席、中央军委主席**分别看望了著名核物理学家朱光亚和著名数学家杨乐, 听取他们对我国科技事业发展的意见和建议, 向他们和全国广大科技工作者表示亲切问候和新年祝福。**强调, 要实现全面建设小康社会的宏伟目标, 必须牢固树立和全面落实科学发展观, 切实抓好发展这个党执政兴国的第一要务, 大力实施科教兴国战略, 增强自主创新能力, 进一步发挥科学技术第一生产力的重要作用。
**在与朱光亚、杨乐交谈时强调, 基础科学研究对科技进步和人类社会发展具有巨大推动作用。一项重大的基础科学研究成果, 往往能够极大地推动人类思想进步, 也往往能够引发技术革命和产业革命。发展基础科学研究, 要从国家长远发展需要出发, 坚持有所为有所不为, 尊重规律, 突出重点, 集中力量, 在某些方面长期攻坚, 取得突破, 攀登世界科学高峰。同时, 要大力加强应用技术的开发和推广, 集中力量解决经济社会发展的重大和关键
技术问题, 加快科技成果向现实生产力转化, 实现技术发展的跨越。
**指出, 人才是科技发展的根本, 是科技创新的关键。要进一步在全社会形成尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造和促进人的全面发展的科学理念、政策环境和社会氛围。要坚持立足创新实践和事业发展识别、培养、凝聚人才, 促进各类人才特别是青年人才脱颖而出, 努力建设适应我国经济社会发展需要的高素质科技创新队伍。要关心各方面人才的工作生活, 切实帮助他们解决实际问题。要欢迎广大海外留学生和学者, 以各种方式为祖国发展作出贡献。
**强调, 广大科技工作者以及全国各条战线上的同志们, 都要认真学习和发扬我国老一辈科学家忠于祖国、忠于人民的奉献精神, 实事求是、脚踏实地的科学精神, 敢于创新、不懈登攀的求索精神, 严肃认真、一丝不苟的工作精神, 为实现祖国繁荣富强和人民幸福安康贡献自己的智慧和力量。
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