别人都说你是煤气罐成精
范文一：我国ppp项目当前存在的问题
当前存在的问题
1,制度环境不完善,管理存在混乱,当前我国有关PPP的法规多为部门和地方制定,缺乏国家层面的立法,政策法规层次较低,法律效力不高。而在立法推进方面,当前财政部和发改委各自主导的立法草案,也体现在PPP管理方面主管机构交叉重叠的现象。
2,地方政府在PPP项目实施过程中诚信欠缺问题突出,在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下,很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具,大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台,并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释。体现在,地方政府以政府换届、规划变更、财政困难等为理由,违反合同,
3,PPP项目用地政策尚未明确,项目土地取得困难。项目用地政策尚未明确,包括PPP项目公司应如何获得项目土地使用权,如何确保获得项目特许经营权的的社会资本能同时通过招拍挂获得项目的土地使用权。
4,PPP项目收益偏低切不确定性高,社会资本财务投资的动力不足,PPP项目大多为微利项目,收益率一般为6%-8%,对社会资本而言,相对于前期巨额的资金投入,收益偏低,吸引力不足。同时,相当部分行业投资回报不确定,大部分PPP项目属于政府价格监管行业,价格调整规则性差,缺乏预见性。
5,金融工具和市场不完善,融资困难,PPP项目所需的资金量大、周期长,对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验,融资难依旧是掣肘PPP发展的关键因素。融资方式较为
单一,现存的PPP项目多以债权融资为主,股权融资相对不足。传统的商业贷款是债权融资的主要模式,商业银行因其近年来的银行不良贷款余额飙升、不良贷款率激增,导致其在信贷投放过程中更为谨慎,至今商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异,较为严格,PPP项目却很难满足要求,致使PPP项目资金缺口巨大,难以落地。
6,PPP项目监管环节相对滞后在,地方政府的监管意识不足,重融资轻管理,导致一些社会资本方利用监管漏洞,包装存量项目,骗取财政补贴,严重偏离PPP项目初衷,绩效评价体系缺失,PPP项目的标的多为基础设施和公共服务,是为社会公众服务的,因此,在绩效评价中纳入社会公众的意见后才能更全面地反映项目效益,但在实践过程中,社会公众的监督缺失,绩效评价流于形式。
7,PPP项目牵涉市政、交通、财政、发改多个部门,出现“重复审批”的问题,导致PPP项目审批决策周期长、时间成本高。且项目批准后,难以根据外部因素变化,及时调整PPP项目的实施方案,进而影响PPP项目的推进,
8,退出机制不畅,发改委颁布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,在加强政府和社会资本合作项目的规范管理部分,将退出机制作为重要的一环予以规范,并提出政府要“依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”但是并未明确规定具体的操作流程。当前的PPP项目投资规模都较大,投资周期也较长,且多是非标准化和非证券化项目,这导致PPP资产转让市场很难活跃,投资者风险不易转移。
9,缺乏专业人才和中介服务机构,咨询服务机构专业能力参差不齐。因为业务爆发,很多之前没有从事过PPP咨询、或者没有PPP运作经验的机构也开始介入这个市场,未能为项目提供专业性指导。
10,部分民营企业存在诚信缺失情况,部分民营企业在PPP项目以超低价格中标之后,再以种种理由提价,以延迟施工或退出相威胁。。一些地方政府无法承担项目中断的后果,处于被动地位,使得这些地方政府主要依靠国有企业实施PPP项目。
11,PPP项目入库流程不规范
由于现在还没有统一的PPP入库流程规范,个别政府官员可能会为了获取更多利益,在PPP 模式的应用过程中设置繁多的名目,以获取更多利益,从而造成社会公共设施建设的低效。
12,PPP项目回报问题未能得到有效解决,社会资本对此心存疑虑。
目前形成的PPP项目回报方式有三种,政府付费、使用者付费、项目开发性收入,其中最好最科学的回报方式就是使用者付费的形式,传统的公共交通项目等已经形成了一套比较成熟的使用者付费形式,社会资本在这方面的投资顾虑较少。而诸如环境保护等一些新型的项目,一般工程巨大,难以准确测算回报且付费体系不成熟,这样的项目往往不被社会资本看好,导致项目难以落实。
13,政府和社会双方的专业能力不足。
在PPP模式向教育、医疗、水利、环境保护等领域扩张的浪潮之下,政府和社会资本
专业知识不充分、缺乏项目操作经验等问题凸显出来。政府存在盲目立项,未经充分论证的问题。盲目立项导致PPP项目激增,政府没有做好相应准备。受专业知识限制,政府在多重审核标准的建立上力不从心,许多项目因此难以落实。
14,与政府政绩诉求相悖导致难以落实
PPP项目一般投资较大,运作周期长,而这些项目一般是由地方财政提供支持。根据现有规定,政府和社会资本必须成立特殊经营实体公司,SPV,,这需要地方政府一定数额的资源投入。鉴于任期制等考虑,地方政府往往会选择见效快、收益高的项目,最终PPP项目就难以得到落实。
范文二：ppp项目税收问题
涉及 PPP 项目三大税收问题解析
政府和社会资本合作(PPP )项目涉及主体多、时限长,上位法规尚未出台,税收问题相对比较复杂。 在 PPP 项目实际操作过程中,税收方面的问题在具有共性的税种和部分或有税种上都会体现,其中除印花 税争议不大之外, PPP 项目在增值税、企业所得税、房产税、契税、土地增值税、城镇土地使用税等税种 上都有一定程度的不明确。具体来讲,主要存在三个方面的问题。
1. 增值税处理主要涉及三方面问题
PPP 项目涉及增值税的问题主要包括增值税是否计入建设投资、增值税进项抵扣、政府补贴与政府付 费是否缴税三个方面的问题。
(一)增值税是否计入建设投资?
建设投资是否含税对政府和社会资本方影响较大。营改增之后,发改委、住建部等项目投资管理部门 之前发布的《建设项目经济评价方法与参数》 (第三版 ) 等相关指导文件尚未及时修订,加上 PPP 项目目前 尚处于政策完善和探索实践之中,在项目实施方案编制和招标等阶段,建设投资是否含税问题操作上不尽 相同,对政府付费影响较大。
PPP 项目付费机制包括政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三种模式。使用者付费类项目运营、 市场、测算风险等主要由社会资本方承担,是市场化行为,在此不作讨论。对于政府付费和可行性缺口补 助类的项目,增值税的计算对项目能否顺利运营影响较大。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力 论证指引》,政府付费模式付费金额计算公式为:
当年运营补贴支出数额 = 项目全部建设成本 ×(1+合理利润率) ×(1+年度折现率 ) + 年 度运营成本 ×(1+合理利润率)
财政运营补贴周期(年)
可行性缺口补助模式政府补贴金额计算公式为:
当年运营补贴支出数额 = 项目全部建设成本 ×(1+合理利润率) ×(1+年度折现率 ) + 年 度运营成本 ×(1+合理利润率) - 当年使用者付费数额
财政运营补贴周期(年)
两个计算公式中, 项目全部建设成本即为 《建设项目经济评价方法与参数 (第三版 ) 》 中的建设投资, 在 PPP 项目运作过程中,建设投资是否含税对政府付费金额和企业能否正常运营影响均较大。一些机构在设 计方案时,或是有意或是因专业知识欠缺,将含税价计入建设投资,加大政府支付负担,造成了国家财产 损失,因此明确建设投资是否含税显得迫切而重要。
建设投资应作不含增值税计算。在营改增之前,建筑业征收营业税,营业税作为价内税,其金额包含 在工程造价成本内,建设投资包含营业税。 2016年 5月 1日,营改增全面推行, PPP 项目工程建设相关 参数也发生了变化。为适应营改增的要求,住建部下发《住房城乡建设部办公厅关于做好建筑业营改增建 设工程计价依据调整准备工作的通知》,明确了工程造价可按以下公式计算:工程造价 =税前工程造价 ×(1+11%)
其中, 11%为建筑业增值税税率,税前工程造价为人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费、 利润和规费之和,各费用项目均以不包含增值税可抵扣进项税额的价格计算,相应计价依据按上述方法调 整。
因此,项目公司从建设施工单位收到的增值税专用发票金额包括建设投资和增值税进项两方面的金额, 其中,建设投资即为项目全部建设成本,政府根据设计好的付费机制给予资金成本和合理利润,增值税进 项待项目进入运营期后由增值税销项税额进行抵扣。
(二)增值税进项税如何抵扣?
PPP 项目建设期一般由项目公司招标选择施工单位,或者直接与具有相关资质和能力的社会资本方签 订工程承包合同,项目完成后由施工单位向项目公司开具增值税专用发票,该专用发票上的增值税金为项 目公司的进项税额。对于工程量较大的 PPP 项目,如公路、综合管廊、铁路、综合开发等项目,由于建设
投资较大,加上建筑业增值税率为 11%,可能会产生两个问题:一是增值税进项税额较大产生的资金成本 对企业造成较大损失,二是增值税进项税额在项目合作结束时仍不能完全抵扣的问题。
资金成本问题。对于建设投资额较大的 PPP 项目,增值税进项税额较高,项目公司在建设期内均不会 有运营收入,也不会产生相应的增值税销项税额,前期支付的进项税额较高、后期增值税销项抵扣时间较 长将直接影响社会资本方的资金占用成本。
抵扣不足问题。由于 PPP 项目增值税进项税额较大、进项税率和销项税率一般并不相同等原因,在项 目合作期间可能存在增值税进项不能全部抵扣的问题。如,建筑业增值税率为 11%,政府付费类项目销项 税率按照 6%计算,就可能产生上述问题,特别是对于免征增值税的 PPP 项目,进项税额不能抵扣的问题 更加显著,需要相关部门明确处理方法。
(三)政府付费与政府补贴如何缴税?
实务中,对于政府付费与可行性缺口补助类项目,由于项目涉及政府付费或财政补贴,该部分收入是 否缴纳增值税并没有明确的政策规定,《国家税务总局关于中央财政补贴增值税有关问题的公告》指出, 按照现行增值税政策,纳税人取得的中央财政补贴,不属于增值税应税收入,不征收增值税。但对于地方 政府具有付费责任的 PPP 项目增值税处理没有明确规定。在项目实际操作中假设不征税、假设正常征税等 各种处理办法都有,同一个项目不同机构测算的结果可能差异很大。如果对政府付费或政府补贴征税,则 存在地方财政补贴中央的问题;如果不征税,又没有明确的法律依据,地方政府会面临一定的风险,这方 面的问题需要有关部门进一步明确。
2. 企业所得税:政府付费、政府补贴是否缴税?
PPP 项目企业所得税主要涉及政府付费、政府补贴是否缴税等问题。
对于这一问题,目前主要有以下法规政策:
《中华人民共和国企业所得税法》规定,收入总额中的下列收入为不征税收入:财政拨款;依法收取 并纳入财政管理的行政事业性收费、政府性基金;国务院规定的其他不征税收入。
《关于专项用途财政性资金有关企业所得税处理问题的通知》指出,企业取得的专项用途财政性资金凡 同时符合以下条件的,可以作为不征税收入,在计算应纳税所得额时从收入总额中减除:企业能够提供资 金拨付文件,且文件中规定该资金的专项用途;财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金有专门的资 金管理办法或具体管理要求;企业对该资金以及以该资金发生的支出单独进行核算。此外,还有《企业会 计准则第 16号 —— 政府补助》(修订版)第二章确认和计量的相关要求。
可以看出,虽然有针对财政拨付款和政府补助的相关政策,但是对于 PPP 项目地方政府付费或政府补 贴的这一部分金额是否征收、如何征收企业所得税的问题没有明确的政策规定,现实中操作方式各异,这 为 PPP 项目下一阶段的正常运营埋下了较大隐患。
3. 项目资产转移双重征税问题
PPP 项目资产转移主要发生在项目公司组建和项目移交两个阶段。
项目公司组建阶段,政府下属的投资平台与中标的社会资本方共同注资或者社会资本方独资,成立项 目公司以建设、运营公共服务项目,政府出资人、社会资本方或以现金出资,或以土地、物业、机器设备 等实物出资,实物出资关系到资产转移,可能涉及增值税、土地增值税、契税等相关税收的缴纳,这明显 提高了社会资本方投资成本,如何有效解决上述问题需要上位法规的明确。
PPP 项目产权一般属于项目公司所有,在项目运营阶段结束后,项目公司需要将 PPP 项目权益移交给 政府或其他政府指定的机构。 一般有项目移交和股权转让两种方式, 如果选择股权转让可以规避这一问题, 但选择将 PPP 项目移交的方式,则可能产生相应的增值税、土地增值税、企业所得税等纳税义务。当前法 规政策并不能解决上述税收问题,这给 PPP 项目接下来的运营移交留下了较大隐患。
PPP 项目涉及的主要税种
根据财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》及财政部 PPP 综合信息 平台公布的项目类型, PPP 主要适用于在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保 障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游、片区开发等 18个领域。
这些领域由于行业特点,在适用税种上存在普遍适用的税种,同时又具有本行业独特的税收特征。从 项目建设、运营、移交等主要阶段综合来看,增值税、企业所得税、印花税、城市维护建设税等是 PPP 各 领域参与主体均涉及的税种, 但不同领域可能存在税率差别, 部分领域可能已出台了税收优惠政策; 关税、 房产税、车船税、契税、土地增值税、城镇土地使用税、车辆购置税、耕地占用税等税种,依据 PPP 项目 实际情况来看, PPP 各领域参与主体可能涉及,也可能不涉及,属于或有税种;消费税、个人所得税、资 源税、船舶吨税、烟叶税等税种 PPP 各领域参与主体基本不涉及,故可以不予考虑。
范文三：ppp项目实操问题清单
PPP项目问题清单
一、物有所值定性分析相关问题
问题1.1:咨询公司在开展物有所值定性评价之前如何确定评价指标体系,构建物有所值定性评价指标的选取与评价标准的设定如何确定物有所值定性分析指标,
分析:
依据《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引》(试行)文件规定，在确定分析指标时，应当在给定的基本指标和权重的基础上，选择不少于三项附加指标及其权重，附加指标可以从推荐的附加指标中选取，也可另行提出，但不可与基本指标重复，其中基本指标权重之和为80%，附加指标权重之和为20%。
一般而言，完整的指标体系应包含:指标，权重，评分规则等内容。由此观之《指引》中仅仅明确了7项基本指标，还需要评价方进一步选取不少于三项的附加指标，同时对于指标权重，《指引》也仅仅给出了基本指标与附加指标的权重范围并未明确具体指标的权重数值，另外，针对评分标准，《指引》在附表2中给出了评分参考标准，可直接采用。由此可见，咨询单位在组织物有所值定性评价之前还应做好指标选取以及权重确定的工作
解答:
1.附加指标的选取
首先，组建专家小组，结合待评价项目的具体情况，采用现场填写问卷对《指引》中给出的7个附加指标进行评分。采用Likert量表，设置五个评价等级，即1分至5分，分数越大表明该指标的重要程度越过大，对于待评价项目物有所值定性评价中的作用也越关键，打分表可参考表1所示。
重要程度打分
指标种类
重要(5) 较重要(4) 一般(3) 较不重要(2) 不重要(1)
项目规模 项目资产寿命 项目资产种类 全生命周期成本 估计准确性
法律和政策环境 资产利用及收益 融资可行性
其次，将所有专家的问卷进行回收，取平均值，按照从高向低的顺序排列，根据项目情况选择三个以上附加指标作为物有所值定性评价指标。
2.权重的确定
同样采用现场填写问卷的方法，对比两两指标之间的重要程度，可采用表2的形式。
全生命法律和资产利项目资产项目资周期成 项目规模 政策环用及收融资可行性 寿命 产种类 本估计境 益 准确性
aaa12 13 14 项目规模 1 项目资产寿a11 1 命
项目资产种a21 1 类
全生命周期a31
成本估计准 1
确性
法律和政策 1 环境
资产利用及 1 收益
融资可行性 1
定义R表示两个指标之间相对重要程度，即两指标权重之比，具体数值如下:
当R=1时，表示前一指标比后一指标同等重要;
当R=2时，表示前一指标比后一指标略微重要;
当R=4时，表示前一指标比后一指标相当重要;
当R=6时，表示前一指标比后一指标特别重要;
当R=8时，表示前一指标比后一指标非常重要;
当R为分数表示，即为1/2、1/4、1/6、1/8时，表示的含义与上述截然相反。
具体的权重做法如下:
n,(1)将判断矩阵A中元素按行相乘:即a(i=1,2,……,n) ijj=1
nn,(2)计算Aa iji=,j=1
AiT ，，(3)将A归一化得ωi=，W=ω1 ω2 ……… ωni,,Ai?=1
其中，所有的ω1 ω2 ……… ωn即为每个指标所对应的权重。
对其他专家反馈回来的信息采用上述处理方法，每个指标可获得多种权重值，采用取平均的方式对多种权重赋值方案进行综合，最终得到指标的权重赋值。最后，将每一个指标的权重乘以20%，得出基本指标中每一指标的权重。
问题1.2:咨询单位如何编制项目情况汇报报告，以确保专家能够对项目物有所值情况作出准确的判断,
分析:
依据《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引》(试行)文件规定，在召开专家小组会议之前，专家应当充分讨论项目的情况，明确各评价指标的含义后进行评分。可见，物有所值定性评价过程中需要参与评审的专家能在较短的时间内对项目有一个大体认识，并能将这种主观认识转化为具体的指标分数。
解答:
建议咨询单位在物有所值定性评审会召开之前，根据已经明确的指标体系，结合已有的项目资料，编写项目汇报报告，具体内容应包括但不限于以下几个方面:拟采用PPP模式进行建设的项目生命周期的工作内容;项目风险以及分配方案;项目绩效目标设置情况等。
问题1.3:咨询单位如何在物有所值定性分析之前开展风险识别与分配工作,
分析:
依据《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引》(试行)文件指出，应当通过分析项目全生命周期的环境特点，分析识别风险因素。风险识别与分担属于风险管理的范畴，同时考虑有限理性，很难在项目前期对建设过程中可能的所有风险进行精准识别。同时，针对风险的分配问题也不可能在一次项目中做到完备。因此，需要咨询单位要建立风险数据库以及风险分担一览表，并根据累计的PPP项目经验进行不断更新与调整。
解答:
首先，根据待评价的项目类型，通过收集相关文献，查询类似项目的历史数据，尽可能的识别出与待评价项目相关的各项评价，并做好维度划分的工作，可按照政治风险、建设风险、运营风险、市场收益风险、财经风险、法律风险及竞争风险等进行归类，一般项目的风险因素如下表所示;
其次，分析所识别出来的风险，以确定共性风险与项目特有风险;
再次，结合相关法律、法规等文件的规定，构建政府主体与社会资本主体的风险分担一览表;
最后，建立项目风险数据库，数据库包括项目共性风险集，各类型项目特殊风险集以及各个风险的分担方案。同时根据PPP项目咨询经验的积累不断更新数据库。
风险因素统计表
序号 风险因素 含义解释
1 政府官员腐败 政府官员的腐败行为将直接增加项目公司在关系维持方面的成
本，同时也增大了政府在将来的违约风险
2 政府干预 政府官员直接干预项目建设/运营，影响社会资本的自主决策能
力
序号 风险因素 含义解释
3 征用/公有化 中央或地方政府强行没收项目
4 政府信用 政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和任务而给项目带来直
接或间接的危害
5 第三方延误/违除政府和社会资本投资者，其他项目参与者拒绝履行合同约定
约 的责任和义务，或者履行时间延误
6 政府/公众反对 由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起政治
甚至公众反对项目建设所造成的风险
7 法律及监管体系由于现有PPP立法层次较低、效力较差、相互之间存在某些冲
不完善 突和可操作性差等原因造成的危害
8 法律变更 由于法律、法规及其他政府宏观经济政策的变化而引起项目成
本增加，收益降低等后果
9 利率风险 指市场利率变动的不确定性给PPP项目造成的损失 10 外汇风险 包括外汇利率变化风险和外汇能否兑换风险 11 通货膨胀 指整体物价水平上升，货币的购买力下降，导致项目成本增加
等其他后果
12 政府政策失误 程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准
备不足、信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长 13 土地获取风险 土地所有权获得困难、土地取得成本和时间超过预期，使得项
目成本增加或项目延期
14 项目审批延误 项目需经过复杂的审批程序，花费时间长且成本高，批准之后，
对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难 15 合同文件冲突/合同文件出现错误，模糊不清，设计缺乏弹性，出现冲突，包
不完备 括风险分担不合理、责任与义务范围不清等风险 16 融资风险 包括融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素
引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹资困难 17 工程/运营变更 由于前期设计的可建造性差、设计错误或含糊、规范标准变化、
合同变更、业主变更等原因引发的工程/运营变更 18 完工风险 表现为工期拖延、成本超支、项目投产后达不到设计时预定的
目标，从而导致现金流不足，不能按时偿还债务等 19 供应风险 指原材料、资源、机具设备或能源的供应不及时给项目带来损
失
20 技术风险 指所采用技术不成熟，难以满足预定的标准和要求，或者适用
性差迫使私营机构追加投资进行技术改造
序号 风险因素 含义解释
21 气候/地质条件 由于项目所在地客观存在的恶劣自然条件，如气候条件、特
殊的地理环境和恶劣的现场条件等
22 运营成本超支 政府强调提高产品/服务标准、利率/汇率/不可抗力等非运营
商因素及运营管理差等
23 市场竞争(唯一性) 原因导致运营成本超支政府或其他投资人新建或改建其他
相似项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争 24 市场需求变化(非排除唯一性风险，由于宏观经济、社会环境、人口变化、法
竞争因素导致) 律法规调整等其他因素导致的市场需求变化 25 收费变更 包括由于PPP产品/服务收费价格过高、过低或者收费调整
不弹性/不自由导致项目公司的运营收入不如预期 26 费用支付风险 由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受其他因
素影响，导致用户(或政府)费用不能按期按量的支付 27 配套基础设施风险 指项目相关的基础设施不到位引发的风险 28 残值风险 投资者过度使用设备等资源，造成特许期期满移交时，项目
设备材料折旧严重或所剩不多，影响项目的继续运营 29 招标竞争不充分 包括招投标程序不公正、不公平、不透明，招标项目信息不
充分或不够真实，缺少足够的竞标者，市场主体恶性竞争、
故意压低价格竞标等风险
30 特许经营人能力不由于特许经营人能力不足等原因导致建设、运营效率低下
足
31 不可抗力风险 合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生
时，又无法回避或克服的事件或情况
32 组织协调风险 由于项目公司的组织协调能力不足，导致项目参与各方的沟
通成本增加、互相矛盾冲突产生等变故
33 税收调整 包括中央或者地方政府的税收政策变更
34 环保风险 由于政府或社会团体对项目的环保要求提高，导致项目的成
本增加、工期延误或其他损失
35 社会资本投资者变由于各项目股东之间发生冲突或其他原因导致投资者发生
动 变动，如中途退出等，而影响项目的正常运营 36 项目预算方法主观 特许期、服务价格的设置与调整、政府补贴等项目参数的测
算过于主观，使得项目没有达到理想的效果 37 项目财务监管不足 放贷方和政府对项目公司的资金运用和项目的现金流监管
不足，导致项目资金链断裂等变故
二、物有所值定量分析问题
在项目识别、准备和采购阶段，物有所值分析中的PSC值和PPP值是否发生变化,
分析:
依据《指引》，在项目识别阶段，定量分析主要包括:根据项目产出说明，设定参照项目并计算 PSC 值;根据初步实施方案，计算影子报价 PPP 值(简称 PPPs 值);比较 PSC 值与 PPPs 值，PPPs 值小于 PSC 值的，项目转入准备阶段;否则不宜采用 PPP 模式，应从当地 PPP 项目目录中剔除。
在项目准备阶段，项目实施方案与初步实施方案相比发生重大变化的，应对 PSC 值和 PPPs 值进行相应调整。调整后的 PPPs 值小于 PSC 值的，项目转入采购阶段;否则不宜采用 PPP 模式，应从当地 PPP 项目目录中剔除。
在项目采购阶段，根据社会资本提交的采购响应文件等测算实际报价 PPP 值(简称 PPPa 值)。项目实施机构将 PSC 值作为采购评判依据的，应在采购文件中公布初始 PSC 值等关键参数，并明确全部采购响应文件所对应的 PPPa 值均高于 PSC 值的，将终止采购或重新采购。
解答:
在项目的识别阶段和准备阶段进行物有所值分析时，PSC的计算可以进行调整，但是在准备阶段完成，正式进入采购阶段，PSC值作为衡量项目采用PPP模式优势的基础时，就不可再进行调整。
可见，PSC值是判断待评价项目是否采用PPP模式建设的“标尺”，项目采购之前，随着项目实施方案的不断细化深入，PSC值也随之调整，目的是确保项目从理论上能够通过PPP模式实现物有所值;进入项目采购阶段则意味PSC的作用不仅仅是判断项目是否可采用PPP模式进行建设，还能够以此筛选投标的社会资本，因此此时PSC值不应再次变动。
PPP值发生变化
项目识别阶段是根据可研报告、项目产出说明以及初步实施方案等进行PPP值的计算;项目准备阶段按照指引的要求需编制出确切的项目实施方案，包括项目概况、风险框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等，然后根据以上的内容进行项目准备阶段PPP值的计算;项目采购阶段是对项目实施方案盈利与否以及对社会资本吸引程度的一个验证，如达不到盈利以及吸引社会资本的目标则需对实施方案进行调整与完善。所以从上面的分析可以看出这三个阶段PPP值的计算是一个由初略到精确化的过程，一开始的PPP值只是根据大体框架测算出的一个估计值，在有了实施方案之后对PPP值的测算细节进一步明确化，在采购阶段就是根据社会资本愿意接受的程度，作出贴近实际的一个PPP值测算。这就类似于工程造价中在投资决策阶段、计划阶段与实施阶段造价不断变化是一样的道理。
三、其他问题
1、准经营及非经营性项目如何通过捆绑模式实现PPP操作, 解析:
准经营性项目的经营收费一般不足以覆盖投资成本，需要政府补贴部分资金或资源，而
对非经营性项目，则主要通过政府购买服务，采用BOO和委托运营等市场化模式推进。如
果政府不愿意支付费用，则可以采用捆绑盈利性项目，来弥补准经营性和非经营性项目的建
设成本主要方式如下:
(1) 增补资源开发权，弥补收益不足
政府以对PPP项目公司进行补偿的方式，将基础设施或公用事业项目(地铁、
隧道、环境治理等)周边一定数量的资源(如土地、旅游、矿产)的开发权出
让给PPP项目公司，以捆绑的方式提高项目公司的整体盈利能力，以确保项目
投资者获取合理回报，调动投资者的积极性，即所谓的资源补偿项目(Resource
Compensate Project，RCP)融资模式。(25号令明确规定:当向用户收费不足以
覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助包
括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益)
例如:香港地铁公司(简称“港铁”)的盈利模式可总结为“轨道交通，地产商
业”的组合，即以轨道交通的投融资建设与沿线地产商业的开发同步进行，由
港铁的收益结构可知，地产商业开发的收入占总收入的50,以上，正因如此，
港铁成为了全世界范围内服务水平最好、运营效率最高、盈利情况最为理想的
地铁公司之一。
(2) 授权提供配套服务，拓展盈利链条
当PPP项目供给的基础设施或公用事业建成后，必需相应的配套服务才能正常
运转时，政府可授权PPP项目公司提供这种可以产生预期收益的配套服务(如
餐饮、物业、绿化)，从而通过延长价值链创建现金流、补偿主体项目财务上的
不可行。
例如:英国国家医疗卫生服务体系(NHS)与百威斯特公司(Bywest)合作的
西米德尔塞克斯大学医院(West Middlesex University Hospital)项目，百威斯特
公司负责其投融资与建设，西米德尔塞克斯大学医院基金会负责该项目的运营
管理，为了补偿与回报百威斯特公司的建设投入，将该医院运营期间的配套服
务项目全部交由百威斯特公司负责，包括餐饮、搬运、安全、保洁、维护和物
品供给，服务周期或从35年延长至60年，服务费由英国政府支付。 (3) 开发副产品，增加收益来源
PPP项目公司在提供政府需求的公共产品或服务时，可以附带生产出更具经营
性的副产品(如广告、建筑作品知识产权的授权使用)，以此弥补主产品项目财
务上的不可行。
PPP项目公司在提供政府需求的公共产品或服务时，可以附带生产出更具经营性
的副产品(如广告、建筑作品知识产权的授权使用)，以此弥补主产品项目财务
上的不可行，如北京丰台区郭庄子和昌平区回龙观限价房项目中增配的商品房开
发，梅州模式公厕项目中用以养厕的店铺、饭店、办公楼、垃圾中转站。
(4) 暗度陈仓，提高声誉
对于社会资本而言，能够为其自身增值、为其发展助力的收益不仅限于货币形
式的，还可以是提高知名度、潜在收益等非货币形式的，因此，PPP项目还可
以冠名公共产品作为社会资本的回报。
例如:丰田汽车公司捐赠350万元人民币在天津建造过街天桥，命名为“丰田
桥”，虽然丰田桥无法产生任何直接现金收益，但丰田汽车公司通过得到该桥的
冠名权，收获了巨大的隐性声誉收益。又如:丰田汽车公司负责了NBA球队休
斯敦火箭队的主场——“丰田中心球馆”的投融资建设与维护，但并不负责其
运营以收回建设投资，而是通过为体育场馆冠名，来吸引丰田中心球馆看比赛
的火箭队球迷购买丰田轿车。
2、PPP项目整体操作流程，包括赢利点的发掘、配套方案的设置、出资比例以及融资结构策划应该如何操作,
解析:
整体操作流程一般包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行以及项目移交等阶段;
项目的赢利点主要通过分析周边设施的运营收入，例如学校超市的收入、餐厅的收入以及体育场馆的收入进行项目捆绑;
配套方案则主要通过项目之间的配套建立关联，例如医院运营期间的配套服务项目包括餐饮、搬运、安全、保洁、维护和物品供给等，全部交给项目公司进行运营。
出资比例主要参照政府的财政预算与社会资本的出资意愿，并在分析各方在项目后期运营的参与程度基础上，由双方协商确定;
融资工作主要由社会资本通过分析项目资金需求和自身融资能力来完成。
集成融资模式，分摊建设投资对于建设期投资规模较大、运营期收费不足的公共项目，可将其进行适当的分割，只对其中部分工程(与运营成本及效率密切相关的)采取PPP模式或对不同部分采取不同的PPP模式细分，从而减轻社会资本对该项目的一次性建设投入，提高其可盈利性。
例如:?北京地铁4号线的全部建设内容划分为A(征地拆迁和土建工程)、B(机电设备的购置和安装)两部分，北京市政府只将占总投资30%的B部分(投资额约为46亿元)交由香港地铁有限公司(香港特区政府控股的上市公司)、北京首都创业集团有限公司(当地国企)和北京基础设施投资有限公司(当地国企)共同组建的京港地铁公司(SPV)来负
责融资建设(即BOT模式)。此外，该SPV负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包括A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资，特许经营期(30年)满后将B部分项目设施无偿地移交给北京市政府，将A部分项目设施归还给北京地铁四号线投资有限责任公司。
3、项目公司在运行公用设施项目时，定价和调价机制如何保证;例如本次污水项目中，通过计算在特许经营期间要实现回收成本和盈利，污水处理费需要定在7.46元/吨，但在政府经营时的定价为2元左右，污水处理费的提升，会不会导致社会矛盾，政府不愿意对其进行财政补贴，盲目同意其定价是否属于渎职与规避责任,
分析:
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)规定政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
地方各级财政部门要根据财税体制改革总体方案要求，按照公开、公平、公正的原则，探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式，规范项目运作，实现中长期可持续发展，提升资金使用效益和公共服务水平。
解答:
财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》因此PPP项目应当按照《
(财金[2014]76号)文件的要求，在保证公共利益最大化的前提下，应在政府的监督管理下进行合理定价。在项目运行过程中，政府部门有责任对基础设施和公共服务的价格和质量进行监管，因此过高的进行服务定价不但容易引发社会矛盾，对履行政府职能亦十分不利。
例如位于安徽合肥的王小郢污水处理厂是中国第一个试水污水，而在水价调整上，政企双方则以CPI、水价和劳动力成本等一系列指标作为依据，设计出一个调价公式，每两年调整一次。
4、目前还没有针对PPP项目的合同范本，以前的PPP项目也只是签署了特许经营合作协议，目前财政部和政府都出台了《PPP项目合同指南》(试行)，PPP项目合同应如何编写,
依据:《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(2014年版)使用要求中规定，政府应当参考该合同指南编制合同文本;财政部出台的《PPP项目合同指南》(试行)的编制说明中指出，该指南全面系统介绍PPP项目合同体系，说明各主要参与方在PPP项目中的角色及订立相关合同的目的，阐述PPP项目合同的主要内容和核心条款，具体分析合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排。
解析:编制PPP合同时，格式和条款章节顺序按照《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(2014年版)编写，合同条款的核心内容可以按照《PPP项目合同指南》(试行)的指导进行编写。应及时关注国家发改委、财政部和地方政府对合同指南的修订完善情况。
依据:
1.2014年12月4日，发改委发布《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，大纲式地提出合同所需具备的要点内容。
2.2015年1月19日，财政部印发《PPP项目合同指南(试行)》，对各项要点内容进行进一步细化和补充，从战略层面进一步细化到战术层面，操作性强。
结论:
在编写PPP项目合同时，应参照发改委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》条款框架，在财政部印发的《PPP项目合同指南》(试行)指导下补充详细内容。上述两文件都是作为参考，并不是强制要求。若项目之前有签订如特许经营合作协议等合同，无特殊情况不得违背所签合同的条款。
5、在进行财政承受能力论证时，如果没有政府补贴，还需要进行财政承受能力论证吗,
结论:应当进行财政承受能力论证。
依据:《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二条:本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。第九条:PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套收入。
依据:
2015年4月7日财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二条和第九条。
结论:
财政承受能力是识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，政府补贴只是全生命周期财政支出的一部分，只要有一项财政支出就需要做财政承受能力论证。
6、什么是项目产出和项目产出说明书，具体要求,
依据:财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南》(试行)中指出:产出说明(output specification)是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准、绩效水平等。
解析:首先，对项目产出概念进行界定，狭义的PPP产出是指PPP的“项目产出”，即满足项目需求的基础设施项目资产、公共产品和服务等直观的产出，通过产出说明书的形式进行定义和规范。如“日处理污水10万立方米，出水标准达到《城镇污水处理厂污染物排
放标准》(GB18918-2002)中一级标准的A标准”等，这是污水处理项目应达到的项目产品标准。
产出说明应包含以下几个方面:PPP项目提供的产品或服务的质量和数量;PPP项目提供的产品或服务价格;特许经营期限设计;项目的可持续性，政府方的收益等。
具体要求:
(1)PPP项目提供的产品或服务的质量和数量
项目设计满足现在及将来的需求;项目建造质量安全可靠;PPP项目已交钱后产品或服务质量要一致;PPP项目提供的产品或服务质量和数量满足消费者的需求;PPP项目提供的产品或服务质量具有持久性。
(2)产品或服务价格
消费者能够承受;项目公司获取合理利润;定价促进社会公平;设置合理调价机制。
(3)特许经营期限
特许经营期限应长短合理;特许经营期限结构选择合理;建设期尽可能短，尽早提供产品或服务。
(4)项目的可持续性
PPP项目具有广泛的社会适应性;PPP项目的建造和运营符合环保标准;PPP项目具有内部维护能力;PPP项目具有防灾能力。
(5)政府的收益
减少政府支出,切实减小政府财政压力;提高公共基础设施建造、运营、维护和管理效率;体现政府的公益性和服务性;促进经济发展、维护社会的稳定。
依据:在结合政府比较关心的问题的基础上，遵循以上指标体系制定的原则，结合PPP项目自身的特点，通过调查问卷的形式，对PPP专家和参与过PPP项目实施的专业人员进行问卷调查，结合专家的意见，得出下表所列的指标体系。
(来源:《PPP模式手册》 陈辉 知识产权出版社)
结论:PPP项目基于政府方的产出标准一般性指标 标准类别 表现形式
产品或服务质量 项目设计满足现在及将来的需求
项目运营安全可靠
产品或服务质量满足消费者需求
产品或服务质量移交前后具有一致性
产品或服务质量具有持久性 产品或服务数量 数量满足消费者需求
在一定程度上缓解社会供需矛盾 产品或服务价格 消费者能够承受
项目公司获取合理利润
与社会经济发展水平相适应
设置合理的调价机制
定价能促进社会公平 特许经营期限设计 特许经营期限结构选择合理
建设期限尽可能短、尽早提供服务
运营期限设置长短合理 项目的可持续性 项目的建造和运营符合环保标准
项目具有内部维护能力
产品或服务具有竞争力
产品或服务具有升级能力 政府方的收益 减少政府补贴，切实减小政府财政压力
提高财政资金的利用效率
提高基础设施项目建造、经营、维护和管
理效率
体现政府的公益性和服务型
维护政府的权威和形象
范文四：ppp项目招标阶段需要注意的问题
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PPP项目招标阶段需要注意的问题
1、没有明确界定项目的需求和目标
在项目筹划前期，没有准确而清晰地界定项目需求和目标，可能会在后期招标、建设和实施过程中遇到重重阻力。如果项目能够顺利实施，项目最终递交的服务和价值也许会不能满足社会公众的服务需求，成为项目后期风险的重大隐患。
2、缺少对市场需求的关注
PPP模式与传统基建模式的最大区别在于项目投资主体的转换。在新模式下，项目能够吸引意向承包商以合理的财务成本顺利融资到位才是成功的关键，所以项目的架构设计要保障投资者的技术服务能力水平内获得合理的盈利和财务目标。PPP项目的架构和设计除了要满足社会公众的服务水准和相应要求外，还应该同时满足资本市场的投资需求。政府要深刻地了解和洞察资本市场，识别社会资本关注的焦点和需求，以保证PPP项目的成功落地。
3、缺乏明确而有力的责任人
PPP项目执行中心作为项目管理和推动工作的具体执行部门，权限、能力和可支配资源均相对有限。对于大型项目管理和运营，PPP项目执行中心通常需要与政府众多部门进行沟通、协调、谈判乃至争论，在一定程度上必然会超越其管理权限和职责授权范围。
4、缺少合理的风险分配机制
政府过多地承担了项目风险，或将多数风险分配给社会资本承担，都将使得项目不能成功实施。
5、没有考虑聘用专业顾问的个人能力和经验
聘用专业顾问的主要问题是以服务费用或服务机构的品牌为聘用因素，而没有考虑从事服务的个体顾问能力素质和经验。项目专业顾问服务费用是PPP项目
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整个开发中一笔不小的开支。一般国际预算费用约为项目价值的3%左右。在采购过程中，政府项目管理机构一味地以低服务价格为竞争采购招标的策略，可能导致最终服务质量的缩水或下降，难以保障项目的成功。
6、缺乏与相关项目利益方的有效沟通和互动
从项目的识别和开发阶段开始直至项目合同的签署，政府项目执行机构应充分考虑到相关利益方的显性和隐性的利益诉求，采纳合理的建议，不断完善项目架构设计、风险管控设计、合同内容等重要事项，以最大程度地避免风险和隐患，保障项目的成功实施
7、没有对外披露或提供充分而完整的项目信息
PPP模式是项目得到社会资本认可并投资的市场化交易过程。交易成本的高低不仅取决于交易结构的复杂程度，也取决于交易双方所掌握信息的对称度。
参考文献
《政府PPP项目管理机构设置与能力建设》
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范文五：ppp项目融资模式存在的主要问题.doc
ppp项目融资模式存在的主要问题
ppp项目融资模式存在的主要问题(一)
我国前期PPP项目中存在的问题
我国前期PPP项目中存在的问题
一，政府与市场的职能界限不清，政府可以既当裁判员又当运动员，政府失信违约给项目带来直接损害的同时也不利于后期项目开展。产生这种问题的根本原因在于，部分地方政府仅将PPP模式视为融资工具，并未充分重视其提升公共服务效率的本质。因此经常在项目推广过程中本末倒置，为了吸引资金降低短期融资压力，作出脱离实际承受能力的承诺，最终只能以政府失信和项目失败告终。
二，我国缺乏关于PPP的法律制度，增加了社会资本的交易成本和运作难度。 三，PPP模式较为单一，项目运营周期较短。
四，没有实现合理的风险共担。
五，地方政府没有项目开发和储备能力，缺乏PPP协调管理机构。
六，PPP 现有融资渠道不足。
中国PPP模式与债券市场
针对中国PPP模式的发展对债券市场的影响，我们主要关注两个方面。一是PPP能够在多大程度上降低地方政府的债务风险，二是在城投债退出的大背景下，PPP会带来什么样的债券供给变化，包括总量和结构的变化。客观看待PPP对降低地方政府债务压力的作用，自从十八届三中全会明确要大力发展PPP模式以来，关于PPP模式的介绍和探讨的声音很多，尤其是对于通过PPP降低地方政府债务负担、化解地方政府债务风险寄予很高的期望。 本文在前面的部分已经对PPP的重要意义和益处做了很多分析。毫无疑问，成功的PPP将为社会、政府、企业各方面带来很多正面效益，长远来看，对于地方政府债务的规范和透明化管理也很有帮助，从而对于化解长期地方政府债务风险必然是有利的。但不可忽视的是，“大力发展PPP”和“成功实现PPP的多方共赢”之间还有很长的路要走。
首先，PPP的核心本质是一种促进提高公共部门综合效率的管理模式，而不是单纯的融资工具。PPP在融资方面的主要效用是加强财政收支的现金流匹配性，而不是降低财政负担总额。为了降低短期融资压力而盲目推进的PPP长期看反而有可能加重财务负担。尽管很多地方开始推进PPP模式的初衷都是源于政府债务压力，但PPP必须在兼顾社会福利和保障社会资本合理利润的前提下进行才可能持续，而这本身就不是一个容易达到的目标。为了保证社会资本进入的意愿，政府必然需要让渡一部分利益给社会资本。除非PPP模式极其成功，其成本的节约和效率的提升给公私双方都能带来收益的提升，否则很难达到降低地方政府总资金压力的作用。这也是我们在前文分析过的，PPP在减轻债务负担方面的作用主要体现在
增强投融资与财政现金流的匹配性，降低短期融资压力，而不是降低整个项目周期的财政负担。如果单纯为了降低短期资金压力，为了尽快吸引资金进入，政府很可能急功近利地作出不合理的盈利承诺，导致地方政府只是短期融资压力有所减轻，长期总的偿债负担反而有所加重。或者是社会资金进入后发现盈利不达预期，开始偷工减料或谋求退出，项目无法持续，最终还是要政府拿出大笔资金进行回购，期间可能还增加了很多无效投入。
第二，只有能证明“物有所值”，即引入社会资本比政府独立经营可以达到更高效率的项目才适合采取PPP模式，但“物有所值”的证明并非易事。PPP是特指公共服务领域的公私合营，而公共服务是一个不适于完全商业化且涉及社会福利的特殊领域，只有能证明公私合营优于政府独立经营的项目，才适合开展PPP。而这个“优于” ，并不单纯指经济效益，很大程度上要对社会效益进行衡量。所以目前PPP的各项指导文件，都反复强调“物有所值”原则，要求确保采用PPP模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。由于社会效益难以量化、衡量相对复杂，加上我国物有所值评估体系的缺失，PPP项目的事前评估论证是否合理有效，与最终项目实际表现是否匹配都依赖时间去检验。
第三，PPP模式中公私合作的战线很长、合作关系非常复杂，要成功需要很多前提条件，尤其是法律制度和基础设施的搭建，不可能一蹴而就。根据前文对于PPP国内和国际经验的总结，可以知道PPP要成功，需要的条件很多，包括但不限于:政府适当有效的监管、适当的风险分配和收益分配机制、引入具有关键性互补优势的社会资本、法律体系的完善、操作范例的推广和积累、相对发达的
金融市场等。特别是在中国的特殊国情下，政府相对强势，社会资本与其合作难免存在诸多顾虑，之前又有不少政府失信的“前车之鉴”。如果没有有力的法律保障，如此复杂的项目合作，社会资本的参与热情会受到很大影响。
第四，PPP模式中政府仍然有需要承担的责任和义务，对于其中财政需要承担的支付责任，必须要配合精准预测和严格的合约约束，否则不但无法达到债务透明化和预算硬约束的目的，反而可能走上之前城投化融资的老路。PPP模式能够降低地方政府债务风险的重要论据，除了降低短期支付压力外，很重要的一点就是使得政府的相关支付责任合约化、透明化，从而避免城投债等隐性地方政府债务的预算软约束弊端，防止出现地方政府债务的无序扩张。但需要注意的是，地方政府债务表现为城投债还是PPP支付责任，只是表现形式不同，能否实现预算硬约束，最终还是要看预算管理能力和制度配合。如果不能在项目初期精准合理估计政府的支出负担是否在预算可承受的范围内，不能评估政府支出带来的效益是否提升，执行中不能严格按照合约执行、避免超支，PPP项目仍然可能导致地方政府债务的无序扩张。
总体而言，成功的PPP对于降低地方政府长期债务风险是有利的。但短期来看，在当前地方政府存量债务到期高峰即将来临，而城投债这种高效融资工具正在退出的大背景下，我们认为不可将PPP作为迅速化解地方政府债务再融资风险的“灵丹妙药”，需要客观看待PPP对降低地方政府债务压力的作用。
PPP项目融资的发展推动固定收益产品丰富化
关于PPP模式推广对债券供给量的影响，必须结合城投债退出的影响综合考虑。因为大力推广PPP模式是建立在清理地方政府债务、转换政府融资模式的大背景下。回顾过去5年，城投债已经成为中国信用债市场中规模最大的一个行业板块:按照中金分类口径，截至14年底，城投债总存量2.9万亿，占信用债总存量的24%;14年城投债净增量1万亿，占14年信用债总净增量的40%(中金分类标准相比市场其他机构已经偏窄，如高速公路等行业未包含在内)。但由于43号文明确要求政企责任分清，地方政府不能再通过城投平台举借债务，从去年四季度起，城投债的发行量已经急剧减少。即使为了降低短期再融资风险，未来可能会有过渡期融资安排出台，适当允许一些符合条件的项目继续通过城投债形式替地方政府融
资，但考虑到中央和财政部对地方债务总量和增速的控制，城投债增速与往年相比，恐怕无法同日而语。尽管财政部在地方政府债务各项相关文件中，积极要求适合采取PPP模式的项目引入社会资本，降低预算内负担。但考虑到前文对于PPP短期开展难度的分析，短期之内PPP项目很难迅速大量推开，融资规模也很难快速释放。目前多数省市仍处于PPP项目推介期，选定合作方确定合作方式和敲定商务条件需要时间，并且PPP项目投资期限相对较长，建设期通常会超过两年，预计年投资额会明显小于计划总投资金额。另外PPP项目融资多样化，多个省市文件中表示对于股权基金融资、债转股、贷款、债券等方面融资均将给予支持，因此融资需求也不会完全体现在债券中。另外无论围绕PPP做什么样的产品创新，如果要切实做到地方政府债务的硬约束，新产品的融资效率都必然低于原来的城投债。从这个角度考虑，准城投和基建类债券的供给量短期仍不可避免要经历一段降速时期。
当然基建等公共服务类项目的再融资刻不容缓，PPP模式的推广也离不开融资制度的配合，因此各债券市场的监管机构也在积极推动城投债替代项目的创新，目前看主要集中在各类基于项目现金流的产品，主要是资产证券化和项目收益债。根据43号文规定，对于可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还。根据国务院60号文，支持重点领域建设项目进行股权或者债权融资。除了传统的银行贷款、企业债、短融、中票、PPN等渠道外，还可以采用资产证券化和项目收益债券等。【ppp项目融资模式存在的主要问题】
由于前面几种传统的债券产品都已经比较成熟，目前各监管机构都在积极推进资产证券化和项目收益债等以项目现金流为基本偿债来源的固定收益产品的创新。比如2014年以来，交易商协会和发改委相继推出了项目收益票据和项目收益债券。保监会推出了资产支持计划。银监会和证监会先后启动了资产证券化备案制。
ppp项目融资模式存在的主要问题(二)
我国PPP项目当前存在的问题
当前存在的问题
1)制度环境不完善，管理存在混乱:当前我国有关PPP的法规多为部门和地方制定，缺乏国家层面的立法，政策法规层次较低，法律效力不高。而在立法推进方面，当前财政部和发改委各自主导的立法草案，也体现在PPP管理方面主管机构交叉重叠的现象。
2)地方政府在PPP项目实施过程中诚信欠缺问题突出:在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释。体现在:地方政府以政府换届、规划变更、财政困难等为理由，违反合同，
3)PPP项目用地政策尚未明确，项目土地取得困难。项目用地政策尚未明确，包括PPP项目公司应如何获得项目土地使用权;如何确保获得项目特许经营权的的社会资本能同时通过招拍挂获得项目的土地使用权。
4)PPP项目收益偏低切不确定性高，社会资本财务投资的动力不足:PPP项目大多为微利项目，收益率一般为6%-8%，对社会资本而言，相对于前期巨额的资金投入，收益偏低，吸引力不足。同时，相当部分行业投资回报不确定:大部分PPP项目属于政府价格监管行业，价格调整规则性差，缺乏预见性。
5)金融工具和市场不完善，融资困难，PPP项目所需的资金量大、周期长，对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验，融资难依旧是掣肘PPP发展的关键因素。融资方式较为
单一，现存的PPP项目多以债权融资为主，股权融资相对不足。传统的商业贷款是债权融资的主要模式;商业银行因其近年来的银行不良贷款余额飙升、不良贷款率激增，导致其在信贷投放过程中更为谨慎，至今商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异，较为严格，PPP项目却很难满足要求，致使PPP项目资金缺口巨大，难以落地。
6)PPP项目监管环节相对滞后在:地方政府的监管意识不足，重融资轻管理，导致一些社会资本方利用监管漏洞，包装存量项目，骗取财政补贴，严重偏离PPP项目初衷;绩效评价体系缺失，PPP项目的标的多为基础设施和公共服务，是为社会公众服务的，因此，在绩效评价中纳入社会公众的意见后才能更全面地反映项目效益，但在实践过程中，社会公众的监督缺失，绩效评价流于形式。
7)PPP项目牵涉市政、交通、财政、发改多个部门，出现“重复审批”的问题，导致PPP项目审批决策周期长、时间成本高。且项目
批准后，难以根据外部因素变化，及时调整PPP项目的实施方案，进而影响PPP项目的推进，
8)退出机制不畅:发改委颁布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，在加强政府和社会资本合作项目的规范管理部分，将退出机制作为重要的一环予以规范，并提出政府要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”但是并未明确规定具体的操作流程。当前的PPP项目投资规模都较大，投资周期也较长，且多是非标准化和非证券化项目，这导致PPP资产转让市场很难活跃，投资者风险不易转移。
9)缺乏专业人才和中介服务机构:咨询服务机构专业能力参差不齐。因为业务爆发，很多之前没有从事过PPP咨询、或者没有PPP运作经验的机构也开始介入这个市场，未能为项目提供专业性指导。
10)部分民营企业存在诚信缺失情况:部分民营企业在PPP项目以超低价格中标之后，再以种种理由提价，以延迟施工或退出相威胁。。一些地方政府无法承担项目中断的后果，处于被动地位，使得这些地方政府主要依靠国有企业实施PPP项目。
11)PPP项目入库流程不规范
由于现在还没有统一的PPP入库流程规范，个别政府官员可能会为了获取更多利益，在PPP 模式的应用过程中设置繁多的名目，以获取更多利益，从而造成社会公共设施建设的低效。
12)PPP项目回报问题未能得到有效解决，社会资本对此心存疑虑。
目前形成的PPP项目回报方式有三种:政府付费、使用者付费、项目开发性收入，其中最好最科学的回报方式就是使用者付费的形式，传统的公共交通项目等已经形成了一套比较成熟的使用者付费形式，社会资本在这方面的投资顾虑较少。而诸如环境保护等一些新型的项目，一般工程巨大，难以准确测算回报且付费体系不成熟，这样的项目往往不被社会资本看好，导致项目难以落实。
13)政府和社会双方的专业能力不足。
在PPP模式向教育、医疗、水利、环境保护等领域扩张的浪潮之下，政府和社会资本【ppp项目融资模式存在的主要问题】
专业知识不充分、缺乏项目操作经验等问题凸显出来。政府存在盲目立项，未经充分论证的问题。盲目立项导致PPP项目激增，政府没有做好相应准备。受专业知识限制，政府在多重审核标准的建立上力不从心，许多项目因此难以落实。【ppp项目融资模式存在的主要问题】
14)与政府政绩诉求相悖导致难以落实
PPP项目一般投资较大，运作周期长，而这些项目一般是由地方财政提供支持。根据现有规定，政府和社会资本必须成立特殊经营实体公司(SPV)，这需要地方政府一定数额的资源投入。鉴于任期制等考虑，地方政府往往会选择见效快、收益高的项目，最终PPP项目就难以得到落实。
ppp项目融资模式存在的主要问题(三)
PPP模式的体系及存在的问题
PPP模式体系及存在的问题
1 PPP模式概念及分类
关于PPP(Public Private Partnership)模式的定义，许多文献和国际机构等曾有不同的定义，如联合国培训研究院、欧盟委员会、加拿大PPP国家委员会、美国PPP国家委员会、香港特区政府效率促进组等。这些定义可以分为广义和狭义两种:从广义的角度来看，PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而从狭义的角度可以理解为一系列项目融资模式的总称[1]。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和价值增值(Value For Money, VFM)。
对于PPP的分类，各种文献或国际机构也没有一致的意见，如世界银行将PPP分为:业务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/BOO和剥离等六种模式[2];联合国培训研究院则按照狭义PPP进行分类，将PPP模式分为Concession、BOT和BOO三类模式[3]。欧盟委员会按照投资关系将PPP分为传统承包、一体化开发和经营、合伙开发三大类[4]。加拿大PPP国家委员会按照转移给私人部门的风险大小将PPP细分为12种模式:经营和维护(OM)、设计,建设(DB)、设计,建设,主要维护(DBMM)、设计,建设,经营(DBO)、租赁-开发-经营(LDO)、建设-租赁-经营-转
让(BLOT)、建设-转让-经营(BTO)、建设-拥有-转让(BOT)、建设-拥有-经营-转让(BOOT)、建设-拥有-经营(BOO)、购买-建设-经营(BBO)
[5]。王灏(2004)采取三级结构分类法将PPP模式分为外包、特许经营和私有化三大类，并提出了中国轨道交通的两种创新模式:前补偿模式、后补偿模式[6]。PPP模式是多种公私合作伙伴关系的集成，通过文献整理PPP模式包含BOT、BOOT和TOT等近30种模式。
总体看来，PPP模式作为公共产品的一种采购模式，是有别于传统模式的新生事物，但对于PPP模式的理解仍未形成一个公认的权威定义和分类体系。这其中的原因可能有以下几个方面:其一，PPP模式本身的复杂性，尤其是它涉及到各参与方复杂的体系结构和漫长的生命周期，并且其应用的范围极其广泛，在不同领域中的应用也不尽相同。其二，由于各个国家的历史背景、文化传统不同，PPP模式在各个国家的演变也不同，衍生出各种各样的子模式，而且仍然处于发展变化之中。其三，不同研究者所涉及的研究领域和知识背景的多样性，以及研究视角的不同，导致人们对PPP模式的认识在一定范围内产生歧义。
2 PPP模式的发展与应用
PPP模式在全世界的应用已经成为一种趋势[7]。PPP被认为对推进基础设施的发展具有重要作用，因此许多国家已经建立了中央机构来管理和协调这些项目[8]。在全球各地，政府正在各类项目中与私营资本合作，从各类具体项目的融资到增强政府服务的能力等多方面都建立了私营资本参与基础设施建设的机制
[9-11]。据世界银行报道，从1990年至2003年，有130多个发展中国家推出了私营资本在电信和能源等基础设施项目中的参与计划，其中2500个项目吸引了8900亿美元的投资承诺[12]，2009年发展中国家投资1540亿美元用于建设基础设施。澳大利亚基础设施发展委员会估计该国15,的基础设施资金是由私营机构提供，世界银行估计在发展中国家的基础设施总投资里有40,是由私营机构提供的[13]。
目前，英国、法国、澳大利亚、美国和日本等国家在发展PPP模式方面处于领先地位，并形成了规范文本和合同指南。
2.1 PPP模式在欧洲的发展
欧盟委员会(European mission)在1997年6月政策文件(AGENDA 2000)为PFI的发展提供了多份建议，特别是提高公共/私营部门采购过程中的采购效率;2003,2011年欧盟相继则出台了近10份文件促进PPP模式在欧洲的发展。在欧洲多个国家中，在PPP模式的应用方面具有代表性的国家是英国和法国。
PPP模式在英国的应用最为广泛，PFI是英国PPP中的一种主要模式，在英国主要的PFI计划都是典型的DBFO(Design-Build-
Finance-Operate)模式，公共部门在特许经营期(25,40年左右)内使用私营服务商提供所有的设施，并每年支付费用[14]。在1997年，英国教育和劳工部(Department for Education and Employment)开始在英格兰和威尔士地方教育机构(Local Education Authorities，LEA)的学校建设和运营中采用PPP模式[15]。到1998年底，超过70所学校计划采用PFI模式进行更新和替换。在2003,2004年，投资中有11,是通过PPP模式提供公共服务(约为613亿美元)，有451个PPP项目已经完成，包括34
所医院和239个新的和改造的学校项目。截止2006年，英国共有近700个公共服务项目签署了PPP协议，涉及合同金额450亿英镑其中的450个PPP项目已投入运营[15]。
在法国，私营部门参与提供公共服务有着很长的历史，可以追溯到16世纪[16]。20世纪70年代，PPP的浪潮再次席卷法国，私营公司在水务方面提供服务从1854年的31,上升到1980年的接近60,以及1991年的大约75,。法国的私营部门参与有多种形式，从BOT类到简单的管理服务合同。法国PPP项目合同主要分为特许权合同(concessions)和合伙合同(partnership contracts)两类[17]。前者开始于19世纪，为公共服务授权和经营权转让，要求私营部门承担税收风险，此类合同年营业额约850亿欧元。法国于2004年开始实施合伙合同(partnership contracts)，该合同年营业额约10亿欧元，自2009年起未来十年内每年营业额可达到60亿元欧元。2005年法国专门成立了服务与合伙合同项目的工作小组(“MAPPP”:Mission d’appui à la réalisation des contrats de partenariat)，主要负责项目获得预算部批准前的评估工作。法国在PPP项目实施和采购合同方面已经拥有比较成熟的法律体系，在2009年，由于经济下滑，法国政府提出多项措施鼓励公共服务和实施投资项目，PPP项
目的实施取得了迅速发展。
2.2 PPP模式在澳大利亚的发展
澳大利亚政府在1995年4月采纳了国家竞争政策(National petition
Policy, NCP)，要求澳大利亚联邦和州在各个部门如基础设施发展上引入竞争[18]。该政策促使了许多原先由公共部门独占和垄断的基础设施经营业务得到了重组。另一方面，澳大利亚政府重新认识了提供公共服务的隐形成本(hidden cost)，如资金成本、价格风险，以及公共利益的需要等，由此使得PPP模式被采纳作为澳大利亚提供基础设施的
错误～未找到引用源。重要方式。目前，澳大利亚已经成为世界上PPP模式应用体系最为成熟的国家之一，配以现行
的国家公私合营政策，澳大利亚为国内实施PPP项目提供了统一的框架。澳大利亚的公私合作项目盛行于各个方面，最主要的集中在住房、医疗、交通以及国防领域[19]。澳大利亚联邦政府与州政府都设有专门的PPP管理机构，对基础设施领域采用PPP模式建设的项目有明确的条件，公私部门的角色和责任都有明确的划分;私人利益能够得到保障，截至2012年底维多利亚州政府与私人机构已签订合同16个，总金额达45亿澳元，约占州政府基础设施支出总额的10%;具有有效的风险管理措施和严格的审计和绩效评价机制;2008年11月澳大利亚政府委员会批准了国家PPP项目政策和指南，并为澳大利亚国家、州和领地政府机构所使用。政府通过法制化和规范化管理，与私营部门确权分利，分担风险，形成双方共赢的局面，正确认识政府在项目主导中的作用与定位是推动公私合营发展的关键所在[20]。据澳大利亚政府公布的最新数据，自引入PPP模式以来到2012年，澳大利亚共有PPP项目127个，合同金额超过760亿美元，其中维多利亚州在PPP模式的应用最多、最成熟，其次是新南威尔士州和昆士兰。
此外，联邦和国家政府对PPP模式的使用还将大幅度增加，这为私营部门投资者参与大型基础设施项目提供了大量宝贵的机遇。
2.3 PPP模式在美国的发展
PPP模式在美国发展较为缓慢，美国较早的PPP项目类型是DB(Design-Build，建设-设计)项目。据统计，从1985年到2011年
将近30年的时间，美国政府一共支助了377个基础设施PPP项目的建设，仅占全世界PPP项目总投入的9%，而欧洲则以45%的份额引领基础设施PPP项目市场。在美国PPP项目中大多数为DB项目，占总数的67%，其投资额占总投入的52%。近年来，DBFOM(Designs, Builds, Finances, Operates, and Maintains)模式发展较为迅速，数量上占总数的12%，而其总投资额占24%，在2008-2010年间12个DBFOM项目中已经有7个投入运营。美国的PPP项目多数为交通项目，1989-2011年间美国有24个州的104个交通项目采用了PPP模式，其中高速公路、桥梁和隧道项目在数量和投入资金总额上占总数的80%左右，其余主要是铁路和机场项目。美国西部和南部的PPP项目较多，分别占全国的34%和38%，弗洛里达实施的PPP项目最多(16个)，其次是加州(12)和德克萨斯州(9个)，再加上科罗拉多州和弗吉尼亚，这五个州的PPP项目占美国总数的56%，而美国中西部和东北部各州的PPP模式发展较慢。另外，据统计，1989-2011年间美国32%的交通PPP项目位于前100个大都市。尽管PPP模式在美国已经实施将近30年，但是PPP项目专业管理机构和管理仍不够完善和成熟，PPP在效益和成本方面的优势并未充分发挥出来。美国在PPP项目立法方面正处于不断完善阶段，目前，已经有31个州在高速公路、桥梁等交通项目方面的立法。
2.4 PPP模式在日本的发展
日本的PPP项目起源于20世纪末，1999年，日本政府在基础设施建设领域引入英国PFI模式，并出
台了PFI推进法，并在当年选择政府大楼、学校和医院等项目进行试点，以分析制度、管理等方面存在的问题，为此后全面推广积累经验[21]。2001年日本政府对PFI推进法进行了修订，在政府的努力下，从2000年开始，日本PPP项目数量和投资规模高速增长，尤其是在政府设施、教育、健康医疗和娱乐休闲设施方面，PPP模式得到了较好的发展[22]。截至2009年，日本的已经运营的PPP由2001年仅有的3个达到224个，涉及教育与文化、健康与环境、城市建设、政府公务、生活与福利等诸多领域，极大地提高了日本基础设施服务的质量和水平，有效解决了20世纪末因泡沫经济引起的财政投资不足问题，成为除“第三方机构”之外又一重要的基础设施建设力量[22]。根据日本PFI(Private Finance Initiative)年鉴公布的数据，截至2009年8月，在342个PPP项目中(去掉了运作范
式模糊或采用复合范式运作的项目)，应用BTO、BOT和BOO三种范式的项目分别为268个、53个和21个，所占比例分别为78.36,、15.50,和6.14,，这说明日本PPP项目主要以政府在全寿命周期内拥有所有权的BTO范式进行。从发展过程来看，2000 年和2001年，PPP项目以BOT范式为主，BOO范式排名次位，BTO范式的应用较少;从2002年开始，BTO取代了BOT和BOO，在PPP项目中应用的比例逐渐增加，这一变化说明，政府就意识到了拥有项目所有权的重要性，并在实践中总是争取拥有项目所有权[22]。
日本基础设施法律框架主要分为两个层次，国家层面(国家物权法，National Property Lay Lainistration Lae A在1997年提出了PPP模式的概念框架;Ebrahimnejad(2010)结合发展中国家的市场发育情况，分析运用模糊集等方法对 PPP 项目中的风险因素进行排序和评价的理论体系，这也是引入了一个新的风险评价方法。国内的研究也基本方向一致，戚安邦等(2005)、元霞等(2009)集中于PPP模式的风险因素;冀伟等(2006)、唐文彬(2011)等集中于风险评价的方法，包括了动态分析法、NPV指标法、融资风险指标监控、模糊评判等方法，所有的文献研究的角度基本是一致的，本文主要从国情出发并结合国内的案例进行研究，提出自己见解。
二、PPP融资模式下项目的主要风险
要分析公共私营合作制(PPP)模式下的风险管理首先要能够清晰地判断出公私合作模式下的风险。从其表现形式而言，该模式的风险包括了市场风险、建设风险、营运风险、金融风险、信用风险、政治风险、法律风险及环保风险等。对于不同项目而言，其主要的风险不一，结合具体环境探讨主要的风险。由于PPP项目所涉及的周期长，各方面变数也较多，其中这种长周期带来了较大的市场风险，如市场因素中消费水平、消费政策、收入分配等变动都会带来市场需求的风险;投资建设阶段的原材料供应不及时、不可抗力事件等都会导致施工风险，项目过程中的参数变更、图纸更换、设计更改等也会导致成本激增及技术风险，这些会造成PPP项目的建设风险。后续运营中如果运营环境变更、管理人员素质不够，还有若同期其他项目投资建设导致本项目无法维持垄断的地位，都会造成项目的预期收益减少和PPP项目运营风险。由于PPP项目的融资规模较大，项目融资过程中如果出现资金不到位、利率调整、外汇管制等将导致融资风险，如果项目参与方无法及时履行其职责，为项目提供信用保证，政府没有按照合同履行其应付的职责，政府失信等，这些会带来项目实施过程中的信用风险。随着“一带一
路”的推进，我国政府和企业将在境外开展PPP模式的合作，这就带来更大的政治风险，包括双方政府的政权及领导人变更、战争、项目被国有化的风险，有些项目则迟迟无法获得相关的授权和特许经营证书。
三、PPP融资模式下的项目主要风险识别手段及案例分析
(一)PPP融资模式下项目主要风险识别手段
风险识别是指通过系统了解和分析与项目有关的各种信息资料，认清项目融资活动中潜在的各种风险和可能发生的各种损失，诊断出项目所面临的风险及其性质，并把握其发展趋势的行为。一般而言，PPP融资模式下的项目风险识别主要是通过专家调查法、检查表法、流程图法、S].法律出版社，2016
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