范文一：我国的立法程序

52 江西行政学院学报 2003 年 11 月

我 国 的 立 法 程 序

张 帆

()福建师范大学 ,福建 福州 350007

立法程序是有权的国家机关 ,在制定 、认可 、修改 、补充和废止法的活动中所须遵循的法定步骤和方法 。 立法主体行使立法职权以外的其他职权时的活动步骤和方法不是立法程序 ,非法定的 、可有可无的步骤和方 法不是立法程序 。

中国法学著述和立法实践中 ,立法程序是个常用的概念 。人们讲到立法程序通常将提出法律草案认作 立法程序之始 ,将公布法律认作立法程序的完善 ,也即仅仅将立法程序视为由法案到法这一阶段所存在的事 物 。这是误解 。事实上 ,在立法活动过程的各个阶段上 ,都有需要遵循的法定步骤和方法即立法程序 。立法 过程这一概念强调立法的阶段性 、关联性 、完整性 ,立法程序这一概念强调立法运作的规则性 、严肃性 ,强调 立法是一个遵守制度或受节制的过程 。但在整个立法活动过程中 ,由法案到法的阶段的立法程序 ,是整个立 法程序体系的重点所在 。这一阶段的立法程序通常包括法案提出 、法案审议 、法案表决和法的通过 。

() 一提出法案 。

提出法案 ,就是由有立法提案权的机关 、组织和人员 ,依据法定程序向有权立法的机关提出关于制定 、认 可变动规范性法文件的提议和议事原则的专门活动 。

提案者应是有提案权的主体 。在中国现时期 ,全国人大主席团 、常委会 、各专门委员会 ,全国人大的 1 个 代表团或 30 名以上的代表 ,国务院 ,中央军委 ,最高人民法院 ,最高人民检察院 ,可向全国人大提出属于全国 人大职权范围内的法案 ,全国人大常委会委员长会议 、常委会组成人员 10 人以上 ,国务院 ,中央军委 ,最高人 民法院 ,最高人民检察院 ,全国人大各专门委员会 ,可向全国人大常委会提出属于常委会职权范围内的法案 。

提案应依据法定程序 。有关立法问题的论著 、讲话 、建议 、设想 ,在立法时可作参考 ,有些还应受到重视 , 但都不是提出法案 。第一 ,有提案权的主体在提案时应遵循在主体的职权范围内提出法案 。第二 ,应向自己

() 能够提出法案的机关提出法案 。第三 ,要符合法定人数才能提案 。第四 ,应采取一定形式 如书面形式、通

() 过一定方式 如通过一定的机关、在规定时间内提案 。

关于提案的形式 ,许多国家规定议员所提法案应当采取书面形式 ;有的国家规定有提案权的机关 、组织 提案应当采取书面形式 ,个人提案则可以采取书面形式亦可以采取口头形式 。除书面和口头两种形式外 ,提 出法案还有其他一些形式 ,如美国国会立法过程中所提法案就有法案 、两院联合决议案 、两院共同决议案以 及简单决议案等多种形式 。

() 提出法案的方式主要有 : 1通过一定的机关 。有的国家规定 ,有关方面提出法案应当通过一定机关 。 如前苏联各加盟共和国向苏联最高苏维埃提出法案应当通过它们的最高国家权力机关 ,社会团体提出法案

() 应当通过它们的全联盟机关 。2在规定的时间内提出法案 。如保加利亚规定 ,向国民议会提出法案 ,要在 会前 30 天提出 ,会前 20 天发给代表 。在中国立法实践中 ,目前向全国人大或其常委会提出法案也有时间限

() 制 。3其他 。在许多国家 ,提出法案时要进行正式登记 。在有的国家 ,提出法案时要在议会宣布法案或宣 读法案的题目 。在许多国家 ,提交法案时应当附有动议说明等 。

() 二审议法案 。

审议法案 ,就是在由法案到法的阶段 ,由有权机关对法案运用审议权 ,决定其是否应列入议事日程 、是否 需要修改以及对其加以修改的专门活动 。

一般说 ,各国立法机关的全体会议 、领导机构和专门委员会 ,都可通过分工合作参与行使法案审议权 。

作者简介 : 张帆 ,福建师范大学法学院副教授 。

法 学 研 究 53

但这几方面掌握的审议权有大小之分 。审议权归属上的差别 ,带来很多有区别的法案审议程序 。一类是由 议会大会直接审议法案的程序 ,议会不必将法案交付委员会审议 ;一类是由议会大会到专门委员会再到议会 大会审议程序 ;一类是由专门委员会再到议会大会的审议程序 ;一类是不同法案采用不同的审议程序 。在中 国 ,全国人大及其常委会和专门委员会审议法案 ,通常实行由它们的领导机构到有关会议再到大会审议的程 序 。

法案列入议程 ,有的并经委员会审议后提出报告 ,便进入大会审议程序 。参加大会审议的机关和人员通 常有立法领导机构 、专门委员会 、议员 、代表团法案的提案者和议会党团往往也参加大会 。与会者在大会上 就法案作辩论发言 ,是大会审议法案的一个主要形式和主要环节 。在中国 ,审议向全国人大及其常委会提交 的法案均有程序 。

() 在中国 ,审议向全国人大提交的法案程序是 : 1法案先经人大常委会审议 ,由常委会决定是否交全国人 大审议 。如果常委会决定将某项法案交全国人大审议 ,则向全国人大建议将该法案列入大会议程 。然后由

() 全国人大主席团将该法案交大会预备会议正式列入大会审议的议程 。2大会审议过程中 ,先由提案人作说 明 ;然后由各代表团分别讨论 ;法律委员会根据各代表团的意见对法案进行审议 ,提出修改意见 ;然后再举行 主席团会议 ,由法律委员会作审议报告 。如遇重大意见分歧 ,由主席团进行讨论 、辩论并通过表决形成主席

() 团的意见 ,再将主席团的意见提交大会审议 。3在审议过程中注意发挥人大代表和代表团的作用 。大会开 会 1 个月前 ,人大常委会应当将大会开会日期和审议的主要事项通知代表 。代表按选举单位组成代表团 。 各代表团分别推选代表团团长 、副团长 。代表团在每次大会举行 前 ,讨论常委会提出的关于会议的准备事 项 ;在会议期间 ,审议包括法案在内的各种议案 ,并可以由代表团团长或由代表团推派的代表 ,在主席团会议

() 上或大会全体会议上 ,代表代表团对审议的法案发表意见 。4向全国人大提出的法案 ,在交付大会表决前 , 提案人要求撤回的 ,对该法案的审议终止 。另外 ,全国人大开会期间 ,全国政协同时开会并列席人大会议 ,可 以对法案提出建议性意见 。

() 审议向全国人大常委会提交的法案程序是 : 1有关国家机关向人大常委会提出的法案 ,先由委员长会

() 议决定提请常委会会议审议 ,或先交有关的专门委员会审议 、提出报告 ,再提请常委会会议审议 。2常委会 组成人员提出的法案 ,由委员长会议决定是否提请常委会会议审议 ,或先交有关专门委员会审议 、提出报告 ,

() 再决定是否提请常委会会议审议 。3常委会审议时 ,先由提案人对法案作说明 ,再由常委会分组审议法案 , 然后由常委会会议审议 。常委会会议通常举行两次 ,第一次作初审 ,然后由各位委员回去研究 ;第二次会议 作进一步的审议 。经过两次会议审议再表决通过 。

() 三表决和通过法案 。

表决法案 ,是有权的机关和人员对法案表示最终的 、最有决定意义的态度 。表决的结果直接关系到法案 究竟能否成为法 。通过法案指法案经表决获得法定多数的赞成或同意所形成的一种立法结果 。法案的表决 和通过关系非常密切 ,但并非同一个概念 。表决法案是通过法案的必经阶段 ,是法案获得通过的前提 ,通过 法案则是表决法案的一个主要结果 、主要目的 ,每个列入审议议程的法案都要经过表决这一程序 ,但并不都 能获得通过 。

法案的表决权通常属于有权立法的机关和人员 ,在有些国家 、有些情况下 ,也属于全体公民或部分公民 。 立法机关大会表决法案的基本方式 ,通常有公开表决和秘密表决两种 。目前各国表决法案时普遍采用公开 表决的方式 。在中国 ,全国人大表决法案 ,采用无记名投票方式 、举手方式或其他方式 ,究竟采用哪种方式由 人大主席团决定 。

通过法案的基本原则一般是少数服从多数 ,法案只有获得法定多数表决者的赞同 ,才能通过而成为法 。 普遍法案通常由法定会议人数中的普通多数通过 。特殊法案如宪法案 ,由特殊多数通过 。在许多国家 ,法案 经大会审议 、表决并获通过后即成为法 。在另一些国家 ,法案经大会审议通过后 ,还要经过诸如另一院复议 , 公民公决 、国家元首批准 、合宪性审查等程序并获得通过后才能成为法 。在中国 ,全国人大审议的普通法案 由全体代表的过半数通过 ;宪法的修改由全体代表的三分之二以上多数通过 ;全国人大常委会审议的法案 , 由常委会全体组成人员的过半数通过 。

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在许多国家 ,法案通常由有权立法机关表决 ,但在有的情况下由公民表决 ,即由公民直接用投票等方式 表示对某一法案赞成与否的态度 ,称为公民公决法案 。公民公决法案的制度是公民公决制度的一个主要内 容 。公民公决制度的内容除了公决法案外 ,还包括公决其他一些诸如有关国家体制和政府政策这类问题 。

公民公决法案的制度是否值得提倡 ,有不同看法 。正确的看法应当是根据具体国情确定是否采用这一 制度 。公民公决作为一项制度 ,它能否获得好的效果 ,在很大程度上取决于社会的性质和这一制度本身是否 完善 。如果一个社会适宜实行这一制度 ,并且这一制度较为完善 ,实行公民公决制度 ,就有利于公民对有关 问题特别是重大问题直接表示自己的态度 ,是最民主的制度 ;有利于公民关心国家大事 ,提高公民的政治觉 悟 ,是对公民进行政治教育 、法制教育的好形式 ;有利于监督立法机关 ,是避免因立法机关内部的矛盾和党派 之间的斗争使立法出现不利公民利益的情况的有效手段 ;有利于使立法获得广泛的群众基础 ,是法的实施的 有力保障 。反之 ,一个社会的性质决定了该社会不适宜实行这项制度 ,并且这项制度本身又不完善 ,实行这 项制度可能出现种种弊端 。例如 ,实行公民公决 ,公民只能对法案表示赞成 、反对或弃权的态度 ,不能对法案 提修正意见 ,也不能赞成法案的部分内容 、反对法案的另一些内容 ,因而由公民公决通过的法案很可能存在 缺陷 ,由公民公决否定的法案很可能有可取之处 ;公民的法的意识差别很大 ,对政治和立法的兴趣和积极性 也迥然不同 ,由公民对法案实行公决 ,难免出现一部分公民对法案随便表态的情况 ,既影响立法的科学性和 正确性 ,也可能被人利用来达到自己的目的 ;公民公决虽有监督立法机关的作用 ,但也容易削弱立法机关的 作用 ,甚至被立法机关中的少数人或政府用来抑制立法机关发挥作用 ;公民公决的结果只是反映了多数公民 态度 ,如果对结果持反对态度的公民为数很多甚至与赞成者相差不多 ,就会使经过公决通过的法案在相当大 程度上失去群众基础 ,既容易引起公民之间的对立情绪 ,也使法的实施失去有力保障 。

中国尚无公民公决的法定制度 ,也无公民公决的实践 。

() 四公布法 。

公布法就是指由有权机关或人员 ,在特定时间内 ,采用特定方式将法公之于众 。亦称法的颁布 。 公布法

的权力在多数国家由国家元首行使 ,在有些国家由立法机关的领导机关行使 。这些国家的国家 元首或立法机关的领导机构 ,在批准或签署法后 ,即按法定程序将法公之于众 。在许多由国家元首行使公布 权的国家 ,公布权是行政对立法实行制约的一个手段 。在另一些由国家元首行使公布权的国家 ,公布权在实 际上并不能使立法和行政两方面得以相互牵制与平衡 。这些国家的元首必须公布法 ,或事实上从来也不拒 绝公布法 ,他们行使公布权纯粹是一道程序 。在中国 ,国家主席行使公布法律权 ,这种权力不是西方那种对 议会实行牵制与平衡的权力 ,实践中从未发生国家主席拒绝公布法律的情况 。

法案经议会通过及有关方面复议或批准后 ,应在一定时间内公布 。各国公布法的方式大体一致 ,即在立 法主体的刊物上或指定在其他刊物上公布法 。在中国 ,宪法和法律没有规定公布法的时间和方法 。实际做 法是 :多数法于通过当日公布 ,有的法于通过后间隔几天公布 ;有的法于公布之日起施行 ,许多是公布后间隔 一定时间方才施行 ;国家法律均在《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》上公布 。

() 在中国 ,宪法和法律没有规定公布法的时间和方法 。实践中的做法是 : 1关于公布法的时间 。多数法

() 律于通过当日公布 ,如 1979 年到 1984 年之间的宪法 、逮捕拘留条例 、环境保护法 试行、学位条例 、律师暂 行条例 、国籍法 、婚姻法等几十个法律 。有的法律是通过后间隔几天公布的 ,如地方人大和地方政府组织法 、

() 选举法 、人民法院组织法 、人民检察院组织法 、刑法 、刑事诉讼法 、中外合资经营企业法等 。2关于法的生效 或实施的时间 。有的于公布之日起施行 ,如宪法 、文物保护法 、全国人大组织法 、国务院组织法等 。许多是公 布后间隔一定时间方才施行 ,其中有的间隔不超过 3 个月 ,如统计法 ; 有的间隔半年以内 ,如海上交通安全

() () 法 、森林法 ;有的间隔半年以上 ,如民事诉讼法 试行、海洋环境保护法 、商标法 、食品卫生法 试行、药品管

() 理法 ;有的间隔近 1 年 ,如专利法 。3关于公布法的方法 。全国人大及其常委会所通过的法律均在《中华人 民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》上公布 。

责任编辑 : 刘绛华

范文二：我国的立法程序

规范性法律文件 全国人大

提出法案 享有提案权的主体：全国 人大主席团、全国人大常 委会、全国人大各专门委 员会、国务院、中央军委 会、最高人民法院、最高 人民检察院、一个代表团 或者 30 名以上的代表联 名。 由大会主席团决定法律 草案是否列入会议议程。

审议法案 1.听取关于法律草案 的说明。 2.各代表团和 有关专门委员会的审 议。 3.法律委员会对法 律案进行统一审议。 4. 通过审议结果的报告 和法律草案修改稿。

通过法案 由主席团提请大 会全体会议表 决，由全体代表 的过半数通过 宪法的修改是以 全国人大代表的 三分之二以上的 多数通过。

公布法 由国家主席签署主 席令予以公布。法 律签署公布后，及 时在全国人大常委 会公报和在全国范 围内发行的报纸上 刊登。

法 律

全国人大 常委会

委员长会议、全国人大各 三审制 专门委员会、国务院、中 央军委会、最高人民法 院、最高人民检察院、常 委会组成人员 10 人以上 联名。 由委员长会议决定法律 草案是否列入会议议程。 国务院有关部门报请国 务院立项。 由国务院的一个部门或 者几个部门具体负责起 草工作，也可以确定由国 务院法制机构起草或者 组织起草。 由国务院法制机构进 行审查

由委员长会议提 请常委会全体会 议表决，由常委 会全体组成人员 的过半数通过。

由国家主席签署主 席令予以公布。法 律签署公布后，及 时在全国人大常委 会公报和在全国范 围内发行的报纸上 刊登。 由总理签署国务院 令公布。行政法规 签署公布后，及时 在国务院公报和在 全国范围内发行的 报纸上刊登。

行政法规

采用决定制。国 务院总理根据会 议组成人员在会 上发表的意见， 决定通过、原则 通过、下次会议 再审议或者暂不 通过。 经部务会议或者 委员会议决定。 由部门首长根据 会议组成人员在 会上发表的意 见，决定通过、 原则通过、下次 会议再审议或者 暂不通过。 经政府常务会议 或者全体会议决 定。由省长、主 席、市长根据会 议组成人员在会 上发表的意见， 决定通过、原则 通过、下次会议

部门规章

国 务 院 部 门 内 设 机 构 或 由法制机构审查 者其他机构向该部门报 请立项。 由国务院部门组织起草。

由部门首长签署命 令予以公布。及时 在国务院公报或者 部门公报和在全国 范围内发行的报纸 上刊登。

地方政府规章

省、自治区、直辖市和较 大的市的人民政府所属 工作部门或者下级人民 政府向省、自治区、直辖 市和较大的市的人民政 府报请立项。 由省、自治区、直辖市和 较大的市的人民政府组

由省、自治区、直辖市 和较大的

市的人民政 府的法制机构审查

由省长、主席、市 长签署命令予以公 布。及时在本级人 民政府公报和在本 行政区域 内发行 的报纸上刊登

织起草。 享有提案权的主体：主席 团、常委会、各专门委员 会、本级人民政府、代表 10 人以上联名。 （有的省、 市，还规定本级人民法院 和人民检察院或一个代 表团也可以向本级人民 代表大会提出地方性法 规案） 由主席团决定是否列入 会议议程。 1.由提案人向大会全 体会议作草案的说明。 2.分别由代表团会议 和分组会议进行审议， 对重大问题可召开联 组会议审议， 如果有重 大分歧则由主席团决 定或表决。

再审议或者暂不 通过。 以全体代表的过 半数通过。 较大的市的人大 制定地方性法规 后，报省、自治 区的人大常委会 批准。 （省、自治区、直 辖市）由大会主席 团发布公告予以公 布。 （较大的市）报批 后，由人大常委会 发布公告予以公 布。 公布后，及时在本 级人大常委会公报 和本行政区域范围 内发行的报纸上刊 登。 （省、自治区、直 辖市）由常委会发 布公告予以公布。 （较大的市）报批 后，由人大常委会 发布公告予以公 布。 公布后，及时在本 级人大常委会公报 和本行政区域范围 内发行的报纸上刊 登。

地 方 性 法 规

地方人大

地方人大 常委会

常委会主任会议、本级人 民政府、本级人大各专门 委员会、常委会组成人员 5 人以上联名。 （有的省、市，还规定本 级人民法院和人民检察 院也可以向本级人民代 表大会常委会提出地方 性法规案） 由常委会主任会议决定 是否列入会议议程。

一般实行三审制， 也可 以委员会全体组 以经两次或一次审议。 成人员的过半数 通过。 较大的市的人大 常委会制定地方 性法规后， 报省、 自治区的人大常 委会批准。

《立法法》第 68 条规定，自治条例和单行条例的提出、审议和表决程序，根据中华人民共 和国地方各级代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第 自治条例和单行 五节的规定，由本级人民代表大会规定。 不能由民族自治地方的人大常委会制定，但是常委会有向人大提出法案的权利。 条例 须报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效，同时由省、自治区、直辖市的人大常 委会报全国人大常委会和国务院备案。 由自治地方的人大常委会公布。及时在自治区人大常委会公报和在本行政区域范围内发行 的报纸上刊登。

范文三：浅议我国正当立法程序的构建

　　摘 要 社会主义民主法治建设是我国社会主义建设的目标之一，具体到立法而言，构建正当立法程序是保证社会主义民主法治建设的关键性工作。长期以来，我国立法程序传统注重实体，轻视程序，注重法案的实体效果，忽略了立法程序的程序性价值，但随着社会的发展，特别是我国立法朝深层次推进，立法程序本身所具有的独立的程序性价值内涵越来越凸显其重要性。本文通过介绍正当立法程序的生成、构成要素以及主要特性，并在对我国现行的立法程序进行实证分析的基础上，为我国正当立法程序构建的某些方面提出拙见。 　　关键词 正当立法程序 生成 要素 特性 构建 　　中图分类号：D920 文献标识码：A 　　一、正当立法程序的生成 　　正当立法程序作为一个法律概念的提出，并不是凭空产生的，如果视立法程序作为法律程序的一种，那么正当立法程序就应该具备正当法律程序的共性，正当立法程序来源于正当法律程序。 　　因为正当立法程序理应具有正当法律程序的共性，且在司法领域中正当法律程序已经得到应用，故在立法层面上，正当立法程序的提出是符合历史发展必然性的。美国联邦最高法院法官威廉?道格拉斯也曾谈到：“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实绝不是无意义的。” 随着司法实践的推进，正当法律程序发展成为了司法判断的科学准则。 　　从学理分析的角度考察，一切关于程序正义的理论都旨在解决程序的合法性、正当性问题。正当立法程序所要解决的关键问题，就是为何由特定程序而制定的法律就具有合法的强制性。英国大法官丹宁勋爵说的――“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现”。 正当法律程序的目的旨在依托法律程序自身的合理性来判断结果的有效性和公正性。 　　二、正当立法程序的构成要素 　　立法过程是一个动态的活动过程，有许多行为、方式或者形式可以归入立法过程，但由于缺乏相关法律规定，这些因素常常被立法者所忽略。正当立法程序应该是这样一个实体：它占据一定的空间范围，有主体、内容、时间维度、方向――一个立体、动态和开放的实体。因此正当立法程序主要构成要素有：立法主体、立法行为、立法程序、法案、时间、空间、信息。 　　1、立法主体。立法主体的代表性和合法性是正当程序立法的基础。立法主体是指有权制定、认可、修改、补充、废止法律的国家机关、社会组织、团体和个人。立法过程是多方利益博弈的过程，因此，必然要求立法主体具有多元化的特征，只有充分保障各方立法主体参与权利的前提下，最后达成的立法结果才具有正当意义。在我国，立法主体是指有权制定、认可、修改、废除法律的国家机关，个人只有以人大代表的身份才能够成为立法主体。 　　2、立法行为。立法行为是正当立法程序的核心要素，是立法主体在立法过程中进行的一系列正当立法活动的总称。因此，立法主体的立法行为如何在立法过程中得到体现，是立法程序是否具备正当性的关键判断标准。从我国《宪法》及相关的法律规定来看，立法主体间的某些立法行为并没有得到很好的完善和保障，其中尤其体现在作为社会个体的立法主体的某些立法行为并没有得到相应的重视，这主要表现为基于公民建议而启动立法程序的情况少见，以及在立法听证会提供的意见难以被接受等。 　　3、立法程序。立法程序具有法定的、正式的和必不可少的特性，侧重于行为活动的法律依据，即该行为的法定性。“法律程序具有自身独立的价值和意义，而不仅仅是达到特定目的手段” ，我国是一个信奉纯理性主义的国家，极大地夸大了人对社会的可知性，随着时代的发展，立法事务愈发错综复杂，纯理性的法律“教条主义”已经不能同步适应。因此，只有在实践的基础上，实现理性与经验主义的统一，才能真正实现马克思的“实践唯物观”。正当立法程序作为“自然法”，能够对立法程序起到拾漏补缺的作用。 　　4、法案。我们国家向来有重实体、轻程序的传统，法案是否体现正义成了整个立法过程评判的直观标准。法案作为立法过程的结果，体现了正当立法程序最终目的。结果与过程是一个不可分割的整体，将法案作为正当立法程序的一个要素来进行研究，能够让我们更好的理解正当立法程序。 　　5、时间和空间。时间要素和空间要素的结合，构成了立法过程的时空条件。正当立法程序具有效率价值，时间作为其中的一个要素，正是体现了这种经济内涵。立法不能一蹴而就，但也不能旷日持久。鉴于立法资源的稀缺性，时空要素在正当立法程序中需要得够足够的重视。法律的最终适用要有空间的范围，正当立法程序在立法过程中需要关注空间要素，只有这样，才能使法律的适用更符合国情地情。 　　6、信息。信息公开是正当立法程序的重要内容。在正当立法程序中，公开的信息包括公开立法进程、公布法律草案、立法制定背景过程、社会群众对法案的意见反馈收集等。信息的公开也是立法过程体现民主性，扩大民众参与的重要保证，没有立法程序中信息的公开，就无法实现公民的知情权，使立法程序失去正当行为，立法结果得不到公民的认同。 　　三、正当立法程序的特性 　　立法程序是立法必须要遵循一系列立法步骤的过程。“程序的控制之所以重要就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权力”。 这决定了必须要对正当立法特性有正确的认识，其特性主要有：正义性、过程交涉性、程序自治性、公开性。 　　1、正义性。正义，是每一项法律所要实现的最高理想和目标，正当立法程序正是按照“形式的公正会获得结果的正义”这一逻辑开始的，立法程序的本真是公正的，而最终达到的是大家都可以普遍接受的正义的结果。正义在立法过程中又可以体现为制度化的民主。作为一个民主国家的立法过程，必须体现民主的基本要求。 　　2、过程交涉性。立法既然是为了分配利益，注定了立法就是一个立法主体间利益表达、利益冲突、利益协调、利益整合的交涉过程。这个交涉过程是以求得共识、达成合意为最终目的的。立法的核心在于交涉，立法的结果体现了妥协的合意。立法缺少了交涉过程，就不能称之为立法，而只能是专制的意志。因此，正当立法程序必须提供一个平台，通过这个平台，立法主体们能够为了他们的利益进行充分交涉。 　　3、程序自治性。程序自治是指立法结果应当合乎逻辑地从立法程序中产生，立法程序对立法结果的形成具有决定性的作用。正当立法程序的自治性主要有两点要求：第一，立法过程要排除外界因素干扰，但这并不意味否认着外界因素对立法过程有影响，而是这些外界因素的影响必须通过立法程序主体在立法程序范围内显现出来；第二，确立立法程序主体的自主地位，保障立法程序主体能够独立的进行立法。 　　4、公开性。立法过程公开是正当立法程序的基本要求。立法机关作为民意的代表，本身就具有开放性，立法过程的公开化便是这种开放性的突出体现。立法过程的公开性是公民行使知情权的必然要求，只有立法过程公开，才能使公众能够广泛地参与立法。 　　四、我国正当立法程序的构建 　　我国立法向来有不注重程序的传统，同时“正当法律程序缺位乃是我国现阶段腐败滋生、发展和蔓延的最重要原因。” 因此，如何构建我国的正当立法程序是一项艰巨的任务，通过上述介绍，本文将从以下几个方面提出拙见，希望能对我国未来正当立法程序的建立尽点绵薄之力。 　　1、确立立法程序价值内涵。立法程序是一个有价值导向的运作过程,而不是与价值无涉的机械的时间流程。因此，构建我国正当立法程序的前提，首先就要重新确立立法程序的独立价值内涵，改变以往重实体、轻程序的传统，将程序价值位阶列于实体价值之前，或者说至少也要与实体价值并重。具体而言，我国正当立法程序的构建，需要体现正义、秩序、效率价值。

　　2、对相应的正当立法程序进行修善。在宏观上确立了立法程序的独立价值内涵后，通过修补具体的立法程序法律规定，确保立法过程能够体现上述价值。根据我国的《宪法》、《立法法》以及相关法律规定，我国的立法程序可以划分为四个阶段：提案、审议、表决和通过、公布，虽然法律不能将立法程序涉及的各个方面都进行规定，但在某些明显影响立法结果的事实上，我们尚缺乏规定。因此，根据正当立法程序的要求，我国应修改相关法律规定，将立法程序划分六个阶段：规划和起草、提案、审议、表决和通过、公布、批准与备案。 　　首先，在立法主体问题上，改变过去立法主体单一的情况，修改的法律应体现立法主体多元化的特点，要保障个体参与者的法律地位，避免个体参与者在立法过程中遭到来自不同利益集团的干扰和阻碍；其次，加快制定相关配套法律规定，确保立法程序的规定能够付诸现实。如立法程序规定，某些立法必须举行听证会，但举行听证会之前并没有制定具有法律效力的听证规则，这很容易就会产生滋生权力的恣意，使立法程序的规定付诸东流；第三，提升立法效率。目前我国立法效率低下，难以体现效率价值。现阶段我国应修改相关立法，进行立法权限明确化、立法机关专门化，同时在立法技术细则上以程式化、标准化规则来提高立法效率等；第四，扩大信息公开内容范围，加快信息公开速度。立法信息公开的范围直，影响到民众参与的程度，同时又因为信息具有实效性强的特点，因此，应该完善电子信息系统，加快立法信息公布的速度，促进有效的信息交流。 　　3、增加相关互动机制，保证立法程序的特性得以体现。第一，强化立法程序的表达机制。立法程序要体现民主性，就必须要强化民主表达机制，主要可以通过增加表达时间和丰富表达方式实现；第二，提高立法程序的交涉功能，确立程序自治。立法程序要具备相关的具体交涉规则，同时要提高立法交涉的透明度，避免程序外的暗箱操作，将所有的立法交涉集中到立法程序中解决；第三，将立法程序公开细化，确保立法程序中可以公开的内容能够被大众知晓。 　　4、注重司法对正当立法程序的保护。和西方传统的“三权分立”国家不一样，中国的司法权由立法权产生，对立法权有一定的依附性，因此，这样的司法权是无法制衡立法权的。孟德斯鸠说过：“绝对的权力会导致绝对的腐败”。在立法权一权独大的情况下，无论是人大立法还是行政立法，司法权都无法干预。这样在实践中就会出现这种情况：即使在立法过程中出现了明显违反程序的问题，只能立法者自身靠自觉去纠正这些错误。这样的纠错制度设计有其不合理性，要想让掌权者承认自己的错误无疑是困难的，因此，要想使正当立法程序能够得到贯彻实行，最好的方式就是赋予司法机关违宪审查权。 　　五、结语 　　我国正当立法程序的构建任重道远，要改变长期积累的立法传统，绝不是一朝一夕就能达到的。我们应当立足于当代中国国情，坚信立法程序具有的独立性价值内涵，通过在小范围内来逐步进行修补，待时间成熟，再出台包含正当立法程序内涵的统一的《立法程序法》。□ 　　（作者单位：北京市西城区城市管理监察大队展览路一分队） 　　 　　注释： 　　 季卫东.法治秩序的构建.中国政法大学出版社,1999年三月出版,第64页. 　　 丹宁勋爵.法律的正当程序.法律出版社,2001年九月出版,第135页. 　　 王爱声.立法过程：制度选择的出路.中国人民大学出版社,2009年十二月出版，第87页. 　　 王锡锌.中国行政程序立法：主义与问题.湛江师范学院学报.第26卷第2期,2005年4月,8～10页. 　　 王名扬.英国行政法.中国政法大学出版社,1989年出版,第62页. 　　 姜明安.反腐败“三注重”的关键是健全完善正当法律程序.检察日报.2008年2月19日,第3版.

范文四：对我国行政立法程序的思考

对我国行政立法程序的思考

作者：张秀娟

来源：《赤峰学院学报·哲学社会科学版》2013年第09期

摘 要：作为我国立法制度中的一个新问题——行政立法，在内容上和实践应用中都需要多加改善。此文中结合我国行政立法程序现状并借鉴国外相关成功的经验，提出进一步完善我国行政立法程序机制的最佳途径。重点强调行政立法中的民主化程序，使行政立法权的运作由“暗箱操作”到公开透明，在处理行政官僚立法、专家参与以及利害关系人参与三者的关系时，应扬长避短妥善的建立行政立法机关、专家以及利害关系人综合参与的模式，建立更加完备的行政立法程序机制。

关键词：行政立法；行政立法程序；民主化

中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）09-0102-02

一、行政立法的概念界定

在英美，行政立法被称为委任立法，即议会享有立法权，其他主体要拥有立法权的话，就必须从议会那里得到授权。在法国，行政立法不仅有委任立法，还有职权立法[1]。对于日本，刘莘教授认为，日本学者将委任立法等同于行政立法。目前，我国的《立法法》已经对行政立法进行了肯定，但是我国法学界对行政立法的概念认识不一，有多种理解。有人曾经总结有四种行政立法概念[2]，概括起来主要是两大类：（1）从内容上界定，即行政立法是以行政性的法律文件作为内容的。（2）从制定主体上看，即是说行政机关的立法行为才是行政立法。刘莘教授基本上倾向于后者，将行政立法概念界定为行政机关制定规范性文件的行为，一种是行政立法，另一种是其他抽象行政行为，而且抽象行政行为包括行政立法。还是比较赞同刘莘教授的意见，行政立法是特定的行政机关及享有行政法规制定权的国务院、享有规章制定权的各部委、地方政府为执行宪法、法律进行的具体组织管理过程中处理行政事务而制定、颁布具有普遍约束力的行为规则的活动[3]。

二、行政立法的特征

对行政立法特征的把握让我们能更加清楚地理解行政立法的含义。行政立法的特征如下：

（一）从立法主体上看，指特定的行政机关

不能将所有的行政机关都纳入行政立法主体范围内，仅指享有制定行政法规、行政规章权利的行政机关。（1）国务院，按照《宪法》第八十九条的规定，国务院有权按照职权或单行法的授权制定行政法规。（2）国务院各部门，根据《宪法》第九十条和国务院组织法第十条的规定，国务院各部委有权制定规章。（3）四类地方政府，即省、自治区、直辖市人民政

府，省、自治区、直辖市人民政府所在地的市人民政府，经国务院批准的较大的是人民政府，经济特区人民政府。

（二）从活动内容上看，以制定规范性文件为特征

行政机关为执行宪法、法律进行的具体组织管理过程中所要处理的行政事务而进行立法活动。我国《立法法》规定，国务院既可以为“执行法律的规定”而制定行政法规，也可以在“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权”内制定行政法规；有规章制定权的地方人民政府既可以为“执行法律、行政法规、地方性法规”制定地方规章，也可以就“本行政区域的具体行政管理事项”制定地方规章。

三、我国行政立法程序缺陷

（一）立法程序民主化程度低

1.立法程序强制性低。从行政程序方面对行政立法进行监督已经成为了各国继实体法后的最重要的行政立法规制手段。我国在继2000年通过《中华人民共和过立法法》之后，根据其规定国务院2001年11月16日公布了《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》两个行政法规。《立法法》还有两个条例，无论对公众参与，还是法规、规章公开公布的程序内容规定是都是任意的，这样就赋予了行政机关极大的自由裁量权。虽然我国行政法规制定程序有立项、起草、审查、决定和公布基本环节，但是对每个环节是否要求采取听证会、座谈会、论证会等形式，是否采用使普遍公众都能了解立法内容的公告形式等方面的规定不够具体，不够明确，可操作性不强。

2.行政立法机关具有立法性与执法性统一的特点。行政立法的主体是特定的行政机关，它所规范和调整的对象是行政管理事务或与行政管理有关的事务，其主要目的是为了执行和实施权力机关制定的法律，实现行政管理职能，因而具有行政行为的特性，这就导致行政机关集双重职能于一身，立法与执法同时进行，立法机关的权利无限膨胀，难免会产生脱离公众，独断的局面。如果一项立法将会使人们的权利与义务受到影响，那么可能受该法拘束的人有权在该法审查前知晓其内容并提出意见。但是在我国现行行政立法程序中，这种公众参与，不论是在参与范围上还是在参与的有效性和程度上，都不甚理想。显然，我国行政立法程序的民主化、公开化制度很不健全，明显存在不足甚至空白地带。

（二）缺乏一套完备的行政立法程序制度

虽然我国的《立法法》对行政立法程序的各个环节有规定，但是比较模糊与笼统，行政机关的自由裁量权也比较大，一系列的问题隐藏在行政立法背后：（1）行政立法公开制度不健全。已有的公开程序具有任意性，而且缺乏对违法法律、法规规定的程序需要承担的法律后果和责任的规定。除此之外，法律、法规规定的很多立法程序存在明显不足甚至空白。（2）听证制度的规定具有模糊性。我国对于行政立法听证范围采取概括式的规定，即对于涉及公民、

法人或其他组织利益的法规、规章草案是否举行听证会，由行政机关进行自由裁量，由于没有严格的程序规则的约束，行政机关立法的改、废活动比较随意，法规的连接与对应也时常会出现问题[5]，使得现有的听证制度在实践中所起的作用微乎其微。（3）行政立法的表决程序没有被规定。国务院《行政法规制定程序条例》规定，行政法规草案如果需要审议，只需“主要负责人提出提请国务院常务会议审议的建议”，然后“国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行”[6]。很明显，条例规定对草案形成缺乏表决程序，主要的立法步骤不完整。

四、我国行政立法程序的改革意见

（一）遵循行政立法程序改革的原则

在现代法治国家中，行政过程中的很多标准都是通过法规、规章的内容具体化的，只有确保立法内容的准确性才能使行政执法有力实行，而行政立法的质量在很大程度上取决于行政立法的程序。立法过程的民主化、立法内容的理性化，是法治国家对行政立法的基本要求。相应的，中国行政立法程序的改革，需要从这些方面来开展。第一，立法的民主化。前提是立法过程的公开，不能由行政机关进行决定控制，公开的内容除依法必须保密的之外，行政立法的目的、必要性、内容以及行政机关对上述问题的说明和讨论，应当对公众公开。行政立法民主化的核心就是抓住公众的参与度，让可能受立法影响的公众对立法的目的和内容知情，进而表达他们的利益诉求，对行政立法进行评价。当然，行政立法机关必须对公众做出合理、及时的回应。通过这种民主化的途径，不仅有效防止行政立法权的急剧膨胀，而且给予公众表达、沟通、协商的途径，将公众放置于“自己立法者”的角色。第二，立法程序的理性化。从韦伯对价值合理性和工具合理性关系的分析来看，法律程序的一项重要原则和功能就是“工具理性”，即通过程序结构的合理性来实现一定的目的[7]。虽然理性化作为立法程序的一项基本内容要求，但并不是每项立法程序的理性化内容都是一成不变的。首先，考虑到立法会对社会发生影响的广泛性与持久性，作为立法基础的事实和信息必须是准确的，所以行政立法的方案选择和政策制定必须是针对真实的“问题”和需要进行政策的制定和方案选择。其次，遵循效益原则，在设计立法方案时考虑成本的付出与收益的效果。行政立法所需要的信息量很大，涉及到的人员也广泛，即便是在听证程序上，考虑哪些人的利益可能受或不受立法的影响是很有困难的。有些立法的成本要求很高，这时就要考虑立法出台的收益效果了。还有，有些行政立法内容是带有技术性或专业性的，这时专家的角色应得到更多的重视。例如环境保护标准的确定、税率的确定等等，一般的公众的价值偏好无法保证立法的准确性，专家的意见则无疑都会较一般人中肯。

（二）制定一套行之有效的行政立法程序机制

可以借鉴美国行政立法经验，对我国行政机关进行司法审查时使用“硬性审查”标准，但是程序不能过于复杂，否则会使很多需要及时制定颁布的法规、规章不能施行，更使行政机关怠于修改、废止已经过时的法规、规章。首先，对行政立法草案的形成，适用协商程序，是否进行此项程序可由有关机关的首长掌握，进行自由裁量。具体实施情形是，在行政机关形成某项

草案前，对其内容进行协商，细则可以是：（1）行政机关可以组织一个临时协商会议，主要由可能受将要制定的法规影响的公司、团体以及其他利害关系人，和该行政机关工作人员组成。（2）对将要制定的法规、规章内容公开协商，达成“合意”。其次，当草案形成后，必须在权威刊物上公开公布，保障权利义务受影响者的知情权，监督行政立法主体的立法活动。最后，适当环节增加一项评价制度。王名扬教授在他的《美国行政法》一书中，也同意戴维斯教授的观点，将评价制度称为“美国当代行政法上的一项创举”[8]。在哪个环节什么时候进行公众评价，可以参照草案形成前的协商程序，由行政立法机关自己去掌握。但是此项评价程序形成的一个重要前提是评价者必须先对与立法活动紧密联系的有关重要信息有全面的了解，然后再进行评价、发表意见。为了保障行政立法机关不丧失行政立法活动的主动性和灵活性，对于此项评价内容，行政立法机关可以并不完全接受公众评价意见的束缚，但并不意味着行政机关对公众评价意见可以置之不理。行政机关对公众的评价意见必须做出理性的反应：对于那些在行政机关看来是合理的意见，应当予以采纳并给出相应的理由；对于那些在行政机关看来不可接受的意见或主张，行政机关必须说明不予采纳的理由[9]。进一步建立和完善行政立法程序制度，通过严格的程序性规定指导我国行政执法，既能够防止行政机关立法时的“恣意”和“专断”，也使立法的公开化、民主化得到保障。

参考文献：

〔1〕增像话.行政立法的正当性研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007.12. 〔2〕应松年.行政行为法[M].北京：人民出版社，1992.40.

〔3〕刘莘.行政立法研究[M].北京：法律出版社，2003.6.

〔4〕刘莘.行政立法研究[M].北京：法律出版，2003.147-151.

〔5〕侯淑雯.论我国行政立法的体制改革与制度完善[J].东方法学，2012：93. 〔6〕国务院《行政法规制定程序条例》中第25、26、27条.

〔7〕马国勋.理性化及其限制—韦伯思想引论[M].上海：上海人民出版社，1988.89-97. 〔8〕王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995.362.

〔9〕王锡锌.行政程序法理念与制度研究[M].北京：中国民主法制出版社，2007.324-325. （责任编辑 徐阳）

范文五：对我国行政立法程序的思考

　　摘 要：作为我国立法制度中的一个新问题――行政立法，在内容上和实践应用中都需要多加改善。此文中结合我国行政立法程序现状并借鉴国外相关成功的经验，提出进一步完善我国行政立法程序机制的最佳途径。重点强调行政立法中的民主化程序，使行政立法权的运作由“暗箱操作”到公开透明，在处理行政官僚立法、专家参与以及利害关系人参与三者的关系时，应扬长避短妥善的建立行政立法机关、专家以及利害关系人综合参与的模式，建立更加完备的行政立法程序机制。

　　关键词：行政立法；行政立法程序；民主化

　　中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）09-0102-02

　　一、行政立法的概念界定

　　在英美，行政立法被称为委任立法，即议会享有立法权，其他主体要拥有立法权的话，就必须从议会那里得到授权。在法国，行政立法不仅有委任立法，还有职权立法[1]。对于日本，刘莘教授认为，日本学者将委任立法等同于行政立法。目前，我国的《立法法》已经对行政立法进行了肯定，但是我国法学界对行政立法的概念认识不一，有多种理解。有人曾经总结有四种行政立法概念[2]，概括起来主要是两大类：（1）从内容上界定，即行政立法是以行政性的法律文件作为内容的。（2）从制定主体上看，即是说行政机关的立法行为才是行政立法。刘莘教授基本上倾向于后者，将行政立法概念界定为行政机关制定规范性文件的行为，一种是行政立法，另一种是其他抽象行政行为，而且抽象行政行为包括行政立法。还是比较赞同刘莘教授的意见，行政立法是特定的行政机关及享有行政法规制定权的国务院、享有规章制定权的各部委、地方政府为执行宪法、法律进行的具体组织管理过程中处理行政事务而制定、颁布具有普遍约束力的行为规则的活动[3]。

　　二、行政立法的特征

　　对行政立法特征的把握让我们能更加清楚地理解行政立法的含义。行政立法的特征如下：

　　（一）从立法主体上看，指特定的行政机关

　　不能将所有的行政机关都纳入行政立法主体范围内，仅指享有制定行政法规、行政规章权利的行政机关。（1）国务院，按照《宪法》第八十九条的规定，国务院有权按照职权或单行法的授权制定行政法规。（2）国务院各部门，根据《宪法》第九十条和国务院组织法第十条的规定，国务院各部委有权制定规章。（3）四类地方政府，即省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区、直辖市人民政府所在地的市人民政府，经国务院批准的较大的是人民政府，经济特区人民政府。

　　（二）从活动内容上看，以制定规范性文件为特征

　　行政机关为执行宪法、法律进行的具体组织管理过程中所要处理的行政事务而进行立法活动。我国《立法法》规定，国务院既可以为“执行法律的规定”而制定行政法规，也可以在“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权”内制定行政法规；有规章制定权的地方人民政府既可以为“执行法律、行政法规、地方性法规”制定地方规章，也可以就“本行政区域的具体行政管理事项”制定地方规章。

　　三、我国行政立法程序缺陷

　　（一）立法程序民主化程度低

　　1.立法程序强制性低。从行政程序方面对行政立法进行监督已经成为了各国继实体法后的最重要的行政立法规制手段。我国在继2000年通过《中华人民共和过立法法》之后，根据其规定国务院2001年11月16日公布了《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》两个行政法规。《立法法》还有两个条例，无论对公众参与，还是法规、规章公开公布的程序内容规定是都是任意的，这样就赋予了行政机关极大的自由裁量权。虽然我国行政法规制定程序有立项、起草、审查、决定和公布基本环节，但是对每个环节是否要求采取听证会、座谈会、论证会等形式，是否采用使普遍公众都能了解立法内容的公告形式等方面的规定不够具体，不够明确，可操作性不强。

　　2.行政立法机关具有立法性与执法性统一的特点。行政立法的主体是特定的行政机关，它所规范和调整的对象是行政管理事务或与行政管理有关的事务，其主要目的是为了执行和实施权力机关制定的法律，实现行政管理职能，因而具有行政行为的特性，这就导致行政机关集双重职能于一身，立法与执法同时进行，立法机关的权利无限膨胀，难免会产生脱离公众，独断的局面。如果一项立法将会使人们的权利与义务受到影响，那么可能受该法拘束的人有权在该法审查前知晓其内容并提出意见。但是在我国现行行政立法程序中，这种公众参与，不论是在参与范围上还是在参与的有效性和程度上，都不甚理想。显然，我国行政立法程序的民主化、公开化制度很不健全，明显存在不足甚至空白地带。

　　（二）缺乏一套完备的行政立法程序制度

　　虽然我国的《立法法》对行政立法程序的各个环节有规定，但是比较模糊与笼统，行政机关的自由裁量权也比较大，一系列的问题隐藏在行政立法背后：（1）行政立法公开制度不健全。已有的公开程序具有任意性，而且缺乏对违法法律、法规规定的程序需要承担的法律后果和责任的规定。除此之外，法律、法规规定的很多立法程序存在明显不足甚至空白。（2）听证制度的规定具有模糊性。我国对于行政立法听证范围采取概括式的规定，即对于涉及公民、法人或其他组织利益的法规、规章草案是否举行听证会，由行政机关进行自由裁量，由于没有严格的程序规则的约束，行政机关立法的改、废活动比较随意，法规的连接与对应也时常会出现问题[5]，使得现有的听证制度在实践中所起的作用微乎其微。（3）行政立法的表决程序没有被规定。国务院《行政法规制定程序条例》规定，行政法规草案如果需要审议，只需“主要负责人提出提请国务院常务会议审议的建议”，然后“国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行”[6]。很明显，条例规定对草案形成缺乏表决程序，主要的立法步骤不完整。

　　四、我国行政立法程序的改革意见 　　（一）遵循行政立法程序改革的原则

　　在现代法治国家中，行政过程中的很多标准都是通过法规、规章的内容具体化的，只有确保立法内容的准确性才能使行政执法有力实行，而行政立法的质量在很大程度上取决于行政立法的程序。立法过程的民主化、立法内容的理性化，是法治国家对行政立法的基本要求。相应的，中国行政立法程序的改革，需要从这些方面来开展。第一，立法的民主化。前提是立法过程的公开，不能由行政机关进行决定控制，公开的内容除依法必须保密的之外，行政立法的目的、必要性、内容以及行政机关对上述问题的说明和讨论，应当对公众公开。行政立法民主化的核心就是抓住公众的参与度，让可能受立法影响的公众对立法的目的和内容知情，进而表达他们的利益诉求，对行政立法进行评价。当然，行政立法机关必须对公众做出合理、及时的回应。通过这种民主化的途径，不仅有效防止行政立法权的急剧膨胀，而且给予公众表达、沟通、协商的途径，将公众放置于“自己立法者”的角色。第二，立法程序的理性化。从韦伯对价值合理性和工具合理性关系的分析来看，法律程序的一项重要原则和功能就是“工具理性”，即通过程序结构的合理性来实现一定的目的[7]。虽然理性化作为立法程序的一项基本内容要求，但并不是每项立法程序的理性化内容都是一成不变的。首先，考虑到立法会对社会发生影响的广泛性与持久性，作为立法基础的事实和信息必须是准确的，所以行政立法的方案选择和政策制定必须是针对真实的“问题”和需要进行政策的制定和方案选择。其次，遵循效益原则，在设计立法方案时考虑成本的付出与收益的效果。行政立法所需要的信息量很大，涉及到的人员也广泛，即便是在听证程序上，考虑哪些人的利益可能受或不受立法的影响是很有困难的。有些立法的成本要求很高，这时就要考虑立法出台的收益效果了。还有，有些行政立法内容是带有技术性或专业性的，这时专家的角色应得到更多的重视。例如环境保护标准的确定、税率的确定等等，一般的公众的价值偏好无法保证立法的准确性，专家的意见则无疑都会较一般人中肯。

　　（二）制定一套行之有效的行政立法程序机制

　　可以借鉴美国行政立法经验，对我国行政机关进行司法审查时使用“硬性审查”标准，但是程序不能过于复杂，否则会使很多需要及时制定颁布的法规、规章不能施行，更使行政机关怠于修改、废止已经过时的法规、规章。首先，对行政立法草案的形成，适用协商程序，是否进行此项程序可由有关机关的首长掌握，进行自由裁量。具体实施情形是，在行政机关形成某项草案前，对其内容进行协商，细则可以是：（1）行政机关可以组织一个临时协商会议，主要由可能受将要制定的法规影响的公司、团体以及其他利害关系人，和该行政机关工作人员组成。（2）对将要制定的法规、规章内容公开协商，达成“合意”。其次，当草案形成后，必须在权威刊物上公开公布，保障权利义务受影响者的知情权，监督行政立法主体的立法活动。最后，适当环节增加一项评价制度。王名扬教授在他的《美国行政法》一书中，也同意戴维斯教授的观点，将评价制度称为“美国当代行政法上的一项创举”[8]。在哪个环节什么时候进行公众评价，可以参照草案形成前的协商程序，由行政立法机关自己去掌握。但是此项评价程序形成的一个重要前提是评价者必须先对与立法活动紧密联系的有关重要信息有全面的了解，然后再进行评价、发表意见。为了保障行政立法机关不丧失行政立法活动的主动性和灵活性，对于此项评价内容，行政立法机关可以并不完全接受公众评价意见的束缚，但并不意味着行政机关对公众评价意见可以置之不理。行政机关对公众的评价意见必须做出理性的反应：对于那些在行政机关看来是合理的意见，应当予以采纳并给出相应的理由；对于那些在行政机关看来不可接受的意见或主张，行政机关必须说明不予采纳的理由[9]。进一步建立和完善行政立法程序制度，通过严格的程序性规定指导我国行政执法，既能够防止行政机关立法时的“恣意”和“专断”，也使立法的公开化、民主化得到保障。

　　参考文献：

　　〔1〕增像话.行政立法的正当性研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007.12.

　　〔2〕应松年.行政行为法[M].北京：人民出版社，1992.40.

　　〔3〕刘莘.行政立法研究[M].北京：法律出版社，2003.6.

　　〔4〕刘莘.行政立法研究[M].北京：法律出版，2003.147-151.

　　〔5〕侯淑雯.论我国行政立法的体制改革与制度完善[J].东方法学，2012：93.

　　〔6〕国务院《行政法规制定程序条例》中第25、26、27条.

　　〔7〕马国勋.理性化及其限制―韦伯思想引论[M].上海：上海人民出版社，1988.89-97.

　　〔8〕王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995.362.

　　〔9〕王锡锌.行政程序法理念与制度研究[M].北京：中国民主法制出版社，2007.324-325.

　　（责任编辑 徐阳）

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