范文一:中国古代地方行政区划演变
历史专题一 中国古代地方行政区划的演变
中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期:萌芽时期(先秦) 、郡县制时期(秦、汉) 、州制时期(魏晋南北朝、隋) 、道(路) 制时期(唐、宋) 、行省制时期(元、明、清) 。
1. 中国古代地方行政机构的发展演变
(1)秦:郡县制。
(2)汉:由郡、县两级制变成了州、郡、县三级。
(3)隋:州、县两级制。
⑷唐:道、州、县三级。
宋:道(或称路)、州(或称府)、县三级制。
⑹元:行省之下设路、府 、 州、县。
⑺明:承宣布政司(习惯仍称行省)以下设府、县。
⑻清:省、道、府、县
2. 演变特点:
(1)由虚入实; 监察机构行政化; 变化多发生在混乱时期; 一级行政区变化较大; 次级行政区变化不大。
(史实:由虚入实,监察机构行政化史实:东汉时期的刺史制度逐渐演化为州一级行政机构。发生在政权交替混乱时期的史实:唐朝的藩镇; 元朝的行省制。一级行政区变化大,次级行政区变化不大史实:一级行政区秦汉为郡,元为行省; 县级基本未动。)
(2)原则:山川形便;犬牙相入;依经济和人口变化不断调整。元代以前与自然环境和经济发展密切相关(或山川形便);元代以后受政治因素影响较大(或犬牙交错)。
(元以前:与经济区、自然区和文化区相吻合; 元后:“犬牙交错”原则,避免行政区与经济区、自然区和文化区的吻合。各自的优点:与经济区、自然区和文化区相吻合:顺应了封建社会的自然规律和社会发展规律; 有利于促进区域内部经济的交流发展和形成独立的经济体; 有利于形成文化认同。 “犬牙交错”原则:有利于削弱地方经济实力和文化认同感; 有利于防止地方割据的出现,强化中央集权。不利于地方经济发展和抗御自然灾害;对内部交通、文化交流产生了不良影响。)
(3)深层特征:中央集权逐步加强,地方主动性与能动性越来越受到压抑。地方权力越来越集中到中央。
(4)整体特征:二级三级制是古代地方管理制度的主体;局部而言:县是中国历史最稳定的一级政区;州的地位不断降低。
3. 对地方行政机构演变的整体评价:
⑴积极:有利于加强了中央集权,维护国家统一;便于征发徭役、兵役,征收赋税,管理地方治安;有利于社会稳定和经济发展。评述:以政治为目
的为主,加强中央集权,遏制地方割据;维护了农耕经济的稳定和区域经济的均衡发展;思想上巩固了统一和认同意识,促进统一多民族国家的发展。
⑵消极:①高度中央集权,造成地方官对中央和君主绝对依赖,人浮于事,行政效率低。②地方没有相应的自主权,也难以实施有效的治理。(地方行政权力受到多方面限制,不能充分发挥积极性,宋明两代最为明显。)③过度限制地方权力,不利于地方和国家的整体发展。
4. 地方行政区划“变动”与“不变”的具体表现。
(1)变动表现:地方行政区划逐渐增多,由两级制到三级制或四级制;州府等中级地方行政区域不断缩小,行政权力不断萎缩;监察区逐渐演变为行政区;元朝新增省级地方行政单位。
(2)不变表现:中央对地方层层的严密控制不变;在地方行政机构内分化事权,相互制约的指导思想不变;县级行政单位基本稳定,加强对最基层地方的控制不变。
范文二:明朝中国的地方行政区划
篇一:古代各朝中国的行政区划体系是怎么样的
古代各朝中国的行政区划体系是怎么样的
一、先秦及秦
《尚书?禹贡》记载 古代中国分为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍九州。不过 九 州在当时并非一个确定的行政区划 真正的行政区划设置 当从秦朝实行郡县制起始。
春秋以后 诸侯国之间的征战、兼并不断 领土属地变化极快。国君为了集中权利 在征战 中夺得的土地不再分封给属下 而设置县、郡 直接掌握在自己手中。直辖地长官由国君直 接任命和控制 职位不得世袭。到了战国后期 这种郡县制行政区划形态基本形成。只有齐 国例外 齐国将全国划分为五都 直至秦灭齐统一六国后 秦始皇采纳李斯的郡县制 分天下为三十六郡 才正式标志着在全国范围内政区建置的开始。
秦代 前221年--前207年 实行的是以郡统县的二级行政制度。全国由最初分为36郡增
加到后来的46郡。
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二、两汉
刘邦立汉 前206年--公元8年 后 实行郡国并行的制度。全国设置郡国62个 到了孝 平二年 公元2年 全国共有郡国103个。经“七国之乱”的调整 汉武帝元封五年 公元 106年 全国分为14个行政监察区 该机构除京畿范围的称做司隶校尉部 其余13个称 为十三刺史部 每部设一名刺史。由于十三刺史部有十一部是以《禹贡》和《周礼》中的九 州予以调整后命名 所以又通称十三州。
东汉时期 公元25年--220年 全国重新划分郡县 但仍分天下为13部 降司隶校尉部为 十三部之一 裁去朔方刺史部 改十三州为十二州。中平五年 188年 改刺史为州牧 掌 一州军政大权 十三州正式成为郡、县之上的一级政区。此时全国设13州、105个郡国。三国时期 公元220年--265年 ,魏国在地方行政区划上承袭东汉 仍实行州、郡 国 、 县三级制 在全国设有12个州、91个郡国。
三、两晋、南北朝
西晋时期 公元265年--316年 疆域和地方行政区划一如前朝 只是州的数量增多 辖 区变小 全国分为19州及西域长史府 工173郡、国 1132个县。
这一时期州郡设置激增 不少郡名重复。
北周时期 公元557年--581年 统治者对地方行政区划作了较大的调整 全国设置215 州 552郡 1056个县。
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四、隋唐宋金时期
隋朝 公元581年--618年 。隋文帝对州县加以并改 使流行了很长时间的州郡县三级制
改为州县两级制 隋炀帝时 又废州改郡 以郡统县 恢复秦制。大业年间 全国设190 郡 1255个县。
唐代 公元618年--907年 初 沿用前朝制度 到了武德元年 公元618年 去郡为州 实行州县两级制度。贞观元年 公元627年 唐太宗整治地方行政区划 对州县大加并省
还以山川形势和自然地理 把全国分成十道 道不设长官 随时派员进行巡视。道之下设州
州辖县。到贞观十三年 公元639年 全国共设10道
358州 41个都督府 1551个县。
中唐以后 藩镇割据已经形成 全国节镇总数达50多个。
五代十国时期 公元907年--960年 行政区划基本承袭唐代。
北宋 公元960年--1127年 初期 基本仿照唐制 全国分为13道。淳化四年 993年 十月又并为10道。至道三年 997年 改道为路 全国被分成15路 后又有所调整 到 徽宗时 全国已设26路 路之下设府、州及带县的军、监 府、州、军、监下设县及不带 县的军、监 地方行政
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区划实行路、府 州、军、监 、县 军、监 三级制。
金代 公元1115年--1234年 的地方行政区划基本承袭北宋 金国辖区分为19路 在往 下分府、州、县。
五、元明清时期
金末 为抵御蒙古军队的入侵和镇压山东各地农民起义
金朝统治者命尚书户部侍郎梁镗行六部尚书事于山东 从此有了“山东行省”的名称。后又设立“东平行省” 为行省制度的开端。
元代 公元1271年--1368年 统治阶级为了加强对占领区的控制 沿袭了行省制度。行 省下设路、府、州、县
形成了四级地方行政制度。中书省区域太大 因管理之需
在路之
上又设立了肃政廉访司和宣慰司作为监察区域。
明代 公元1368年--1644年 洪武九年 1376年 改行中书省为承宣布政使司 以分领 天下州府县 同时废路
省以下设府和直隶州 再下设散州和县 为地方三级行政体制 当时除南、北二京直隶中央外 全国各地分设13个布政使司 明朝地方基本上是三权分立的承宣布政使司主管一省民政和财政 都指挥使司主管军队 提刑按察使司主管刑法 下设按察分司 又称道 。
清代 公元1636--1911年 统治者将地方一级政区一律该称为省。除沿用明代13省外 又新置5省 共18省。
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光绪时 又增至23省。省行政长官称为巡抚 有些省还设总督。 总督有兼管数省者 也有只管一省者。巡抚主管一省民政 总督则主管军政 但也对民政有 督导权。省下设府、直隶州、直隶厅 府州之下设县与散州、散厅 形成省、府 直隶州、 直隶厅 、县 散州、散厅 三级地方行政管理体制。
六、民国时期
民国二年 1913年 二月 民国政府公布《划一地方现行各县地方行政官厅组织令》 各省一律实行省道县三级制.
民国二十一年 1932年 国民政府办法《行政督察专员公署暂行条例》 规定省以下设行政督察员专署 作为省政府的派出机构。
七、中华人民共和国建国政区变动情况
中华人民共和国成立后 全国实行大区 直辖市 、省 大区辖市、行署区 、县三级行政制度。省县之间设立专区
专员公署为省政府派出机构。1954年6月 撤消大区建制
实行省、专区 市 、县三级制。1967年2月 专区更名为地区。1983年以后 逐步实行市管县行政区划体制 省下设市 地区 再下设县 市、区 仍为三级制。
篇二:中国历代行政区划
中国历代行政区划简史
行政区划是国家对其领土进行分级管理的区域结构。中国
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历史上的行政区划制度是从春秋时期开始萌芽的。春秋末期,晋国在内地繁华区域置县,又在边鄙荒陋之地设郡,出现了行政区划的雏形。战国时期,各国逐渐确立了以郡统县的体制。秦始皇统一六国后,全面推行郡县制。在此后的两千多年里,朝代更迭风云变幻,行政区划屡经变更。
【秦汉时期】
公元前221年,秦王嬴政完成统一大业,为了加强统治而在全国实行郡县制,最初分为36个郡,即:原秦国境内6郡(陇西、北地、上郡、汉中、蜀郡、巴郡),原赵国境内7郡(上党、邯郸、太原、巨鹿、雁门、代郡、云中),原魏国境内3郡(河东、东郡、砀郡),原楚国境内11郡(三川、颍川、南郡、陈郡、黔中、南阳、长沙、九江、泗水、薛郡、会稽),原齐国境内2郡(琅邪、临淄),原燕国境内6郡(渔阳、上谷、右北平、辽西、辽东、广阳),以及原越君之地的闽中郡。后来,在西南置3郡(桂林、南海、象郡),在北边置1郡(九原),又分置8郡(东海、常山、济北、胶东、河内、衡山、鄣郡、庐江),总数达到48个郡,辖1000多个县。
公元前202年,刘邦建立西汉后,将东部22个郡分封为7个异性诸侯王国(燕王臧荼、韩王信、赵王张耳、楚王韩信、淮南王英布、梁王彭越、长沙王吴芮);后来又将他们剪除,另封为9个同姓诸侯王国。汉景帝时期,“七国之乱”
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平息后各郡逐渐归属中央。汉武帝时期,在不断开拓疆土的同时,又缩小郡域不断分置,使郡县数量逐渐
增加,郡(国)达到109个。为了加强管理,汉武帝把全国分成13个区域,派刺史对官吏和豪门进行巡视和监察,称作13个刺史部,即:冀州、豫州、徐州、青州、兖州、幽州、并州、荆州、扬州、益州、凉州、朔方、交趾。后来又在首都附近设置司隶校尉,统称14州。据《汉书?地理志》记载,汉平帝元始二年(公元2年)共有103个郡(国),辖1587个县和侯国。
东汉时期,疆域与西汉相当,只是撤并了部分县。据《续汉书?地理志》记载,汉顺帝永和五年(140年),全国共有105个郡(国)、1180个县(侯国)。东汉末年,州逐渐成为一级行政区划(朔方归于并州),形成了州、郡、县三级制。以下是13个州及其治所:司隶(雒阳,今河南洛阳)、冀州(高邑,今河北柏乡北)、豫州(谯县,今安徽亳州)、徐州(剡县,今山东剡城)、青州(临淄,今山东淄博)、兖州(昌邑,今山东金乡西北)、幽州(蓟县,今北京)、并州(晋阳县,今山西太原)、荆州(汉寿,今湖南常德东北)、扬州(历阳,今安徽和县)、益州(雒县,今四川广汉北)、凉州(陇县,今甘肃张家川)、交州(龙编,今越南河内)。
【三国两晋南北朝时期】
三国时期,魏占据黄河及淮河流域,有12个州:司州(即
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司隶)、冀州、并州、豫州、兖州、青州、徐州、幽州、凉州、雍州(从凉州分置)、荆州(长江以北)、扬州(长江以北),后又增置梁州,达到13个州;吴占据长江中下游地区,有4个州:荆州(长江以南)、扬
州(长江以南)、交州、广州(从交州分置);蜀占据西南地区,有1州:益州。
西晋初年,从雍州分置秦州,从益州分置宁州,从幽州分置平州。太康元年(280年)统一之后,将南北荆州、扬州合并,全国分为19个州:司州、冀州、并州、豫州、兖州、青州、徐州、幽州、平州、凉州、雍州、秦州、梁州、荆州、扬州、交州、广州、益州、宁州,共有郡181个、县1223个。
东晋至南北朝时期,朝代更替频繁,割据分裂无常,州郡设置混乱,但是总体来看还是实行的州、郡、县三级制。
【隋唐时期】
隋建立后开始整顿郡县。开皇三年(583年),隋文帝下诏“罢天下郡,以州领县”,就是实行州、县两级制。不过,州与郡的名称不断替换。据《隋书?地理志》记载,隋炀帝大业五年(609年),全国共有190个州(郡)、1255个县。
唐朝初年沿袭隋制,依然是以州领县。唐太宗贞观元年(627年),根据自然山川形式将全国分为10道,即:关内、河南、河北、河东、陇右、山南、淮南、江南、岭南、剑南。
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每道设巡察使,负责监察地方官吏。唐玄宗开元二十一年(733年)增至15道,下辖328个州(府)、1573个县。以下是15个道及其治所:京畿道(长安,今陕西西安)、都畿道(洛阳,今河南洛阳)、关内道(长安,今陕西西安)、河南道(汴州,今河南开封)、河东道(蒲州,今山西永济)、河北道(魏州,今河北大名东北)、陇右道(鄯州,今青海乐都)、山南东道
(梁州,今陕西汉中)、山南西道(襄州,今湖北襄樊)、剑南道(益州,今四川成都)、淮南道(扬州、今江苏扬州)、江南东道(苏州,今江苏苏州)、江南西道(洪州,今江西南昌)、黔中道(黔州,今四川彭水东)、岭南道(广州,今广东广州)。
另外,唐朝还将重要的州升设为府,最初是开元元年(713年)升首都所在的雍州为京兆府。同时,还在边境地区设置节度使辖区,最初是景云二年(711年)任命凉州都督贺拔延嗣为河西节度使,后来增加为9个节度使。
【两宋时期】
北宋初年承袭唐制,改道为路,最初是一种财政收转区,后来逐渐演化为一级行政区划,形成路、州、县三级制。宋神宗时设23路,至宋徽宗时增至26路。另外,与州相当的还有府、军、监。宋神宗元丰八年(1085年),全国共设有1京和23个路,管辖242个州(另有14个府、37个军、4
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个监)、1135个县。以下是1京和23个路及其治所:东京开封府、京东东路(青州,今山东青州)、京东西路(应天府,今河南商丘南)、京西南路(襄州,今湖北襄樊)、京西北路(河南府,今河南洛阳)、河北东路(大名府,今河北大名东)、河北西路(真定府,今河北定州)、永兴军路(京兆府,今陕西西安)、秦凤路(秦州,今甘肃天水)、河东路(太原府,今山西太原)、淮南东路(扬州,今
江苏扬州)、淮南西路(寿州,今安徽凤台)、两浙路(杭州,今浙江杭州)、江南东路(江宁府,今江苏南京)、江南西路(洪州,今江西南昌)、荆湖南路(潭州,今湖南长沙)、荆湖北路(江陵府,
今湖北荆州)、成都府路(成都府,今四川成都)、梓州路(梓州,今四川三台)、利州路(兴元府,今四川汉中)、夔州路(夔州,今四川奉节)、福建路(福州,今福建福州)、广南东路(广州,今广东广州)、广南西路(桂州,今广西桂林)。宋徽宗崇宁四年(1105年)改开封府为京畿路,达到24个路。
南宋仅剩半壁江山,宋宁宗嘉定元年(1208年),全国共有16个路、132个州(另有27个府、34个军、2个监)。
与宋朝对峙的辽、金、西夏,也仿照唐宋制度进行区域管理。辽设5京道,下辖6个府、140个州(军)、209个县。西夏设4个府、24个州。金设19个路,下辖179个府(州)、
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683个县。
【元明清时期】
1279年,元朝统一中国后创立行省制,在中书省直接管辖区域之外,设立了10个行中书省(简称行省)。据《元史?地理志》记载,至元二十七年(1290年),全国共有1个中书省和10个行中书省,管辖185个路以及33个府、359个州、4个军、15个安抚司、1127个县。以下是11个省及其治所(即省会):中书省(大都,今北京)、辽阳行省(辽阳路,今辽宁辽阳)、陕西行省(奉元路,今陕西西安)、甘肃行省(甘州路,今甘肃张掖)、河南江北行省(汴梁路,今河南开封)、江浙行省(杭州路,今浙江杭州)、江西行省(龙兴路,今江西南昌)、湖广行省(武昌路,今湖北武汉)、四川行省(成都路,今四川成都)、云南行省(昆明路,今云南昆明)、岭北行省(和林路,今蒙古境内)。
篇三:古代地方行政区划
中国古代政治专题复习之一:中央和地方行政制度
一、中央官制:
1、秦汉时期:实行三公九卿制,秦始皇统一全国后创制,皇帝下设丞相、太尉、御史大夫,其中丞相分管政务、太尉分管军事、御史大夫执掌群臣奏章,下达皇帝诏令,兼理国家监察事务。,三公下设九卿,分掌朝廷和国家各项行政事务。(如:奉常掌宗庙礼仪;廷尉掌刑法;典客掌少数民族
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事务。)
2、隋唐时期:实行三省六部制,皇帝下设中书、尚书、门下三省,中书省负责草拟和颁发皇帝的诏令;门下省负责审核政令有不可行的可驳回;尚书省负责执行国家的重要政令,是最高的行政机构,下设吏、户、礼、兵、刑、工六部,吏部主管官吏的考核和任免;户部主管户口、赋税;礼部主管国家礼仪制度;兵部主管军政,刑部主管刑法;工部主管国家的工程建设。
3、元朝:中央设中书省、枢密院、御史台。中书省为最高行政机构,行使宰相职权;枢密院为中央最高军事管理机关;御史台为最高监察机关。另设宣政院,统领宗教事务和管辖西藏地区。
4、明清:明太祖废除丞相制度,把中央行政权分属吏、户、礼、兵、刑、工六部。六部各设尚书,直接对皇帝负责。明中期,中央设内阁,成为皇帝的顾问机构,后来权利上升。清初,大体采用明朝制度,设内阁、六部。但议政王大臣会议的权利凌驾于内阁、六部之上,康熙帝亲政后,设南书房,把中枢权利一分为三,内阁、议政王大臣会议和南书房,互相制约。雍正时期设军机处,军国大事全凭皇帝裁决,军机大臣只是跪受笔录,负责传达给中央各部和地方官员去执行。
二、地方官制
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1、分封制:西周实行,是我国奴隶社会时期的地方行政制度,周王把一定的土地和人民分别授予王族、功臣和先代贵族,让他们建立诸侯国,护卫王室。诸侯要服从周王命令,贡献财物,并随从作战。诸侯的权力和地位可以世袭。分封制巩固了周朝统治,扩大了疆域。春秋时期,随着诸侯争霸战争的进行,分封制逐渐崩溃。西汉初期,曾部分使用分封制,但很快形成王国问题,其消极作用远大于积极作用。
2、郡县制:最早在战国时秦国商鞅变法实行县制,秦统一全国后设郡县制,汉代沿用,略有变化,汉初地方既有郡县制,又有封国制,东汉郡下设县,乡、里为基层组织,郡守,县令由皇帝直接任免。
3、行省制:元朝在地方设立行中书省(只有今河北、山东、山西由中书省直接管理),对全国实行管辖。
4、三司分权:明朝改元朝的行中书省为承宣布政使司,俗称“省”,统管地方民政和财政;设立提刑按察使司和都指挥使司,分管地方监察、司法和军政。三司分立,互相牵制,大权统归中央。
5、清朝把全国划分18省、5个将军辖区、两个办事大臣辖区,共25个省级行政区域和蒙古盟旗等。在各省。区分别设置总督、巡抚、将军、办事大臣,进行有效管理。
【重点分析】
1(分封制、郡县制和行省制度的比较
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相同点:都是中国古代社会重要的地方行政制度;目的都是为了巩固封建统治;结果在一定时期内都产生了积极作用,对后世各期都产生了重大影响。
不同点:(1)盛行的时代不同:分封制是奴隶社会的地方行政制度,
盛行于西周;郡县制和行省制度是封建社会的地方行政制度,郡县制度几乎盛行于整个封建时代,行省制度确立并盛行于元朝,对后世各朝都产生了重大影响。
(2)与中同政府的关系不同:被分封的诸侯相对独立于中央政府,并且权力和地位可以世袭;郡县则是中央政府属下的地方行政机构,郡守和县令都由皇帝直接任免;行省只是中央最高行政机关中书省的派出机构,其行政长官直接对中书省负责。
(3)在一定时期内所产生的作用和影响不同:分封制虽在一定时期内产生过积极作用,但长期以来残余势力破坏了国家统一和社会安定;郡县制和行省制度不仅在当时有效地加强了中央集权,维护了国家的统一,而且经过后世的调整和补充,其积极作用愈益明显。
2(对古代封建社会中央和地方行政制度的形成和演变的认识
(1)对中国封建社会中央行政制度形成和演变的认识
封建社会中央行政制度经历了形成、发展和不断完善的过
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程;形成和发展既适应了各时期政治、经济、军事和社会发展的需要,也适应了中央集权君主专制的需要;在设官分职上既有继承,又有变革;在新旧交替中逐步趋向完善和成熟。
由于中国封建社会中央行政制度的建立和演变适应了专制主义中央集权建立和发展的需要。对于调节内部机制巩固国家政权维护国家统一和社会安定起了积极作用。但它毕竟是统治阶级维护阶级统治的有力工具,是阶级压迫和阶级剥削的最强有力的武器。
(2)对中国古代地方行政制度形成和演变的认识
随着中央集权的逐步加强,中央对地方的控制愈益严密;中央对地方实行多层次、多渠道管理,在分权的基础理论上,加强对官吏的任免、监
督和考核;中央对方的管理都在前一阶段的基础上有明显地加强和提高。
(3) 中国古代地方行政制度从分封制到郡县制,再到行省制度,说明中国古代社会地方行政制度的形成和演变,经历了一个从低级到高级,不断发展的过程。地方行政制度的改革和完善,既加强了中央集权,巩固了封建统治,也有利于社会的稳定和经济的发展。
【考向预测】
1、注意从皇权与相权、中央与地方权利分割的角度关注中国古代各个时期专制集权的相关政治举措。
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2、注意中国古代的三省六部制和近代西方民主政治体制中的三权分立制度的区别,三省六部制是通过中央相关机构职权的制衡与牵制达到集权于皇帝(君主)的目的,是专制制度成熟度体现,而近代的三权分立制度是防止专制集权,是民主政治体制成熟的表现。
【高考例题】
1、(2006年上海)柳宗元在《封建论》中说:“秦有天下,裂都会而为之群邑,废侯卫而为守宰。???此其所以为得也。”这句话指的是
A(推行分封制 B(设立郡县制 C(废除郡县制 D(废除行省制
2、(2006年天津卷)西汉统治者总结秦朝历史,从“海内新定,同姓寡少,惩戒亡秦孤立之败”的认识出发,采取的措施是
A(实行郡、国并行制度B.颁布“推恩令”
C(实行编户齐民制度 D.颁布“附益之法”
3、(2007 广东卷单科)20世纪90年代,陕西章台出土了一些秦代封泥(密封信件文书时加盖了印章的泥块),上面有上郡、代郡、邯郸等郡名和蓝田
等县名。这一发现可以印证秦朝
A(政治上四分五裂的事实 B(出现了造纸业的事实
C(实行了郡县制度的事实 D(用泥制陶的事实
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4、(2007宁夏文综)秦和西汉前期,丞相为“百官之长”,其主要职责是
A(辅佐皇帝处理全国政务 B(对重大军政事务作出决定
C(处理朝廷各种日常军政事务 D(代表皇帝监督百官
5、(2007全国文综二)隋唐实行三省六部制。唐初三省的职能是
A(尚书省和中书省决策,门下省执行B(中书省决策尚书省和门下省执行
C(门下省决策,中书省和尚书省执行D中书省和门下省决策,尚书省执行
6、(2006年四川卷)为了有效地控制地方,元朝统治者在地方设置的管理机构是
A.西域都护 B.行中书省 C.宣政院 D.理藩院
7、(2006天津卷)削弱相权是中国古代加强皇权的重要手段。与此相关的措施是
A(秦朝设立御史大夫和太尉 B(隋唐实行三省六部制
,(北宋设立枢密使和通判 D(元朝设立中书省
8、(2007全国文综二)最早由中央政府设置的管理西藏事务的机构是
A(安西都护府 B(宣政院C(理藩院 D(乌斯藏都司
9、(2006年四川卷)明朝建立后,为加强中央集权,在地方实行三司分权。“三司”指的是
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?承宣布政使司?提刑按察使司 ?奴儿干都司 ?都指挥使司
A. ??? B. ??? C. ???D. ???
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范文三:中国古代地方行政区划沿革述论
中国古代地方行政区划沿革述论
2010年1月
第26卷第1期
江苏教育学院学报(社会科学)
JournalofJiangsuInstituteofEducation(SocialScience)
Jan.,2010
Vo1.26No.1
中国古代地方行政区划沿革述论
梁励
(江苏教育学院历史系,江苏南京210013)
[摘要]我国从公元前688年设置县级行政单位,标志着中国古代地方行政区划萌芽的出现,
其制度发展经
历了建立一郡县制,发展一州制,变革一道路制,完善一省制4个时代,至今已有2600多年的
历史,其沿革从未中断,
传承也最为完整,这在世界行政制度发展史上是罕见的.本文旨在探讨我国古代行政区划的
历史沿革,以把握其发展
脉络与本质特征.
[关键词]中国;古代;地方;行政区划;沿革
[中图分类号]K207[文献标识码]A[文章编号]1671—1696(2010)01—0082—06
行政一词,最早见之于《史记-周本纪》,公元前
841年,周历王因实行暴政而引发”国人发难”出逃,
由于太子靖年幼,于是”召公,周公二相行政”,这其
中已含有治理国家之意.马克思在《评”普鲁士人”
的”普鲁士国王和社会改革一文”》中也强调:”行政
是国家的组织活动”.可见,行政就是国家机关对国
家事务的组织管理活动.
行政区划是指一个国家行政管理的区域组织系
统,国家为了行政管理的方便,更有效地控制各个地
域,通常在其所辖的领土范围内按照自然地理条件,
政治经济状况,民族与人口的分布,历史文化传统和
军事上的需要,将全国划分为不同级次的若干行政
区,由中央派员组织管理.
一
,我国古代行政区划制度的建
立——郡县制时代
公元前221年,秦始皇统一中国,正式确立郡县
制为全国统一的行政区划,直至东汉未年,被州制时
代所取代,相继沿革400余年.
在我国历史上,商,周王朝实行”封邦建国”的分
封制,诸侯在其封国内为独立君主,中央与地方的关
系是一种方国部落联盟的行政体制.在这种行政体
制下,不存在中央对地方进行有效管理的行政区划
制度.春秋末年,周室衰微,一些实力强大的诸候国
凭借对外征战,不断开拓新的疆域,并由君主直接任
命官员进行管理,因此萌发了县与郡等行政区划单
位.县本是天子,诸侯直属土地中的邑,其首领称为
“县人”.春秋前期,秦,晋,楚等大国在新兼并的邻
国土地上设立一种特殊行政区,称之”县”.《史记?
秦本纪》记载:武公十年(公元前668年)”伐邦,冀
戎,初县之”,即秦武公在新开拓的疆土首先建立邦
县(今甘肃天水南),冀县(今甘肃甘谷县).以后,
楚,晋列国争先效法,在边地设县,”春秋之世,灭人
之国者,固以为县矣”(顾炎武:《日知录?郡县
条》).在古文中,县即古悬字,意为新设之县,远离
诸侯国都,悬于诸侯统治中心之外.春秋后期,各诸
侯国普遍置县,且由边远之地发展到内地.战国时
期,县已成为诸侯国较普遍的地方行政单位,但仍保
留分封制的残余,如君主可以把县赐给臣下,县的长
官县尹职位可以世袭,而且县的规模大小差异较大,
如秦,楚灭一国置一县,而齐国大致以乡为单位置一
县.关于郡的记载最早见于《国语?晋语》,公元前
651年,晋国公子夷吾对秦公子挚说:”君实有郡
县”,这说明秦在此时已设置郡.但春秋时期各国设
郡,主要在边远地区,目的是出于军事防卫需要,由
[收稿日期]2009—11—20
[作者简介】梁励(1956一),男,江苏南京人,江苏教育学院历史系主任,教授.
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国君派重臣率军驻守.进人战国以后,郡的设置增
多,仍多置于边远之地,如秦国设立陇西,上郡等,赵
国设立雁门,代郡等,燕国设立上谷,辽东等郡.
郡,县作为行政区划单位,均出现于春秋时期,
县早而郡晚,县小而郡大,县近而郡远,县重而郡轻.
所以,郡的地位实际低于县,赵简子誓师时说:”克敌
者,上大夫受县,下大夫受郡”(杨伯峻:《春秋左传
录》),便是证明.因为此时置郡大多于边远荒辟之
地,地旷人稀,经济发展落后于县.战国时期,七雄
并争,强国不断扩展疆域,边郡日益增多,地位也开
始不断提高,表现在边郡地旷而在其下置数县;内地
事多而在数县之上设郡统辖,逐渐形成以郡统县的
两级地方行政区域.如史籍记载:公元前328年,
“魏纳上郡十五县”,即魏国向秦国奉献上郡的15个
县.公元前308年,甘茂对秦王说:”宜阳,大县也,
……
名日县,其实郡也.”可见,郡辖县制的形成在战
国中期.进入战国后期,郡县制在各国已较为普遍
实行.郡,县不同于封地,它们是国君直接管辖下的
地方行政区域,郡守和县令由国君任免,一般不得世
袭,其职责拥有对其辖境的治民,征赋,征兵,赏罚的
权力,直接对国君负责,地方行政权力开始集中于国
君之手,这标志中央集权政治体制的萌生.但春秋
战国时期,分封制仍是占主体的政治体制,全国还未
能形成统一的中央集权政治体制,郡县制的产生只
是其补充和改革.
公元前221年,秦灭六国,统一天下,为加强中
央集权和对地方有效地控制,”不立尺土之封,分天
下为郡县”,从而废除分封制,开始在全国范围内推
行郡县制度,这在我国古代行政制度史上堪称划时
代的变革.是年,秦分天下为36郡,标志着郡县制
作为我国最早的一种行政制度已正式确立.秦郡的
长官为郡守,负责治民,主管一郡行政;郡尉,负责典
兵;郡监,负责督察郡内官吏,归中央御史大夫统辖,
郡府还设诸曹掾属,以理一郡民政.郡下分设若干
县,近代学者严耕望通过研究认为:”秦县的总数在
900以上至1千有余,约言之当在1千县左右也”.
秦代,县有大小之分,万户以上设县令,不足万户设
县长,主一县行政,其职责为”掌治其民,显善劝义,
禁奸罚恶,理讼平贼,恤民时务,秋冬集课,上计于所
属郡.”县(令)长下设县丞,助理县(令)长,并负责
本县司法裁判;县尉掌管全县军事治安.秦县以下
行政组织为乡,亭,里,以县统乡,以乡统亭,以亭统
里,一般为十里一亭,十亭一乡,若干乡为一县.乡
设三老,掌教化;设啬夫,主管民讼,负责征收赋税,
征发徭役;设游徼负责地方治安.亭设亭长,负责地
方治安,接待往来官员,兼为政府输送,采购,传递文
书等.亭下设里,并采取严密的什伍户籍组织,以便
支派差役,收纳赋税.秦代郡,县的划分,不仅注意
了社会经济的发展状况与发展的不平衡性;还充分
考虑了自然条件,使行政区的划分尽可能与自然和
历史发展的沿续相吻合,如黄河中下游地区是经济
发展,人口稠密之处,所设郡较多,约占秦郡数量的
四分之三.相比之下,淮河,秦岭以南,地旷人稀,设
郡较少,仅占秦郡数量的四分之一.
汉承秦制,但有所调整.刘邦鉴于秦孤立而亡
的教训,实行郡,国并存的制度.汉初的王国不但辖
县,且常兼并数郡之地.王国势力的强大,严重危胁
与阻碍了中央集权制度.汉平定吴楚七国之乱后,
将封国的行政权收归中央,封国在行政建置上与郡
几乎相同.据《汉书?地理志》记载,至西汉未年,约
有郡与国103个,其中郡为80个,国为20个,加之三
辅郡.在汉代地方行政机构中,郡是地方行政中心,
郡守由中央任命,掌有行政,司法,监察,治安,考核
等权,可谓无所不统.尤其司法与行政的合一,成为
我国古代地方行政的一个基本特点.汉代郡下设
县,是国家地方政权的基层行政机构.
为加强对地方的监控和有效管理,公元前106
年,汉武帝”初置刺史,部十三州”.州为监察机构,
长官为刺史,位卑权重,每年八月从京师外出巡行所
部郡国,年底返京,向丞相奏报,无固定治所.这时
的刺史部纯属一种监察区,而非行政区域,辖境亦不
十分清楚.尽管汉代的州仅具有监察功能,但对后
代中国行政区划的沿革演变产生相当影响,成为魏
晋南北朝州制时代的萌芽.公元188年,东汉政府
改州刺史为州牧,凡重要者由中央九卿(朝廷重臣)
充任州牧,直接掌握一州军事,行政,民政等大权,位
于郡守之上,非九卿所领之州仍称州刺史.从此,州
成为郡以上的一级行政机构,我国古代行政区划由
郡(国)县二级制演变为州,郡(国),县三级制,并由
郡县制时代进入州制时代.
二,我国古代行政区划制度的发
展——州制时代
东汉中平五年(公元188年),州由监察体制转
变为行政区实体,历经三国,两晋,南北朝直至隋代,
长达四百余年,州一直为我国地方最高一级行政区
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划单位.
东汉献帝时,曹操改汉代13州为9州.公元
220年,曹丕废汉自立魏国后,又改为十二州.时曹
魏占据北方黄河流域,置有司隶,豫,兖,青,徐,雍,
凉,冀,并,幽,荆(汉荆州北部),扬(汉扬州北部)等
12州,领郡101个,辖县731个;孙吴占有东南长江
中下游地区与珠江流域,置有荆,扬,交,广4州,领
郡44个,辖县337个;蜀汉占有西南,仅置益州,领郡
22个,辖县138个.因此,三国时代有州l7个(其中
荆,扬各有两州),郡167个,县1206个.
公元280年,西晋平吴,统一全国,全国共置州
19个,州下置郡,国173个,下辖县1232个.西晋后
期,增置2州,全国共有2l州.此时,州所辖郡
(国),或郡(国)所辖县在比例上都较为合理,使州制
时代地方行政机构的匹配达到较为完善的地步.西
晋永嘉之乱后,北方战乱,晋室南迁,偏安江左,南朝
的宋,齐,梁,陈先后承袭,社会局势动荡不安,”境土
屡分,或一郡一县割成四,五,四,五之中亟有离合,
千回百改,巧历不等”(沈约:《宋书.JJ州郡志》).北
方在十六国统治之下更是兵戈扰攘,各割据政权在
其统辖范围内分置许多州,设立且变幻无常,州制陷
于混乱,如东晋义熙年间由21州增至25州,至南朝
梁大同五年(公元539年),竞增至107州.以疆域
相差无几的南朝陈与三国时期的吴相比,吴为4州,
而陈为64州,陈的州数为吴的16倍之多.州的设置
如此之滥,郡,县的设置同样既滥且乱,据统计,三国
郡(国)为167个,西晋郡(国)为173个,南朝齐郡为
395个,至梁增至为492个,而几乎同时的北魏也设
置郡519个,真可谓”百室之邑,便立州名,三户之
民,空张郡目”.三国初行州制时,一般州下辖10个
左右的郡,郡统辖10—20个左右的县,而南北朝后
期滥置州郡,不少州只辖1—2个郡,不少郡仅统1—
2个或2—3个县,甚至有的州已到无县所辖的境地,
实行400年之久的州,郡,县3级制此时已相当一部
分名存实亡.
在东晋与南朝还实行一种特殊的地方行政区划
制度,即侨州,郡,县制.西晋永嘉之乱后,因北方动
荡不安的局势使大批居民南迁,形成我国历史上一
次大规模的移民潮.为安置北方移民,笼络人心,维
护统治,东晋与南朝政府便按移民原有籍贯在南迁
之地设置原籍州,郡,县,如在京口(今镇江)附近置
南徐州,以安置徐州南迁的移民.这些侨州,郡,县
与实州,郡,县形成较为复杂的统辖关系,实郡往往
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领有侨县,侨郡却又往往辖有实县,可谓变化无常,
且侨州,郡,县多无实际区域,导致政府管理的极为
不便.东晋未年和南朝宋初,政府为加强地方的统
一
管理,改变地方行政区划混乱的现象,两次严历推
行土断政策,撤销侨州,郡,县,使侨居人口编人所在
郡县,希望通过整顿户籍,以理顺地方行政机构的关
系.但由于土断政策损害到士族的利益,遭到他们
强烈反对,最后均以政府的失败而告终.
南北朝后期,州,郡,县三级行政区划制度已混
乱不堪,郡一级机构形同虚设.隋朝建立后,隋文帝
于开皇三年(公元583年)下令”罢天下郡”,实行以
州领县的两级行政区划制度.公元589年,隋平定
南朝统一全国,又将州,县两级行政区划制度推向全
国.这样,东汉未年以来一直沿袭的州,郡,县三级
行政区划改为州,县两级行政区划,州仍是地方最高
行政单位.607年,隋炀帝改州为郡,以郡统县,恢复
秦制,同时又仿效汉武帝,在郡之上设刺史,司监察
之职,直至公元617年隋亡,计11年.但隋从公元
583年推行州,县两级的州制至公元607年,共计24
年,从时间上的长短考察,隋仍以州制为主.如果从
我国古代行政区域沿革历史考察,隋处于州制时代
向唐宋时期道路制时代过渡的阶段.
三,我国古代行政区划制度的变
革——道路制时代
由于南北朝州,郡滥置,导致州制行政区划的衰
落,尽管隋初着力整顿,结束了州,郡滥置的现象,但
已难挽救其衰败.唐初,李渊统一中国之后,一度改
郡为州,恢复以州领县制.唐玄宗天宝元年(公元
742年)又改州为郡,至乾元元年(公元758年),实
行了16年以郡领县制.因此,唐代与隋相似,州,郡
两名称曾迭相改用.但值得注意的是,唐朝最高行
政机构不是州或郡,而是”道”.唐朝初年,道仅是一
种监察区划,至唐玄宗时,才发展为行政区划,成为
凌驾于州县之上的地方最高一级行政单位,从而使
唐代地方行政体制由州,县两级制转变为道,州,县
三级制.宋代沿袭唐制,仅将”道”改名为”路”,这表
明我国唐宋时代的地方行政区划进人道路制时代,
先后长达600年左右.
隋末群雄割据,各霸一方,投降唐朝者,往往以
其所盘据之地,设置州县,于是州县数较隋时又增加
几倍.贞观元年(公元627年),为了加强中央对地
方的统治,除将州县大加合并外,唐太宗又依据山川
的自然形势,将全国划分为关内,河南,河北,河东,
陇右,淮南,山南,江南,剑南,岭南等10道,下辖358
州(府),1551县.道的出现,是我国古代行政制度
史上一个新的创举.神龙二年(706年)唐开始设置
十道巡察使,后曾改名为按察使,存抚使,皆由中央
政府临时派遣,不常置,无定员,也不一定按道行使
自己的职权,但这时的道开始具有监察功能,由中央
派员监察地方州县.开元二十一年(公元733年),
唐玄宗又加以改革,全国调整为15道,328州(府),
1573县,并仿汉代刺史,于各道设置采访处置使,并
以”六条”巡察所部,职责为检察非法,并定为常制,
官员始有固定治所.乾元元年(公元758年)以后,
又改称观察使,开始兼理民政,行使部分行政职权,
下属官吏有司马,判官,推官,掌书记等.从此,道开
始成为州以上的一级行政区.安史之乱后,全国逐
渐形成了以掌握兵权的节度使兼任地方行政长官的
制度,节度使管辖若干州,其辖区亦称”道”或”镇”.
公元701年,唐以凉州都督充任河西节度使,此名称
才确定,并列入正式边疆官制.至唐玄宗开元天宝
年问,先后设置河西,范阳,陇右,剑南,安西,朔方,
河东,北庭,平卢,岭南l0个节度使,大都分布于边
地.安史之乱后,唐室衰微,节度使制度被滥用于内
地,使原本用于边关的军事制度变成为用于内地的
实际行政区划单位.唐肃宗时(公元756年一公元
761年),全国已有节度使44个,至唐宪宗元和年问
(公元806年一公元820年),节度使增至48个,逐
步形成了节度使(镇),州,县三级行政区划,以前中
央任命的l5道采访使,观察使先后撤销,皆由节度
使,防御史,团练使兼任.从此,节度使成为地方合
法的最高军事与民政长官,州隶属于镇而不能直接
与中央政府发生关系,从而导致唐末藩镇割据局面
的出现.
唐代行政区划中,不但有唐太宗新开创的”道”,
还有唐玄宗新设置的”府”,这也是我国古代行政区
划变革中出现的一种新制度.府最早设于唐玄宗开
元元年(公元713年),他将国都所在之雍州改为京
兆府,陪都洛州改为河南府,府开始成为我国古代行
政区划中的重要单位.州仍是唐代最重要的一级地
方行政机构,除诸府外,中原各地普遍置州.按唐
制,州可分为上中下三等:l0万户以上为上州;2万
户以上为中州;2万户以下为下州.州又可按其地位
轻重分为辅州,雄州,望州,紧州四等.唐代十分重
视州级地方政权的建设,唐太宗就认为,天下之事,
“莫重刺史”,他因而将全国300多个州刺史的名字
记在屏风上,”坐卧恒看”.
综观唐代地方行政区划制度,可视为我国古代
地方行政区划沿革中的一个大变革时期,安史之乱
前为道,州(府),县三级制,安史之乱后为镇,州
(府),县三级制.唐太宗创立”道”,由监察机构逐渐
转变为行政机构;唐玄宗把”府”引入行政区划,对我
国古代地方行政的变革产生较大影响;唐睿宗又把
节度使制度引人唐代行政制度,将军事建制变成正
式的地方行政建制.
宋承唐制,淳化四年(公元993年),分全国为lO
道,其职责与唐代道的性质相似,为监察区域.宋乾
德年问,北宋政府为革除藩镇割据财赋自用的弊端,
将财赋集中于中央,并在各道设置转运使,专门负责
征收和转运水陆两路财赋事务,因而改称之某某路,
与道并存,但仍任命州长官掌握地方实权.之后转
运使职权逐步扩大,兼及”边防,盗贼,刑讼,金谷,按
廉之任”,凡地方上一切行政管理事务皆归于转运
使,遂成为府州以上的行政长官,道却有职无权.宋
至道三年(公元997年),废道改路,在全国分置l5
路,逐渐形成行政区.
宋代路设置帅司,漕司,宪司,仓司4个机构:帅
司即安抚使司,长官为经略安抚使,主管”一路兵民
之政”,以治军事与行政为主,负责军事指挥和安定
边境的重任;漕司,即转运使司,长官为转运使,掌财
赋,治安,监察官吏,成为路的行政长官;宪司,即提
典刑狱使司,长官为提典刑狱公事,主管一路司法案
件”及举刺官吏之事”(脱脱:《宋史?职官七》);仓
司,即提举常平司,长官为提举常平使,主管地方常
平仓,义仓及赈荒救灾等事宜.在习惯上,四司在宋
代又称为”监司”,因为它们除各自负责本司职务外,
同时还被赋于监察州县行政长官的职责.在体制
上,四司长官都直接对皇帝负责,互不统摄,但必须
相互监督,各自还不能尽以州县为其下属.这种行
政体制贯彻了宋朝对上集权和对下分权的精神,在
职权上,各监司只负责处理本司所属事务,其中转运
使职权最大,是实际上的路级行政长官.至南宋,路
的实际长官为安抚使,地方权力分散于四司,有助于
中央对地方的控制,但对于地方行政而言,由于机构
互不统属,相互牵制,职权有限,也影响到地方政府
的实际行政效率.
府,州,军,监为宋代二级政区.府,州沿袭唐
制,府分为京府和次府.京府,即首都或陪都所在
一
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地,北宋建有东京开封府,西京河南府,北京大名府,
南京应天府,其地位比一般府高.其它的次府,地位
略高于州,”州郡之名,莫重于府”.宋承唐制,州分
等级,一般以地理位置的轻重,辖境范围的大小,经
济发展程度的高低划分为若干等.军在唐,五代只
管军事,主要设置于边关,用于防御外敌,至宋演变
为行政区,管军亦管民.监是国家经营的矿冶,铸
钱,牧马,制盐等专业性机构,五代时只管货务,而宋
亦演变为地方政区,兼管民事.军,监分为两类:一
类与府,州同级,隶属于路;一类与县同级,属于府,
州.宋代凡路,府,州,军,监之长官,多委任京官充
任,并以文官为知府,知州,意在避免历史上武人专
权而拥兵自重的地方割据现象再度发生.
县是宋代地方最低一级行政机构,其长官为知
县,属于差遣官的性质,主管一县之民政,负责劝课
农桑,平决狱讼,宣布泽德,颁布禁令,凡户口,赋役,
钱谷,赈济,给纳之事皆归其掌管.
辽朝所采用的州县制基本上承袭唐代制度,州
设刺史,县设县令,京城所在地称府.又在州之上以
五京为中心,分成5道:即上京,东京,中京,西京,南
京,亦称五京道.后又受宋代行政制度影响,表现在
道一级所设行政机构就仿效宋代路一级行政机构,
采取三权分立制度,所设总管府掌一道之军权,似宋
路中”帅司”的安抚使;所设处置使掌一道司法监察
之权,似宋路中”宪司”的提典刑狱司;管理财政的名
称不一,南京道为转运使司,上京道为盐铁使司,东
京道为户部使司,中京道为度支使司,西京道为计使
司,似宋路中”漕司”的转运使司.辽代道下设州,而
州下又有属州,有的属州领县,有的属州不领县,不
领县的属州实际似县,这在我国古代行政制度沿革
史上又是一种新现象,发展至后来,便有直隶州与散
州之分.据《辽史?地理志》记载:辽朝”总京五,府
六,州军城百五十六,县二百有九,部族五十有二,属
国六十.东至于海,西至金山,及于流沙,北至胪朐
河,南至白沟,幅员万里”(脱脱:《辽史?地理志》).
金代行政区沿袭宋制,全国分路而治,路下辖府
(州),县,金路与宋路相似,亦是分权而立,金设置四
使:一是都管府,先兼管军民事宜,后成为民政机构;
二是转运使司,掌管财政;三是提刑使司,掌管司法
监察;四是统军使司,掌管军事.金置的州除府之
外,又按不同等第分为节度州,防御州,刺史州等名
目,都是同一级行政区划,性质未改变.据《续通典》
记载:金”袭辽制,建五京,置十四总管府,是为十九
一
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路.其闲散府九,节镇三十六,防御郡二十二,刺史
郡七十二,军有十六,县六百三十二,后复尽升军为
州,或升城堡寨镇为县.是以金之京府州凡百七十
九,……东极海,西逾积石,北过阴山,南抵淮汉,地
方万余里”.
纵观唐宋道路制行政区划,有几个基本特点:其
一
,地方最高行政单位是道或路,始终未变;其二,始
终实行道(路)一州(府)一县三级行政区划;其三,引
进府,军,监等行政区划单位,特别是府成为我国封
建社会后期长期广泛采用的一个行政区划单位.
四,我国古代行政区划制度的完
备——省制时代
自元代开始,我国地方行政区划进入省制时代,
省作为地方最高一级行政单位,历经元,明,清三代,
直至当今,省仍然是我国地方最高行政单位.省起
源甚早,魏晋已有尚书省,中书省之称,然皆为中枢
要署,不辖地方.金入主中原之初,曾在外地设立行
尚书省,但也为时短暂.元仿金实行行省制度,元世
祖忽必烈一方面将尚书省并为中书省,总理全国朝
政;另一方面,在地方置若干行中书省,作为朝廷中
书省在外地的办事代理机构,其职责最初只管军事,
后演变为兼管民政,”凡钱粮,兵甲,屯种,漕运,军国
重事,无不领之”.长官也由中央官吏演变为地方官
吏,行省成为元代地方的最高一级行政区划,开启了
我国古代地方行政区划的省制时代.
元代实行省,路,府(州),县四级制,一级政区是
行省,”掌国庶务,统郡县,镇边鄙,与都省为表里”,
“省有政令则布于下,郡县有请则达于省.”元初,行
省的区域还太稳定,直至元成宗大德年间(公元1297
年)后才较稳定,到元英宗至治时(公元1321年一公
元1322年),全国设中书省1个,为中央机构中书省
的直辖地区,又称都省,腹里.设行省11个,长官为
平章政事,参知政事等,统领一省之军政事务.元代
行省的建立,加强了中央对地方的控制,巩固了我国
多民族国家的统一,在客观上促进了国内各民族之
问经济,政治,文化方面的交流沟通,并对我国地方
行政区划制度的完善产生了深远影响.
元代二级政区为路,三级政区为府(州),四级政
区是县,路领府,州,府,州辖县,但也有少数重要地
区成为不隶属于路而直隶于省的直隶府,直隶州,而
隶属于路的府(州)称为散府(州).路设总管府,长
官为总管,府设知府或府尹,州设知州或州尹,县设
县尹.自路至县的各级机构均设掌印办事,拥有实
权的蒙古管事官,即”达鲁花赤”一员,由蒙古人担
任,其蒙古语意为镇压者,制裁者,掌印者,他既是各
级行政机构的首长;又负有监督同级行政官吏的职
责.据载,元代置路185个,府33个,州559个,县
1127个.与宋代路,府(州),县三级行政区划相比,
元代既有省,路,(府)州,县四级行政区制;又有省,
直隶府(州),县三级行政区制,而以四级制为主.
明代地方行政区划仍采取省制,但也有变化,即
取消宋代始置的路一级行政机构,实行省,府,州,县
四级制和省,府,县三级制,而以前者为主.明初,朱
元璋撤消中书省,改各地行省为布政使司,全国置两
京:即北京(北直隶),南京(南直隶);十三布政使司:
即山东,山西,河南,陕西,四川,湖广,浙江,江西,福
建,广东,广西,云南,贵州,以上十五个政区又称十
五省,其行政长官为布政使,掌管民政,财政;另设提
刑按察使司管刑狱,监察;设都指挥使司管军事,合
称三司.这种体制使地方行政职权专一化,从而提
高了行政办事效率;同时,三个机构相对平等,互不
统属,相互牵制,便于中央控制.
明代撤销元代的路,以府代称,为地方二级行政
机构,长官为知府,同知,通判等官员,掌管一府的民
事财政,宣教化,平狱讼,均赋役,执行中央与省的各
种政令.明代的州有两种,一种是直隶于布政使司
管辖的直隶州,地位与府相同,属于地方二级政区;
另一种是属于府的州,又称散州,是三级行政区,地
位相当于县,州的长官称知州.府(州)以下为县,设
知县等官员,主管一县的政务,财务,治安,司法等职
责.据史籍记载:明代有省15个,府140个,州193
个,县1138个.纵观明代地方行政区划的变革,一
是废除路;二是府成为二级行政区划单位;三是实行
三级和四级行政区划混合制,而以四级制为主.
清代沿袭明代地方行政体制,仍实行省制,并由
15省增至23省,从而为我国现代省级政区的划分奠
定了基础.清代省级行政长官为巡抚,掌一省军民
财政和监察大权,布政使则成为协助巡抚管理民政
的助手,俗称”藩台”;按察使是协助巡抚掌监察的助
手,俗称”臬台”.省以下的二级行政区是府和直隶
州,三级行政区是县或散州,长官职责与明代相同,
但亦有变化:其一是在新开垦的地区设置”厅”的区
划单位,亦有直隶厅与散厅之分,直隶厅与府,直隶
州平行,直隶于省,一般不领县;散厅则隶属于府,与
散州,县相平行,成为地方最基层的行政区划单位;
其二是清代省辖直隶州才领县,而府辖散州则不领
县;其三,清代以实行省,府(直隶州),县三级行政区
划系统为主;其四,在边境少数民族地区设盟,旗行
政单位,盟相当于内地的府,旗相当于内地的县;其
五,清代设厅,直隶厅地位低于府,但高于直隶州,因
此,清代省以下行政区划单位的称呼顺序为府,厅,
州,县.据《清史稿?地理志》记载:光绪年间全国置
有府,厅,州,县各级行政单位1700多个.
综上所述,自秦统一以来,我国古代地方行政区
划经历了秦汉时期的郡县制;魏晋南北朝及隋代的
州制;唐宋时期的道路制;元,明,清时代的省制这四
个建立,发展,变革和完善的阶段,其沿革发展变化
的特征有如下几点:
第一,我国古代地方行政区划的设置始终处于
动态的变化之中,并随着社会的发展而不断演变,变
革是绝对的,稳定则是相对的.
第二,不同历史时代,各地区在行政区划中的地
位是有差异的.一般说来,经济发展较为发达地区,
其行政区划的地位较高,设置也比较密集;反之,则
地位较低,设置也比较稀疏.
第三,我国每个历史时期行政区划单位变化最
大,最为频繁的是地方最高一级行政区划单位,秦为
郡;汉为郡与国;魏晋南北朝和隋为州;唐为道;宋为
路;元为行省;明为布政使司;清为省.其辖区范围,
行政职责和官员的设置都有差异.
第四,历时两千余年,我国古代地方行政区划中
最稳定的单位是县,它始终是我国古代行政区划中
最基本和最低一级的单位,有极强的稳定性.
第五,愈早设置的行政区划单位,随着时代的发
展,有地位愈低的发展趋势,如县是我国最早出现的
行政区划单位,在秦汉降为二级行政区划单位,魏晋
南北朝则降为三级行政区划单位,至元明时期则降
为四级行政区划单位.
第六,我国古代地方行政区划系统一直处于不
断的演变之中,秦汉为二级制;魏晋南北朝为三级
制;隋为二级制;唐宋为三级制;元,明为三级和四级
混合制,以四级为主;清代为三级制.可见,我国古
代地方行政区划在郡县制时代以二级制为主,州制
时代和道路制时代以三级制为主,省制时代前期以
四级制为主,后期以三级制为主.
(责任编辑光翟)
一
87—
范文四:中国古代地方行政区划沿革述论
[摘要 ]:我国从公元前 688年设置县级行政单位, 标志着中国古代地方行政区划萌芽的出现 , 其制度发展经历了建立—郡县制;发展—州制;变革—道路制;完善—省制四个时代,至今 已有 2600多年的历史, 其沿革从未中断, 传承也最为完整, 这在世界行政制度发展史上是罕 见的。本文旨在探讨我国古代行政区划的历史沿革,以把握其发展脉路与本质特征。
[关键词 ]:中国; 古代 ; 地方; 行政区划; 沿革
行政一词,最早见之于《史记·周本纪》 ,公元前 841年,周历王因实行暴政而引发“国人发 难”出逃,由于太子靖年幼,于是“召公、周公二相行政” , [1]这其中已含有治理国家之意。 马克思在《评“普鲁士人”的“普鲁士国王和社会改革一文” 》中也强调:“行政是国家的组 织活动” 。 [2]可见,行政就是国家机关对国家事务的组织管理活动。
行政区划,是指一个国家行政管理的区域组织系统,国家为了行政管理的方便,更有效地控 制各个地域,通常在其所辖的领土范围内按照自然地理条件、政治经济状况、民族与人口的 分布、历史文化传统和军事上的需要,将全国划分为不同级次的若干行政区,由中央派员组 织管理,这种划分叫做行政区划。
一 . 我国古代行政区划制度的建立——郡县制时代
公元前 221年,秦始皇统一中国,正式确立郡县制为全国统一的行政区划,直至东汉未年, 被州制时代所取代,相继沿革 400余年。
在我国历史上,商、周王朝实行“封邦建国”的分封制,诸侯在其封国内为独立君主,中央 与地方的关系是一种方国部落联盟的行政体制。在这种行政体制下,不存在中央对地方进行 有效管理的行政区划制度。春秋未年,周室衰微,一些实力强大的诸候国凭借对外征战,不 断开拓新的疆域,并由君主直接任命官员进行管理,因此萌发了县与郡等行政区划单位。县 本是天子、诸侯直属土地中的邑,其首领称为“县人” 。春秋前期,秦、晋、楚等大国在新兼 并的邻国土地上设立一种特殊行政区,称之“县” 。 《史记·秦本纪》记载:武公十年(公元 前 668年) “伐邽、冀戎,初县之” [3],即秦武公在新开拓的疆土首先建立邽县(今甘肃天 水南) 、冀县(今甘肃甘谷县) 。以后,楚、晋列国争先效法,在边地设县, “春秋之世,灭人 之国者,固以为县矣” 。 [4] 在古文中,县即古悬字,意为新设之县,远离诸侯国都,悬于 诸侯统治中心之外。春秋后期,各诸侯国普遍置县,且由边远之地发展到内地。战国时期, 县已成为诸侯国较普遍的地方行政单位, 但仍保留分封制的残余, 如君主可以把县赐给臣下, 县的长官县尹职位可以世袭,而且县的规模大小差异较大,如秦、楚灭一国置一县,而齐国 大致以乡为单位置一县。关于郡的记载最早见于《国语·晋语》 ,公元前 651年,晋国公子夷 吾对秦公子挚说:“君实有郡县” ,这说明秦在此时已设置郡。但春秋时期各国设郡,主要在 边远地区,目的是出于军事防卫需要,由国君派重臣率军驻守。进入战国以后,郡的设置增 多,仍多置于边远之地,如秦国设立陇西、上郡等,赵国设立雁门、代郡等,燕国设立上谷、 辽东等郡。
郡、县作为行政区划单位,均出现于春秋时期,县早而郡晚,县小而郡大,县近而郡远,县 重而郡轻。所以,郡的地位实际低于县,赵简子誓师时说:“克敌者,上大夫受县,下大夫受 郡” , [5]便是证明。因为此时置郡大多于边远荒辟之地,地旷人稀,经济发展落后于县。战 国时期,七雄并争,强国不断扩展疆域,边郡日益增多,地位也开始不断提高,表现在边郡 地旷而在其下置数县;内地事多而在数县之上设郡统辖,逐渐形成以郡统县的两级地方行政 区域。如史籍记载:公元前 328年, “魏纳上郡十五县” , [6]即魏国向秦国奉献上郡的 15个 县。公元前 308年,甘茂对秦王说:“宜阳,大县也,??名曰县,其实郡也” [7]。可见, 郡辖县制的形成在战国中期。进入战国后期,郡县制在各国已较为普遍地实行。郡、县不同 于封地,它们是国君直接管辖下的地方行政区域,郡守和县令由国君任免,一般不得世袭,
其职责拥有对其辖境的治民、征赋、征兵、赏罚的权力,直接对国君负责,地方行政权力开 始集中于国君之手,这标志中央集权政治体制的萌生。但春秋战国时期,分封制仍是占主体 的政治体制,全国还未能形成统一的中央集权政治体制,郡县制的产生只是其补充和改革。 公元前 221年,秦灭六国,统一天下,为加强中央集权和对地方有效地控制, “不立尺土之 封,分天下为郡县” [8],从而废除分封制,开始在全国范围内推行郡县制度,这在我国古代 行政制度史上堪称划时代的变革。 是年, 秦分天下为 36郡, 标志着郡县制作为我国最早的一 种行政制度已正式确立。秦郡的长官为郡守,负责治民,主管一郡行政;郡尉,负责典兵; 郡监,负责督察郡内官吏,归中央御史大夫统辖,郡府还设诸曹掾属,以理一郡民政。郡下 分设若干县, 近代学者严耕望通过研究认为:“秦县的总数在 900以上至 1千有余, 约言之当 在 1千县左右也” 。 [9]秦代,县有大小之分,万户以上设县令,不足万户设县长,主一县行 政,其职责为“掌治其民,显善劝义,禁奸罚恶,理讼平贼,恤民时务,秋冬集课,上计于 所属郡。 ”县(令)长下设县丞,助理县(令)长,并负责本县司法裁判;县尉掌管全县军事 治安。秦县以下行政组织为乡、亭、里,以县统乡,以乡统亭,以亭统里,一般为十里一亭, 十亭一乡,若干乡为一县。乡设三老,掌教化;设啬夫,主管民讼,负责征收赋税,征发徭 役;设游徼负责地方治安。亭设亭长,负责地方治安,接待往来官员,兼为政府输送、采购、 传递文书等。亭下设里,并采取严密的什伍户籍组织,以便支派差役,收纳赋税。秦代郡、 县的划分,不仅注意了社会经济的发展状况与发展的不平衡性;还充分考虑了自然条件,使 行政区的划分尽可能与自然和历史发展的沿续相吻合,如黄河中下游地区是经济发展,人口 稠密之处,所设郡较多,约占秦郡数量的四分之三。相比之下,淮河、秦岭以南,地旷人稀, 设郡较少,仅占秦郡数量的四分之一。
汉承秦制,但有所调整。刘邦鉴于秦孤立而亡的教训,实行郡、国并存的制度。汉初的王国 不但辖县,且常兼并数郡之地,王国势力的强大,严重危胁与阻碍了中央集权制度。汉平定 吴楚七国之乱后, 将封国的行政权收归中央, 封国在行政建置上与郡几乎相同。 据 《汉书·地 理志》记载,至西汉未年,约有郡与国 103个,其中郡为 80个,国为 20个,加之三辅郡。 在汉代地方行政机构中,郡是地方行政中心,郡守由中央任命,掌有行政、司法,监察、治 安、考核等权,可谓无所不统。尤其司法与行政的合一,成为我国古代地方行政的一个基本 特点。汉代郡下设县,是国家地方政权的基层行政机构。
为加强对地方的监控和有效管理,公元前 106年,汉武帝“初置刺史,部十三州” [10]。州 为监察机构,长官为刺史,位卑权重,每年八月从京师外出巡行所部郡国,年底返京,向丞 相奏报,无固定治所。这时的刺史部纯属一种监察区,而非行政区域,辖境亦不十分清楚。 汉武帝用俸禄仅六百石的刺史周行郡国,并付以重要的监察大权,以监视俸禄二千石的郡国 长官, 其在权力支配上是用心良苦的, 诚如明未清初学者顾炎武所说:“夫秩卑而命之尊, 官 小而权之重, 此小大相别, 内外相维之意也” 。 [11]尽管汉代的州仅具有监察功能, 但对后代 中国行政区划的沿革演变产生相当影响, 成为魏晋南北朝州制时代的萌芽。 公元 188年 , 东汉 政府改州刺史为州牧,凡重要者由中央九卿(朝廷重臣)充任州牧,直接掌握一州军事、行 政、民政等大权,位于郡守之上,非九卿所领之州仍称州刺史。从此,州成为郡以上的一级 行政机构,我国古代行政区划由郡(国)县二级制演变为州、郡(国) 、县三级制,并由郡县 制时代进入州制时代。
二 . 我国古代行政区划制度的发展——州制时代
东汉中平五年(公元 188年) ,州由监察体制转变为行政区实体,历经三国、两晋、南北朝直 至隋代,长达四百余年,州一直为我国地方最高一级行政区划单位。
东汉献帝时,曹操“挟天子” , “令天下” ,改汉代十三州为九州。公元 220年,曹丕废汉自立 魏国后,又改为十二州。时曹魏占据北方黄河流域,置有司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、 冀、并、幽、荆(汉荆州北部) 、扬(汉扬州北部)等 12州,领郡 101个,辖县 731个;孙
吴占有东南长江中下游地区与珠江流域,置有荆、扬、交、广 4州,领郡 44个,辖县 337个;蜀汉占有西南,仅置益州,领郡 22个,辖县 138个。因此,三国时代有州 17个(其中 荆、扬各有两州) ,郡 167个,县 1206个。
公元 280年,西晋平吴,统一全国,全国共置州 19个,州下置郡、国 173个,下辖县 1232个。西晋后期,增置 2州,全国共有 21州。此时,州所辖郡(国) ,或郡(国)所辖县在比 例上都较为合理,使州制时代地方行政机构的匹配达到较为完善的地步。西晋永嘉之乱后, 北方战乱,晋室南迁,偏安江左,南朝的宋、齐、梁、陈先后承袭,社会局势动荡不安, “境 土屡分,或一郡一县割成四、五,四、五之中亟有离合,千回百改,巧历不等” 。 [12]北方在 十六国统治之下更是兵戈扰攘,各割据政权在其统辖范围内分置许多州,设立且变幻无常, 州制陷于混乱, 如东晋义熙年间由 21州增至 25州, 至南朝梁大同五年 (公元 539年) , 竟增 至 107州。 以疆域相差无几的南朝陈与三国时期的吴相比, 吴国为 4州, 而陈为 64州, 陈的 州数为吴的 16倍之多。 州的设置如此之滥, 郡、 县的设置同样既滥且乱, 据统计, 三国郡 (国) 为 167个,西晋郡(国)为 173个,南朝齐郡为 395个,至梁增至为 492个,而几乎同时的 北魏也设置郡 519个,真可谓“百室之邑,便立州名,三户之民,空张郡目” 。 [13]三国初行 州制时,一般州下辖 10个左右的郡, 郡统辖 10— 20个左右的县,而南北朝后期滥置州郡, 不少州只辖 1— 2个郡,不少郡仅统 1— 2个或 2— 3个县,甚至有的州已到无县所辖的境地, 实行 400年之久的州、郡、县三级制此时已相当一部分名存实亡。
在东晋与南朝还实行一种特殊的地方政区划制度,即侨州、郡、县制。西晋永嘉之乱后,因 北方动荡不安的局势使大批居民南迁,成为我国历史上一次大规模的移民潮。为安置北方移 民,笼络人心,维护统治,东晋与南朝政府便按移民原有籍贯在南迁之地设置原籍州、郡、 县,如在京口(今镇江)附近置南徐州,以安置徐州南迁的移民。这些侨州、郡、县与实州、 郡、县形成较为复杂的统辖关系,实郡往往领有侨县,侨郡却又往往辖有实县,可谓变化无 常,且侨州、郡、县多无实际区域,导致政府管理的极为不便。东晋未年和南朝宋初,政府 为加强地方的统一管理, 改变地方行政区划混乱的现象, 两次严历推行土断政策, 撤销侨州、 郡、县,使侨居人口编入所在郡县,希望通过整顿户籍,以理顺地方行政机构的关系。但由 于土断政策损害到士族的利益, 遭到他们强烈反对, 最后均以政府的失败而告终。 侨州、 郡、 县制度是东晋南朝地方行政中的一个特殊问题,它搞乱了地方正常的行政区划,不利于行政 统一和国家的有效管理,也加速了州制的变革,直至隋朝建立后,侨州、郡、县才彻底废除。 南北朝后期,州、郡、县三级行政区划制度已混乱不堪,郡一级机构形同虚设,隋朝建立后, 隋文帝于开皇三年(公元 583年)下令“罢天下郡” ,实行以州领县的两级行政区划制度。公 元 589年,隋平定南朝统一全国,又将州、县两级行政区划制度推向全国。这样,东汉未年 以来一直沿袭的州、郡、县三级行政区划改为州、县两级行政区划,州仍是地方最高行政单 位。 607年,隋炀帝改州为郡,以郡统县,恢复秦制,同时又仿效汉武帝,在郡之上设刺史, 司监察之职, 直至公元 617年隋亡, 计 11年。 但隋从公元 583年推行州、 县两级的州制至公 元 607年, 共计 24年, 从时间上的长短考察, 隋仍以州制为主。 如果从我国古代行政区域沿 革历史考察,隋是一个承前启后的朝代,处于州制时代向唐宋时期道路制时代过渡的阶段。 三 . 我国古代行政区划制度的变革——道路制时代
由于南北朝州、郡滥置,导致州制行政区划的衰落,尽管隋初着力整顿,结束了州、郡滥置 的现象,但已难挽救其衰败。唐初,李渊统一中国之后,一度改郡为州,恢复以州领县制。 唐玄宗天宝元年(公元 742年)又改州为郡,至乾元元年(公元 758年) ,实行了十六年以郡 领县制。因此,唐代与隋相似,州、郡两名称曾迭相改用。但值得注意的是,唐朝最高行政 机构不是州或郡,而是“道” 。唐朝初年,道仅是一种监察区划,至唐玄宗时,才发展为行政 区划,成为凌驾于州县之上的地方最高一级行政单位,从而使唐代地方行政体制由州、县两 级制转变为道、州、县三级制。宋代沿袭唐制,仅将“道”改名为“路” ,这表明我国唐宋时
代的地方行政区划进入道路制时代,先后长达 600年左右。
隋未群雄割据,各霸一方,投降唐朝者,往往以其所盘据之地,设置州县,于是州县数较隋 时又增加几倍。 贞观元年 (公元 627年) , 为了加强中央对地方的统治, 除将州县大加合并外, 唐太宗又依据山川的自然形势,将全国划分为关内、河南、河北、河东、陇右、淮南、山南、 江南、剑南、岭南等 10道,下辖 358州(府) 、 1551县。道的出现,是我国古代行政制度史 上一个新的创举。神龙二年(706年)唐开始设置十道巡察使,后曾改名为按察使、存抚使, 皆由中央政府临时派遣,不常置,无定员,也不一定按道行使自己的职权,但这时的道开始 具有监察功能, 由中央派员监察地方州县。 开元二十一年 (公元 733年) , 唐玄宗又加以改革, 全国调整为 15道, 328州 (府) , 1573县, 并仿汉代刺史, 于各道设置采访处置使, 并以 “六 条”巡察所部,职责为检察非法,并定为常制,官员始有固定治所。乾元元年(公元 758年) 以后,又改称观察使,开始兼理民政,行使部分行政职权,下属官吏有司马、判官、推官、 掌书记等。从此,道开始成为州以上的一级行政区。安史之乱后,全国逐渐形成了以掌握兵 权的节度使兼任地方行政长官的制度,节度使管辖若干州,其辖区亦称“道”或“镇” 。公元 701年,唐以凉州都督充任河西节度使,此名称才确定,并列入正式边疆官制。至唐玄宗开 元天宝年间,先后设置河西、范阳、陇右、剑南、安西、朔方、河东、北庭、平卢、岭南 10个节度使,大都分布于边地。安史之乱后,唐室衰微,节度使制度被滥用于内地,使原本用 于边关的军事制度变成为用于内地的实际行政区划单位。唐肃宗时(公元 756年—公元 761年) ,全国已有节度使 44个,至唐宪宗元和年间(公元 806年—公元 820年) ,节度使增至 48个,逐步形成了节度使(镇) 、州、县三级行政区划,以前中央任命的 15道采访使、观察 使先后撤销,皆由节度使、防御史、团练使兼任。从此,节度使成为地方合法的最高军事与 民政长官, 州隶属于镇而不能直接与中央政府发生关系, 从而导致唐末藩镇割据局面的出现。 节度使所领镇亦称道, 尽管 15道作为地域名称仍然在使用, 但作为行政区划单位, 此时已徒 有虚名。
唐代行政区划中,不但有唐太宗新开创的“道” ,还有唐玄宗新设置的“府” ,这也是我国古 代行政区划变革中出现的一种新制度。 府最早设于唐玄宗开元元年 (公元 713年) , 他将国都 所在之雍州改为京兆府, 陪都洛州改为河南府, 府开始成为我国古代行政区划中的重要单位。 州仍是唐代最重要的一级地方行政机构,除诸府外,中原各地普遍置州。按唐制,州可分为 上中下三等:十万户以上为上州;二万户以上为中州;二万户以下为下州。州又可按其地位 轻重分为辅州、雄州、望州、紧州四等。唐代十分重视州级地方政权的建设,唐太宗就认为, 天下之事, “莫重刺史” ,他因而将全国 300多个州刺史的名字记在屏风上, “坐卧恒看” 。唐 代诗人陈子昂也说:“一州得才刺史, 十万户赖其福; 得不才刺史, 十万户受其困, 国家兴衰, 在此职也。 ” [14]
综观唐代地方行政区划制度,可视为我国古代地方行政区划沿革中的一个大变革时期,安史 之乱前为道、州(府) 、 县三级制,安史之乱后为镇、州(府) 、县三级制。 唐太宗创立“道” , 由监察机构逐渐转变为行政机构;唐玄宗把“府”引入行政区划,对我国古代地方行政的变 革产生较大影响;唐睿宗又把节度使制度引入唐代行政制度,将军事建制变成正式的地方行 政建制。
宋承唐制,淳化四年(公元 993年) ,分全国为十道,其职责与唐代道的性质相似,为监察区 域。宋乾德年间,北宋政府为革除藩镇割据财赋自用的弊端,将财赋集中于中央,并在各道 设置转运使,专门负责征收和转运水陆两路财赋事务,因而改称之某某路,与道并存,但仍 任命州长官掌握地方实权。之后转运使职权逐步扩大,兼及“边防、盗贼、刑讼、金谷、按 廉之任” , 凡地方上一切行政管理事务皆归于转运使, 遂成为府州以上的行政长官, 道却有职 无权。宋至道三年(公元 997年) ,废道改路,在全国分置十五路,逐渐形成行政区。
宋代路设置帅司、漕司、宪司、仓司四个机构:帅司即安抚使司,长官为经略安抚使,主管
“一路兵民之政” [15],以治军事与行政为主,负责军事指挥和安定边境的重任;漕司,即 转运使司,长官为转运使,掌财赋、治安、监察官吏,成为路的行政长官;宪司,即提典刑 狱使司,长官为提典刑狱公事,主管一路司法案件“及举刺官吏之事” [16];仓司,即提举 常平司,长官为提举常平使,主管地方常平仓、义仓及赈荒救灾等事宜。在习惯上,四司在 宋代又称为 “监司” , 因为它们除各自负责本司职务外, 同时还被赋于监察州县行政长官的职 责。在体制上,四司长官都直接对皇帝负责,互不统摄,但必须相互监督,各自还不能尽以 州县为其下属。这种行政体制贯彻了宋朝对上集权和对下分权的精神,在职权上,各监司只 负责处理本司所属事务,其中转运使职权最大,是实际上的路级行政长官。至南宋,路的实 际长官为安抚使,地方权力分散于四司,有助于中央对地方的控制,但对于地方行政而言, 由于机构互不统属,相互牵制,职权有限,也影响到地方政府的实际行政效率。
府、州、军、监为宋代二级政区。府、州沿袭唐制,府分为京府和次府。京府,即首都或陪 都所在地,北宋建有东京开封府、西京河南府、北京大名府、南京应天府,其地位比一般府 高,相当于路一级。其它的次府,地位略高于州, “州郡之名,莫重于府” 。 [17]宋承唐制, 州分等级,一般以地理位置的轻重,辖境范围的大小,经济发展程度的高低划分为若干等。 军在唐、五代只管军事,主要设置于边关,用于防御外敌,至宋演变为行政区,管军亦管民。 监是国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业性机构,五代时只管货务,而宋亦演变为地 方政区,兼管民事。军、监分为两类:一类与府、州同级,隶属于路;一类与县同级,属于 府、州。宋代凡路、府、州、军、监之长官,多委任京官充任,并以文官为知府、知州,意 在避免历史上武人专权而拥兵自重的地方割据现象再度发生。
县是宋代地方最低一级行政机构,其长官为知县,属于差遣官的性质,主管一县之民政,负 责劝课农桑,平决狱讼,宣布泽德,颁布禁令,凡户口、赋役、钱谷、赈济、给纳之事皆归 其掌管。据《宋史·地理志》记载:北宋徽宗宣和四年(公元 1122年) ,全国共有路 26个, 京府 4个,府 30个,州 254个,监 63个,县 1234个。
辽朝所采用的州县制基本上承袭唐代制度,州设刺史,县设县令,京城所在地称府。又在州 之上以五京为中心,分成 5道:即上京、东京、中京、西京、南京,亦称五京道。后又受宋 代行政制度影响,表现在道一级所设行政机构就仿效宋代路一级行政机构,采取三权分立制 度,所设总管府掌一道之军权,似宋路中“帅司”的安抚使;所设处置使掌一道司法监察之 权,似宋路中“宪司”的提典刑狱司;管理财政的名称不一,南京道为转运使司,上京道为 盐铁使司,东京道为户部使司,中京道为度支使司,西京道为计使司,似宋路中“漕司”的 转运使司。辽代道下设州,而州下又有属州,有的属州领县,有的属州不领县,不领县的属 州实际似县,这在我国古代行政制度沿革史上又是一种新现象,发展至后来,便有直隶州与 散州之分。据《辽史·地理志》记载:辽朝“总京五,府六,州军城百五十六,县二百有九, 部族五十有二,属国六十。东至于海,西至金山,及于流沙,北至胪朐河,南至白沟,幅员 万里” 。 [18]
金代行政区沿袭宋制, 全国分路而治, 路下辖府 (州) 、 县, 金路与宋路相似, 亦是分权而立, 金设置四使:一是都管府,先兼管军民事宜,后成为民政机构;二是转运使司,掌管财政; 三是提刑使司,掌管司法监察;四是统军使司,掌管军事。金置的州除府之外,又按不同等 第分为节度州、防御州、刺史州等名目,都是同一级行政区划,性质未改变。据《续通典》 记载:金“袭辽制,建五京,置十四总管府,是为十九路。其闲散府九,节镇三十六,防御 郡二十二,刺史郡七十二,军有十六,县六百三十二,后复尽升军为州,或升城堡寨镇为县。 是以金之京府州凡百七十九,??东极海,西逾积石,北过阴山,南抵淮汉,地方万余里” 。 [19]
纵观唐宋道路制行政区划,有几个基本特点:①地方最高行政单位是道或路,始终未变;② 始终实行道(路)—州(府)—县三级行政区划;③引进府、军、监等行政区划单位,特别
是府成为我国封建社会后期长期广泛采用的一个行政区划单位。
四 . 我国古代行政区划制度的完备——省制时代
自元代开始, 我国地方行政区划进入省制时代, 省作为地方最高一级行政单位, 历经元、 明、 清三代,直至当今,省仍然是我国地方最高行政单位。省起源甚早,魏晋已有尚书省、中书 省之称,然皆为中枢要署,不辖地方。金入主中原之初,曾在外地设立行尚书省,但也为时 短暂。元仿金实行行省制度,元世祖忽必烈一方面将尚书省并为中书省,总理全国朝政;另 一方面,在地方置若干行中书省,作为朝廷中书省在外地的办事代理机构,其职责最初只管 军事,后演变为兼管民政, “凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事,无不领之” 。长官也由 中央官吏演变为地方官吏,行省成为元代地方的最高一级行政区划,开启了我国古代地方行 政区划的省制时代。
元代实行省、路、府(州) ,县四级制,一级政区是行省, “掌国庶务,统郡县,镇边鄙,与 都省为表里” , “省有政令则布于下,郡县有请则达于省。 ”元初,行省的区域还太稳定,直至 元成宗大德年间(公元 1297年)后才较稳定,到元英宗至治时(公元 1321年—公元 1322年) ,全国设中书省 1个,为中央机构中书省的直辖地区,又称都省、腹里。设行省 11个, 长官为平章政事、参知政事等,统领一省之军政事务。元代行省的建立,加强了中央对地方 的控制,巩固了我国多民族国家的统一,在客观上促进了国内各民族之间经济、政治、文化 方面的交流沟通,并对我国地方行政区划制度的完善产生了深远影响。
元代二级政区为路,三级政区为府(州) ,四级政区是县,路领府、州,府、州辖县,但也有 少数重要地区成为不隶属于路而直隶于省的直隶府、直隶州,而隶属于路的府(州)称为散 府(州) 。路设总管府,长官为总管,府设知府或府尹,州设知州或州尹,县设县尹。自路至 县的各级机构均设掌印办事,拥有实权的蒙古管事官,即“达鲁花赤”一员,由蒙古人担任, 其蒙古语意为镇压者、制裁者、掌印者,他既是各级行政机构的首长;又负有监督同级行政 官吏的职责。据史籍记载,元代置路 185个,府 33个,州 559个,县 1127个。与宋代路、 府(州) 、县三级行政区划相比,元代既有省、路、 (府)州、县四级行政区制;又有省、直 隶府(州) 、县三级行政区制,而以四级制为主。
明代地方行政区划仍采取省制,但也有变化,即取消宋代始置的路一级行政机构,实行省、 府、州、县四级制和省、府、县三级制,而以前者为主。明初,朱元璋撤消中书省,改各地 行省为布政使司,全国置两京:即北京(北直隶) 、南京(南直隶) ;十三布政使司:即山东、 山西、河南、陕西、四川、湖广、浙江、江西、福建、广东、广西、云南、贵州,以上十五 个政区又称十五省,其行政长官为布政使,掌管民政、财政;另设提刑按察使司管刑狱、监 察;设都指挥使司管军事,合称三司。这种体制使地方行政职权专一化,从而提高了行政办 事效率;同时,三个机构相对平等,互不统属,相互牵制,便于中央控制。
明代撤销元代的路,以府代称,为地方二级行政机构,长官为知府、同知、通判等官员,掌 管一府的民事财政,宣教化,平狱讼,均赋役,执行中央与省的各种政令。明代的州有两种, 一种是直隶于布政使司管辖的直隶州,地位与府相同,属于地方二级政区;另一种是属于府 的州,又称散州,是三级行政区,地位相当于县,州的长官称知州。府(州)以下为县,设 知县等官员,主管一县的政务、财务、治安、司法等职责。据史籍记载:明代有省 15个,府 140个,州 193个,县 1138个。纵观明代地方行政区划的变革,一是废除路;二是府成为二 级行政区划单位;三是实行三级和四级行政区划混合制,而以四级制为主。
清代沿袭明代地方行政体制,仍实行省制,并由十五省增至二十三省,从而为我国现代省级 政区的划分奠定了基础。清代省级行政长官为巡抚,掌一省军民财政和监察大权,布政使则 成为协助巡抚管理民政的肋手, 俗称 “藩台” ; 按察使是协助巡抚掌监察的助手, 俗称 “臬台” 。 省以下的二级行政区是府和直隶州,三级行政区是县或散州,长官职责与明代相同,但亦有 变化:其一是在新开垦的地区设置“厅”的区划单位,亦有直隶厅与散厅之分,直隶厅与府、
直隶州平行,直隶于省,一般不领县;散厅则隶属于府,与散州、县相平行,成为地方最基 层的行政区划单位;其二是清代省辖直隶州才领县,而府辖散州则不领县;其三清代以实行 省、 府 (直隶州) 、 县三级行政区划系统为主; 其四, 在边境少数民族地区设盟、 旗行政单位, 盟相当于内地的府,旗相当于内地的县;其五,清代设厅,直隶厅地位低于府,但高于直隶 州,因此,清代省以下行政区划单位的称呼顺序为府、厅、州、县。据《清史稿·地理志》 记载:光绪年间全国置有府、厅、州、县各级行政单位 1700多个。
综上所述,自秦统一以来,我国古代地方行政区划经历了秦汉时期的郡县制;魏晋南北朝及 隋代的州制;唐宋时期的道路制;元、明、清时代的省制这四个建立、发展、变革和完善的 阶段,其沿革发展变化的特征有如下几点:
①我国古代地方行政区划的设置始终处于动态的变化之中,并随着社会的发展而不断演变, 变革是绝对的,稳定则是相对的。
②不同历史时代,各地区在行政区划中的地位是有差异的。一般说来,经济发展较为发达地 区,其行政区划的地位较高,设置也比较密集;反之,则地位较低,设置也比较稀疏。 ③尽管我国每个历史时期行政区划单位都在变化,但变化最大,最为频繁的是地方最高一级 行政区划单位,秦为郡;汉为郡与国;魏晋南北朝和隋为州;唐为道;宋为路;元为行省; 明为布政使司;清为省。其辖区范围、行政职责和官员的设置都有差异。
④历时两千余年,我国古代地方行政区划中最稳定的单位是县,它始终是我国古代行政区划 中最基本和最低一级的单位,有极强的稳定性。
⑤愈早设置的行政区划单位,随着时代的发展,有地位愈低的发展趋势,如县是我国最早出 现的行政区划单位,在秦汉降为二级行政区划单位,魏晋南北朝则降为三级行政区划单位, 至元明时期则降为四级行政区划单位。
⑥我国古代地方行政区划系统一直处于不断的演变之中,秦汉为二级制;魏晋南北朝为三级 制;隋为二级制;唐宋为三级制;元、明为三级和四级混合制,以四级为主;清代为三级制。 可见,我国古代地方行政区划在郡县制时代以二级制为主,州制时代和道路制时代以三级制 为主,省制时代前期以四级制为主,后期以三级制为主。
参考文献:
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[19] 清高宗监修《续通典》 北京, 商务印书馆 1935年
范文五:中国古代地方行政区划沿革述论_梁励
2010年1月第26卷 第1期
江苏教育学院学报(社会科学)
JournalofJiangsuInstituteofEducation(SocialScience)
Jan.,2010Vo,l26 No.1
中国古代地方行政区划沿革述论
梁 励
(江苏教育学院历史系,江苏南京 210013)
*
[摘 要] 我国从公元前688年设置县级行政单位,标志着中国古代地方行政区划萌芽的出现,其制度发展经历了建立)郡县制、发展)州制、变革)道路制、完善)省制4个时代,至今已有2600多年的历史,其沿革从未中断,传承也最为完整,这在世界行政制度发展史上是罕见的。本文旨在探讨我国古代行政区划的历史沿革,以把握其发展脉络与本质特征。
[关键词] 中国; 古代; 地方; 行政区划; 沿革[中图分类号] K207
[文献标识码] A
[文章编号] 1671-1696(2010)01-0082-06
行政一词,最早见之于5史记#周本纪6,公元前841年,周历王因实行暴政而引发/国人发难0出逃,由于太子靖年幼,于是/召公、周公二相行政0,这其
中已含有治理国家之意。马克思在5评/普鲁士人0的/普鲁士国王和社会改革一文06中也强调:/行政是国家的组织活动0。可见,行政就是国家机关对国家事务的组织管理活动。
行政区划是指一个国家行政管理的区域组织系统,国家为了行政管理的方便,更有效地控制各个地域,通常在其所辖的领土范围内按照自然地理条件、政治经济状况、民族与人口的分布、历史文化传统和军事上的需要,将全国划分为不同级次的若干行政区,由中央派员组织管理。
制度。春秋末年,周室衰微,一些实力强大的诸候国凭借对外征战,不断开拓新的疆域,并由君主直接任命官员进行管理,因此萌发了县与郡等行政区划单位。县本是天子、诸侯直属土地中的邑,其首领称为/县人0。春秋前期,秦、晋、楚等大国在新兼并的邻国土地上设立一种特殊行政区,称之/县0。5史记#秦本纪6记载:武公十年(公元前668年)/伐邽、冀戎,初县之0,即秦武公在新开拓的疆土首先建立邽县(今甘肃天水南)、冀县(今甘肃甘谷县)。以后,楚、晋列国争先效法,在边地设县,/春秋之世,灭人之国者,固以为县矣0(顾炎武:5日知录#郡县条6)。在古文中,县即古悬字,意为新设之县,远离诸侯国都,悬于诸侯统治中心之外。春秋后期,各诸侯国普遍置县,且由边远之地发展到内地。战国时期,县已成为诸侯国较普遍的地方行政单位,但仍保留分封制的残余,如君主可以把县赐给臣下,县的长官县尹职位可以世袭,而且县的规模大小差异较大,如秦、楚灭一国置一县,而齐国大致以乡为单位置一县。关于郡的记载最早见于5国语#晋语6,公元前651年,晋国公子夷吾对秦公子挚说:/君实有郡县0,这说明秦在此时已设置郡。但春秋时期各国设郡,主要在边远地区,目的是出于军事防卫需要,由
一、我国古代行政区划制度的建立)))郡县制时代
公元前221年,秦始皇统一中国,正式确立郡县制为全国统一的行政区划,直至东汉未年,被州制时代所取代,相继沿革400余年。
在我国历史上,商、周王朝实行/封邦建国0的分封制,诸侯在其封国内为独立君主,中央与地方的关系是一种方国部落联盟的行政体制。在这种行政体制下,不存在中央对地方进行有效管理的行政区划
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[收稿日期]2009-11-20
[作者简介]梁 励(1956-),男,江苏南京人,江苏教育学院历史系主任,教授。
)
国君派重臣率军驻守。进入战国以后,郡的设置增多,仍多置于边远之地,如秦国设立陇西、上郡等,赵国设立雁门、代郡等,燕国设立上谷、辽东等郡。郡、县作为行政区划单位,均出现于春秋时期,县早而郡晚,县小而郡大,县近而郡远,县重而郡轻。所以,郡的地位实际低于县,赵简子誓师时说:/克敌者,上大夫受县,下大夫受郡0(杨伯峻:5春秋左传录6),便是证明。因为此时置郡大多于边远荒辟之地,地旷人稀,经济发展落后于县。战国时期,七雄并争,强国不断扩展疆域,边郡日益增多,地位也开始不断提高,表现在边郡地旷而在其下置数县;内地事多而在数县之上设郡统辖,逐渐形成以郡统县的两级地方行政区域。如史籍记载:公元前328年,/魏纳上郡十五县0,即魏国向秦国奉献上郡的15个县。公元前308年,甘茂对秦王说:/宜阳,大县也,,,名曰县,其实郡也。0可见,郡辖县制的形成在战国中期。进入战国后期,郡县制在各国已较为普遍实行。郡、县不同于封地,它们是国君直接管辖下的地方行政区域,郡守和县令由国君任免,一般不得世袭,其职责拥有对其辖境的治民、征赋、征兵、赏罚的权力,直接对国君负责,地方行政权力开始集中于国君之手,这标志中央集权政治体制的萌生。但春秋战国时期,分封制仍是占主体的政治体制,全国还未能形成统一的中央集权政治体制,郡县制的产生只是其补充和改革。
公元前221年,秦灭六国,统一天下,为加强中央集权和对地方有效地控制,/不立尺土之封,分天下为郡县0,从而废除分封制,开始在全国范围内推行郡县制度,这在我国古代行政制度史上堪称划时代的变革。是年,秦分天下为36郡,标志着郡县制作为我国最早的一种行政制度已正式确立。秦郡的长官为郡守,负责治民,主管一郡行政;郡尉,负责典兵;郡监,负责督察郡内官吏,归中央御史大夫统辖,郡府还设诸曹掾属,以理一郡民政。郡下分设若干县,近代学者严耕望通过研究认为:/秦县的总数在900以上至1千有余,约言之当在1千县左右也0。秦代,县有大小之分,万户以上设县令,不足万户设县长,主一县行政,其职责为/掌治其民,显善劝义,禁奸罚恶,理讼平贼,恤民时务,秋冬集课,上计于所属郡。0县(令)长下设县丞,助理县(令)长,并负责本县司法裁判;县尉掌管全县军事治安。秦县以下行政组织为乡、亭、里,以县统乡,以乡统亭,以亭统里,一般为十里一亭,十亭一乡,若干乡为一县。乡
设三老,掌教化;设啬夫,主管民讼,负责征收赋税,征发徭役;设游徼负责地方治安。亭设亭长,负责地方治安,接待往来官员,兼为政府输送、采购、传递文书等。亭下设里,并采取严密的什伍户籍组织,以便支派差役,收纳赋税。秦代郡、县的划分,不仅注意了社会经济的发展状况与发展的不平衡性;还充分考虑了自然条件,使行政区的划分尽可能与自然和历史发展的沿续相吻合,如黄河中下游地区是经济发展,人口稠密之处,所设郡较多,约占秦郡数量的四分之三。相比之下,淮河、秦岭以南,地旷人稀,设郡较少,仅占秦郡数量的四分之一。
汉承秦制,但有所调整。刘邦鉴于秦孤立而亡的教训,实行郡、国并存的制度。汉初的王国不但辖
县,且常兼并数郡之地。王国势力的强大,严重危胁与阻碍了中央集权制度。汉平定吴楚七国之乱后,将封国的行政权收归中央,封国在行政建置上与郡几乎相同。据5汉书#地理志6记载,至西汉未年,约有郡与国103个,其中郡为80个,国为20个,加之三辅郡。在汉代地方行政机构中,郡是地方行政中心,郡守由中央任命,掌有行政、司法,监察、治安、考核等权,可谓无所不统。尤其司法与行政的合一,成为我国古代地方行政的一个基本特点。汉代郡下设县,是国家地方政权的基层行政机构。
为加强对地方的监控和有效管理,公元前106年,汉武帝/初置刺史,部十三州0。州为监察机构,长官为刺史,位卑权重,每年八月从京师外出巡行所部郡国,年底返京,向丞相奏报,无固定治所。这时的刺史部纯属一种监察区,而非行政区域,辖境亦不十分清楚。尽管汉代的州仅具有监察功能,但对后代中国行政区划的沿革演变产生相当影响,成为魏晋南北朝州制时代的萌芽。公元188年,东汉政府改州刺史为州牧,凡重要者由中央九卿(朝廷重臣)充任州牧,直接掌握一州军事、行政、民政等大权,位于郡守之上,非九卿所领之州仍称州刺史。从此,州成为郡以上的一级行政机构,我国古代行政区划由郡(国)县二级制演变为州、郡(国)、县三级制,并由郡县制时代进入州制时代。
二、我国古代行政区划制度的发展)))州制时代
东汉中平五年(公元188年),州由监察体制转变为行政区实体,历经三国、两晋、南北朝直至隋代,长达四百余年,州一直为我国地方最高一级行政区
划单位。
东汉献帝时,曹操改汉代13州为9州。公元220年,曹丕废汉自立魏国后,又改为十二州。时曹魏占据北方黄河流域,置有司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、冀、并、幽、荆(汉荆州北部)、扬(汉扬州北部)等12州,领郡101个,辖县731个;孙吴占有东南长江中下游地区与珠江流域,置有荆、扬、交、广4州,领郡44个,辖县337个;蜀汉占有西南,仅置益州,领郡22个,辖县138个。因此,三国时代有州17个(其中荆、扬各有两州),郡167个,县1206个。
公元280年,西晋平吴,统一全国,全国共置州19个,州下置郡、国173个,下辖县1232个。西晋后期,增置2州,全国共有21州。此时,州所辖郡(国),或郡(国)所辖县在比例上都较为合理,使州制时代地方行政机构的匹配达到较为完善的地步。西晋永嘉之乱后,北方战乱,晋室南迁,偏安江左,南朝的宋、齐、梁、陈先后承袭,社会局势动荡不安,/境土屡分,或一郡一县割成四、五,四、五之中亟有离合,千回百改,巧历不等0(沈约:5宋书#州郡志6)。北方在十六国统治之下更是兵戈扰攘,各割据政权在其统辖范围内分置许多州,设立且变幻无常,州制陷于混乱,如东晋义熙年间由21州增至25州,至南朝梁大同五年(公元539年),竟增至107州。以疆域相差无几的南朝陈与三国时期的吴相比,吴为4州,而陈为64州,陈的州数为吴的16倍之多。州的设置如此之滥,郡、县的设置同样既滥且乱,据统计,三国郡(国)为167个,西晋郡(国)为173个,南朝齐郡为395个,至梁增至为492个,而几乎同时的北魏也设置郡519个,真可谓/百室之邑,便立州名,三户之民,空张郡目0。三国初行州制时,一般州下辖10个左右的郡,郡统辖10-20个左右的县,而南北朝后期滥置州郡,不少州只辖1-2个郡,不少郡仅统1-2个或2-3个县,甚至有的州已到无县所辖的境地,实行400年之久的州、郡、县3级制此时已相当一部分名存实亡。
在东晋与南朝还实行一种特殊的地方行政区划制度,即侨州、郡、县制。西晋永嘉之乱后,因北方动荡不安的局势使大批居民南迁,形成我国历史上一次大规模的移民潮。为安置北方移民,笼络人心,维护统治,东晋与南朝政府便按移民原有籍贯在南迁之地设置原籍州、郡、县,如在京口(今镇江)附近置南徐州,以安置徐州南迁的移民。这些侨州、郡、县与实州、郡、县形成较为复杂的统辖关系,实郡往往)
领有侨县,侨郡却又往往辖有实县,可谓变化无常,且侨州、郡、县多无实际区域,导致政府管理的极为不便。东晋未年和南朝宋初,政府为加强地方的统一管理,改变地方行政区划混乱的现象,两次严历推行土断政策,撤销侨州、郡、县,使侨居人口编入所在郡县,希望通过整顿户籍,以理顺地方行政机构的关系。但由于土断政策损害到士族的利益,遭到他们强烈反对,最后均以政府的失败而告终。
南北朝后期,州、郡、县三级行政区划制度已混乱不堪,郡一级机构形同虚设。隋朝建立后,隋文帝于开皇三年(公元583年)下令/罢天下郡0,实行以州领县的两级行政区划制度。公元589年,隋平定南朝统一全国,又将州、县两级行政区划制度推向全
国。这样,东汉未年以来一直沿袭的州、郡、县三级行政区划改为州、县两级行政区划,州仍是地方最高行政单位。607年,隋炀帝改州为郡,以郡统县,恢复秦制,同时又仿效汉武帝,在郡之上设刺史,司监察之职,直至公元617年隋亡,计11年。但隋从公元583年推行州、县两级的州制至公元607年,共计24年,从时间上的长短考察,隋仍以州制为主。如果从我国古代行政区域沿革历史考察,隋处于州制时代向唐宋时期道路制时代过渡的阶段。
三、我国古代行政区划制度的变革)))道路制时代
由于南北朝州、郡滥置,导致州制行政区划的衰落,尽管隋初着力整顿,结束了州、郡滥置的现象,但已难挽救其衰败。唐初,李渊统一中国之后,一度改郡为州,恢复以州领县制。唐玄宗天宝元年(公元742年)又改州为郡,至乾元元年(公元758年),实行了16年以郡领县制。因此,唐代与隋相似,州、郡两名称曾迭相改用。但值得注意的是,唐朝最高行政机构不是州或郡,而是/道0。唐朝初年,道仅是一种监察区划,至唐玄宗时,才发展为行政区划,成为凌驾于州县之上的地方最高一级行政单位,从而使唐代地方行政体制由州、县两级制转变为道、州、县三级制。宋代沿袭唐制,仅将/道0改名为/路0,这表明我国唐宋时代的地方行政区划进入道路制时代,先后长达600年左右。
隋末群雄割据,各霸一方,投降唐朝者,往往以其所盘据之地,设置州县,于是州县数较隋时又增加几倍。贞观元年(公元627年),为了加强中央对地方的统治,除将州县大加合并外,唐太宗又依据山川
的自然形势,将全国划分为关内、河南、河北、河东、陇右、淮南、山南、江南、剑南、岭南等10道,下辖358州(府)、1551县。道的出现,是我国古代行政制度史上一个新的创举。神龙二年(706年)唐开始设置十道巡察使,后曾改名为按察使、存抚使,皆由中央政府临时派遣,不常置,无定员,也不一定按道行使自己的职权,但这时的道开始具有监察功能,由中央派员监察地方州县。开元二十一年(公元733年),唐玄宗又加以改革,全国调整为15道,328州(府),1573县,并仿汉代刺史,于各道设置采访处置使,并以/六条0巡察所部,职责为检察非法,并定为常制,官员始有固定治所。乾元元年(公元758年)以后,又改称观察使,开始兼理民政,行使部分行政职权,下属官吏有司马、判官、推官、掌书记等。从此,道开始成为州以上的一级行政区。安史之乱后,全国逐渐形成了以掌握兵权的节度使兼任地方行政长官的制度,节度使管辖若干州,其辖区亦称/道0或/镇0。公元701年,唐以凉州都督充任河西节度使,此名称才确定,并列入正式边疆官制。至唐玄宗开元天宝年间,先后设置河西、范阳、陇右、剑南、安西、朔方、河东、北庭、平卢、岭南10个节度使,大都分布于边地。安史之乱后,唐室衰微,节度使制度被滥用于内地,使原本用于边关的军事制度变成为用于内地的实际行政区划单位。唐肃宗时(公元756年)公元761年),全国已有节度使44个,至唐宪宗元和年间(公元806年)公元820年),节度使增至48个,逐步形成了节度使(镇)、州、县三级行政区划,以前中央任命的15道采访使、观察使先后撤销,皆由节度使、防御史、团练使兼任。从此,节度使成为地方合法的最高军事与民政长官,州隶属于镇而不能直接与中央政府发生关系,从而导致唐末藩镇割据局面的出现。
唐代行政区划中,不但有唐太宗新开创的/道0,还有唐玄宗新设置的/府0,这也是我国古代行政区划变革中出现的一种新制度。府最早设于唐玄宗开元元年(公元713年),他将国都所在之雍州改为京兆府,陪都洛州改为河南府,府开始成为我国古代行政区划中的重要单位。州仍是唐代最重要的一级地方行政机构,除诸府外,中原各地普遍置州。按唐制,州可分为上中下三等:10万户以上为上州;2万户以上为中州;2万户以下为下州。州又可按其地位轻重分为辅州、雄州、望州、紧州四等。唐代十分重视州级地方政权的建设,唐太宗就认为,天下之事,
/莫重刺史0,他因而将全国300多个州刺史的名字记在屏风上,/坐卧恒看0。
综观唐代地方行政区划制度,可视为我国古代地方行政区划沿革中的一个大变革时期,安史之乱
前为道、州(府)、县三级制,安史之乱后为镇、州(府)、县三级制。唐太宗创立/道0,由监察机构逐渐转变为行政机构;唐玄宗把/府0引入行政区划,对我国古代地方行政的变革产生较大影响;唐睿宗又把节度使制度引入唐代行政制度,将军事建制变成正式的地方行政建制。
宋承唐制,淳化四年(公元993年),分全国为10道,其职责与唐代道的性质相似,为监察区域。宋乾德年间,北宋政府为革除藩镇割据财赋自用的弊端,将财赋集中于中央,并在各道设置转运使,专门负责征收和转运水陆两路财赋事务,因而改称之某某路,与道并存,但仍任命州长官掌握地方实权。之后转运使职权逐步扩大,兼及/边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任0,凡地方上一切行政管理事务皆归于转运使,遂成为府州以上的行政长官,道却有职无权。宋至道三年(公元997年),废道改路,在全国分置15路,逐渐形成行政区。
宋代路设置帅司、漕司、宪司、仓司4个机构:帅司即安抚使司,长官为经略安抚使,主管/一路兵民之政0,以治军事与行政为主,负责军事指挥和安定边境的重任;漕司,即转运使司,长官为转运使,掌财赋、治安、监察官吏,成为路的行政长官;宪司,即提典刑狱使司,长官为提典刑狱公事,主管一路司法案件/及举刺官吏之事0(脱脱:5宋史#职官七6);仓司,即提举常平司,长官为提举常平使,主管地方常平仓、义仓及赈荒救灾等事宜。在习惯上,四司在宋代又称为/监司0,因为它们除各自负责本司职务外,同时还被赋于监察州县行政长官的职责。在体制上,四司长官都直接对皇帝负责,互不统摄,但必须相互监督,各自还不能尽以州县为其下属。这种行政体制贯彻了宋朝对上集权和对下分权的精神,在职权上,各监司只负责处理本司所属事务,其中转运使职权最大,是实际上的路级行政长官。至南宋,路的实际长官为安抚使,地方权力分散于四司,有助于中央对地方的控制,但对于地方行政而言,由于机构互不统属,相互牵制,职权有限,也影响到地方政府的实际行政效率。
府、州、军、监为宋代二级政区。府、州沿袭唐制,府分为京府和次府。京府,即首都或陪都所在
地,北宋建有东京开封府、西京河南府、北京大名府、南京应天府,其地位比一般府高。其它的次府,地位略高于州,/州郡之名,莫重于府0。宋承唐制,州分等级,一般以地理位置的轻重,辖境范围的大小,经济发展程度的高低划分为若干等。军在唐、五代只管军事,主要设置于边关,用于防御外敌,至宋演变为行政区,管军亦管民。监是国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业性机构,五代时只管货务,而宋亦演变为地方政区,兼管民事。军、监分为两类:一类与府、州同级,隶属于路;一类与县同级,属于府、州。宋代凡路、府、州、军、监之长官,多委任京官充任,并以文官为知府、知州,意在避免历史上武人专权而拥兵自重的地方割据现象再度发生。
县是宋代地方最低一级行政机构,其长官为知县,属于差遣官的性质,主管一县之民政,负责劝课农桑,平决狱讼,宣布泽德,颁布禁令,凡户口、赋役、钱谷、赈济、给纳之事皆归其掌管。
辽朝所采用的州县制基本上承袭唐代制度,州设刺史,县设县令,京城所在地称府。又在州之上以五京为中心,分成5道:即上京、东京、中京、西京、南京,亦称五京道。后又受宋代行政制度影响,表现在道一级所设行政机构就仿效宋代路一级行政机构,采取三权分立制度,所设总管府掌一道之军权,似宋路中/帅司0的安抚使;所设处置使掌一道司法监察之权,似宋路中/宪司0的提典刑狱司;管理财政的名称不一,南京道为转运使司,上京道为盐铁使司,东京道为户部使司,中京道为度支使司,西京道为计使司,似宋路中/漕司0的转运使司。辽代道下设州,而州下又有属州,有的属州领县,有的属州不领县,不领县的属州实际似县,这在我国古代行政制度沿革史上又是一种新现象,发展至后来,便有直隶州与散州之分。据5辽史#地理志6记载:辽朝/总京五,府六,州军城百五十六,县二百有九,部族五十有二,属国六十。东至于海,西至金山,及于流沙,北至胪朐河,南至白沟,幅员万里0(脱脱:5辽史#地理志6)。
金代行政区沿袭宋制,全国分路而治,路下辖府(州)、县,金路与宋路相似,亦是分权而立,金设置四使:一是都管府,先兼管军民事宜,后成为民政机构;二是转运使司,掌管财政;三是提刑使司,掌管司法监察;四是统军使司,掌管军事。金置的州除府之外,又按不同等第分为节度州、防御州、刺史州等名目,都是同一级行政区划,性质未改变。据5续通典6记载:金/袭辽制,建五京,置十四总管府,是为十九)
路。其闲散府九,节镇三十六,防御郡二十二,刺史郡七十二,军有十六,县六百三十二,后复尽升军为州,或升城堡寨镇为县。是以金之京府州凡百七十九,,,东极海,西逾积石,北过阴山,南抵淮汉,地方万余里0。
纵观唐宋道路制行政区划,有几个基本特点:其一,地方最高行政单位是道或路,始终未变;其二,始终实行道(路))州(府))县三级行政区划;其三,引进府、军、监等行政区划单位,特别是府成为我国封建社会后期长期广泛采用的一个行政区划单位。
四、我国古代行政区划制度的完
备)))省制时代
自元代开始,我国地方行政区划进入省制时代,省作为地方最高一级行政单位,历经元、明、清三代,直至当今,省仍然是我国地方最高行政单位。省起源甚早,魏晋已有尚书省、中书省之称,然皆为中枢要署,不辖地方。金入主中原之初,曾在外地设立行尚书省,但也为时短暂。元仿金实行行省制度,元世祖忽必烈一方面将尚书省并为中书省,总理全国朝政;另一方面,在地方置若干行中书省,作为朝廷中书省在外地的办事代理机构,其职责最初只管军事,后演变为兼管民政,/凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事,无不领之0。长官也由中央官吏演变为地方官吏,行省成为元代地方的最高一级行政区划,开启了我国古代地方行政区划的省制时代。
元代实行省、路、府(州)、县四级制,一级政区是行省,/掌国庶务,统郡县,镇边鄙,与都省为表里0,/省有政令则布于下,郡县有请则达于省。0元初,行省的区域还太稳定,直至元成宗大德年间(公元1297年)后才较稳定,到元英宗至治时(公元1321年)公元1322年),全国设中书省1个,为中央机构中书省的直辖地区,又称都省、腹里。设行省11个,长官为平章政事、参知政事等,统领一省之军政事务。元代行省的建立,加强了中央对地方的控制,巩固了我国多民族国家的统一,在客观上促进了国内各民族之间经济、政治、文化方面的交流沟通,并对我国地方行政区划制度的完善产生了深远影响。
元代二级政区为路,三级政区为府(州),四级政区是县,路领府、州,府、州辖县,但也有少数重要地区成为不隶属于路而直隶于省的直隶府、直隶州,而隶属于路的府(州)称为散府(州)。路设总管府,长官为总管,府设知府或府尹,州设知州或州尹,县设
县尹。自路至县的各级机构均设掌印办事,拥有实权的蒙古管事官,即/达鲁花赤0一员,由蒙古人担任,其蒙古语意为镇压者、制裁者、掌印者,他既是各级行政机构的首长;又负有监督同级行政官吏的职责。据载,元代置路185个,府33个,州559个,县1127个。与宋代路、府(州)、县三级行政区划相比,元代既有省、路、(府)州、县四级行政区制;又有省、直隶府(州)、县三级行政区制,而以四级制为主。
明代地方行政区划仍采取省制,但也有变化,即取消宋代始置的路一级行政机构,实行省、府、州、县四级制和省、府、县三级制,而以前者为主。明初,朱元璋撤消中书省,改各地行省为布政使司,全国置两京:即北京(北直隶)、南京(南直隶);十三布政使司:即山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、浙江、江西、福建、广东、广西、云南、贵州,以上十五个政区又称十五省,其行政长官为布政使,掌管民政、财政;另设提刑按察使司管刑狱、监察;设都指挥使司管军事,合称三司。这种体制使地方行政职权专一化,从而提高了行政办事效率;同时,三个机构相对平等,互不统属,相互牵制,便于中央控制。
明代撤销元代的路,以府代称,为地方二级行政机构,长官为知府、同知、通判等官员,掌管一府的民事财政,宣教化,平狱讼,均赋役,执行中央与省的各种政令。明代的州有两种,一种是直隶于布政使司管辖的直隶州,地位与府相同,属于地方二级政区;另一种是属于府的州,又称散州,是三级行政区,地位相当于县,州的长官称知州。府(州)以下为县,设知县等官员,主管一县的政务、财务、治安、司法等职责。据史籍记载:明代有省15个,府140个,州193个,县1138个。纵观明代地方行政区划的变革,一是废除路;二是府成为二级行政区划单位;三是实行三级和四级行政区划混合制,而以四级制为主。
清代沿袭明代地方行政体制,仍实行省制,并由15省增至23省,从而为我国现代省级政区的划分奠定了基础。清代省级行政长官为巡抚,掌一省军民财政和监察大权,布政使则成为协助巡抚管理民政的助手,俗称/藩台0;按察使是协助巡抚掌监察的助手,俗称/臬台0。省以下的二级行政区是府和直隶州,三级行政区是县或散州,长官职责与明代相同,但亦有变化:其一是在新开垦的地区设置/厅0的区划单位,亦有直隶厅与散厅之分,直隶厅与府、直隶州平行,直隶于省,一般不领县;散厅则隶属于府,与散州、县相平行,成为地方最基层的行政区划单位;
其二是清代省辖直隶州才领县,而府辖散州则不领县;其三,清代以实行省、府(直隶州)、县三级行政区划系统为主;其四,在边境少数民族地区设盟、旗行政单位,盟相当于内地的府,旗相当于内地的县;其五,清代设厅,直隶厅地位低于府,但高于直隶州,因
此,清代省以下行政区划单位的称呼顺序为府、厅、州、县。据5清史稿#地理志6记载:光绪年间全国置有府、厅、州、县各级行政单位1700多个。
综上所述,自秦统一以来,我国古代地方行政区划经历了秦汉时期的郡县制;魏晋南北朝及隋代的州制;唐宋时期的道路制;元、明、清时代的省制这四个建立、发展、变革和完善的阶段,其沿革发展变化的特征有如下几点:
第一,我国古代地方行政区划的设置始终处于动态的变化之中,并随着社会的发展而不断演变,变革是绝对的,稳定则是相对的。
第二,不同历史时代,各地区在行政区划中的地位是有差异的。一般说来,经济发展较为发达地区,其行政区划的地位较高,设置也比较密集;反之,则地位较低,设置也比较稀疏。
第三,我国每个历史时期行政区划单位变化最大、最为频繁的是地方最高一级行政区划单位,秦为郡;汉为郡与国;魏晋南北朝和隋为州;唐为道;宋为路;元为行省;明为布政使司;清为省。其辖区范围、行政职责和官员的设置都有差异。
第四,历时两千余年,我国古代地方行政区划中最稳定的单位是县,它始终是我国古代行政区划中最基本和最低一级的单位,有极强的稳定性。
第五,愈早设置的行政区划单位,随着时代的发展,有地位愈低的发展趋势,如县是我国最早出现的行政区划单位,在秦汉降为二级行政区划单位,魏晋南北朝则降为三级行政区划单位,至元明时期则降为四级行政区划单位。
第六,我国古代地方行政区划系统一直处于不断的演变之中,秦汉为二级制;魏晋南北朝为三级制;隋为二级制;唐宋为三级制;元、明为三级和四级混合制,以四级为主;清代为三级制。可见,我国古代地方行政区划在郡县制时代以二级制为主,州制时代和道路制时代以三级制为主,省制时代前期以四级制为主,后期以三级制为主。
(责任编辑 光 翟)
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